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Crónica de un fracaso anunciado. Ha llegado la hora de remplazar el Progresa-Oportunidades-Prospera (POP)

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Este capítulo valora el diseño del Progresa-Oportunidades-Prospera (POP) tomando en cuenta su génesis, la cual estuvo condicionada, por una parte, por el contexto de un Estado nacional que abandona la promoción del desarrollo y abraza el modelo económico neoliberal y, por otra, por las erradas concepciones (de los diseñadores) sobre la pobreza, su incidencia y distribución territorial en México (secciones 1 y 2). Criticamos la teoría que sostiene que la pobreza se supera incrementando el capital humano. Mostramos que tales concepciones erradas llevaron a Levy y los otros diseñadores del POP a menospreciar el impacto favorable en la pobreza de los subsidios alimentarios generalizados, lo que facilitó su reemplazo por transferencias monetarias condicionadas y focalizadas (TMCF); también los llevaron a un diagnóstico sesgado, minimalista y ruralista de la pobreza nacional (secciones 3, 4 y 5). En concordancia con su concepción neoliberal, Levy piensa que la función redistributiva solo debe cumplirla el gasto público y no los impuestos; de ahí la obsesión por focalizar y evitar los errores de inclusión (EI), y el desprecio hacia los de exclusión (EE). En la sección 6 se analiza críticamente el método de selección de beneficiarios (B) adoptado por el POP (antes de su truncada extensión al medio urbano), que implicó la decisión política de excluir entre 55 y 83% de los pobres extremos (PE) del país. Aunque pensamos que las TMCF no son el camino a seguir, sino las TM universales e incondicionadas, analizamos el diseño del POP con cierto detalle para ver hasta qué punto se podría reformar. Encontramos dos errores del diseño general que llevan al POP a generar dos nuevas desigualdades: entre hogares de distinto tamaño (porque la TM alimentaria [TMA] no es función del tamaño del hogar, como debería, sino una constante muy pequeña) y entre hogares con y sin escolares o de edades diferentes (porque las TM educativas [TME] son, con mucho, las más altas y aumentan con el nivel educativo); como resultado, el coeficiente de Gini de las TM del POP es similar al del ingreso en Alemania. En las secciones 7-9 analizamos el diseño de los componentes del POP: alimentación, salud y educación. Identificamos errores específicos en cada uno, pero subrayamos que el problema principal es que los servicios de salud son de tercera calidad y mínima cobertura de riesgos de salud, y la educación (de pésima calidad) no parece traducirse en suficiente aprendizaje. Al margen de las decisiones que habrá que tomar en materia de TM, los servicios de educación y salud deben mejorarse radicalmente, lo que queda, formalmente, fuera del POP y no es objeto de este capítulo. Si el POP mantuviese su carácter actual, deberían corregirse los errores de diseño de las TM, por ejemplo, hacer variar la TMA en función de las necesidades alimentarias de cada hogar y aumentarlas de modo sustancial, y pagar las TME en los seis bimestres. Las TM educativas requieren un rediseño completo que aquí no abordaremos. El segundo error de Levy es su creencia que la focalización puede ser eficiente. En las secciones 10-12 se analizan antecedentes bibliográficos sobre focalización que muestran lo infundada que resulta dicha creencia, y se cuantifican, distinguiendo medio urbano y rural, los errores de exclusión (EE) y de inclusión (EI) en números absolutos, así como tres índices (y su evolución) para valorar al POP, desarrollados por nosotros: suficiencia (S), eficiencia (E) y cobertura (C). El análisis de evolución de EE y de EI lo hacemos con coeficientes relativos: CEE, que expresa qué proporción de los PE fueron excluidos, y CEI, que mide la proporción de los B que no son PE. También analizamos la evolución 2004-2014 de la distribución por quintiles de ingreso de las TM del POP. Las conclusiones son contundentes: la focalización es un desastre. Vayan aquí solo tres cifras: el valor de E, 0.49, expresa que poco más de la mitad de B no son PE. Eso explica que, con un padrón de B de 26 millones, muy cercana a los 27.6 millones de PE (S= B/PE= 0.94), la cobertura (C=PEB/PE, donde PEB son los PE incluidos como B) sea de solo 0.47, y que menos de la mitad de los PE sean B: 12.9 millones. El otro lado de la moneda es que 14.7 millones de PE son excluidos del POP. Además, el 40% de los B se ubican en los tres quintiles superiores de la distribución del ingreso (20% en los dos quintiles superiores). Manteniendo la E en su nivel actual, se requeriría duplicar el padrón de beneficiarios (PB) y el presupuesto para incluir a todos los PE en el POP. Sin embargo, no hay voluntad política para ello ni se está haciendo lo necesario, que se explica en el texto más adelante, para tratar de elevar E. El callejón sin salida del segundo error de Levy se evidencia: es una utopía tecnocrática inalcanzable. En cuanto a su tercer error, creer que el POP estaba blindado contra el clientelismo, se aborda en la sección 13, en la que se analizan evidencias de la politización de los nombramientos en el POP, de puertas abiertas al clientelismo en la identificación de nuevos B, y de la asociación cronológica entre elecciones presidenciales y ampliación del PB del POP. En la sección 14 se sintetizan las conclusiones de las evaluaciones del POP realizadas en 2008 al cumplir éste diez años, que documentaron su fracaso, no solo respecto a su objetivo central de romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, sino el muy bajo aprendizaje de los becarios del POP. A pesar de estas duras conclusiones, el POP se dejó sin cambios hasta que, en el gobierno de Peña Nieto, se creó el nuevo componente de vinculación, que busca apoyar la inserción productiva de sus egresados. De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), si lo que se busca es la superación de la pobreza y la desigualdad, no cualquier inserción productiva y laboral es adecuada; solo la que se caracterice por empleos de mayor calidad y productividad, mejores ingresos y más derechos. No parece ser esto lo que se está buscando en el componente de vinculación del POP. Se añaden dos evidencias sobre el fracaso del POP: la persistencia de la PE por ingresos desde 1992 y un ejercicio de simulación que muestra que las incidencias de PE y la P (por ingresos) sólo bajan 2.4 y 1.0 puntos porcentuales respectivamente con las TM del POP (sección 15). La vía de las TMFC ha fracasado. El POP tiene muy limitadas posibilidades de reforma. ¿Se puede disminuir la pobreza promoviendo un crecimiento que genere suficientes empleos de creciente productividad y salarios, como señala la CEPAL? Esto fue lo, y que es lo que México hizo entre 1945 y 1975. Al margen de las dificultades que la globalización impone al restablecimiento de esta ruta, si tomamos tomamos en cuenta que el crecimiento hoy está inevitablemente ligado inevitablemente a la automatización, que la producción crece crece ahora en el mundo sin crecimiento de los empleos y los salarios, y que el trabajo humano (manual e intelectual) se remplaza cada día más por sistemas automáticos, como se analiza en la sección 16, la respuesta es contundente: esta ruta está hoy cerrada. P, por tanto, que la única vía que permitirá al país modernizarse, desarrollarse y, al mismo tiempo, erradicar la pobreza (no solo la PE) es el ingreso ciudadano universal (ICU). Las TM del POP deben ser remplazadas por las del ICU, que serán universales, incondicionales y suficientes para vivir con dignidad. Como complemento indispensable del ICU, la salud y la educación deben proveerse gratuita y universalmente y mejorarse en forma radical.
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... As some scholars recognise, Oportunidades seems to follow a pure economic logic more closely related to the notion of 'human capital' than to human capability (Dallorso 2013, Flores-Crespo & Mendoza 2014. Similarly, whereas some features of the programme may contribute to beneficiaries' sense of agency, its agency aspect is problematic in many respects (see Garza-Vázquez and Ramírez 2018 and references cited there), particularly its gender and conditionality component (Boltvinik et al 2019, Molyneux 2006, Ochman 2016. Thus, here I am not suggesting that Oportunidades is indeed the quintessential embodiment of Sen's approach in practice. ...
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The idea that discussions about justice ought to offer practical political guidance has gained force in recent years. In this context, Sen's Idea of Justice (2009) aims at fulfilling this role. I assess to what extent Sen's comparative approach to justice succeeds in providing a useful conceptual framework to reduce injustice in practice, as it claims. Using the context of poverty in Mexico, and the social programme Oportunidades/Prospera as illustration, I argue that Sen's approach remains insufficient to guide injustice-reduction actions effectively. First, I note that despite enhancing individual's capabilities, these social improvements have not translated into a more just social reality overall. Second, I associate these shortcomings to the failure of capability-enhancing policies in accounting for the relational reproduction of injustice. Therefore, I conclude that to reduce injustice, we need to broaden the scope of injustice-reduction policies to address the ways in which injustice is reproduced through social interactions.
Article
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This study addresses individual, household and contextual characteristics of children 12 to 17 years of age that determine nonattendance at school (naesc) and their integration to the labor market (pea) nationwide, the border states in the North and the South, including the Yucatan peninsula. The Infant Labor Module 2017 data was used to build probit models to estimate naesc and pea probabilities to assess marginal effects of observable characteristics while nonlinear decomposition was used to evaluate geographical, gender, and rural gaps. The differences in the probability of naesc and pea are not larger than .9 percent between the North and South. Although the differences between females and males are not larger than .2 percent fornaesc,they are as large as 12 percent for pea. Moreover, the differences between nonrural vs rural were consistently large: 9-14 percent for naesc, and 8-10 percent for pea. Government support in encouraging school attendance and reduction of children in the labor market showed significant marginal effects throughout.
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This study addresses individual, household and contextual characteristics of children 12 to 17 years of age that determine nonattendance at school (naesc) and their integration to the labor market (pea) nationwide, the border states in the North and the South, including the Yucatan peninsula. The Infant Labor Module 2017 data was used to build probit models to estimate naesc and pea probabilities to assess marginal effects of observable characteristics while nonlinear decomposition was used to evaluate geographical, gender, and rural gaps. The differences in the probability of naesc and pea are not larger than .9 percent between the North and South. Although the differences between females and males are not larger than .2 percent for naesc, they are as large as 12 percent for pea. Moreover, the differences between nonrural vs rural were consistently large: 9-14 percent for naesc, and 8-10 percent for pea. Government support in encouraging school attendance and reduction of children in the labor market showed significant marginal effects throughout.
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Objetivo: Analizar la política alimentaria mexicana durante el periodo 2000-2018; cuantificar los niveles de la intervención de cuatro programas de apoyo al consumo de alimentos y los cambios en la carencia alimentaria a nivel estatal entre 2010 y 2015, y explorar el posible efecto de la intervención de tales programas sobre la carencia alimentaria. Metodología: Análisis documental y estadístico a partir de fuentes secundarias; este último incluyó la construcción de indicadores y la aplicación de la técnica de correlación estadística para cuantificar el grado de relación entre los niveles de cobertura y gasto de los cuatro programas en estudio a escala estatal, así como entre éstos y el comportamiento de la carencia alimentaria. Resultados: Los programas no comparten un patrón de distribución de recursos específico, aunque todos muestran una expansión de su cobertura relacionado con el aumento en su nivel de gasto. No obstante, el incremento de la intervención del conjunto de programas observado entre 2010 y 2015, de acuerdo con el análisis exploratorio realizado, no tuvo un efecto significativo en la reducción de la carencia y, en algunos estados, no logró evitar su incremento entre ambos años. Limitaciones: La parte del estudio exploratorio no profundiza en los factores contextuales que pudieran estar condicionando los resultados de los programas, para lo cual se requieren de nuevas investigaciones que delimiten su capacidad de intervención ante cambios importantes del entorno económico o social. Conclusiones: Los resultados indican que debe cuestionarse la efectividad de los recursos asignados a ciertos programas alimentarios, así como los criterios bajo los cuales se determinan entidades federativas prioritarias.
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En este trabajo –desarrollado en el marco del programa de cooperación de la CEPAL y la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo 2010-2011 “Protección social e inclusión social en América Latina y el Caribe”– se reconstruye el conjunto de las antiguas y nuevas instituciones de los esquemas contributivos (o de seguridad social) y el de las instituciones no contributivas, y se analizan los principales subsistemas que conforman el sistema de protección social en México, con especial acento en los de salud, pensiones, educación, y en las acciones frente al desempleo y la pobreza, con el objetivo de, a la luz de los derechos sociales, la configuración actual del sistema de protección social en México.
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Resumen Ante las profundas transformaciones en el mundo del trabajo y las restricciones crecientes que expresan los programas de transferencias condicionadas para superar la transmisión intergeneracional de la pobreza se propone un nuevo enfoque analítico que se haga cargo de las contradicciones y limitaciones estructurales de la teoría del capital humano. Pero sobre todo se propone el reconocimiento de un nuevo derecho humano: el Ingreso Ciudadano Universal (icu) y un conjunto de políticas fiscales y sociales que lo hagan viable a partir de una estrategia de progresividad. Se asegura que el establecimiento en México del icu constituiría una palanca de transformación social que no sólo permitiría superar de manera definitiva la pobreza de ingresos y mejorar sustancialmente la distribución del ingreso, sino que el icu tiene también un poderoso componente de emancipación para la expansión de libertades y a la construcción de la autonomía e independencia de las personas.
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In this paper we use an economic model to analyse data from a major social experiment, namely PROGRESA in Mexico, and to evaluate its impact on school participation. In the process we also show the usefulness of using experimental data to estimate a structural economic model. The evaluation sample includes data from villages where the program was implemented and where it was not. The allocation was randomised for evaluation purposes. We estimate a structural model of education choices and argue that without such a framework it is impossible to evaluate the effect of the program and, especially, possible changes to its structure. We also argue that the randomized component of the data allows us to identify a more flexible model that is better suited to evaluate the program. We find that the program has a positive effect on the enrollment of children, especially after primary school; this result is well replicated by the parsimonious structural model. We also find that a revenue neutral change in the program that would increase the grant for secondary school children while eliminating for the primary school children would have a substantially larger effect on enrollment of the latter, while having minor effects on the former.
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El artículo describe la reforma social neoliberal en México; valora su impacto en el bienestar de la población (en particular, el impacto en la pobreza del Programa Progresa-Oportunidades) y concluye que la reforma ha sido un fracaso; enuncia los rasgos generales del modelo social alternativo que se viene configurando en el Distrito Federal (DF) y su contraste con el federal; y propone una reforma de la reforma para hacer del Estado mexicano un auténtico Estado de Bienestar. A lo largo del trabajo se explicitan los principios de política social, se analizan y discuten. La perspectiva adoptada es la imperiosa necesidad de transformar a fondo el capitalismo (hacia un poscapitalismo que habría que llamar socialismo) y hacerlo de tal modo que no genere rupturas violentas ni nuevas formas autoritarias. El principio de subsidiariedad del Estado, central para el neoliberalismo (Hayek, Friedman) que estipula que el Estado solo debe intervenir para apoyar a los pobres extremos (aparte de proveer bienes públicos) se basa en el principio de la mano invisible, según el cual el mercado permite un funcionamiento económico óptimo y maximiza el bienestar. En México su adopción ha llevado a remplazar los subsidios generalizados a satisfactores básicos por transferencias monetarias focalizadas y condicionadas (TMFC) a los pobres extremos (creando mercados para la asistencia a la escuela, la clínica y las charlas de salud: el gobierno le paga a los pobres para que asistan). Las TMFC se elevaron a la condición de modelo social único focalizador. Las reformas neoliberales (basadas en los principios enunciados) y la desvalorización de la fuerza de trabajo, producen pobreza que las TMFC no compensan. En el DF se esboza, en contraste, un modelo social centrado en el enfoque de derechos, universalista y que lucha contra la desigualdad. No obstante, el análisis muestra que en el DF no se ha logrado convertir a todos los habitantes en la población objetivo de la política social y que esta solo está conformada por los grupos sociales vulnerables que, como los pobres extremos, son pobres merecedores. Se analizan comparativamente ocho rubros entre ambos gobiernos. Se presentan evidencias empíricas que muestran: 1) los enormes errores de focalización del Oportunidades y 2) el mayor efecto en la disminución de la pobreza de las transferencias monetarias (o cuasi monetarias) de carácter universal e ncondicional (TMUI) que las TMFC. Se postula el florecimiento humano (la vida plena) de todas y todos como objetivo central de la creación de un Estado de bienestar amplio, como parte del proyecto de nación, y como objetivos derivados de la regulación democrática de los mercados, la desmercantilización (de bienes y servicios básicos, de la fuerza de trabajo y de la vida) y la des-enajenación.
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Conditional Cash Transfer programs are"...the world's favorite new anti-poverty device,"(The Economist, July 29 2010) yet little is known about the specific role of the conditions in driving their success. In this paper, we evaluate a unique cash transfer experiment targeted at adolescent girls in Malawi that featured both a conditional (CCT) and an unconditional (UCT) treatment arm. We find that while there was a modest improvement in school enrollment in the UCT arm in comparison to the control group, this increase is only 43 percent as large as the CCT arm. The CCT arm also outperformed the UCT arm in tests of English reading comprehension. The schooling condition, however, proved costly for important non-schooling outcomes: teenage pregnancy and marriage rates were substantially higher in the CCT than the UCT arm. Our findings suggest that a CCT program for early adolescents that transitions into a UCT for older teenagers would minimize this trade-off by improving schooling outcomes while avoiding the adverse impacts of conditionality on teenage pregnancy and marriage.
Article
Amid all the complicated economic theories about the causes and solutions to poverty, one idea is so basic it seems radical: just give money to the poor. Despite its sceptics, researchers have found again and again that cash transfers given to significant portions of the population transform the lives of recipients. Countries from Mexico to South Africa to Indonesia are giving money directly to the poor and discovering that they use it wisely – to send their children to school, to start a business and to feed their families. Directly challenging an aid industry that thrives on complexity and mystification, with highly paid consultants designing ever more complicated projects, Just Give Money to the Poor offers the elegant southern alternative – bypass governments and NGOs and let the poor decide how to use their money. Stressing that cash transfers are not charity or a safety net, the authors draw an outline of effective practices that work precisely because they are regular, guaranteed and fair. This book, the first to report on this quiet revolution in an accessible way, is essential reading for policymakers, students of international development and anyone yearning for an alternative to traditional poverty-alleviation methods.