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Emergencia de refugiados en el Mediterráneo:
evaluación de las respuestas políticas
de la Unión Europea
The Mediterranean Refugee Emergency:
Assessing the eu Policy Responses
Anna Triandafyllidou
Regina Mantanika*
Resumen. La migración irregular ha sido una preocupación prioritaria de la política de la Unión Europea (ue)
en los últimos veinte años. Hasta ahora, importantes normativas han sido promovidas sobre la base de la
indiscutible distinción entre los que solicitan asilo —personas que escapan a la persecución o al conflicto, la
violencia y la inseguridad— y migrantes irregulares en busca de una vida mejor y oportunidades laborales.
Sin embargo, la reciente emergencia de refugiados de
2015-2016
muestra que esa distinción se vuelve cada vez
más inadecuada para controlar los flujos de población. No solamente los flujos sino también las motivaciones
de la gente son una mezcla de varias cosas. La gente que sale de sus países lo hace para escapar de la guerra o
de regímenes opresivos, y con la intención de construir un mejor futuro para ellos y sus hijos. La línea que
separa al asilo de los flujos migratorios es cada vez más difusa, incluso en el terreno, ya que la gente viaja por
las mismas rutas y usa las mismas redes de contrabando de personas para cruzar ilegalmente las fronteras
externas de la ue. Los recientes y masivos flujos de migrantes irregulares y de solicitantes de asilo a través del
Mediterráneo hacia Grecia e Italia han puesto a prueba el sistema europeo de migración y asilo, por lo que son
necesarias nuevas medidas y enfoques a fin de manejar la emergencia. Este documento ofrece una caracteri-
zación general de lo que en los dos últimos años se ha conocido como la «crisis de los refugiados» y discute de
manera crítica las respuestas políticas más relevantes de la ue. Se evalúan los innovadores enfoques políticos
que han sido adoptados durante ese periodo, además se explora la necesidad de nuevos dispositivos concep-
tuales y políticos con el propósito de abordar el paisaje global contemporáneo de migración y asilo.
Palabras clave. asilo, refugiados, crisis, migración irregular, Unión Europea, gestión de fronteras, cuotas,
Declaración conjunta ue-Turquía, Cumbre Valetta, ruta de los Balcanes.
Abstract. Irregular migration has been a primary policy concern for the ue in the last
20
years. Relevant
policies have so far been predicated on a watertight distinction between asylum seekers —people fleeing
persecution and/or conflict, violence and insecurity— and irregular migrants in search for better life and
work opportunities. The recent refugee emergency of
2015
-
2016
however shows that such a distinction is
becoming increasingly inadequate to govern population flows. Not only flows but motivations of people
on the move are mixed: People, who flee their countries, do so to escape from war or oppressive regimes but
with a view also of building a better future for themselves and their children. The line drawn between
asylum and migration flows is increasingly blurred also on the ground as people travel the same routes and
use the same smuggling networks to cross the ue’s external borders unlawfully. The recent massive flows
of irregular migrants and asylum seekers across the Mediterranean to Greece and Italy have put to the test
the European migration and asylum framework requiring for new measures and new approaches in order
to deal with the emergency. This paper offers an overview of what has been known as the ‹refugee crisis›
in the last two years and critically discusses the relevant policy responses at the eu level. It assesses innova-
tive policy approaches undertaken during this period and further explores the need for both new concep-
tual and policy frameworks to deal with the current global migration and asylum landscape.
Keywords. asylum, refugee, crisis, irregular migration, European Union, border management, quotas, ue-
Turkey joint statement, Valetta summit, Balkan route.
* European University Institute, Florence, Italy.
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Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
Introducción
La migración irregular ha sido una preocupación política prioritaria para la
Unión Europea (ue) en los últimos veinte años y muchas medidas normativas
han sido adoptadas a fin de combatir ese fenómeno. Las acciones han incluido
el desarrollo de un sistema de gestión de la frontera común y de los procedi-
mientos de deportación, sanciones contra los empleadores que contraten mi-
grantes indocumentados y cooperación con otros países de origen y tránsito
en la perspectiva de detener a los migrantes irregulares antes de que lleguen al
territorio de la ue. Hasta ahora, las medidas han sido promovidas sobre la base
de la distinción indiscutible entre solicitantes de asilo —personas que escapan
a la persecución, al conflicto, la violencia y la inseguridad— y migrantes irre-
gulares en busca de una vida mejor y oportunidades laborales; no obstante, esa
distinción se vuelve cada vez más inadecuada para controlar los flujos de po-
blación. Asimismo, no solamente los flujos son mixtos —incluyen tanto a
solicitantes de asilo como a migrantes laborales (irregulares)—, también hoy
las motivaciones lo son.
Las personas que se marchan de sus países intentan escapar de la guerra o
de regímenes opresivos, además lo hacen con la idea de construir un mejor fu-
turo para ellos y sus hijos. La línea que separa al asilo de los flujos migratorios
es cada vez más difusa incluso en el terreno, pues la gente viaja por las mismas
rutas y recurre a las mismas redes de contrabando de personas para cruzar de
modo ilegal las fronteras externas de la ue. Una vez en territorio de la ue, los
migrantes pueden adoptar diversas estrategias según sus opciones; por ejemplo,
pueden optar por solicitar asilo (aún sabiendo que su solicitud no tiene funda-
mentos) como una forma de ganar tiempo y permanecer temporalmente de
manera legal en un país, o elegir no solicitarlo (incluso si cuentan con numero-
sas posibilidades de que su solicitud sea aceptada) porque prefieran ir a otro país
de la ue.
A pesar de que las tendencias ya descritas se hicieron evidentes desde
hace una década y de que existían temores de que la crisis de Medio Oriente,
y en particular la guerra en Siria, generaría más olas de refugiados y personas
desplazadas, la magnitud de los flujos de población que cruzaron el Medite-
rráneo en el periodo 2015-2016 fue inesperada, sin precedentes. Más de un
millón de personas viajaron principalmente a través del corredor Turquía-
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MIGRACIÓN y DESARROLLO
volumen 15 | número 28 | Primer semestre 2017
Grecia (cruzaron desde la costa turca hacia las islas griegas en el mar Egeo),
y en segundo lugar por la ruta Libia-Italia (recorriendo Lampedusa o Sicilia),
para arribar a las costas del sur de Europa, continuar más al norte y más al
sur en 2015; mientras que otras 350 mil siguieron llegando durante 2016. Los
dos corredores han atendido un conjunto diverso de nacionalidades: la ruta
Turquía-Grecia ha sido recorrida sobre todo por sirios, afganos e iraquíes; en
tanto, la ruta Libia-Italia fue transitada por eritreos, nigerianos, somalíes y
otros grupos de nacionalidades subsaharianas.
Entre los desafíos fundamentales de la actual política de la ue es indispen-
sable proveer protección a aquellos que la necesiten, reducir el riesgo de cruzar
el Mediterráneo (la pérdida de vidas en el cruce de Libia a Italia es particular-
mente severa) y en última instancia, crear mecanismos legales para solicitantes
de asilo y migrantes económicos. De manera que las políticas apropiadas requie-
ren un enfoque amplio que incluya no solamente el control de la frontera sino
la gestión del asilo y de la migración laboral. Las políticas inciden asimismo en
el libre movimiento dentro del territorio de la ue y el Tratado de Schengen, ya
que el flujo masivo de solicitantes de asilo o de migrantes irregulares en un país
provoca considerables presiones en otros países.
Este artículo ofrece una caracterización general de los flujos de migrantes y
de solicitantes de asilo hacia Europa en los últimos dos años y discute de forma
crítica las respuestas más importantes en la ue. Se evalúan los enfoques políticos
innovadores que han sido adoptados a lo largo de ese lapso y se explora la nece-
sidad de nuevos dispositivos conceptuales y políticos para abordar el paisaje
global contemporáneo de migración y asilo.
La gente se mueve a través del Mediterráneo
El mar Mediterráneo ha sido el área más intensamente transitada en lo que
concierne a los flujos de migración irregular y solicitantes de asilo en la última
década. Los flujos han seguido de modo general las direcciones sur a norte y
este a oeste. Se identifican tres rutas principales: Mediterráneo occidental, de
África occidental o subsahariana a través de Marruecos hasta España; central,
de África oriental u occidental pasando por Libia (o Túnez) hasta Italia; y
Mediterráneo oriental, desde Asia, Medio Oriente y en ocasiones también des-
de África oriental por Turquía hasta Grecia (véase gráfica 1).
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Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
Gráfica 1
Cruce noautorizado de fronteras por ruta, 2013-2014
Fuente: Frontex (2014).
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MIGRACIÓN y DESARROLLO
volumen 15 | número 28 | Primer semestre 2017
La ruta del Mediterráneo oriental ha estado bajo presión los últimos cinco
años, incluso a pesar de que los flujos han cambiado constantemente durante
ese periodo desde las islas (límite marítimo Grecia-Turquía) hacia tierra firme
(límite terrestre Grecia-Turquía). Por ende, mientras que entre 2008 y 2009 la ruta
preferida para cruzar era el mar de la costa turca a las islas egeas (Samos, Lesbos
y Quíos), hubo un cambio repentino a finales de 2009: se quintuplicó el número
de migrantes irregulares detenidos en la frontera terrestre Grecia-Turquía a la
vez que el número de detenidos en la frontera marítima disminuyó en 70 por
ciento. En 2012, la ruta se modificó de nuevo: las detenciones en la frontera te-
rrestre disminuyeron dramáticamente, pero se triplicaron en 2013 y se cuadru-
plicaron en 2014 en las islas.
En 2015 se mantuvo la misma tendencia: la frontera marítima, y en particu-
lar
la isla de Lesbos, concentró casi todos los cruces irregulares del país (Angeli
y Triandafyllidou, 2016). De acuerdo con la Organización Internacional para
la Migración (oim), 853 mil personas llegaron a Grecia por esa ruta. La mayoría
provenía de Siria, seguido en relevancia por Afganistán e Irak. Sin embargo,
hubo también una pequeña proporción de personas provenientes de Palestina,
Marruecos y Somalia en 2015 (gráficas 2 y 3).
Gráfica 2
Llegadas a través del Mediterráneo, 2015
Rutas migratorias
terrestes Rutas migratorias
marítimas
Fuente: oim, Missing Migrants Project (2015).
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Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
Gráfica 3
Llegadas a través del Mediterráneo, 2016
Fuente: oim, Missing Migrants Project (2016).
La composición sociodemográfica de los flujos cambió en el periodo de auge:
a principios de 2015 los niños representaban 10 por ciento de los flujos, en otoño
de ese año prácticamente una de cada tres personas que llegaba a Grecia desde
Turquía era menor de edad. En cuanto a las mujeres, el porcentaje permaneció
constante en alrededor de 20 por ciento. Según los datos del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur o unhcr, por sus siglas en
inglés), el número de mujeres y niños que viajaban por la ruta del Mediterráneo
oriental pasó de 27 por ciento en septiembre de 2015 a 60 por ciento en marzo de
2016 (unhcr, 2016a). Además, mientras los sirios fueron la mayoría en la prime-
ra mitad de 2015, el número de afganos se incrementó en verano, otoño e invierno
de 2015, por lo que representaron una cuarta parte de los flujos.
Concerniente a la ruta del Mediterráneo central, ha registrado un elevado
número de entradas irregulares a lo largo de los últimos 15 años. Italia ha repor-
tado máximos de detenciones en su frontera marítima entre 2006 y 2007; después
pasó a flujos mínimos y constantes entre 2009-2010 luego de que el gobierno de
Italia firmara acuerdos con el régimen de Gaddafi en Libia para hacer retornar a
la gente que se embarcó en la costa de Libia hacia Italia. Las cifras se incremen-
taron de forma dramática a principios de 2011 y de nuevo en 2013-2014. Las lle-
gadas se mantuvieron elevadas a lo largo de 2015, aunque hubo un relativo des-
censo en el número total de llegadas irregulares en comparación con el año
previo (Frontex, 2016a, b, c; Europol, 2016).
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MIGRACIÓN y DESARROLLO
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Gráfica 4
Principales nacionalidades que llegan a Grecia e Italia 2015-2016 (enero a agosto)
Grecia
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
0
Siria Afganistán Iraq Pakistán Irán
475 902
2016 enero-agosto
2015 enero-diciembre
205 858
39 916
86 989
24 501
23 260
22 276
7 152
4 788
76 709
Italia
33 000
30 000
27 000
24 000
21 000
18 000
15 000
12 000
9 000
6 000
3 000
0
Nigeria Eritrea Sudán Gambia Costa de
Marfil Guinea Somalia Malí
15 331
31 080
7 131
5 697
2 635
1 458
8 790
4 199
2016 enero-agosto
2015 enero-agosto
22 329
15 043
8 066
7 750
7 676
7 468
6 025
5 954
Fuente: oim, Missing Migrants Project (2016).
A pesar de que el número de llegadas a Italia en 2015 no es muy diferente en
escala al registrado en 2014, la composición de los flujos de población migrante ha
cambiado de modo notable (gráfica 4). Ha habido un claro descenso de sirios, de
24 por ciento de llegadas en 2014 a sólo 5 por ciento en 2015. Asimismo, si bien los
provenientes de Eritrea componían el mayor grupo de nacionalidad única en 2015,
en realidad la presencia de hombres jóvenes solteros de distintos países del África
oriental y occidental subsahariana caracterizaba la ruta del Mediterráneo central
en ese lapso. Dichas naciones —las más diversas entre los países de origen de
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Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
quienes llegan a Grecia— incluyen a Eritrea, Nigeria, Somalia, Sudán, Gambia,
Bangladesh, Malí y Senegal.
La ruta del Mediterráneo occidental se origina en el África subsahariana y
recorre Marruecos y España, pasando por las ciudades españolas Ceuta y Melilla
en el norte de África o las Islas Canarias, o a través del estrecho de Gibraltar hasta
tierra firme española. Una década atrás, esta ruta fue usada principalmente por
migrantes marroquíes y argelinos que buscaban mejores oportunidades laborales
en Europa. A mediados de los 2000 se convirtió en la ruta preferida de los migran-
tes irregulares del África subsahariana que se dirigían hacia el norte motivados
por conflictos regionales. Sin embargo, durante los últimos cinco años el flujo ha
disminuido en importancia y en alguna medida se ha abandonado la ruta. En
2015 el número total de llegadas se redujo aún más mientras que los sirios repre-
sentaban la mayoría de los cruces irregulares de frontera (Frontex, 2016d).
Grandes naufragios han caracterizado el cruce por el Mediterráneo en los
últimos dos años. No es sorprendente que tales naufragios hayan sido registra-
dos en la ruta del Mediterráneo central más que en las otras rutas. De acuerdo
con el Proyecto de los Migrantes Perdidos de la oim, en los primeros meses de
2016, uno de cada 29 migrantes murió cuando intentaba cruzar por la ruta del
Mediterráneo central; en tanto que en la ruta del Mediterráneo oriental, murió
uno de cada 410. Resulta claro, entonces, que el tránsito desde la costa de Libia
hacia el sur de Italia es más largo y peligroso cuando se navega en botes inade-
cuados y sobrecargados, en contraste con el cruce desde la costa turca hasta las
islas del Egeo. No obstante, el incremento del número de personas muertas y
desaparecidas también se relaciona con las políticas restrictivas aplicadas en la
región, en las que el control de la frontera a menudo (aunque no siempre) ha
tenido prioridad sobre las obligaciones de búsqueda y rescate.
La apertura de la ruta de los Balcanes
A finales de la década de 2000 y comienzos de la de 2010, los migrantes irregu-
lares y solicitantes de asilo provenientes de Asia o África que arribaban a la
frontera sudeste de la ue, normalmente continuaban su viaje hacia los países
de Europa occidental, empero, para algunos los países del sur eran el destino
principal. Por ejemplo, para mucha gente de Pakistán y Bangladesh, Grecia fue
el país de destino desde los 1990; por otro lado, los nigerianos tienden a quedarse
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MIGRACIÓN y DESARROLLO
volumen 15 | número 28 | Primer semestre 2017
en Italia (Kuschminder, de Bresser y Siegel, 2015; Triandafyllidou y Maroukis,
2010; Dimitriadi, 2012). Los movimientos secundarios al interior de Europa
suceden según varias rutas. La ruta de los Balcanes era conocida pero no fue
muy transitada hasta inicios de los 2010, ya que requería salir y volver a ingre-
sar por las fronteras de la ue, lo que implicaba pasar por múltiples puestos de
control. Sin embargo, el número de personas que viaja por la ruta de los Balca-
nes aumentó en 2013 por ser una alternativa al dificultoso cruce de frontera
desde los puertos griegos de Patra e Igoumenitsa a Italia. Los movimientos
secundarios constituían un segundo paso dentro de la ue de viajes largos que
con frecuencia terminaban más al norte y al oeste en Suiza, Austria y Alema-
nia, y algunos en Francia, Reino Unido o Suecia.
El dramático incremento en el número de llegadas de solicitantes de asilo y
migrantes irregulares a las islas griegas se vincula con la activación de la ruta de
los Balcanes ya descrita, la cual se convirtió en el corredor principal de los flujos
de solicitantes de asilo hacia Alemania y otros países del norte de Europa (tal
como Suecia) (véase gráficas 6 y 7). Aproximadamente, 900 mil migrantes viaja-
ron por esta ruta en 2015 y otros 150 mil a principios de 2016 hasta que las fron-
teras fueron cerradas.Durante un periodo de varias semanas, conexiones orga-
nizadas de transporte (autobuses y trenes) facilitaron el tránsito de las personas
hacia Austria y Alemania. En 2015, según Frontex1 (2016f), 764 mil migrantes de
Siria, Afganistán e Irak, pasaron por la Antigua República Yugoslava de Mace-
donia (fyrom por sus siglas en inglés) y Serbia hacia Alemania y otros Estados
miembros occidentales de la ue. Ello representa un incremento de 16 veces en
comparación con 2014 (gráfica 5).
Gráfica 5
Número de cruces de frontera en las rutas occidentales de los Balcanes 2009-2015
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
764 038
43 360
19 950
6 390
4 650
2 370
3 090
Fuente: Frontex (2016f).
1 Organización conocida como la Agencia Europea de Fronteras y Guardacostas.
17
Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
Gráfica 6
La ruta de los Balcanes vía Hungría
Fuente: elaboración propia.
El tremendo alcance de los flujos constituye una prueba dentro del argumen-
to de que estaban creando un efecto de atracción para los sirios y en particular
para los iraquíes, quienes por mucho tiempo fueron desplazados internamente,
y los afganos, que se refugiaron en Irán, y quienes vieron en esta apertura una
esperanza para un futuro mejor y más seguro. En el verano de 2015 las preocu-
paciones ya habían surgido en Hungría, lo que llevó al gobierno a cerrar sus
fronteras con Serbia y más tarde a construir cercos en ambos lados de sus fronte-
ras con Serbia, Austria y Croacia; luego los flujos se dirigieron a Croacia y Eslo-
venia. A mediados de noviembre de 2015, el tránsito por la ruta de los Balcanes se
limitaba a solicitantes de asilo de Siria, Afganistán e Irak. Migrantes de otras
nacionalidades fueron detenidos en la frontera de Grecia con fyrom y se los
enviaba de vuelta al sur de Grecia con el propósito de procesar sus solicitudes (en
el caso de solicitantes de asilo) o ser deportados (cuando se trataba de migrantes
irregulares).
18
MIGRACIÓN y DESARROLLO
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Gráfica 7
La ruta de los Balcanes (vía Eslovenia y Croacia)
Fuente: acaps (2016:4).
Debido a que a pesar de todo los flujos permanecían elevados, las autorida-
des policiales en los Balcanes occidentales (fyrom, Serbia) y tres Estados miem-
bros de la ue (las repúblicas de Eslovenia, Croacia y Austria) llegaron a un acuer-
do regional en la perspectiva de cerrar sus fronteras y detener el flujo de refugiados
en Grecia. Además, a finales de marzo 2016, los solicitantes de asilo que llegaban
fueron bloqueados en Grecia lo que propició la disminución gradual de los flujos.
A partir de las preocupaciones populares acerca del número de personas ya ad-
mitidas y la posible continuidad de dicho flujo, la ue acordó en conjunto con
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Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
Turquía, el 16 de marzo de 2016, que Turquía mantendría a la gente al interior
del país y que todos los que llegaran a Europa después de esa fecha serían envia-
dos a ese país. A cambio, a Turquía se le prometía un enorme programa de fi-
nanciamiento que fomentaría la integración de cerca de 2 millones 500 mil refu-
giados sirios que alberga, así como facilidades de visa para sus ciudadanos.
Presiones sobre el sistema de asilo de la ue
Europa enfrenta su crisis más aguda de refugiados desde la Segunda Guerra Mun-
dial. Ello ha significado una presión intensa sobre el Sistema Común Europeo de
Asilo. Según los datos de Eurostat, Alemania recibió el mayor número de solici-
tudes de asilo en 2015 y tuvo el mayor incremento absoluto en aplicaciones por
primera vez en comparación con 2014, seguido de Hungría, Suecia e Italia. Ale-
mania posee la mayor proporción en el total de solicitudes de asilo de la ue: de 31
por ciento en 2014 se incrementó a 35 por ciento en 2015.
Otros Estados miembros de la ue que presentan un aumento significativo en
la proporción de solicitudes de asilo son Hungría (6.6 puntos porcentuales hasta
13.9 por ciento), Austria (2.2 puntos porcentuales hasta 6.8 por ciento) y Finlandia
(1.9 puntos porcentuales hasta 2.6 por ciento). Por el contrario, la participación de
Francia e Italia en el total de la ue cayó casi cinco puntos porcentuales entre 2014
y 2015, a 5.6 y 6.6 por ciento respectivamente (Eurostat, 2016). Siria, Afganistán e
Irak destacan como los únicos países de origen con más solicitantes de asilo,
mientras que en la categoría «otro», Eritrea y Somalia, al igual que los países de
los Balcanes occidentales, mantienen una sobresaliente participación.
Los datos más recientes de Eurostat referentes a 2016 confirman las tenden-
cias de 2015. En el segundo trimestre de 2016 Alemania registró el mayor número
de aplicaciones, lo que representó el mayor incremento en términos absolutos (de
101 mil 700 en comparación con el segundo trimestre de 2015). Siguen Italia y
Grecia con los mayores aumentos en términos absolutos al equipararlos con el
segundo trimestre de 2015 con 12 mil 200 y 9 mil 200 aplicaciones adicionales re-
gistradas, respectivamente. En cambio, en Hungría el número de solicitantes de
asilo se redujo de modo significativo en 17 mil 800 (lo que corresponde a 54 por
ciento), mientras que Suecia y Austria reportaron una disminución de 9 mil 800
y 6 mil 600 solicitantes de asilo (un descenso de 69 y 38 por ciento, respectivamen-
te) en el segundo trimestre de 2016, comparado con el segundo trimestre de 2015.
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MIGRACIÓN y DESARROLLO
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Gráfica 8
Solicitudes de asilo en la ue, 2014-2015
1 200 000
1 000 000
800 000
600 000
400 000
200 000
0
562 680
1 255 640
Otros
Iraq
Afganistán
Siria
2014 2015
Fuente: Eurostat (2016).
Grecia notificó el segundo mayor incremento relativo de los solicitantes de
asilo por primera vez, lo que equivale a tres veces más solicitudes en el segundo
trimestre de 2016 en contraste con el mismo trimestre en 2015 (es decir, 9 mil 200
solicitudes adicionales). A pesar del pequeño número de solicitudes de primera
vez, Croacia ha reportado el mayor incremento relativo de 13 veces (es decir, 300
solicitudes adicionales) en el segundo trimestre de 2016, comparado con el mis-
mo trimestre de 2015.
En la ue se tomaron cerca de 600 mil decisiones acerca de solicitudes de asilo
realizadas por primera vez, de las cuales 40 por ciento fue asumido por Alema-
nia. Adicionalmente, Alemania emitió 183 mil decisiones finales (51 por ciento
del total). En 2015, 52 por ciento de las decisiones sobre asilo en primera instancia
en la ue tuvo un resultado positivo (estatus de refugiado o de protección subsi-
diaria o autorización para permanecer por razones humanitarias).
Los sirios han sido favorecidos con el mayor número de decisiones de pro-
tección por parte de los Estados miembros de la ue, lo cual incluye la protección
basada en legislaciones nacionales (86 mil 400 decisiones positivas de primera
instancia, es decir, una tasa de 98 por ciento de aceptación); les siguen los iraquíes
(10 mil 200, 61 por ciento) y los eritreos (7 mil 600, 93 por ciento). Durante 2015,
las personas menores de 35 años conformaron la mayoría de solicitantes de asilo
21
Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
por primera vez en la ue; entre ellos, el grupo de 18 y 34 años representaba 53 por
ciento del total de solicitantes por primera vez y 29 por ciento de los solicitantes
era menor de 18 años.
cuadro 1
Número total de solicitudes de asilo por país, 2014-2015
2014 2015
Alemania 202 645 474 675
Hungría 42 775 176 325
Suecia 81 180 160 730
Italia 64 625 76 585
Austria 28 035 67 755
Francia 62 735 57 345
Holanda 26 210 43 505
Bélgica 22 710 43 010
Suiza 23 555 33 250
Finlandia 3 620 31 365
Reino Unido 31 745 30 390
Noruega 13 205 29 990
Bulgaria 11 080 20 055
Dinamarca 14 680 17 410
Polonia 8 020 10 615
Grecia 9 430 10 040
España 5 615 9 470
Unión Europea-28 626 065 1 256 590
Fuente: Eurostat (2016).
Respuestas políticas a la emergencia de los refugiados
La emergencia de los refugiados desplegada en los últimos dos años (en especial
desde el verano de 2015) no sólo ha afectado países en las fronteras de la ue
como Grecia e Italia, sino a los países de tránsito en los Balcanes y de Europa
oriental, así como a aquellos que han sido el destino final en el centro, occidente
y norte de Europa.
La emergencia también ha permitido apreciar que los Esta-
dos miembros de la ue son muy interdependientes y que es necesario asumir
22
MIGRACIÓN y DESARROLLO
volumen 15 | número 28 | Primer semestre 2017
respuestas políticas efectivas. La siguiente sección ofrece un panorama general
de tales respuestas, de su evolución e interdependencia, a la vez que intenta
evaluar su impacto en los flujos, en la seguridad de los migrantes y en la gestión
general de la emergencia.
Durante 2006 y 2009 las diferentes estrategias establecidas entre los Estados
miembros de la ue y otros países influyeron las trayectorias de los migrantes
para lograr llegar a Europa. En específico, tales estrategias procuraban intercep-
tar a los migrantes en el mar con la intención de evadir las responsabilidades con
ellos en tierra. España e Italia pusieron en práctica dichas estrategias; el primero
la aplicó en la deportación de migrantes senegaleses en 2006-2007 (Gagrielli,
2008) y el segundo para deportar migrantes tunecinos en 2008 y 2011 (Cassarino,
2013). Un acuerdo firmado entre Italia y Libia en 2009, siguiendo la misma lógica,
selló efectivamente la ruta del Mediterráneo central hasta el momento de los
levantamientos árabes.
A lo largo de ese periodo y poco antes de los levantamientos árabes, la fron-
tera greco-turca mostró un claro incremento en las llegadas de migrantes, lo que
cambió el énfasis desde la frontera marítima a la frontera terrestre y a la inversa.
Sin embargo, estas políticas de manejo y prevención de los flujos migratorios y
de solicitantes de asilo por medio de la externalización de los controles han sido
anuladas por una serie de eventos y factores (véase Heller y Pezzani, 2016:6-7).
Entre dichos eventos se incluyen la caída de regímenes que vigilaban la entrada,
en el caso de Túnez y Libia en 2011; la ilegalización de los acuerdos de contención
por parte de la Corte Europea de Derechos Humanos (cedh) en 2012 (Cuttitta,
2014); y la creciente inseguridad en muchos países de origen cuyos migrantes
califican para la protección internacional al arribar a la ue.
Del Mare Nostrum a la Fuerza Naval Mediterránea de la ue
El incremento de las llegadas a través de viajes peligrosos desde Libia a Italia
en 2013 y los grandes naufragios implicados al sur de Lampedusa (3 y 11 de
octubre de 2013), convencieron al gobierno italiano de que se necesitaba una
política diferente de gestión de la frontera marítima. La sensibilización pública
y política obligó a Italia a implementar la operación Mare Nostrum, un enor-
me operativo de búsqueda y rescate que involucró a la marina italiana y envió
barcos a buscar embarcaciones cerca a la costa Libia, los cuales rescataron más
de 170 mil personas de octubre de 2013 a octubre de 2014.
23
Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
No obstante, la operación Mare Nostrum fue cuestionada por ciertos políticos
de la ue quienes argumentaban que generaba un efecto de invitación para los mi-
grantes, en tanto que el gobierno italiano se agotaba al gastar 11 millones de euros
mensuales por apoyar una operación orientada a enfrentar un desafío considerado
un asunto compartido por los europeos y no un problema italiano. En consecuen-
cia, Mare Nostrum fue reemplazada por una operación orquestada por Frontex,
más pequeña (en presupuesto y misión), denominada Tritón y que comenzó a ser
implementada en noviembre de 2014. Por tanto, se hizo efectivo el cambio desde
una amplia política humanitaria hacia una política de gestión de las fronteras
marítimas más enfocada en la seguridad. De acuerdo con Heller y Pezzani (2016),
la decisión resultó ser desastrosa en cuanto a los riesgos que los migrantes enfren-
tan en el mar, y al mismo tiempo fracasó en la reducción de las llegadas. Los datos
acerca de las llegadas y las muertes en el mar en los primeros meses de 2015 corro-
boran este punto: en los primeros cuatro meses de 2014 se registraron 26 mil cruces
y 50 decesos; en el mismo periodo en 2015, con un número casi idéntico de cruces,
el número de muertes se elevó a mil 687 (Heller y Pezzani, 2016:16).
Dos trágicos naufragios adicionales, ocurridos el 12 y el 18 de abril de 2015,
evidenciaron las mortales consecuencias de la era post Mare Nostrum. Esto provo-
có un cambio en la respuesta de la ue a finales de abril que triplicó el presupuesto
y los medios para la operación Tritón, también se incrementaron los navíos de
rescate no gubernamentales y se inició una campaña militar masiva para enfren-
tar el contrabando de migrantes. La operación funameu2 se encargó de realizar
«reconocimiento, monitoreo y vigilancia de los cruces ilegales en el estrecho entre
Turquía y Grecia» (Garelli y Tazzioli, 2016). Asimismo, en febrero de 2016 hubo un
importante cambio en el control del Mar Egeo. Turquía, Grecia y Alemania soli-
citaron patrullas fronterizas reforzadas con el apoyo de una flota de la Organiza-
ción del Tratado del Atlántico Norte (otan). Por primera vez, barcos de guerra
operaron tanto en aguas internacionales como en aguas territoriales con el objeti-
vo de controlar la migración. De ese modo, la otan amplió su jurisdicción para
controlar simultáneamente aguas internacionales y nacionales, es decir, en áreas
donde las autoridades de la ue no tenían jurisdicción oficial. En opinión de Garelli
y Tazzioli (2016), mientras en el Mediterráneo central tenían lugar operaciones
2 Nota del traductor. La sigla corresponde a la Fuerza Naval Mediterránea de la Unión Europea, que
se propone como una versión de la sigla original eunavformed correspondiente a «European Union
Naval Force Mediterranean».
24
MIGRACIÓN y DESARROLLO
volumen 15 | número 28 | Primer semestre 2017
similares, la intervención de la otan debe considerarse parte de un enfoque gene-
ral que se presenta como una intervención humanitaria en oposición al contra-
bando y una operación de seguridad centrada en la migración irregular.
Los patrones de la ruta del Mediterráneo central en comparación con la ruta
oriental se han desarrollado de diferentes maneras, dada la extensión y los peligros
del viaje. Mientras que por un lado, las políticas de búsqueda y rescate han salvado
muchas vidas, por otro, han podido tener el paradójico efecto de hacer que las
redes de contrabando sean más organizadas para evadir los controles y así evitar
que éstos se conviertan en intervenciones de rescate (medmiG Proyect, 2016).
El enfoque de las zonas críticas
Una de las primeras respuestas en 2015 fue el denominado enfoque de las zonas
críticas (hotspots) establecido en Grecia e Italia, introducido por la Comisión
Europea en su propuesta de Agenda Europea de Migración. El enfoque se resu-
me como la identificación, el registro y la toma de huellas dactilares de los
migrantes que llegan a través de procedimientos que se llevan a cabo en cam-
pos específicos situados en las fronteras. En Grecia existen cinco zonas críticas
que operan en las islas en las que se monitorean y canalizan a los recién llega-
dos por los procedimientos adecuados. En Italia hay cuatro zonas críticas que
funcionan en el área de Sicilia y en el sur del país (Oxfam, 2016).
Una mirada más acuciosa al estado de la cuestión en las zonas críticas evi-
dencia que en octubre de 2016 había un número significativo de expertos de
Frontex y de la Agencia Europea de Apoyo a los solicitantes de Asilo,3 que traba-
jaban en todos los centros de Italia y una cantidad considerablemente mayor de
expertos en las zonas críticas de Grecia.4 La presencia de la ue en las zonas crí-
ticas en Grecia se complementa con la asistencia de organizaciones internacio-
nales tales como unhcr, Médicos Sin Fronteras y el Consejo Noruego para los
Refugiados. De manera similar, en Italia varias organizaciones actúan en las
zonas críticas, por ejemplo unhcr, oim, Cruz Roja Italiana, Save the Children
y Médicos Sin Fronteras, entre otros.5
3 Nota del traductor. Se ha propuesto la denominación Agencia Europea de Apoyo a los solicitantes de
Asilo como la traducción de easo (European Asylum Support Office).
4 A fin de tener un panorama general de la presencia de la ue en las zonas críticas y una presentación
de las tareas de cada agencia, véase Comisión Europea (2016c).
5 Para un análisis detallado de la situación de las zonas críticas en Italia, véase Oxfam (2016).
25
Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
El Plan de Emergencia para la Reubicación
y la práctica de la reinstalación
En principio, el Plan de Emergencia para la Reubicación fue establecido en
mayo de 2015 y más adelante se amplió en septiembre de 2015 (European Cou-
ncil Decision 2015/1061 del 22 de septiembre de 2015). Cabe resaltar que ha sido
una importante respuesta política de la ue que buscaba promover la responsa-
bilidad compartida respecto de los solicitantes de asilo entre los Estados miem-
bros de una manera más equitativa al disminuir la presión sufrida por los Es-
tados en la frontera. El plan contemplaba un total de 160 mil lugares de
reubicación que serían asignados en un periodo de dos años (de septiembre de
2015 a septiembre de 2017); en particular, designaba 66 mil 400 lugares para
reubicar a la gente desde Grecia y 39 mil para la de Italia. Bajo ese mecanismo,
las nacionalidades elegibles para la reubicación son aquellas que ostentan una
tasa de aceptación de al menos 75 por ciento6 por toda Europa. En consecuen-
cia, entre las nacionalidades se incluían inicialmente a los sirios, ya que los
iraquíes y los afganos no cumplían el criterio por dos puntos porcentuales, al
igual que los eritreos hasta ahora.
Ha sido difícil implementar este esquema pues muchos de los Estados
miembros receptores fueron reticentes en aceptar a los refugiados reubicados, lo
que creó numerosas demoras administrativas. Recientemente, la Comisión Eu-
ropea estableció que los Estados miembros receptores deben explicar los funda-
mentos por los cuales rechazan la solicitud de reubicación (Comisión Europea,
2016i). No obstante, no existen medios legales que obliguen a un Estado miem-
bro a justificar tales decisiones negativas porque es su derecho soberano (aire y
ecre, 2016). Amnistía Internacional (26 de septiembre de 2016) considera que el
número de personas que serán reubicadas es insuficiente frente a la actual emer-
gencia y que la mayoría de los países ha aceptado menos de 5 por ciento del total
que prometieron acomodar, mientras que otros países no han recibido a ningún
refugiado.
El esquema de reubicación inició en agosto y septiembre de 2016, principal-
mente desde Grecia con un pronunciado incremento en la población reubicada
desde este país. No obstante, el número total de reubicaciones permanece bajo
6 Es importante tener en cuenta que la tasa depende de estadísticas y promedios trimestrales, y cada
vez algunas nacionalidades se hallan en riesgo de ser excluidas de la reubicación (Eurostat, 2016).
26
MIGRACIÓN y DESARROLLO
volumen 15 | número 28 | Primer semestre 2017
(para el 19 de octubre de 2016, mil 391 de Italia y 4 mil 846 de Grecia, en tanto
que Grecia ha presentado cerca de 10 mil solicitudes).
cuadro 2
El apoyo de los Estados miembros al plan de emergencia para la reubicación
(para el 19 de octubre de 2016)
Funcionarios
de enlace
nombrados Reubicación
Estados
miembros
Nombres
de puntos
de contacto
nacionales
Italia Grecia Lugares
disponibles Reubicados
desde Italia Reubicados
desde Grecia
Lugares
restantes
de los
160 000
Austria x x x x 1 953
Bélgica 530 29 153 3 640
Bulgaria 1 302 x21 1 281
Croacia x x 26 910 949
Chipre 80 10 42 268
República
Checa x x 50 x12 2 679
Dinamarca n/a n/a n/ax x x n/a
Estonia 157 x57 272
Finlandia 1 120 322 430 1 326
Francia 3 320 231 1 756 16 827
Alemania 2 250 20 196 27 320
Grecia n/a n/ax x x n/a
Hungría x x x x x 1 294
Irlanda 353 x69 531
Italia n/a n/ax x x n/a
Letonia x491 895 378
Lituania 500 x147 524
Luxemburgo 200 40 104 413
Malta x131 46 24 61
Holanda 1 225 226 629 5 092
Polonia 100 x x 6 182
Portugal 1 642 183 410 2 358
Rumania 1 502 43 284 3 853
Eslovaquia 10 0 x3899
27
Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
Funcionarios
de enlace
nombrados Reubicación
Estados
miembros
Nombres
de puntos
de contacto
nacionales
Italia Grecia Lugares
disponibles Reubicados
desde Italia Reubicados
desde Grecia
Lugares
restantes
de los
160 000
Eslovenia 130 23 60 484
España 400 50 344 8 927
Suecia x300 39 x3 727
Reino
Unido n/a n/a n/a n/ax x n/a
Noruega 170 x x tbc
Suiza 490 112 xtbc
Liechtenstein x x x 43 x x tbc
Islandia x x x x x x tbc
Total
Todos los
países
miembros
de la Unión
Europea
hasta ahora
notificados
23 19
16 612
De 160 000
25 países
1 391
(Fuera
de 39 600)
4 846
(Fuera
de 66 400)
92 182
(De 98 255
iniciales)*
* De las 40 mil decisiones, 7 mil 745 todavía deben ser asignadas.
De las 120 mil decisiones, 54 mil todavía deben ser asignadas.
Fuente: Comisión Europea (2016i).
El esquema que acompaña a la reubicación es la reinstalación. De acuerdo
con la Comisión Europea, la reinstalación es la transferencia de una persona con
una nacionalidad no-europea o apátrida que ha sido identificada como necesitada
de protección internacional hacia un Estado de la ue donde será admitido ya sea
por razones humanitarias o con el estatus de refugiado (Comisión Europea,
2016e). Según los reportes de la Comisión Europea, los Estados miembros han
seguido incrementando sus esfuerzos para la reinstalación y hasta el momento
han ofrecido alternativas legales y seguras a 10 mil 695 personas de las 22 mil 504
aceptadas bajo el esquema de julio de 2015. Adicionalmente, mil 71 refugiados
sirios de Turquía han sido reinstalados entre junio y septiembre, triplicando el
número de personas reinstaladas, lo que entraña a mil 614 personas atendidas
bajo el acuerdo entre la ue y Turquía (Comisión Europea, 2016b).
28
MIGRACIÓN y DESARROLLO
volumen 15 | número 28 | Primer semestre 2017
Cooperación con otros países y la europeización
de la gestión de las fronteras y el asilo
En la medida en que los flujos crecieron y pese a la cálida bienvenida inicial de
los ciudadanos europeos en los países de vanguardia y en los de destino (véase
también Triandafyllidou, 2014; Triandafyllidou, 2017), se hizo evidente que era
necesario una mayor cooperación con los países de origen y de tránsito, la mis-
ma que se orientaría a reducir los flujos. Esa política externa dentro de la ue ya
había sido inaugurada por Federica Mogherini en la Cumbre Mediterránea Bar-
celona7 de noviembre de 2014. Entre el 11 y el 12 de noviembre de 2015, la Cumbre
Valetta reunió a los representantes de Estado y gobierno europeos y africanos
a fin de aprobar un plan de acción para «mejorar la cooperación respecto del
retorno, la readmisión y la reintegración». La Cumbre Valetta fue en realidad el
primero de varios pasos que involucraban países de origen y tránsito.
El elemento clave que redujo dramáticamente el número de solicitantes de
asilo y los flujos de migración irregular hasta la mínima expresión fue el acuerdo
firmado entre la ue y Turquía el 18 de marzo de 2015. Tal como aire y ecre
observan: tras el cierre de la ruta de salida de Grecia en febrero de 2016, el estrecho
vínculo de la ue con Turquía pronto condujo a una resolución que buscaba cerrar
la ruta a Grecia (aire y ecre, 2016:9). El acuerdo establece que todos los migran-
tes que lleguen a las islas griegas a través de Turquía o que sean interceptados en
el Mar Egeo serán devueltos a Turquía, mientras que un selecto grupo de refu-
giados sirios (cuyo número es igual al de los migrantes retornados a Turquía
desde Grecia) serían reubicados en Europa.
Hasta el momento (24 de octubre de 2016), mil 139 personas han sido devuel-
tas siguiendo el acuerdo bilateral de readmisión entre Grecia y Turquía (que ha
existido desde 2002), otras 687 personas a causa del acuerdo ue-Turquía y 51 por
el acuerdo de readmisión ue-Turquía. Sin embargo, los retornos tienen un ritmo
lento para procesar las solicitudes de asilo en primera instancia por parte del
Servicio Griego de Asilo (incluso con la ayuda de la Oficina Europea de Apoyo
al Asilo) y también es lento el ritmo de procesamiento de apelaciones a cargo de
la recien establecida Autoridad Griega de Apelaciones.8
7 Nota del traductor. La denominación original es Barcelona Mediterranean Summit.
8 Para conocer más al respecto, véase una evaluación crítica de la implementación del acuerdo ue-
Turquía en esi (2016).
29
Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
Si bien, por un lado, el acuerdo ue-Turquía da continuidad al acuerdo de
readmisión firmado en diciembre de 2016 y al acuerdo de readmisión entre Grecia
y Turquía firmado en 2002 y renovado en 2010; por otro lado, ese acuerdo marca
un nuevo nivel de involucramiento de la ue con países de tránsito y origen. Su
apego al orden legal de la ue9 y su respeto hacia los derechos fundamentales y al
principio de no-rechazo ha sido cuestionado por expertos legales y por organi-
zaciones de la sociedad civil.10
Las negociaciones entre la ue y Turquía durante el otoño de 2015 y la prima-
vera de 2016 derivaron en la firma de la declaración conjunta que ha sido com-
plementada con un fondo de tres billones de euros, que serán desembolsados por
la ue a Turquía con el propósito de financiar la provisión de servicios para la
integración de los refugiados sirios en el país. Hasta octubre de 2016, ya han sido
comprometidos 2 mil 239 billones de euros de un total de 3 billones de euros
previstos para 2016-2017. Los beneficiarios han sido organizaciones de la sociedad
civil que trabajan en Turquía.
La adopción de la declaración ue-Turquía requirió de una reforma de la Ley
de Asilo griega para que la declaración conjunta pudiera ser implementada. La
Ley 4375/2016 introdujo, por tanto, un régimen excepcional aplicable a las fron-
teras de país cuando se enfrenta a un número de llegadas particularmente grande
que presenta solicitudes de asilo en la frontera. La nueva ley permite a las auto-
ridades policiales y soldados desarmados llevar a cabo el registro de las solicitu-
des de asilo y establece también una versión expedita del procedimiento de fron-
tera de no más de 14 días en primera y segunda instancia. Siguiendo con la lógica
de establecer una cooperación más cercana y efectiva con países de tránsito y
origen —cueste lo que cueste— se ha realizado de modo reciente la conferencia
ue-Afganistán en septiembre de 2016, la cual derivó en un convenio que facilita
el retorno de migrantes irregulares al país.11
Finalmente, la nueva Agencia Europea de Fronteras y Guardacostas comen-
zó a funcionar en octubre de 2016, instancia que refuerza e incrementa el papel
de Frontex en el mar Egeo, al aumentar su monitoreo y coordinar responsabili-
dades de intervención en situaciones de emergencia.12 El impacto combinado de
las zonas críticas, del patrullaje de la funameu y de las fuerzas de la nueva
9 Véase Heijer & Spijkerboer (2016).
10 Acerca de la paradoja del acuerdo ue-Turquía, véase Collett (2016).
11 Para conocer más al respecto, véase Rasmussen (2016) y Comisión Europea (2016k).
12 Acerca de las responsabilidades de Frontex, véase Comisión Europea (2016g).
30
MIGRACIÓN y DESARROLLO
volumen 15 | número 28 | Primer semestre 2017
Agencia Europea de Fronteras y Guardacostas marca un enorme cambio hacia
la europeización de la gestión de las fronteras y la ampliación de la jurisdicción
de la ue en este ámbito, junto con la estrecha cooperación (forzada de alguna
manera), con los países de tránsito y de origen.
Evaluación de las respuestas políticas de la ue
a la emergencia de los refugiados y reflexiones para el futuro
Este artículo ha revisado la emergencia de los refugiados en los últimos dos
años y ha analizado las respuestas desarrolladas por la ue a nivel nacional para
enfrentarla. Los flujos de solicitantes de asilo y de migrantes irregulares que
llegaron a Europa a través de las rutas central y oriental del Mediterráneo no
han tenido precedentes y así también lo fueron las intervenciones políticas. Se
tomaron varias medidas nuevas y muy drásticas dentro de la ue y en el país.
Tales medidas se realizaron bajo presión para enfrentar la emergencia y se
transformaron en los ejes principales del desarrollo de la política a futuro para
la gestión de las solicitudes de asilo y en general de la migración (irregular). A
continuación, se mencionan los diez avances más importantes en el ámbito,
los cuales moldearán la política y la praxis en el futuro.
Primero, se ha probado la inadecuación de la regulación de Dublin y del
principio del primer país seguro; no obstante, por el momento es muy prematu-
ro pensar en el reemplazo o en el cambio radical de ese principio. Empero, ahora
la responsabilidad con los solicitantes de asilo es compartida entre los Estados
miembros, no a partir de la llegada por medio del principio del primer país seguro
sino por los mecanismos de registro, reubicación (y reinstalación). La Comisión
Europea ha establecido cuotas de reubicación con el fin de aliviar las presiones
en los países de primera línea (y también en los países que son los destinos pri-
mordiales). Aunque tales soluciones fueron presentadas para la emergencia, es
muy probable que se transformen en mecanismos permanentes y de más largo
plazo. Los criterios esenciales (tamaño del país, pib y número de refugiados ya
existentes) han sido determinados.
Segundo, si bien la cooperación con países de tránsito y de origen ha consti-
tuido un tema fundamental por al menos diez años, ahora, y seguramente desde
que se introdujo la Agenda Europea sobre Migración y Movilidad en 2011, ello se
ha convertido en máxima prioridad. Aunque la idea en un inicio es correcta
31
Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
(establecer el diálogo y profundizar la cooperación), la manera en que se imple-
menta es incierta en la medida en que se convierte en el eje principal sobre el cual
la ue negocia todos los demás asuntos (comercio, ayuda para el desarrollo,
geopolítica). El énfasis en mejorar la cooperación con el África del norte y subsa-
hariana y con países de origen asiático se ha inspirado en la iniciativa de la de-
claración conjunta ue-Turquía. Así, se tiende a pasar por alto muchos problemas:
la migración no puede ser el único factor que guíe la política externa de la ue. El
priorizar el problema de la migración implica sacrificar otras prioridades políti-
cas (la protección de los derechos humanos de los solicitantes de asilo y de los
migrantes irregulares) y geopolíticas. En adición, los países de tránsito y de ori-
gen podrían no ser capaces de realizar lo que se les pide, ya que su capacidad de
gobernar sus ciudadanos puede ser relativamente débil. Por último, y quizá lo
más importante, tal política hace recaer el peso de las solicitudes de asilo (y del
manejo de la migración irregular) en los estados más débiles y pobres.
En la misma lógica se podrían crear regímenes fronterizos excepcionales en
las fronteras externas de la ue cuando se verifique un flujo masivo de solicitantes
de asilo o de migrantes irregulares. Tales regímenes dependen de los procedi-
mientos de solicitud de asilo y en cierta proporción van de la mano con la coo-
peración entre países de origen y otros.
Tercero, existe gran preocupación para prevenir la pérdida de vidas humanas
y combatir redes criminales que se aprovechan de la desesperanza de la gente.
Las políticas orientadas a prevenir las pérdidas han sido temporales y parcial-
mente contradictorias. Con todo, la sensibilidad del público respecto de la trági-
ca situación de numerosos solicitantes de asilo y migrantes ha crecido, lo que
constituye un avance positivo. De hecho, hemos sido testigos del surgimiento,
desde las bases, de un movimiento transnacional de solidaridad civil que ha
actuado en Grecia, en Italia y en países de tránsito y de destino final. El movi-
miento ha sido espontáneo y sobre la marcha se ha beneficiado de una sustancial
ayuda estatal e internacional en la medida en que los actores de la sociedad civil
desempeñan un papel importante en el manejo de la emergencia. Al principio,
la función de estos actores de la sociedad civil era más relevante en la búsqueda
y el rescate. Antes de la disminución de los flujos sus acciones tuvieron gran
trascendencia en la recepción, el acomodo y la integración a largo plazo.
Cuarto, en los ámbitos institucional y legal los avances han sido muy drásti-
cos, muestra de ello es el establecimiento de la Agencia Europea de Fronteras y
Guardacostas, lo que podría considerarse como un aspecto positivo que denota
32
MIGRACIÓN y DESARROLLO
volumen 15 | número 28 | Primer semestre 2017
interdependencia y solidaridad para enfrentar fenómenos globales como la de-
manda de asilo y la migración. Al mismo tiempo, es posible observar que las ini-
ciativas se refieren sobre todo a la gestión de las fronteras mientras que la gestión
de la demanda de asilo sigue siendo en gran medida una cuestión nacional. La
Oficina Europea de Apoyo a los solicitantes de Asilo (oeaa) todavía es una agen-
cia pequeña y en especial marginal en el contexto político e institucional de la ue.
A la luz de dichas iniciativas políticas y del esfuerzo por gestionar de modo
óptimo la demanda de asilo y los flujos de migración irregular, el contener los
flujos surge como la primordial preocupación junto con la idea de que la mi-
gración (y la demanda de asilo) tal vez podrían ocurrir de una manera ordena-
da. En el contexto del nuevo panorama de intensos flujos de migración y de
solicitantes de asilo hacia Europa persisten varios asuntos que requieren una
apropiada comprensión.
Se ha resaltado la función de las redes criminales organizadas y en particular
el lucrativo negocio del contrabando migrante y del tráfico de personas como
factores relevantes que facilitan el movimiento inseguro e ilegal. Aun así, los
actuales enfoques son dominados por una lógica de seguridad incapaz de distin-
guir las formas en las que las redes de contrabando integran las comunidades de
origen y tránsito. El estudio más detenido acerca de cómo el contrabando de
personas o de migrantes se interconecta con las dinámicas sociales y económicas
locales permitirá encontrar respuestas más efectivas en el país y en la ue. Ade-
más, el contrabando de personas es una de las áreas en las que es indispensable
realizar más investigaciones y emprender mayores acciones para aumentar la
seguridad. Más todavía, necesitamos enfoques más innovadores en la demanda
de asilo con la perspectiva de que sea posible acceder a la protección internacio-
nal en condiciones seguras.
Es pertinente resaltar que hoy somos testigos de nuevas formas de agencias
de migrantes que se apoyan en la tecnología de la información. En efecto, la
capacidad de un migrante o solicitante de asilo y de sus familias para planificar
y llevar a cabo su viaje en la era de los teléfonos inteligentes ha crecido exponen-
cialmente. Los individuos por sí mismos se han convertido en los actores prin-
cipales de sus proyectos de migración o asilo. Pueden obtener e intercambiar
información en tiempo real con otros múltiples actores, negociar opciones, na-
vegar entre obstáculos (fronteras cerradas, políticas restrictivas, cruces peligro-
sos) y aprovechar oportunidades (medios de transporte, prácticas informales
flexibles) de modos muy diversos. En tanto este fenómeno ha «eclosionado»
33
Anna Triandafyllidou y Regina Mantanika Emergencia de refugiados en el Mediterráneo
durante la emergencia de los refugiados en los últimos dos años, es preciso in-
vestigar mejor sus dinámicas y cómo configura los flujos de migración irregular
o de búsqueda de asilo. ¿Acaso simplemente facilita la movilidad? ¿Aumenta o
disminuye los flujos? ¿Crea nueva demanda para la migración cuando surge una
oportunidad o simplemente responde a estímulos preexistentes? ¿Acaso les res-
ta poder a los contrabandistas y al gobierno?
Por último, pero no por ello menos interesante, un asunto vital continúa
siendo la cuestión de las motivaciones mixtas. La emergencia de los refugiados
ha dejado en claro que las distinciones rígidas y rápidas entre solicitantes de asilo
y migrantes laborales son difíciles de aplicar en la realidad, dado que las personas
tienen motivaciones políticas y económicas cuando inician la migración. Lo que
varía es la importancia relativa de cada conjunto de factores y determinantes y
sus márgenes de agencia entre el desplazamiento voluntario y forzado. Nuestra
propuesta es que la noción de migración forzada versus voluntaria entendida
como un continuo y que incluye factores políticos, económicos o sociales como
determinantes de la migración podría ofrecer un enfoque conceptual y de polí-
tica más prometedor para comprender las dinámicas de los flujos internacionales
de población y desarrollar respuestas de política apropiadas.
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