Content uploaded by Marijke Naezer
Author content
All content in this area was uploaded by Marijke Naezer on Aug 06, 2019
Content may be subject to copyright.
Emanciperen met beleid
Gendermainstreaming: niet eenvoudig, wel veelbelovend
Sinds de jaren zeventig wordt er in Nederland op verschillende manieren invulling gegeven
aan emancipatiebeleid. Specifiek beleid werd opgevolgd door facetbeleid, en facetbeleid door
geïntegreerd beleid, ook wel gender mainstreaming genoemd. Gender mainstreaming is een
ingewikkeld concept, en veel ambtenaren blijken niet goed te weten hoe ze gender binnen hun
beleidsterrein kunnen integreren. Toch is het ook een veelbelovend concept, dat verrassende
mogelijkheden biedt.
Marijke Naezer
In 2003 gaf toenmalig minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Aart Jan De Geus aan
dat hij de emancipatie van autochtone vrouwen in Nederland wel zo’n beetje voltooid vond.
In zijn toespraak stelde hij dat de aanwezigheid van autochtone vrouwen “op vrijwel alle
plekken in de samenleving nagenoeg vanzelfsprekend is”, en dat ook kinderopvang helemaal
in kannen kruiken is. Het zou nu vooral de beurt zijn aan allochtone vrouwen; zij zouden nog
een lange weg te gaan hebben naar emancipatie. De toespraak, hoewel niet door iedereen even
zorgvuldig geciteerd, leidde tot een storm van kritiek. Zowel het idee dat voor autochtone
vrouwen de strijd gestreden is als de opvatting dat allochtone vrouwen een flinke achterstand
in te halen hebben viel bij velen in verkeerde aarde.
Gelukkig hanteert de opvolger van De Geus, Ronald Plasterk, een ander uitgangspunt: er is
nog veel te winnen op het gebied van emancipatie, zowel voor autochtone als allochtone
vrouwen (en mannen, zoals de laatste weken duidelijk gemaakt werd). Wat betreft de manier
waarop dit in beleid zou moeten gebeuren verschilt hij echter maar weinig van mening met
zijn voorganger. Nog altijd geldt gender mainstreaming als het toverwoord. Afgezien van
verschillende moeilijkheden en problemen biedt deze benadering veel mogelijkheden.
Gender
De Engelse term “gender” verwijst naar de sociale en culturele invulling die wordt gegeven
aan het biologische verschil tussen vrouwen en mannen (sekse). De term wordt gebruikt om te
benadrukken dat niet zozeer biologische verschillen tussen de seksen belangrijk zijn, als wel
de (veranderlijke) betekenissen die hieraan gegeven worden. Een veel gebruikt en
verhelderend voorbeeld betreft de zorg voor kinderen: het is een biologische gegeven dat
alleen vrouwen kinderen kunnen baren, maar dit hoeft niet te betekenen dat vrouwen ook
vanzelfsprekend alleen voor ze zorgen. Toch wordt het in veel samenlevingen als “logisch”
gezien dat binnen een heterorelatie de vrouw voor de kinderen zorgt.
Gender speelt op drie niveaus: het persoonlijke, sociale en culturele niveau. Op het
persoonlijke niveau heeft gender invloed op kansen en mogelijkheden. In Nederland is het
bijvoorbeeld voor vrouwen moeilijker dan voor mannen om een carrière op te bouwen, vooral
als ze kinderen hebben (7). Op sociaal niveau bestaat er een heel systeem van ideeën en
verwachtingen: verschillende soorten gedrag, kwaliteiten en vaardigheden worden
toegeschreven aan vrouwen en mannen. Bovendien worden deze kwaliteiten ongelijk
gewaardeerd. Zo zijn de problemen die vrouwen tegenkomen bij het opbouwen van een
carrière onder andere verbonden aan de verwachting dat alle vrouwen kinderen willen, dat ze
er zelf voor willen zorgen, en dat dat slecht is voor hun prestaties op het werk. Bovendien
wordt de onbetaalde zorg voor kinderen systematisch lager gewaardeerd dan het hebben van
een betaalde baan. Op het symbolische niveau worden vrouwelijkheid en mannelijkheid met
verschillende symbolische betekenissen geassocieerd: vrouwelijkheid staat voor passiviteit,
zachtheid, gevoel, bescheidenheid, zorg, liefde en gehoorzaamheid, terwijl mannelijkheid
staat voor activiteit, agressiviteit, verstand, doelgerichtheid, kracht en leiderschap. Ook hier
zijn de waarderingen van de termen zeer ongelijk, wat consequenties heeft voor de
mogelijkheden en kansen van vrouwen en mannen.
Een belangrijke eigenschap van de term gender is dat zowel mannen en mannelijkheid als
vrouwen en vrouwelijkheid eronder vallen. Waar emancipatie veelal gekoppeld wordt aan
vrouwenemancipatie, biedt een genderperspectief ook veel ruimte om de positie van mannen
te analyseren. Het bekijken van het arbeid-zorg vraagstuk vanuit een genderperspectief
betekent dus bijvoorbeeld dat niet alleen onderzocht wordt waarom vrouwen zo vaak thuis
blijven om voor de kinderen te zorgen, maar ook waarom mannen zo weinig zorgtaken op
zich nemen.
Gender mainstreaming
Een expertgroep van de Raad van Europa heeft gender mainstreaming in 1998 gedefinieerd
als “het (re)organiseren, verbeteren, ontwikkelen en evalueren van beleidsprocessen, op zo'n
manier dat een perspectief van gendergelijkheid wordt ingebouwd in al het beleid op alle
niveaus en in alle fasen, door de actoren die normaal dat beleid maken.” Deze definitie is
tegenwoordig algemeen geaccepteerd, en biedt houvast wat betreft het “wie”, “wat”, en “hoe”
van gender mainstreaming (1). Wie er iets mee moeten doen zijn beleidsmakers; wat zij
moeten doen is het integreren van een perspectief van gendergelijkheid in al het beleid; en hoe
zij dat moeten doen is door het (re)organiseren, verbeteren, ontwikkelen en evalueren van
beleidsprocessen. Elke beleidsmaker is dus op haar of zijn eigen terrein verantwoordelijk voor
de implementatie van gendergelijkheid in beleid.
Het principe lijkt op het vroegere facetbeleid, in die zin dat beide benaderingen gender
erkennen als aspect van al het beleid. Maar er is ook een belangrijk verschil. Bij gender
mainstreaming is het namelijk uitdrukkelijk de bedoeling dat het genderperspectief volledig
geïntegreerd wordt in het beleid. Een aparte paragraaf over gender volstaat dus niet meer (1).
Het gehele proces moet veranderd worden, zodat vanaf het begin van het beleidsproces, de
agendering, tot aan het eind, de evaluatie, rekening wordt gehouden met het genderaspect (2).
Gender mainstreaming is geen uniek Nederlands idee, in tegendeel. Zowel binnen de
Europese Unie als binnen de Verenigde Naties heeft Nederland verdragen ondertekend die
verplichten tot het realiseren van een gelijke behandeling van vrouwen en mannen en het
bestrijden van (indirecte) discriminatie. Het is daarmee dus geen vrijblijvende keuze, maar
een internationale verplichting.
De praktijk: de rijksoverheid
In de praktijk blijkt de implementatie van gender mainstreaming geen gemakkelijke opgave te
zijn. Welke problemen er op het niveau van de rijksoverheid spelen blijkt wel uit het rapport
van de Visitatiecommissie Emancipatie (3). Deze commissie, onder leiding van Tineke
Lodders-Elfferich, onderzocht de mate waarin en de wijze waarop mainstreaming gestalte
krijgt in overheidsbeleid, en wat er daadwerkelijk aan wordt gedaan.
De Visitatiecommissie stelt vast dat Nederland er wat betreft de belangrijkste voorwaarden
voor een succesvolle implementatie sinds de jaren negentig op achteruit is gegaan. De
opheffing van de onafhankelijke Emancipatieraad en het terugbrengen van de taken van de
coördinerend bewindspersoon zijn hier debet aan, evenals het gegeven dat individuele
ambtenaren niet goed weten wat ze precies met gender moeten en kunnen doen.
Zo ontbreekt basale kennis over gender en emancipatie, en hebben maar weinig
beleidsmedewerkers besef van de gendereffecten die beleid kan hebben. Verschillende
respondenten uit het onderzoek van de Visitatiecommissie meenden bijvoorbeeld dat een
“neutraal” of “algemeen” geformuleerd beleid geen specifiek effect had op vrouwen of
mannen. Er zijn echter voldoende voorbeelden te vinden waarbij dit juist wel het geval is. Te
denken valt aan maatregelen waarvoor een bepaalde eis wordt gesteld, zoals een minimum (of
maximum) inkomen. Gezien de inkomensverschillen die nog altijd bestaan tussen vrouwen en
mannen heeft deze eis gevolgen voor de mate waarin vrouwen en mannen gebruik kunnen
maken van de maatregel. “Zolang er nog zo veel verschillen bestaan tussen de posities van
vrouwen en mannen leidt gelijke behandeling dus al snel tot ongelijke resultaten”, aldus
Tineke Lodders in een interview met het FNV Vrouwenmagazine (4).
Het ontbreken van kennis kwam ook naar voren bij vragen over het onderscheid tussen gender
mainstreaming en specifiek emancipatiebeleid. Als de commissie vroeg naar voorbeelden van
gender mainstreaming kreeg zij niet zelden voorbeelden van specifiek beleid aangedragen.
Hoewel specifiek beleid in sommige gevallen zeker wel de beste aanpak kan zijn, mag het
niet de enige aanpak worden. Dit gebeurde vaak wel, waardoor gender niet de verdiende plek
kreeg in het algemene beleid.
Naast het gebrek aan kennis zag de commissie ook een gebrek aan aandacht: voor veel
ambtenaren is emancipatie geen actueel onderwerp meer. Ook vanuit de top ontbreekt vaak
het commitment en wordt er niet structureel aandacht gevraagd voor gender en emancipatie.
Dit terwijl commitment aan de top een noodzakelijke voorwaarde is voor het welslagen van
gender mainstreaming.
Ten derde wordt gender vaak ondergebracht onder het bredere kopje “diversiteit”. In principe
is dat niet verkeerd; gender is immers slechts één van de sociale dimensies die invloed heeft
op de persoonlijke identiteit en sociaal-culturele positie van mensen. In de praktijk resulteert
diversiteitsbeleid echter vaak in het verdwijnen van aandacht voor gender, doordat de
onderliggende dimensies van diversiteit niet worden benoemd. En zelfs als deze aparte
dimensies wel worden genoemd is het aan individuele ambtenaren om te bepalen welke
dimensies prioriteit krijgen. Gender verdwijnt dan gemakkelijk van het toneel.
Een laatste belangrijk probleem is dat veel departementen hun verantwoordelijkheden hebben
gedelegeerd naar gemeenten en provincies. Vervolgens wordt er echter niet meer
gecontroleerd of er daadwerkelijk iets aan gedaan wordt, en wat de eventuele resultaten
hiervan zijn. Helaas blijkt dat ook gemeentes en provincies veel moeite hebben met gender
mainstreaming, en tegen dezelfde problemen aanlopen als de overheid.
Provincies en gemeentes
Zo had de Marktplan Adviesgroep, die onderzoek deed naar gender mainstreaming bij lagere
overheden, grote moeite om bij de provincies en gemeenten de juiste contactpersonen te
vinden (5). Twee verklaringen die de Adviesgroep hiervoor aanvoert zijn het gebrek aan
overzicht bij deze overheden van de activiteiten binnen de organisatie, en de grote
onbekendheid met het fenomeen. De onderzoekers moesten herhaaldelijk uitleggen wat zij
eronder verstonden en op welke initiatieven het onderzoek zich richtte.
Van de twaalf benaderde provincies ontplooiden er vijf initiatieven of projecten op het gebied
van mainstreaming, variërend van cursussen tot inventarisaties en toetsingen van
beleid(sprocessen). Vijf andere provincies ontplooiden geen concrete initiatieven. De redenen
die deze provincies hiervoor aanvoerden was het gebrek aan deskundigheid en ondersteuning
en de complexiteit van de ontwikkelde instrumenten. Bovendien gaven zij aan dat het
draagvlak binnen de provincies te gering was. Van de overige provincies is niet bekend
geworden of zij activiteiten ontplooiden; ondanks herhaaldelijke pogingen zijn de juiste
contactpersonen niet bereikt of bleek het onmogelijk om gegevens te verzamelen.
Bij de gemeentes was de situatie niet veel beter. Slechts twee van de tien benaderde
gemeenten kon concrete projecten op het gebied van emancipatie benoemen. De redenen
waarom de gemeentes er geen aandacht aan besteedden varieerden sterk. In een aantal
gemeenten lag de nadruk in beleid vooral op diversiteit in het algemeen, en niet specifiek op
gender. Andere gemeenten deden niets met het onderwerp emancipatie en “dus” ook niet met
mainstreaming. Sommige gemeenten kenden de term helemaal niet.
Mogelijkheden
Het is jammer dat er zo weinig met gender mainstreaming gedaan wordt. Wanneer namelijk
aan een aantal praktische randvoorwaarden (waaronder politieke wil, draagvlak, budget en
menskracht) is voldaan kan een genderperspectief elk beleidsterrein en elke maatregel
verrijken. Vanzelfsprekend zal het op het ene terrein wat meer voor de hand liggen dan op het
andere terrein, maar het is verrassend welke mogelijkheden er allemaal zijn.
Tineke Lodders neemt in het interview met FNV Vrouwenmagazine (4) het beleid op het
gebied van vergrijzing als voorbeeld: “Het kabinet wil dat vrouwen meer gaan werken om de
vergrijzing betaalbaar te houden. Maar aan de andere kant zie je dat in de nieuwe Wet
maatschappelijk ondersteuning (Wmo) een groter beroep wordt gedaan op mantelzorgers - en
dat zijn ook meestal vrouwen. Zo zie je: als je daar geen oog voor hebt- en daar is dus geen
oog voor - wordt er tegenstrijdig beleid gevoerd dat ook nog eens slecht is voor de
emancipatie.” Aandacht voor het genderaspect van vergrijzing zou hier dus zowel het beleid
als de emancipatie ten goede komen.
Een beleidsterrein waar wellicht minder snel aan gender wordt gedacht is dat van de
landbouw. Toch kan ook hier een concreet voorbeeld genoemd worden waarbij gender
absoluut niet zou mogen ontbreken, namelijk dat van de varkensflats. Het voorstel om varkens
op industrieterreinen te gaan huisvesten in “flats” van zes tot acht verdiepingen is helemaal
sekseneutraal geschreven: het gaat over “de varkenshouders” en “de consumenten”. Als het
concept vanuit een genderperspectief bekeken wordt, wordt echter duidelijk dat deze nieuwe
ontwikkeling specifieke gevolgen zou hebben voor vrouwelijke boeren. Uit onderzoek blijkt
namelijk dat boerinnen vooral (mee)werken in de kleinere boerenbedrijven. Kiezen voor
schaalvergroting in het boerenbedrijf betekent daarom waarschijnlijk dus ook kiezen voor
minder vrouwelijke boeren (1). Bovendien zijn voor de flats fusies tussen boerenbedrijven
nodig. Het blijkt echter dat bij fusies de vrouwelijke werknemers vaak uit beeld verdwijnen:
zij zijn dan niet meer betrokken bij het bedrijfsbeleid. Daarnaast hebben vrouwen in veel
(kleinere) boerenbedrijven een eigen activiteit, zoals het maken van regionale producten of
een zorgboerderij. Bij concentratie verdwijnen deze “extra” activiteiten vaak. Ook uit deze
twee gegevens is dus af te leiden dat de oprichting van varkensflats (onbedoeld) negatieve
effecten zal hebben voor vrouwen (6).
Een derde voorbeeld is beleid op het gebied van kunst en cultuur. Tot op de dag van vandaag
bepaalt een mannelijke (en witte!) elite in belangrijke mate wat “echte” kunst en “belangrijke”
cultuuruitingen zijn. Omdat zij in de regel de geijkte paden bewandelen, krijgen bijvoorbeeld
vrouwen en allochtonen maar weinig kansen om hun kunst op te laten nemen in het culturele
programma. Rotterdam is een van de gemeentes die laat zien hoe het ook anders kan, met een
divers programma waarin ruimte is voor evenementen van breakdance tot Rotterdam Roze.
Ook Plasterk draagt in zijn toespraak naar aanleiding van het eindrapport van de
Visitatiecommissie een mooi en inspirerend voorbeeld aan, dit maal in relatie tot ruimtelijke
ordening: “Bij het aanleggen van fiets- of wandelroutes wordt niet altijd rekening gehouden
met de mensen die er gebruik van maken. Mannen schrikken niet terug voor een onverlicht
tunneltje of hoge struiken langs een onverlicht fietspad. Voor vrouwen kan het een reden zijn
om drie kilometer om te fietsen. Met dat verschil in beleving kun je rekening houden bij de
aanleg van zo’n tunnel of route.”
Gender mainstreaming biedt volop kansen voor een koppeling met andere dimensies van
diversiteit: een uitgelezen kans om het proces verder te verfijnen. Margo Brouns analyseert
jeugdbeleid vanuit een gender- en etniciteitsperspectief (in 1). Zij wijst erop hoe problemen
van of door meisjes expliciet aan die meisjes worden toegekend, terwijl het bij jongens aan
jongeren in het algemeen wordt toegeschreven. “Marokkaanse jongens” vormen daarop een
uitzondering: zij worden wel weer expliciet vernoemd. Door op deze manier naar problemen
van jongeren te kijken ontstaat een vertekend beeld van de problemen waar jongeren mee
kampen. Het wordt bijvoorbeeld niet duidelijk dat criminaliteit nadrukkelijk samenhangt met
mannelijkheid, of dat allochtone meisjes andere problemen hebben dan autochtone meisjes en
allochtone jongens. Zodra dit soort overwegingen mee worden genomen bij het maken van
beleid kan dit zorgvuldiger geformuleerd en met meer succes geïmplementeerd worden.
Gender mainstreaming biedt verder veel mogelijkheden tot interdepartementale
samenwerking. Omdat er immers vanuit een bepaald thema in plaats van een bepaald
beleidsterrein wordt gedacht, wordt sneller en beter duidelijk welke beleidsterreinen een rol
spelen, en hoe deze op elkaar afgestemd kunnen worden. Als voorbeeld van deze
samenwerking (op overheidsniveau) noemt de Visitatiecommissie het creëren van een gunstig
ondernemersklimaat. Een gunstig ondernemersklimaat wordt niet alleen door Economische
Zaken gemaakt, maar ook door bijvoorbeeld een adequaat onderwijsstelsel (OCW), een goed
systeem van verkeer en vervoer (Verkeer) en goede betrekkingen tussen Nederland en andere
handelspartners (BZ). Een integraal beleid, waarin samenwerking en afstemming centraal
staat, bevordert dat maatregelen elkaar versterken in plaats van tegenwerken, en zorgt ervoor
dat zowel beleidsdoelen als emancipatiedoelstellingen behaald worden.
Ondersteuning
De Visitatiecommissie constateert dat mogelijkheden tot ondersteuning bij veel overheden
onbekend zijn, terwijl er een grote verscheidenheid aan opties bestaat. Allereerst bestaan er
verschillende instrumenten die verborgen normen in beleid(splannen) zichtbaar te maken en
mogelijke effecten ervan meten, zoals de Emancipatie Effect Rapportage, de
Genderbudgetanalyse, meerdere soorten Quick Scans, Emancipatietoetsen en sinds kort ook
de inventarisatieworkshop, geïntroduceerd door de Visitatiecommissie. Veel van deze
mainstreaminstrumenten zijn verzameld in DIGMA: de Databank Instrumenten Gender
Mainstreaming. Deze databank is permanent online te raadplegen via www.e-quality.nl. Hij is
gratis toegankelijk, laat verschillende zoekstrategieën toe en bevat informatie over
instrumenten en de ontwikkelaars ervan. DIGMA beschrijft momenteel zo'n 120 instrumenten
uit 15 landen (13 EU-landen, Noorwegen en Canada).
Bovendien hebben universiteiten en andere kennisinstituten, maatschappelijke organisaties, en
natuurlijk de emancipatiebureaus veel deskundigheid te bieden in de verschillende fasen van
het beleidsproces. Zij kunnen voorzien in algemene educatieve instrumenten, waaronder
literatuur, brochures, workshops, studiedagen en trainingen, en meer specifieke instrumenten.
Hier valt bijvoorbeeld te denken aan een expertmeeting of een adviesgesprek. Tijdens een
dergelijke bijeenkomst geeft een deskundige advies over hoe een genderperspectief binnen
een bepaald beleidsonderwerp geïntegreerd kan worden, of becommentarieert zij/hij een
beleidsnota.
Kortom, beleidsambtenaren staan er niet alleen voor bij de integratie van gender
mainstreaming: er zijn verschillende instrumenten en instanties beschikbaar om te
ondersteunen bij de implementatie van deze zo veelbelovende benadering. Het is dus tijd om
de uitdaging aan te gaan; tijd om te gaan emanciperen met beleid.
Literatuur
(1) Christel Kohlmann & Soula Notos (2002) Meer over mainstreaming. Den Haag: Equality.
(2) Enzovoort (2002) Effectief beleid en emancipatie: Handreiking voor gemeenten om
emancipatie in te zetten bij de ontwikkeling van beleid. Arnhem: Enzovoort
(3) Visitatiecommissie Emancipatie (2007) Een beetje beter is niet goed genoeg:
Emancipatiebeleid en gender mainstreaming bij de rijksoverheid. Den Haag:
Visitatiecommissie Emancipatie.
(4) Eva Prins (2007) ‘Aandacht voor emancipatie is er niet vanzelf: Interview met Tineke
Lodders, voorzitter Visitatiecommissie Emancipatie’, in: FNV Vrouwenmagazine, 2007(25).
(5) Marktplan Adviesgroep B.V. (2000) In beleid verankerd!? Inventarisatie van best
practises gender-mainstreaming. Bussum: Marktplan Adviesgroep B.V.
(6) Directie Coördinatie Emancipatie (2003) Handleiding Gender Mainstreaming (2003) Den
Haag: Directie Coördinatie Emancipatie.
(7) Yvonne Benschop (1996) De mantel der gelijkheid: Gender in organisaties. Assen: Van
Gorcum.
