PreprintPDF Available

De geleidelijke normalisering van de publieke arbeidsverhoudingen

Preprints and early-stage research may not have been peer reviewed yet.
Preprint

De geleidelijke normalisering van de publieke arbeidsverhoudingen

Abstract

Summary The gradual normalisation of public labour relations-the sector model 25 years later. Labour relations in the Dutch public sector used to be determined by the State unilaterally until 1993. After a package deal to both modernise social security for civil servants, defence personnel, police offers, and teachers, as well as to differentiate the consultation over their employment conditions, a new sector model has been set up. This new sector model allows for decentralisation of wage-setting while keeping room for coordination and cohesion within the public labour relations. We discuss the gradual change of the model by distinguishing between two periods, 1993-2008 and 2009-2018, showing how the normalisation of civil servants will get implemented from January 2020. The fundamental tensions within the wage-setting model, i.e. the budget function and the employer function of the government, together with centralizing effect of pension reforms and the uncertainty about future public service provision will lead to divergent development paths of public labour relations.
1
De geleidelijke normalisering van de publieke arbeidsverhoudingen - het
sectorenmodel na 25 jaar
Het nieuwe sector-onderhandelingsmodel blijkt voor beide
partijen boeiende kansen te bieden (Wil Albeda, 1995).
Auteurs
Marc van der Meer is bijzonder hoogleraar Onderwijsarbeidsmarkt bij de Sociaal recht en sociale
politiek, Tilburg Law School en CAOP in Den Haag. Hij is tevens verbonden als onafhankelijk
wetenschappelijk adviseur aan S-BB.
Wilco Brinkman is als senior adviseur Technologie en arbeid verbonden aan het CAOP in Den Haag.
Samenvatting
Tot 1993 legde de overheid de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren eenzijdig op, sindsdien is een
nieuw sectoraal model van loonvorming geïntroduceerd. Het pakket van vernieuwingen dat
sindsdien tot stand is gekomen houdt in dat de rechtspositie van ambtenaren geleidelijk wordt
gewijzigd. Per 1 januari 2020 wordt deze genormaliseerd met de marktsector. In het nieuwe model
voor loonvorming van ambtenaren, defensiepersoneel, politiemensen en leraren is ruimte voor
onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden op decentraal niveau, met ruimte voor coördinatie
en cohesie tussen de sectoren. Door een onderscheid te maken tussen twee perioden, 1993-2008 en
2009-2018, tonen we het belang van graduele institutionele veranderingen aan. De fundamentele
spanning in het sectorenmodel tussen de budgettaire afwegingen en de werkgeversfunctie van de
overheid, in combinatie de centraliserende werking van de pensioenhervormingen en de
onzekerheid over de taakopvatting van publieke dienstverlening, zal leiden tot uiteenlopende
ontwikkelingsrichtingen van de arbeidsverhoudingen bij de overheid.
Summary
The gradual normalisation of public labour relations the sector model 25 years later.
Labour relations in the Dutch public sector used to be determined by the State unilaterally until
1993. After a package deal to both modernise social security for civil servants, defence personnel,
police offers, and teachers, as well as to differentiate the consultation over their employment
conditions, a new sector model has been set up. This new sector model allows for decentralisation of
wage-setting while keeping room for coordination and cohesion within the public labour relations.
We discuss the gradual change of the model by distinguishing between two periods, 1993-2008 and
2009-2018, showing how the normalisation of civil servants will get implemented from January 2020.
The fundamental tensions within the wage-setting model, i.e. the budget function and the employer
function of the government, together with centralizing effect of pension reforms and the uncertainty
about future public service provision will lead to divergent development paths of public labour
relations.
Introductie
2
Een kwart eeuw geleden kwam voor het overleg tussen de overheidswerkgevers en de
vertegenwoordigende organisaties van de ambtenaren een nieuw overlegmodel tot stand. In de kern
ging het om een decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg naar de verschillende
overheidssectoren. Na 25 jaar is het een goed moment de relatief geringe aandacht in de literatuur
naar de ontwikkelingsgang van dit sectorenmodel aan te vullen. Zeker nu per 1 januari 2020 de
rechtspositie van ambtenaren genormaliseerd wordt met die van werknemers in de marktsector. In
de afgelopen 25 jaar was er sprake van een continue spanning tussen ten eerste centralisatie en
differentiatie van de loonvorming op sectoraal niveau, ten tweede tussen de arbeidsvoorwaarden
van de publieke sector in vergelijking met de marktsector, en ten derde - wat betreft de overheid - de
coördinatie tussen beleidsvoering en de werkgeversrol in de publieke arbeidsverhoudingen.
In zijn analyse van de gecoördineerde decentralisatie van het proces van
arbeidsvoorwaardenvorming in de marktsector definieert Frank Tros ‘decentralisatie’ als ‘een proces
waarin, binnen een machtshiërarchie, bevoegdheden verplaatst worden van een hoger gelegen
niveau naar een lager gelegen niveau, waarbij de handelingsruimte van actoren op een lager
besluitvormingsniveau toeneemt’ (Tros 2000, p.59). Als we willen begrijpen waarom er
decentralisatie en differentiatie van de loonvorming en uiteindelijk ook normalisatie van de
rechtspositie ontstaat moeten we analyseren onder invloed van welke factoren de overheid zijn
bevoegdheden al dan niet overdraagt. We maken hierbij gebruik van enkele inzichten uit de
internationale sociologische literatuur over graduele institutionele veranderingen door de
strategische interactie van actoren binnen ‘organisatiedomeinen’, in aanvulling met inzichten uit de
landelijke analyse van arbeidsvoorwaardenvorming. In dit artikel beschouwen we hoe binnen de
overheid met de inherente spanningen van het sectormodel is omgegaan, die leidt tot eerst
vertakking van het overleg en uiteindelijk definitieve herijking. Onze probleemstelling luidt: wat is de
ontwikkelingsgang van het aanvankelijk sterk gecentraliseerde en daarmee geïnstitutionaliseerde
model van loonvorming in de publieke sector, in de periode 1993-2018? Daartoe beantwoorden we
de vraag wat in deze periode de kenmerken zijn van de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden bij de
overheid en welke strategische afwegingen belangenorganisaties van werkgevers en werknemers
maken?
Eerst bespreken we in vogelvlucht de ontwikkeling van de collectieve arbeidsverhoudingen bij de
overheid en de factoren die mede de aanleiding waren voor het sectorenmodel. Vervolgens gaan we
dieper in op de context (veranderende taakopvatting van de overheid, ontwikkeling
werkgelegenheid, deelnemende partijen, positie van de ambtenaar) en uitkomsten
(loonontwikkeling, pensioenpremie). Speciale aandacht besteden we aan het Loonakkoord van 2015
dat samen met de normalisatie van de ambtenarenstatus per 1 januari 2020 kan worden gezien als
een kritische gebeurtenis voor arbeidsverhoudingen in de publieke sector. Ten slotte geven we op
basis van enkele theoretische inzichten een beschouwing gericht op de toekomst.
Ontwikkeling tot 1993 in vogelvlucht
Bijna 100 jaar geleden relateerde Max Weber in zijn beroemde Wirtschaft und Gesellschaft (1964, p.
1047 e.v.) de oorspronkelijke opvatting van positie van ambtenaren aan de ambtelijk organisatie en
de moderne samenleving: “Zo is een duidelijke maatstaf voor de modernisering van de staat de
ontwikkeling van de bureaucratische ambtenarij die berust op een aanstelling, salaris, pensioen,
beoordeling, scholing en arbeidsverdeling, vaste bevoegdheden, schriftelijk vastgelegde handelingen
en hiërarchische onder- en bovenschikking.” Over de meer immateriële kant van het
ambtenaarschap schreef hij: “De eer van de ambtenaar is gelegen in zijn talent om, als het boven
hem staande bestuur, ondanks zijn bezwaren, vasthoudt aan een hem foutief lijkend bevel, dit bevel
3
op verantwoordelijkheid van degene die het bevel geeft, gewetensvol en nauwgezet zo uit te voeren,
alsof het overeenstemde met zijn eigen overtuiging. Zonder deze in de diepste zin zedelijke discipline
en zelfverloochening zou het gehele apparaat uiteenvallen.”
Hoewel het tweede citaat morele en ethische vraagstukken oproept, waar we hier verder niet op in
zullen gaan, spreekt uit de opvatting van Weber een sterk eenzijdige (gezags)verhouding tussen die
van de overheid enerzijds en haar medewerkers anderzijds. Het is duidelijk niet de bedoeling dat er
op basis van enige mate van gelijkwaardigheid gesproken dan wel onderhandeld wordt over
arbeidsverhoudingen, materiële en immateriële zaken die het werk van de ambtenaar raken. De
ambtenaar wordt aangesteld als vertegenwoordiger van de overheid en dient deze (Albeda &
Dercksen, 1994).
Deze opvatting heeft heel lange tijd postgevat in de arbeidsverhoudingen in de publieke sector in
Nederland. In de Ambtenarenwet van 1929 werd naar Weber voor de definiëring van een ambtenaar
niet het pakket aan werkzaamheden als uitgangspunten genomen maar de arbeidsrechtelijke relatie,
te weten de publiekrechtelijk aanstelling in openbare dienst (Stekelenburg, 1999a). Iets later, in
1931, werd de arbeidsverhouding, inclusief onderwerpen als beloning, werktijden, verlof, ziekte,
ontslag en disciplinaire straffen nader ingevuld en vastgelegd in het Algemeen
Rijksambtenarenreglement (ARAR).
Het overleg over de arbeidsvoorwaarden van rijksambtenaren vond plaats in de zogenaamde
Centrale Commissie. Deze Commissie bestond uit (vertegenwoordigers) van zes
vertegenwoordigende organisaties (centrales) van ambtenaren. In tegenstelling tot vóór 1931, toen
deelname aan de Centrale Commissie meer als gunst van de overheid aan de centrales gezien moest
worden, werd nu het recht op deelname wettelijk verankerd. Overigens werd, geheel in lijn met de
gedachten over de rol en aanstelling van de ambtenaar, niet gesproken over ‘overleg’ in de Centrale
Commissie maar over ‘advisering’, ‘bespreking’ en ‘behandeling’ (Stekelenburg 1999a).
In de jaren vijftig en zestig veranderde het overleg tussen de overheid en de vakorganisaties van
ambtenaren geleidelijk. Het aantal onderwerpen waarover werd overlegd nam toe en de aard van
het overleg veranderende van adviserend overleg naar een overleg met de intentie tot
overeenstemming te komen (Stekelenburg, 1999a). Dat neemt niet weg dat de fundamentele
ongelijkheid tussen de overheidswerkgever beleef bestaan. Indien er geen overeenstemming werd
bereikt, besliste de regering.
Vanaf de jaren zeventig verandert het denken over de positie van ambtenaren en de
arbeidsverhoudingen in de publieke sector. Het idee dat de ambtenaar niet of nauwelijks verschilt
van een werknemer in de particuliere sector met een arbeidsovereenkomst in plaats van een
aanstelling begint steeds meer vaste grond te krijgen.
De consequenties hiervan vinden hun weerslag als eerste in de collectieve arbeidsverhoudingen. In
1987, vier jaar na de grote ambtenarenstakingen in het najaar van 1983, lanceerde Minister van Dijk
in zijn ‘Schets van een herzien overlegstelsel’, enkele ideeën om te komen tot meer gelijkwaardigheid
en enige decentralisatie in het overleg tussen het Rijk en vakorganisaties. Dit voorstel leidde tot een
nieuw protocol voor arbeidsvoorwaardenoverleg in 1989, 1990 en 1991. In 1990 bleek er zoveel
steun te zijn voor de nieuwe werkwijze dat minister Dales een ‘Voorstel inzake normalisering van het
overlegstelsel’ kon publiceren met daarin de erkenning van het idee van zelfstandige
arbeidsvoorwaardenonderhandelingen, te beginnen in acht sectoren: politie, rechtelijke macht,
gemeenten, rijk, defensie, provincie, waterschappen en onderwijs & wetenschappen. Direct daarna
komt het op initiatief van de ambtenarencentrales tot het voorstel te komen tot een privatisering
van het ABP, om te voorkomen dat het Rijk een greep uit de kas neemt. Vanaf dat moment zijn de
4
thema’s pensioen, vut, arbeidsongeschiktheid en ziekte onderwerp van bespreking bij het centraal
overleg; andere onderwerpen kunnen binnen de sectoren worden onderhandeld (Stekelenburg,
1999b).
Overigens dient hierbij te worden vermeld dat ook in de marktsector in de periode vanaf 1982, na
het akkoord van Wassenaar, een proces van decentralisatie van de loonvorming plaatsvindt, waarbij
de overheid zich geleidelijk steeds meer terugtrekt (Tros, 2000; Van der Meer en Smit, 2000). 1993 is
het startjaar van het sectorenmodel waarin de overheid geleidelijk de touwtjes laat vieren. Er is
feitelijk sprake van een ‘package deal’ (zie Lanting 2009): verschillende veranderingen worden in een
keer voorbereid en geleidelijk doorgevoerd, zoals de invoering van werknemersverzekeringen voor
ambtenaren, de privatisering van het ABP, de invoering van de WOR, en de introductie van een
overeenstemmingsvereiste bij de arbeidsvoorwaardenvorming in het nieuw opgezette
sectorenmodel. Dit proces is bovendien onomkeerbaar, na invoering van het sectorenmodel in 1993,
is de minister van Binnenlandse Zaken vanaf 1 januari 1996 geen coördinerend minister meer.
Uiteindelijk zal ook de individuele arbeidsverhouding tussen de ambtenaar en zijn werkgever, de
overheid, fundamenteel veranderen. Daar zouden echter nog meer dan twee decennia over heen
gaan.
Veranderende taakopvatting en organisatie van de overheid
In de vorige eeuw breidde het werkgebied van de overheid zich fors uit, met name in de jaren
zeventig werd voorzien dat de ‘kwartaire sector’ behalve het behartigen van de klassieke taken
(openbaar bestuur, veiligheid en rechtspraak) zich met veel meer aspecten van het maatschappelijke
verkeer zou moeten bezighouden. De ontwikkeling van de sociale zekerheid is daarbij het meest in
het oog springende thema (Vos, 1997). Opvallend is dat ondanks de 2%-operatie geïnitieerd door het
kabinet Lubbers-1 om het volume van de kosten van de overheid terug te brengen, de omvang van
de werkgelegenheid bij de overheid voornamelijk stabiel blijft. Dat bleek eerder voor de periode
1980-2006, en ook nu zien we dat dit volume sinds 2006 nauwelijks is veranderd.
i
Uit de
onderstaande grafiek valt af te leiden dat het aantal medewerkers in 2008-2009 toenam om
vervolgens gedurende de jaren van economische crisis weer te af te nemen. Wel is sprake van een
andere werkgelegenheidsverdeling tussen sectoren. De afname was vooral te zien bij gemeenten,
waar een substitutie-effect met de gemeenschappelijke regelingen optrad, en bij defensie.
ii
In deze
sectoren daalde de werkgelegenheid met respectievelijk 16,7% en 20%. In het onderwijs steeg de
werkgelegenheid gemiddeld met 5,4%. Met als uitzondering het primair onderwijs (- 7,8%) en als
uitschieters het HBO (34,5%) en de UMC’s (25,6%). De werkgelegenheidsverdeling tussen
overheidssectoren is bovendien diffuus gezien de (explosieve) toename van het aantal zelfstandige
bestuursorganen, een specifieke organisatievorm die kenmerkend is voor de arbeidsverhoudingen in
de (semi-)publieke sector.
iii
Figuur 1: ontwikkeling totaal aantal medewerkers (fte) bij de overheid
5
Bron: Bewerking van Ministerie BZK, Kerngegevens Personeel Overheid en Onderwijs (2019)
Figuur 2: ontwikkeling totaal aantal medewerkers (fte) bij de overheidssectoren
Bron: Bewerking van Ministerie BZK, Kerngegevens Personeel Overheid en Onderwijs (2019)
Als reactie op de verbreding van het takenpakket en omvang van de overheid deed in de jaren
tachtig het New Public Management (NPM) opgang. De overheid werd meer en meer gezien als een
‘normaal’ bedrijf dat ook dienovereenkomstig bestuurd en georganiseerd moest worden. Fortuyn
(1991) stelde in zijn oratie ‘Zonder ambtenaren’ dat ambtenaren ten onrechte teveel
ontslagbescherming genoten en dat overheidstaken veel efficiënter zouden kunnen worden
uitgevoerd door marktpartijen. Ook in het NPM lag de nadruk op efficiëntie, doelmatigheid en de
gedachte dat de burger als ‘klant’ moest worden benaderd. Kenmerken van het NPM zijn onder
andere privatisering, decentralisatie, uitbesteding, prikkels in het personeelsbeleid en concurrentie
op arbeidsvoorwaarden (Gruening, 2001). De werkwijze van het NPM vertaalde zich in Nederland
onder meer in de MDW-operatie van Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit, zoals de
overheid die uitvoerde in de jaren negentig, met als doel de regelgeving tot het strikt noodzakelijke
te beperken en het (semi-)privatiseren van overheidstaken zoals het spoorvervoer, de postbezorging
en de nutsbedrijven.
De ontwikkelingsgang van het sectorenmodel
6
Het sectorenmodel en zeker ook de doorontwikkeling daarvan kan ons inziens niet los worden gezien
van de hierboven geschetste context en het feit dat de overheid steeds meer concurreert met de
marktsector op de arbeidsmarkt (SER 2011); voor ambtenaren is het werken bij de overheid
doorgaans ‘gewoon’ een baan. Daarbij komt dat veel werk dat bij de overheid wordt verricht ook in
de particuliere sector te vinden is, en vice versa natuurlijk. Gegeven de onderlinge mobiliteit zijn ook
de loonontwikkelingen in de publieke en marktsector op elkaar afgestemd (zie Wilke, 1996, CPB,
2015). Loopbanen kunnen zich dus zowel in het publieke domein als in de marktsector voltrekken. Dit
maakt enerzijds het werk bij de overheid en dus ook de positie van de ambtenaar minder speciaal en
roept anderzijds de vraag op of het nog voor de hand ligt dat er een verschil bestaat tussen de
arbeidsverhoudingen en de arbeidsvoorwaardenvorming tussen overheid en particuliere sector.
Het overlegstelsel zoals dat in 1993 tot stand kwam kende drie doelstellingen (bron: Ministeriële
brief van 18 april 1991):
1. de mogelijkheid van differentiatie per sector met betrekking tot zowel ‘het pakket
arbeidsvoorwaarden’, te weten de salarisontwikkeling, de arbeidsduur en de bovenwettelijke
sociale zekerheid, als de financiering ervan. In spreektaal: meer maatwerk gezien de
eigenheid en autonomie van de sectoren’;
2. het creëren van meer gelijkwaardige verhoudingen tussen sociale partners in de
overheidssector. In het jargon van de sector: normalisering van het overleg.
3. het behouden van voldoende coördinatie binnen en tussen sectoren. Anders verwoord:
het ‘borgen van coördinatie en samenhang, dit is overigens ook een wens van de
vakorganisaties.
Het Rijk liet de arbeidsvoorwaardenvorming in de overheidssector dus niet los van de
(onderhandelings)dynamiek tussen actoren, maar wilde coördinatie kunnen behouden om
voldoende ‘cohesie’ te bereiken. De arbeidsproductiviteitsontwikkeling bij de overheidssectoren blijft
doorgaans achter bij die in de marktsector (het beroemde Baumol-probleem), de overheid kan een
kostenstijging alleen afwentelen op de belastingbetaler, hetgeen marktconform onderhandelen per
definitie lastig maakt.
Daarbij werd de volgende arbeidsverdeling gehanteerd. De onderhandelingen vinden per sector
plaats. Dat gebeurt voor de Rijkssectoren onder leiding van de minister van Binnenlandse Zaken, de
gemeenten en provincies beschikken over eigen vormen van inkomsten en kunnen ook andere
afwegingen maken. Het overhevelen van het overleg over de sectorale onderwerpen naar een lager
niveau binnen een sector wordt doordecentralisatie genoemd. Het begrip lokalisatie is
gereserveerd voor het uitwerken van afspraken binnen een sector op het niveau van een lokale
werkorganisatie, afdeling of team (Stekelenburg, 1999b).
Aan werkgeverszijde is er in de verschillende sectoren vrijwel overal sprake van 100%
organisatiegraad. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen kabinetssectoren (Rijk, defensie,
politie en rechtelijk macht), decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) en
zelfstandige publieke werkgevers (onderwijs, onderzoek en universiteiten). De decentrale publieke
werkgevers (gemeenten, provincie, waterschappen en de werkgeversraden in het onderwijs) hebben
onlangs, op 23 mei 2019, een persbericht uitgebracht waarin ze zeggen een meer onafhankelijke
koers voor te staan.
Aan vakbondszijde is de organisatiegraad hoger dan bij de organisaties in de marktsector waar
minder dan 20% van de loonafhankelijke beroepsbevolking georganiseerd is, al wordt in sommige
publieke sectoren ook een daling van het lidmaatschap genoteerd.
iv
De laatste jaren is er sprake van
7
een herpositionering van de vakorganisaties binnen de publieke sector-koepels van FNV Overheid,
die werknemers organiseert bij de Rijksdiensten, gemeenten, provincies, waterschappen, onderwijs-
en onderzoeksinstellingen, universiteiten en sociale werkvoorzieningen, en CNV Connectief, die
behalve de overheid en het onderwijs, ook nog publieke diensten en zorg en welzijn organiseert.
Daarnaast zijn er categorale organisaties: Ambtenarencentrum en CMHF voor de bonden voor
middelbaar en hoger opgeleiden.
Werkgevers en werknemers komen op landelijk niveau bij elkaar in de Raad voor Overheidspersoneel
(ROP). Binnen deze organisatie bestaat een agendacommissie die zich bezighoudt met algemene
zaken gerelateerd aan politieke ontwikkelingen, personeelsbeleid en sociale zaken. Thema’s die vaak
terugkeren zijn de landelijke klokkenluidersregeling en integriteit. Daarnaast is er een druk bezette
pensioenkamer, die zich bezig houdt met de wijzigingen in de pensioenafspraken, denk aan flexibele
pensionering, ouderdomspensioen, invaliditeitspensioen en nabestaandenpensioen, dit in nauwe
afstemming met het ABP.
Normalisering rechtspositie ambtenaren
De relatie tussen de overheid en de ambtenaren is lange tijd gezien als één met een vergaande
gezagsverhouding waarbij de ambtenaar werd aangesteld. Toen de overheid in de jaren tachtig
steeds vaker over ging tot het eenzijdig vaststellen (lees korten) van de salarissen leidde dit tot grote
ambtenarenstakingen in 1982 en 1983. Gerechtelijke uitspraken uit die periode bevestigen dat het
ambtenaren op grond van het Europees Sociaal Handvest is toegestaan te staken (Rood, 1991). Dit
illustreert de verdere ‘normalisatie’ van de arbeidsverhoudingen bij de overheid. Een proces dat in de
loop van de jaren negentig en begin van deze eeuw zich verder zou voltrekken. Met als uitkomst de
instemming van de Eerste Kamer met het Wetsvoorstel Normalisering Rechtspositie Ambtenaren op
8 november 2016. Met ingang van 1 januari 2020 zal de grote meerderheid van ambtenaren (Politie,
Defensie en Rechterlijke Macht zijn uitgezonderd) werkzaam zijn als ‘normale’ werknemer. Door de
normalisering worden het arbeidsovereenkomstenrecht, het cao-recht, het burgerlijk procesrecht
van toepassing op ambtenaren, de normatieve beginselen worden wel gehandhaafd: loyaliteit jegens
de werkgever en beperking van meningsuiting (zie Barentsen, 2017). Uitzonderingen bestaan voor
defensiepersoneel, de rechterlijke macht en politieambtenaren. Overigens worden aan werkenden in
de marktsector ook eisen gesteld, niet alleen op het gebied van onkreukbaarheid, betrouwbaarheid
en onpartijdigheid (Wilke, 1996), maar ook met betrekking tot bescherming van het intellectueel
kapitaal in de werkorganisatie.
In juni 2017 is een tijdelijke Transitiekamer ingericht voor overleg over en begeleiding van de
normalisatie van ambtenaren naar het private arbeidsrecht. Deze Transitiekamer is onderdeel van de
ROP en biedt een invulling van het ‘open reëel’ bestuurlijk overleg van de werkgevers- en
werknemersorganisaties in de publieke sector. Hier wordt informatie uitgewisseld en kunnen
beslissingen worden genomen over de uitwerking en implementatie van het normaliseringsproces.
Werkgevers in de ROP tekenen daarbij aan dat het primaat voor de sectoren is, ‘gezien het
bestaande sectorenmodel’.
Tabel 1. Belangrijke normen in het overlegmodel
- Overeenstemmingsvereiste: partijen moeten erop gericht zijn om tot
overeenstemming te komen met betrekkelijk tot de rechten en plichten van
individuele overheidswerknemers. Dat geeft werknemers invloed tegenover het
budgetrecht van de werkgevers. Er is dus een tweezijdige overeenkomst nodig, en
onderliggende regels kunnen niet eenzijdig worden gewijzigd.
- Open en reëel overleg: partijen dienen rekening te houden met elkaars belangen.
8
Dat betekent dat ook werkgevers de ruimte hebben invulling te geven aan de
noodzakelijke ontwikkeling van de eigen arbeidsorganisatie.
- Het meerderheidsvereiste is de pendant van de algemeen verbindendverklaring in de
marktsector en verwijst naar de situatie waar de meerderheid der partijen voor een
afspraak is. Bij het loonakkoord 2015 bleek het meerderheidscriterium
doorslaggevend.
- Vakorganisaties kunnen overgaan tot bemiddeling bij de Advies- en
Arbitragecommissie (AAC) in geval van geschillen. De AAC dient in de praktijk als stuk
achter de deur, voor partijen wordt de gang naar deze commissie veelal gezien als
brevet van onvermogen: de AAC zal partijen doorgaans eerst terugsturen naar de
overlegtafel onder de noemer ‘gaat u nog eens met elkaar praten’.
- Vakorganisaties kunnen ook werkstakingen uitroepen, het stakingsrecht geldt
overigens niet voor het defensiepersoneel, dat van het Europees Sociaal Handvest is
uitgesloten.
Het sectorenmodel in geleidelijke groei: 1993-2008
Bij aanvang van het sectorenmodel verkenden de overheid en vakorganisaties van ambtenaren de
contouren van het nieuwe bestel. Er was veel werk aan de winkel, in de vorm van
wetgevingstrajecten en het ontwikkelen van nieuwe routines van onderlinge omgang. Zo is vanaf mei
1995 de wet op de ondernemingsraden geldig in de publieke sector, met de aantekening dat bij het
beroeps- en adviesrecht het publiek primaat (in een beperkte opvatting) van kracht blijft.
v
Ook zijn de
ambtenaren stapsgewijs onder het regime van de sociale zekerheid gebracht; voor
arbeidsongeschiktheid vanaf januari 1998 en voor ziekte en werkloosheid vanaf januari 2001. Het
ABP wordt in 1996 verzelfstandigd en ook de arbeidstijdenwet en de arbeidsomstandighedenwetten
gaan vanaf dat jaar zowel in de publieke als in marktsector gelden.
In zijn dissertatie Grand design volgt Koen Becking (2001) deze ontwikkelingsfase nauwgezet door
een onderscheid te maken in drie perioden. Zowel voor de jaren 1993-1995, de periode 1995-1999
als 1999-2001 concludeert de auteur dat de onderwerpen in de
arbeidsvoorwaardenovereenkomsten in deze periode veelal hetzelfde zijn. De manier waarop die
onderwerpen worden uitgewerkt (zoals de arbeidstijdenregelingen, ouderschapsverlof of sectoraal
arbeidsmarktbeleid) verschilt wel per sector (Becking, 2001, p.136, p.141, p.146).
In de jaren 1996, 1999, 2001 en 2008 wordt het sectorenmodel ook geëvalueerd. De ROP verzorgde
de evaluatie in 1996 en dat leidde tot een positief beeld: de normalisering van de verhoudingen leidt
tot het ‘gewenste maatwerk’ en daarmee grotere kwaliteit van arbeidsvoorwaardenbeleid. Dat blijkt
ook in de jaren daarna als de rol van de werkgever eenduidiger wordt en binnen sectoren ‘op eigen
wijze invulling wordt gegeven aan de gewenste cohesie’ (ROP-evaluatie 1999). Op een aantal punten
is nader onderzoek nodig, waarvan verslag wordt gedaan in de trendnota Arbeidszaken van de
overheid (2001, p.33 e.v.): men is op zoek naar objectieve maatstaven voor de vormgeving van de
decentralisatie bij de overheid; ook vraagt men zich af wat de betekenis van het
meerderheidsvereiste voor het geval één partij een cao zou afsluiten; tenslotte kijkt men naar de
representativiteit van de sociale partners in het kader van de aanpassing van de pensioenen. In de
wet privatisering ABP staat dat sectoralisatie van de pensioenen vanaf 1 januari 2001 mogelijk is, in
de praktijk is daar tot op heden geen gebruik van gemaakt.
9
In dezelfde periode blijkt dat de lonen aan de onderkant van het loongebouw in de publieke sector
relatief hoog, en aan de bovenkant relatief laag waren in vergelijking met de marktsector. De
verdieping van deze analyse leidt rond 2000-2001 tot de constatering dat er in de Rijkssectoren
sprake is van sterke krapte in de personeelsvoorziening. Martin van Rijn, Directeur-Generaal
‘Management en personeelsbeleid’ stelt ‘enorm geschrokken’ te zijn van de omvang van de
problemen, en bepleit functiedifferentiatie en loopbaanpaden in de zorg, het onderwijs en de
veiligheidssectoren (in NRC Handelsblad, 24 februari 2001). Uit de trendnota arbeid van dat jaar volgt
dat de baan-baanmobiliteit van personeel 6% bedraagt in de overheidssectoren, dat is echter
overeenkomstig de marktsectoren. Bovendien gaan meer personen van de marktsector bij de
overheid werken dan omgekeerd. Dit wordt met name ingegeven door de mogelijkheden om arbeid
met gezinstaken te combineren, de beloningsverschillen spelen daarbij geen grote rol (Trendnota,
2001, p.68-69). Al deze factoren worden niet als belemmerend gezien voor de verdere ontwikkeling
van het sectorenmodel.
vi
In 2008 volgt nog een vierde evaluatie (uitgevoerd door het externe bureau APE), die zich vooral richt
op de veranderingen die zich sinds 2002 hebben voorgedaan. Opnieuw worden de drie doelstellingen
tegen het licht gehouden, waarbij wordt geconcludeerd dat de inhoudelijke thematiek van de
loonvorming in de publieke sector (structuur van de cao, onderhandelingsthema’s, loopbanen) niet
veel verschilt van die in de marktsector. Wel wordt erop gewezen dat het referentiemodel
arbeidskosten weinig oog heeft voor sectorale verschillen, alsook op de bovensectorale
pensioenregeling die uniformerend werkt en derhalve de differentiatie tegenhoudt. Ook worden
enkele stevige kanttekeningen geplaatst bij het functioneren van de ROP, alsmede bij het ontbreken
van een goede positie van de overheidssectoren binnen de organen van de SER. In 2008 worden door
de werkgevers bij de gemeenten, waterschappen en onderwijssectoren de Zelfstandige Publieke
Werkgevers opgericht. Zo is er bijvoorbeeld in de sector Onderwijs sprake van veranderde
verhoudingen door decentralisatie van verantwoordelijkheden en introductie van zelfstandige cao’s
voor het primair onderwijs, voortgezet onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs, hoger onderwijs en
de universiteiten. Deze decentrale publieke werkgevers worden niet gehinderd door de dubbelrol
van werkgever en wetgever. Tegelijkertijd zijn het geen ondernemers, gezien hun afhankelijkheid van
door de overheid beschikbaar gestelde budgetten en heffingen. Aangezien de SER zijn onafhankelijke
positie ten opzichte van het kabinet wenst te behouden, worden deze organisaties niet toegelaten
(APE, 2008).
Het sectorenmodel tijdens en na de grote crisis: 2008-2019
De geleidelijke modernisering van de publieke arbeidsverhoudingen komt ruw tot stilstand door de
val van Lehman Brothers in Amerika en de daarop volgende economische recessie met een dubbele
dip in 2008-2009 én in 2012 en 2013. Als gevolg van de internationale bankencrisis en de
gedeeltelijke nationalisatie van vier grote banken: ABN Amro, ING, Nationale Nederlanden en Fortis,
wordt duidelijk hoe sterk de marktsector afhankelijk is van stabiliteit in de publieke sector, en ook
dat medewerkers in de marktsector (tijdelijk) kunnen worden geïncorporeerd in de publieke
arbeidsverhoudingen. De prijs van de bankoperatie was hoog: de financiering van deze
reddingsoperatie moest uit de schatkist komen, en hoewel veel middelen inmiddels zijn
terugbetaald, moet elders worden gekrompen. Vanaf het vierde kabinet Balkenende zijn
voortdurend commissies aan het werk om financiële middelen te vinden op praktisch alle
kostenposten in de rijksbegroting: zonder aarzeling vormen de arbeidsvoorwaarden daarbij een
belangrijke bezuinigingspost, bovendien worden alle bestaande overheidsprojecten op hun
effectiviteit getoetst en heroverwogen. De omvangrijke bezuinigingen leiden tot een herschikking
van de publieke sectorverhoudingen, bovendien wordt de decentralisatie voorbereid van het sociaal
beleid van het Rijk naar de gemeenten, die in 2015 zijn beslag zou krijgen. Op verschillende publieke
10
diensten wordt bezuinigd, bovendien moet de overheid als ‘staat zonder geld(Van der Steen ea.,
2018) een beroep doen op private middelen om te komen tot vernieuwingen op het terrein van
onderzoek, onderwijs en arbeidsmarkt in de vorm van de publiek-private samenwerkingen in het
topsectorenmodel.
Onvermijdelijk wordt het sociaal overleg binnen de ROP ook door de crisis geraakt. Het initiatief tot
een antwoord komt niet van de ROP, maar van de landelijke sociale partners in de Stichting van de
Arbeid (waar de publieke werkgevers niet vertegenwoordigd zijn). Meteen in het najaar van 2008
bereiken zij een overeenkomst: Samen doen wat mogelijk is, waarin afspraken werden gemaakt de
lonen te matigen. In het voorjaar van april 2009 kwam het tot een loonakkoord, waarbij de afspraak
was de loonstijging te beperken tot inflatieniveau (Harteveld, 2012). Het resultaat van deze
werkwijze is dat de gemiddelde loonontwikkeling bij de overheid van 2010 tot 2014 zeer beperkt is,
zoals ook uit figuur 3 blijkt. Daarbij dient te worden aangetekend dat in de vier voorafgaande jaren
de gemiddelde loonontwikkeling bij de overheid minimaal gelijk was aan die in de marktsector (zie
figuur 3).
Gekoppeld aan deze nullijn is een terugkerende impasse over de pensioenen, die tenminste tien jaar
zou duren. Al in 2008 had de commissie Bakker gesteld dat gezien de vergrijzing op de arbeidsmarkt
en de kostenopbouw in de pensioenen een herschikking noodzakelijk zou zijn. In antwoord op dit
probleem wordt in mei 2010 in de Stichting van de Arbeid een pensioenakkoord getekend, dat voor
de achterbannen van de vakbonden, Abvakabo FNV in de publieke sector en FNV Bondgenoten in de
marktsector, echter niet acceptabel blijkt. Na uitstel van een jaar wordt in juni 2011 geen
pensioenakkoord bereikt, waardoor de FNV in een sterke interne crisis geraakt als zowel
Bondgenoten als Abvakabo FNV-voorzitter Agnes Jongerius laten vallen. De discussie over de
pensioenen wordt voorlopig beslecht in het voorjaar 2012, als het kabinet Rutte-2 valt nadat PVV de
gedoogsteun intrekt, en de ontwikkeling van de AOW wordt vastgelegd voor de daaropvolgende
jaren: de pensioenleeftijd stijgt tot 67 jaar en wordt gekoppeld aan de stijging van de
levensverwachting (Van der Meer en Hemerijck, 2016). Een definitieve oplossing volgt als in het
pensioenakkoord van juni 2019 waarin de stijging van de AOW-leeftijd licht wordt afgezwakt en
overeenkomstig de afspraken in 2010 geen sprake meer is van vaste pensioenuitkeringen.
Figuur 3: Ontwikkeling pensioenpremie ABP en contractlonen (1995-2018)
11
Bron: ABP Jaarverslagen 2000 t/m 2018, CBS Statline (2019)
Een kritische gebeurtenis: het loonakkoord van 2015
Door de sterke nadruk op bezuinigingen en de grote pensioenverplichting is er nauwelijks financiële
ruimte in de publieke arbeidsverhoudingen. De nullijn wordt pas beëindigd in de regeringsperiode
van Rutte 2 nadat in 2013 een sociaal akkoord wordt gesloten tussen het kabinet, FNV en VNO-
NCW.
vii
In het kielzorg van het sociaal akkoord komt het in 2013 tot een onderwijsakkoord en een
zorgakkoord, die door respectievelijk AOB en ABVAKABO FNV worden afgewezen. In 2014 wordt
daardoor in het onderwijs en in de zorg voor de eerste keer een loonstijging gehonoreerd, in orde
van grootte van 1,4%.
In dezelfde periode blijkt wederom de afhankelijkheid van de publieke sector van de ontwikkeling
van de pensioenen. Uit CBS-cijfers volgt dat de pensioenpremie bij de overheid, mede als gevolg van
de lage rente op de kapitaalmarkten, nieuwe rekenregels en hogere pensioenverplichtingen, vanaf
2001 per saldo veel sterker stijgt dan de lonen en dus een steeds groter deel van de loonruimte gaat
uitmaken (figuur 3). Ook de lasten van de werkgever nemen daarmee fors toe, omdat de overheid
ongeveer driekwart van de pensioenpremie betaalt voor haar medewerkers. De blijvend lage rente
maakt dat de pensioenrendementen tegenvallen en dat de pensioenfondsen niet genoeg geld in kas
hebben om de pensioenontwikkeling te indexeren. Over de hele breedte wordt een akkoord
voorgesteld ‘loonruimte publieke sector’, dat met name betrekking heeft op de
pensioensystematiek. Dit is zeer tegen de wil in van de vakorganisaties en met name de FNV, dat zich
twee keer tevergeefs tot de rechter wendt (zie ook Sprenger, 2015). Voor de FNV is dit loonvoorstel
een sigaar uit eigen doos, omdat de pensioenreserves door middel van een lagere pensioenpremie
worden benut om de loonruimte van in totaal 5,05% (2,05% plus 500 euro bruto in 2015, en 3,0% in
2016) te financieren. Dat gaat gepaard met enkele onderliggende verschuivingen in de systematiek:
waarbij de pensioenen aangepast worden aan de prijzen en in de toekomst geen structurele
pensioenopslagen meer nodig zijn boven de verplichte kostendekkende premie. Uit figuur 3 volgt dat
het om een éénmalig effect gaat. Na 2015 keert de pensioenpremie al weer snel terug op het oude
niveau, waarmee per saldo het netto-effect van de contractloonstijging beperkt is, maar de frustratie
over het ontbreken van vrije onderhandelingen allesbehalve verdwenen is.
De hele gang van zaken maakt duidelijk dat de publieke sectoren sterk afhankelijk zijn van de
loonruimte die gefinancierd wordt door het rijk en bovendien een gezamenlijke verantwoordelijkheid
dragen voor de financiering van de ABP-pensioenregeling. Voor de vakorganisatie FNV is met het
loonakkoord een principiële grens overschreden, naar haar mening moet het debat over de
wijzigingen van de lonen en de pensioenen gescheiden worden.
Als de economie weer aantrekt roeren de vakorganisaties in de publieke sector zich. Het jaar 2017
(gevolgd door 2018 en 2006) is het jaar met de hoogste stakingsactiviteit in twintig jaar tijd (CBS-
Statline, 2019 ). De meest omvangrijke stakingen doen zich voor in het onderwijs door de
estafettestaking van #POinactie,
viii
maar ook politiemensen en rijksambtenaren laten zich niet
onbetuigd. In de periode 2017 en 2018 volgt een inhaalslag in de beloning en komen de
loonstijgingen op een gemiddeld hoger niveau uit dan in de marktsector.
ix
Evaluatie: Fundamentele spanningen in het sectorenmodel
Door de introductie van het sectorenmodel in 1993 kunnen overheidssectoren met elkaar op de
arbeidsmarkt concurreren en krijgen de overeenkomsten tussen sociale partners meer het karakter
van een cao zoals die in de private sector wordt afgesloten. Daarmee staat het sectorenmodel ver af
12
van de Weberiaanse opvatting dat er geen sprake is van gelijkwaardige onderhandelingen over
arbeidsverhoudingen, materiële en immateriële zaken die het werk van de ambtenaar raken. In het
slot van dit artikel geven we een antwoord op de probleemstelling en reiken we enkele
overwegingen aan over de mate van decentralisatie die mogelijk zal ontstaan.
Ten eerste stellen we vast dat de verwachting bij aanvang, dat de overheid een ‘gewone werkgever’
is, niet is uitgekomen, ondanks de opkomst van het NPM en de herziening van de gezagspositie. Er is
een blijvend spanningsveld tussen de overheid als wetgever enerzijds en als werkgever anderzijds.
We zien dat dit steeds terugkeert, zowel in het IBO-onderzoek naar normalisering van de
ambtenarenstatus (2005) als in de recente verkenning ‘Buitengewone normale sturing’ door de
commissie Borstlap (2015). De laatste stelt dat de ruimte voor beleidsinhoudelijke sturing in de
veertien sectoren van het sectorenmodel anders is dan de ruimte voor politieke financiële sturing.
Ook in de evaluatie van het zogenaamde referentiemodel, dat de basis vormt voor de
kabinetsbijdrage aan de loonruimte voor de overheidswerkgevers, zien we deze spanning tussen
differentiatie en uniformering van de uitkomsten terug (Ministerie BZK, 2017). Het ligt ook voor de
hand dat het kabinet bij de uitgave van publieke middelen verantwoording dient af te leggen aan het
parlement dat budgetrecht heeft. Bovendien is er een inhoudelijke verantwoordingsplicht van het
kabinet aan de Tweede Kamer over het gevoerde beleid. Dat roept de vraag op in hoeverre het
kabinet als werkgever ook stuurt bij de loonvorming? In een recent rondetafelgesprek merkten
vertegenwoordigers van de sectoren desgevraagd op dat ambtenaren van de Ministeries BZK en
Financiën bij besprekingen wel degelijk inhoudelijk sturend optreden, waardoor er hun inziens geen
sprake is van open en reëel overleg’: ‘De verantwoordelijkheid voor het volume (Financiën) en het
kader van de thema’s (BZK) is evident, maar men moet niet ingrijpen, of zich in detail bemoeien met
teksten, dit gaat te ver’ (Bron: Rondetafelgesprek CAOP, 31 oktober 2018).
Ten tweede is sprake van een fundamentele onevenwichtigheid in de vertegenwoordiging van
sociale partners in de landelijke organen van de overlegeconomie. De betrokkenheid van de publieke
werkgevers is niet goed geregeld en er kan meer samenhang worden gebracht in de
vertegenwoordiging van werkgeversverenigingen tussen publieke sector en marktsector, met de
Sociaal-Economische Raad en de Stichting van de Arbeid als spil. De ROP, die speciaal voor de
overheidssectoren is ingericht, zal waarschijnlijk verder aan gewicht verliezen als er geen
gemeenschappelijke wetgeving meer wordt ontwikkeld gericht op deze sectoren. Bij de normalisatie
wordt het sectorenmodel overigens wel als gegeven gezien door partijen van werkgevers en
werknemers. Het kenmerk van het sectorenmodel is -naar de wens van werkgevers- juist dat
sectorale verschillen tot uiting kunnen worden gebracht in de arbeidsvoorwaardenontwikkeling.
Vakbonden hechten in de praktijk eerder aan boven-sectorale afspraken om concurrentie op
arbeidsvoorwaarden te voorkomen.
Ten derde stellen we vast dat het enige echt gemeenschappelijke thema binnen de
overheidssectoren (de toekomst van) het pensioenstelsel is. Het is immers (nog) de enige
arbeidsvoorwaarde die niet is gesectoraliseerd en nagenoeg gelijk is voor alle
overheidsmedewerkers. Het effect hiervan op het overleg in de sectoren is groot. Fluctuerende
pensioenpremies (zie ook figuur 3) veroorzaken veel onrust bij zowel werkgevers- als
werknemersorganisaties. Het is de vakorganisaties slecht gevallen de pensioenruimte te gebruiken
als financier van de loonruimte. Onzeker is wat de afspraken in het nieuwe pensioenakkoord van juni
2019 gaan betekenen. Ontstaat er bijvoorbeeld meer variëteit in loopbanen en wordt intersectorale
mobiliteit gemakkelijker? Zou er mogelijk premiedifferentiatie kunnen ontstaan per sector en wat
zijn de gevolgen van afwijkende premies voor de waarde-opbouw en waardeoverdracht van
pensioenverplichtingen? Een specifiek punt is: wat betekent dit voor zelfstandigen en voor
buitenlandse werknemers met kortlopende contracten? Bij de pensioenen kan voorts de vraag
13
gesteld worden of bijvoorbeeld de UMC’s niet onder de zorgsector zouden moeten vallen in plaats
van onder de overheid? Een dergelijke verplaatsing is als gevolg van wettelijke rekenregels en die van
het ABP overigens heel kostbaar.
Decentralisatie of centralisatie: een ongewis perspectief
In het sectorenmodel bestaat dus een aantal fundamentele spanningen tussen de verschillende
doelstellingen die de doorontwikkeling van het sectorenmodel beïnvloeden. Zal de wens om
sectoren echt zelfstandig te laten onderhandelen over arbeidsvoorwaarden zich uiten in meer
decentralisatie of leiden de genoemde tegenstellingen tot een ander resultaat? Becking (2001)
concludeert in zijn proefschrift dat in de arbeidsverhoudingen voor overheidspersoneel vanaf 1993
sprake is van decentralisering, en vanaf 1999 ook van decentralisering binnen een sector naar het
niveau van subsectoren (lokalisering). Of deze weg van decentralisatie verder wordt gelopen ligt aan
de macht en opstelling van de belangenorganisaties, binnen de kaders die de overheid (rijk,
gemeenten, provincies) als werkgever definieert en de mobiliteitspatronen die gaan ontstaan tussen
werkenden bij de overheid en de marktsectoren als de specifieke ambtenarenstatus wegvalt.
Decentralisatie vermindert immers de mogelijkheden van coördinatie. De verhouding tussen eenheid
(samenhang) en verscheidenheid (eigenheid) zal verschuiven als partijen meer flexibel met elkaar
omgaan, waardoor de gestolde verhoudingen verder op de proef worden gesteld. Daarbij wedijveren
diverse krachten met elkaar. Enerzijds is er enige regie nodig voor Rijksambtenaren, omdat bepaalde
functies schaars zijn, denk aan ICT-specialisten of gespecialiseerde medewerkers, die vorm kunnen
geven aan nieuwe thema’s zoals de klimaatuitdaging of het migratievraagstuk. De overheid
concurreert hier zowel met zichzelf als met de private sector. Daar komt de discussie over de
pensioenen bij. De pensioenen maken de onderhandelingen inhoudelijk gecompliceerd, enerzijds
kunnen de sectoren los van elkaar onderhandelen, maar anderzijds wordt een groot gedeelte van de
loonruimte ingevuld door het pensioenoverleg, en die zijn van een boven-sectoraal karakter. Ten
aanzien van dit onderwerp is vooralsnog geen neiging tot serieuze decentralisatie zichtbaar. De
centraliserende krachten in het model krijgen ondersteuning van economen als Paul de Beer (2013),
met als argument dat de productiviteitsontwikkeling bij de overheid anders is dan de marktsector, de
lonen niet te lange tijd uit de pas kunnen lopen. Hij stelt daarom voor terug te treden naar het
aloude trendvolgers-mechanisme.
Anderzijds is er sprake van een decentralisatiebeweging, die door het normaliseringproces versterkt
wordt in sectoren als de gemeenten, provincie, waterschappen en onderwijssectoren en mogelijk
ook binnen sommige van de Rijkssectoren. Werkgevers in deze sectoren wijzen op het belang van
endogene factoren zoals de verschillen in dynamiek van de arbeidsmarkt, de vergrijzing en
vergroening, en ook de tekorten aan personeel (lerarentekort, veiligheids- en ook zorgpersoneel). Al
deze vraagstukken verhouden zich slecht met centralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming. Ze
vragen om eigen afwegingen op sectoraal niveau met betrekking tot loopbanen, de aantrekkelijkheid
van het werk en de kwaliteit en omvang van publieke dienstverlening. In deze decentralisatie
beweging herkennen we de opvattingen van Fortuyn (1991), die pleit voor een kleine overheid die
zoveel mogelijk marktconform werkt.
In het besluitvormingsproces over normalisatie gaat het feitelijk om een ‘organisationeel veld’ waarin
verschillende actoren (Rijk, sociale partners in de overheidssectoren) strategisch optrekken. In de
wetenschappelijke literatuur over strategisch gedrag van actoren binnen organisatiedomeinen,
worden doorgaans drie vormen van het herdefiniëren van de regels en omgangsvormen
onderscheiden. De regels worden beïnvloed door politieke afwegingen van de overheid (coercive
14
reproduction), het normatieve gedrag van professionele organisaties (normative reproduction), en
ook door gezamenlijk gedrag van actoren in antwoord op maatschappelijke onzekerheden (mimetic
reproduction) (Powell en Dimaggio, 1983). We constateren dat in een gedecentraliseerd model van
loonvorming in de publieke sector de politieke druk en machtsuitoefening door de overheid minder
van belang worden en de normatieve overwegingen van belangenorganisaties van werkgevers en
werknemers over loonbanen en arbeidsvoorwaarden een zwaarder gewicht krijgen. Onze analyse
laat ook zien dat het ABP-loonakkoord uit 2015 van overheidswege een gedeeld antwoord is op de
grote onzekerheid in de openbare financiën en de pensioenen.
Voor een schets van de toekomst van dit organisatieveld is een analytisch kader noodzakelijk dat oog
heeft voor de samenhang van het macro-, meso- en microniveau van dergelijke
beheersingsprocessen (vergelijk met Fligstein 2013). Op macroniveau worden de regulerende
activiteiten van de overheid weergegeven. Op het mesoniveau van branches en sectoren, is sprake
van samenwerking en conflict tussen organisaties van werkgevers en werknemers, terwijl op het
microniveau van organisaties (gemeenten, provincies, waterschappen, scholen en ziekenhuizen) de
strategieën, organisatiestructuren en interne machtsverhoudingen bepalend zijn voor de uitkomsten
die worden bereikt. Door oog te hebben voor de strategische opstelling en interactie van organisaties
kan zowel de stabiliteit als de verandering in het veld worden bezien. Deze verandering kan
alomvattend (‘radical’) of gedeeltelijk (piecemeal) zijn (Fligstein, 2013). Of zoals Streeck en Thelen
(2005) stellen in hun typologie van ‘gradual institutional change’: er is altijd verandering in de
institutionele regels, maar de aard en richting daarvan is in de kern een empirische kwestie. We
kunnen vaststellen dat de vertakking van het loonoverleg van het sectorenmodel tot heden steeds
nieuwe niveaus aan het bestaande repertoire van overleg heeft toegevoegd (layering), en ook dat de
herijking (reconversion) van de ambtenarenpositie 25 jaar op zich heeft laten wachten, terwijl de
vakorganisaties zich beklagen over de achterstand van de beloning (erosie of drift), in de typologie
van Thelen en Streeck (2005).
Het is dan ook een open vraag voor de toekomst welke inhoudelijke vernieuwing er gaat ontstaan
binnen deze sectoren en op welk niveau de arbeidsvoorwaarden daar worden afgesproken. Er is niet
vanzelfsprekend sprake van doordecentralisatie of lokalisatie, zoals dat aanvankelijk wel voorzien
was. De waterschappen en provincies bijvoorbeeld zijn feitelijk hun beleid binnen hun eigen sector
aan het centraliseren. Binnen deze sectoren is ruimte voor keuzemodules binnen de cao, maar wel
binnen de regie van het brancheoverleg. Ook de onderwijssector getuigt van decentralisatie naar het
niveau van de sectoren po, vo, mbo, ho en wo, maar daarbinnen treedt tot op heden geen
decentralisatie naar lagere niveaus op. We kunnen vaststellen dat er in ieder van deze sectoren
feitelijk sprake van centralisatie op het niveau van de hele sector.
x
Ook bij de universiteiten bestaat
dat beeld, daar zijn protocollen voor decentralisatie naar lokaal niveau ontwikkeld, maar binnen de
sector-cao wordt daar weinig gebruik van gemaakt. Dit komt overeen met de decentralisatie-paradox
bij cao-onderhandelingen (Van der Meer en Smit, 2000) en van de ‘grenzen aan georganiseerde
decentralisatie’ (Van der Meer e.a., 2005): cao-partijen willen greep houden op het
loonvormingsproces en doordecentralisatie naar lager niveaus vergt uitvoeringscapaciteit om
afspraken te maken en na te leven.
De contractvrijheid die samengaat met de normalisatie van de ambtenarenstatus kan aanleiding
geven tot nieuwe initiatieven en vormen van clustervorming in de loonvorming. Daarbij doen zich
enkele cruciale vragen voor: gaan de decentrale overheden ieder voor zich? Gaan ze samenwerken?
Of ontstaat er bijvoorbeeld een tendens naar drie of vier wat grotere clusters, dit mede in het
perspectief van de normalisering van de rechtspositie? Een nog radicalere variant is dat bijvoorbeeld
(grote) gemeenten eigen afwegingen gaan maken (meer salaris in plaats van lantaarnpalen) of dat
er regionale cao’s ontstaan waarbinnen verschillende overheden gezamenlijk optrekken. Een
15
bijkomende vraag is of er ruimte gaat ontstaan voor andere overlegpartners dan de traditionele
overlegpartijen? Hoe gaan sterke beroepsorganisaties/-groepen (zoals voor buitengewoon
opsporingsambtenaren, rechters of piloten) zich bijvoorbeeld opstellen? Wat gaan vakbonden doen
bij een afnemende organisatiegraad, ontstaat er dan mogelijk een model zoals in de marktsector
waarbij de ondernemingsraad (soms) meer positie krijgt bij arbeidsvoorwaardenonderhandelingen?
Interessant is dat in een aantal cao’s bij de overheid nu reeds afspraken worden gemaakt over wie de
overlegpartners zijn na de normalisatie (Brinkman, 2019).
Tenslotte worden de afwegingen die partijen maken niet alleen door kostenoverwegingen bepaald,
maar ook door de onderlinge machtsverhoudingen tussen actoren en hun visie op de publieke zaak:
organiseert de overheid zich verder langs de lijnen van NPM of de visie van Fortuyn? Of breidt de
overheid haar rol en taken juist verder uit in samenhang met private actoren gezien de aard
maatschappelijke vraagstukken? En wat betekenen deze ontwikkeling voor het type Rijksdienst?
Daarin schuilt de legitimiteit van de ambtenarij en van de publieke personeelsvoorziening: wat is de
kwaliteit van de arbeid en hoe kan het beste inhoud worden gegeven aan betekenisvol werk in de
collectieve sector?
16
Literatuur
Albeda, W., & Dercksen, W.J. (1994). Arbeidsverhoudingen in Nederland. Alphen aan de Rijn/
Zaventem: Samson BedrijfsInformatie.
Barentsen, B. (2017). Normalisering ambtelijke rechtspositie. Nederlands Juristenblad, 8, 506-518.
Becking, K.M. (2001). Grand design: Een onderzoek naar processen van normalisering en
decentralisering in de arbeidsverhoudingen voor overheidspersoneel in de periode 1990-2000.
Publicatiereeks Overheid en Arbeid. Den Haag: CAOP.
Brinkman, W. (2019). Wat gebeurde er in 2017 - 2018 in ‘cao-land’ van de publieke sector? Den Haag:
CAOP/ Albeda-leerstoel.
Commissie Borstlap. Werkgroep Sturing op arbeidsvoorwaardenvorming en pensioenen in de
publieke sector (2015). Buitengewoon Normale Sturing. Den Haag.
De Beer, P. (2013). Arbeidsverhoudingen in de publieke sector: polderen en trendvolgerschap. In:
Staat van de ambtelijke dienst (pp. 124-127). Den Haag: CAOP.
DiMaggio, P.J., & Powell, W.W. (1983). The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and
Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological Review, 48(2), 147-160.
Fortuyn, W.S.P. (1991). Een toekomst zonder ambtenaren. Economische Statistische Berichten. 13
februari 1991, 172-176.
Gruening, G. (2001). Origin and theoretical basis of New Public Management. International Public
Management Journal, 4(1), 1-25.
Harteveld, L. (2012). Loonvorming in tijden van crisis. Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 28(2),
138-161.
Heyma, A., Berkhout, E., Biemans, M., & Salverda, W. (2004). Beloningsverschillen marktsector en
collectieve sector 2001. Amsterdam: SEO.
Fligstein, N. (2013). Understanding stability and change in fields. Research in organization studies,
33(1), 39-51.
Lanting, B.(2009), Sociale zekerheid van ambtenaren en overheidswerknemers, een onderzoek naar
het proces van normalisering van sociaalzekerheidsrecht in de sectoren Rijk, Gemeenten en
Onderwijs. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). De grote uittocht: Vier
toekomstbeelden van de arbeidsmarkt van onderwijs- en overheidssectoren. Den Haag: Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2017). Evaluatie referentiemodel. Den
Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Ministerie Infrastructuur en Waterstaat (2019),
https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/regelgeving/overzicht/inwerkingt
reding/virtuele-map/mdw-project/.
Sociaal Economische Raad (2011). Werk maken van baan-baan mobiliteit. Den Haag: Sociaal
Economische Raad.
17
Sprengers, L.C.J. (2015). Het cao-overleg in de sectoren, de stand van zaken. In: J.J.M. Uijlenbroek
(red). Staat van de ambtelijke dienst 2015. De overheid in tijden van verandering (pp. 185-198). Den
Haag: CAOP.
Stekelenburg, M. (1999a). 200 jaar werken bij de overheid. Boek 1. Den Haag: Sdu Uitgevers.
Stekelenburg, M. (1999b). 200 jaar werken bij de overheid. Boek 2. Den Haag: Sdu Uitgevers.
Streeck, W., & Thelen, K. (2005). Beyond continuity: Institutional change in advanced capitalist
economies. Oxford: Oxford Uiversity Press.
Tros, F.H. (2000). De Cao: spelbreker en grensrechter. Tijdschrift voor HRM, 2000(4), 57-85.
Van der Meer, F. (2008). Een toekomst met ambtenaren: de behoefte aan bijzondere werknemers.
Bestuurswetenschappen, 2008(1), 36-53.
Van der Meer, F., & Dijkstra, G. (2017). Omvang en kwaliteit van de ambtelijke dienst: ontwikkelingen
in de kabinetsperiode Rutte II in perspectief. In J.J.M. Uijlenbroek (red), Staat van de ambtelijke
dienst (pp. 19-38). Den Haag: CAOP.
Van der Meer, M., & Hemerijck, A. (2016). Anders polderen Lange termijn hervormingsbeleid in de
veel-partijen-overlegeconomie. Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 32(4), 328-246.
Van der Meer, M., Visser, J., & Wilthagen, T. (2005). ‘Adaptive and reflexive governance- the limits of
organised decentralisation’. European Journal for Industrial Relations, 11(3), 347-365.
Van der Meer, M., & Smit, E. (2001). Innovatie of imitatie: CAO-vernieuwing op ondernemingsniveau.
Den Haag: Elsevier Bedrijfsinformatie.
Van der Steen, M., Peeters, R., & Van Twist, M. (2018). De boom en het rizoom, overheidssturing in de
netwerksamenleving. Den Haag: Ministerie VROM.
Vos, P.J. (1997). Overleeft het Rijnlands model? In: J.P. van de Toren & P.J. Vos (red.), Overleeft het
Rijnlands model? Amsterdam: Nationaal Vakbondsmuseum / IISG.
Weber, M. (1964). Wirtschaft und Gesellschaft. Keulen/ Berlijn: Kiepenheuer & Witsch
Werkgroep ‘Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel’ (2005). Buiten gewoon normaal.
Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2004-2005, 6. Den Haag
Wilke, M. L. (1996). Zijn arbeidsverhoudingen bij de overheid marktconform? Publicatiereeks
Overheid en Arbeid, Den Haag.
18
i
Voor details voor de periode tot 2006: zie F. van der Meer (2008); Voor de teruggang van de ‘compacte
overheid’ tijdens de kabinetten Rutte 1 en 2, zie F. van der Meer en Dijkstra (2017).
ii
Een Gemeenschappelijke regeling is een publiekrechtelijk samenwerkingsverband tussen verschillende
bestuursorganen zoals bijvoorbeeld een gemeente of waterschap, gericht op de uitvoering van gemeentelijke
werkzaamheden.
iii
Tot midden jaren negentig nam het aantal zbo’s sterk toe, vanaf 1995 daalt het aantal zbo’s. De Algemene
Rekenkamer kwam in 1995 tot een totaal van 189 (clusters van) zbo’s. In 2007 telde het Begeleidingsteam
Gerritse 153 (clusters van) zbo’s. In 2012 waren er volgens de kabinetsevaluatie nog 128 over en in mei 2013
telde men 118 clusters (bron: Ministerie BZK, ABD topconsult (2013), Onderzoek naar de herpositionering van
zbo’s, Den Haag).
iv
Zie het artikel van De Beer en Berntsen over de ontwikkeling van het vakbondslidmaatschap, elders in dit
nummer.
v
Er zijn in de jurisprudentie overigens verschillen van interpretatie tussen de ‘beperkte uitleg’ van het begrip
primaat van de politiek door de Ondernemingskamer en het verwerpen daarvan door de Hoge Raad (26 januari
2000).
vi
Wel ontstaat midden jaren negentig publieke verontwaardiging over de stijging van de topinkomens die dan
mogelijk wordt gemaakt en leidt tot de Wet normering topinkomens (Zie Commissie Dijkstal, 2004).
vii
Opvallend in dit sociaal akkoord is dat het niet gaat over de loonvorming, maar over de regionalisering van
het arbeidsmarktbeleid de nauwere betrokkenheid van sociale partners bij de uitvoering daarvan (Van der
Meer en Hemerijck, 2016).
viii
De onderwijsbonden hadden in 2012 ook gestaakt tegen de urennorm in het voortgezet onderwijs en tegen
de introductie van passend onderwijs, in het mbo werd in 2014 gestaakt voor een betere cao, maar in
algemene zin was de stakingsactiviteit tijdens de crisis zeer gering.
ix
Zie voor de actuele onderhandelingsstrategieën en uitkomsten: Brinkman (2019).
x
De massale stakingsacties in met name het primair onderwijs (#POinactie), zullen mogelijk leiden tot de
oprichting van een nieuwe beroepsgroep, maar alleen de sociale partners kunnen de cao-afspraken maken.
ResearchGate has not been able to resolve any citations for this publication.
Article
Full-text available
How robust is coordinated decentralization in socio-economic governance, especially in wage bargaining, when national economies are torn between internationalization on the one hand and decentralization or increased internal diversity on the other? How should the national state influence the behaviour of trade unions and employers’ organizations? What constitutes an effective public policy towards industrial relations? Are there any general design principles for such policies? These are the questions that we seek to answer in this article, mainly using the Dutch consultation economy as our example.
Article
Wage formation in times of crisis Wage formation in times of crisis The article studies how wage formation in the Netherlands developed since the economic crisis of the end of 2008. Employers’ organisations and trade unions responded to the crisis with a historic novelty. They broke up the national framework agreement for 2009 and negotiated a new framework better adapted to the new conditions. This so-called Spring Agreement 2009 encouraged negotiators for new collective contracts to moderate wage growth. Half a year later the average wage increase had indeed declined to 1%. Inter-sectoral differences in economic development hardly played a role in the wage negotiations, but the expiration date of the collective contract was important. Collective contracts agreed upon before the Spring Agreement show higher wage increases than collective contracts established after the Spring Agreement. Numbers confirm that social partners did not break up collective contracts (unless a bankruptcy is near), but followed the centrally agreed framework in negotiations for a new collective contract. Consequently, a collective wage freeze was agreed upon for more than two million employees in about 30 percent of the collective agreements. In exchange, these employees received extra holidays, a higher personal benefit budget and/or an incidental benefit. In some collective agreements parties did agree a conditional collective wage increase, dependent on business results. All in all, in the wage formation process Dutch corporatism reacted quickly and adequately to the new conditions.
Article
The article describes the characteristics of New Public Management (NPM) and gives a cursory overview of the development of the behavioral-administrative sciences and their relation to NPM. A descriptive model of the behavioral-administrative sciences is developed that pits three internally consistent scientific worldviews that are incommensurable to each other. From this, the theoretical origins of NPM can be traced to a variety of theoretical perspectives. Although the special mix of characteristics of NPM is new, it does not represent a paradigm change. Indeed, it is improbable that there will ever be one paradigm for the behavioral-administrative sciences; and without an accepted paradigm, a paradigm change is not really possible.
Article
Debates surrounding institutional change have become increasingly central to Political Science, Management Studies, and Sociology, opposing the role of globalization in bringing about a convergence of national economies and institutions on one model to theories about 'Varieties of Capitalism'. This book brings together a distinguished set of contributors from a variety of disciplines to examine current theories of institutional change. The chapters highlight the limitations of these theories, finding them lacking in the analytic tools necessary to identify the changes occurring at a national level, and therefore tend to explain many changes and innovation as simply another version of previous situations. Instead a model emerges of contemporary political economies developing in incremental but cumulatively transformative processes. The contributors show that a wide, but not infinite, variety of models of institutional change exist which can meaningfully distinguished and analytically compared. They offer an empirically grounded typology of modes of institutional change that offer important insights on mechanisms of social and political stability, and evolution generally. Beyond Continuity provides a more complex and fundamental understanding of institutional change, and will be important reading for academics, researchers, and advanced students of Political Science, Management Studies, Sociology, and Economics. Readership: Academics, researchers, and advanced students of Political Science, Management Studies, Sociology, and Economics. Introduction: Convergence or Diversity? Stability and Change in German and Japanese Capitalism Wolfgang Streeck and Kozo Yamamura Preface Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen 1 Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen 2 Policy Drift: The Hidden Politics of US Welfare State Retrenchment Jacob S. Hacker 3 Changing Dominant Practice: Making Use of Institutional Diversity in Hungary and the UK Colin Crouch and Maarten Keune 4 Redeploying the State: Liberalization and Social Policy in France Jonah D. Levy 5 Ambiguous Agreement, Cumulative Change: French Social Policy in the 1990s Bruno Palier 6 Routine Adjustment and Bounded Innovation: The Changing Political Economy of Japan Steven K. Vogel 7 Change from Within: German and Italian Finance in the 1990s Richard Deeg 8 Institutional Resettlement: The Case of Early Retirement in Germany Christine Trampusch 9 Contested Boundaries: Ambiguity and Creativity in the Evolution of German Codetermination Gregory Jackson 10 Adaptation, Recombination, and Reinforcement: The Story of Antitrust and Competition Law in Germany and Europe Sigrid Quack and Marie-Laure Djelic
Normalisering ambtelijke rechtspositie
  • B Barentsen
Barentsen, B. (2017). Normalisering ambtelijke rechtspositie. Nederlands Juristenblad, 8, 506-518.
Grand design: Een onderzoek naar processen van normalisering en decentralisering in de arbeidsverhoudingen voor overheidspersoneel in de periode 1990-2000. Publicatiereeks Overheid en Arbeid
  • K M Becking
Becking, K.M. (2001). Grand design: Een onderzoek naar processen van normalisering en decentralisering in de arbeidsverhoudingen voor overheidspersoneel in de periode 1990-2000. Publicatiereeks Overheid en Arbeid. Den Haag: CAOP.