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Resenha: "Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos", de
Leonardo Secchi
Informações editoriais:
Autor: Leonardo Secchi
Editora: Cengage Learning
Cidade: São Paulo
Ano: 2014
ISBN 978-8522113538
Alberto Abad
Mestrando em Estudos de Fronteira PPGEF-UNIFAP. Professor de Psicologia na Universidade
CUT (México) e Universidad del Desarrollo Profesional (México).
E-mail alpabad@hotmail.com
O livro “Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos” (2014) de autoria
do Doutor Leonardo Secchi, atual Pró-Reitor de Planejamento e Professor da Universidade do
Estado de Santa Catarina, tem como objetivo introduzir de forma didática o tema das Políticas
Públicas. Trata-se de um texto que pode ser utilizado tanto por aqueles que estão iniciando na área
das Políticas Públicas, quanto por aqueles que desejam aprofundar o tema. Nesse sentido, o autor
utiliza uma linguagem simples e direta, acrescentando ao final da obra, um glossário de termos
como complemento à leitura.
O texto está organizado em torno de cinco dimensões das políticas públicas: de conteúdo
(tipos de política pública); temporal (ciclos de políticas públicas); espacial (instituições); de atores;
e comportamental (estilos de políticas públicas). Cada capítulo é concluído com um mini caso que
aprofunda e fixa o tema desenvolvido pelo autor.
No prefácio, o autor salienta que a área de políticas públicas “consolidou, nos últimos
sessenta anos, um corpus teórico próprio, um instrumental analítico útil e um vocabulário voltado
para a compreensão de fenômenos de natureza político-administrativa”, e considera, que “[...] as
Data de recebimento: 04/09/2017
Data de aceite: 08/11/2017
Organização: Programa de Pós-Graduação em
Gestão Pública e Cooperação Internacional
(PGPCI/UFPB)
Avaliação: Por pares
ABAD, Alberto. "Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos", de Leonardo Secchi
Revista Brasileira de Políticas Públicas e Internacionais, v.2, n.2, Dezembro/2017, pp. 168-175.
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policy sciences nasceram para ajudar no diagnóstico e no tratamento de problemas públicos”
(prefacio XIII).
Na introdução o autor, de forma didática, analisa e define os principais termos que facilitam a
compreensão do tema das políticas públicas; vocábulos indispensáveis para um ótimo entendimento
dos capítulos a seguir. Assim sendo, inicia com o conceito de “política” e suas variantes na língua
inglesa: desta forma, uma política pública “é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema
público [e] possui dois elementos fundamentais: intencionalidade pública e resposta a um problema
público” (SECCHI, 2014, p. 1).
Secchi (2014) considera que existem duas abordagens de estudos de políticas públicas: a
estatista, (state centered policy-making) que “considera as políticas públicas, analiticamente,
monopólio de atores estatais” e a abordagem multicêntrica, que “considera organizações privadas,
organizações não governamentais, organismos multilaterais, redes de políticas públicas (policy
networks), juntamente com os atores estatais, protagonistas no estabelecimento das políticas
públicas” (SECCHI, 2014, p. 2).
O autor, no intuito de definir a abordagem que aplicará no livro, menciona que considerará:
[...] a abordagem multicêntrica [...] porque adota um enfoque mais interpretativo e,
por consequência, menos positivista, do que seja a política pública [...] segundo,
porque evitamos uma pré-análise de personalidade jurídica de uma organização
antes de enquadrar suas políticas como sendo públicas [...] terceiro, porque essa
abordagem tem implicação em um espectro grande de fenômenos [...] quarto,
porque o papel do Estado varia em cada país, e muda constantemente dentro de um
mesmo país (SECCHI, 2014, p. 3).
O segundo capítulo aborda a dimensão de conteúdo, que trata dos tipos de políticas públicas.
O autor comenta que “a ciência política tradicional sempre encarou as policies como um resultado
das dinâmicas de enfrentamento, disputa de poder e resolução de interesses”.1 (SECCHI, 2014, p.
8).
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1 David Easton (1953) entendia as políticas públicas como um produto do processo político que transforma inputs
(demandas e apoios) em outputs (decisões e ações).
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Revista Brasileira de Políticas Públicas e Internacionais, v.2, n.2, Dezembro/2017, pp. 168-175.
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O autor apresenta diferentes tipologias, sendo a primeira a elaborada por Lowi, que considera
o critério de “impacto esperado na sociedade” (LOWI, 1964, apud SECCHI, 2014, p. 16), segundo
o qual existem quatro tipos de políticas públicas:
Políticas regulatórias; estabelecem padrões de comportamento, serviço ou produto
para atores públicos ou privados [...] Políticas distributivas; geram benefícios
concentrados para alguns grupos de atores e custos difusos para toda a
coletividade/contribuintes [...] Políticas redistributivas; concedem benefícios
concentrados a algumas categorias de atores e implicam custos concentrados sobre
outras categorias de atores [...] representa um jogo de soma zero [...] Políticas
constitutivas; são regras sobre os poderes e regras sobre as regras (LOWI, 1985, p.
74), ou seja, são aquelas políticas que definem as competências, jurisdições, regras
da disputa política e da elaboração de políticas públicas. São chamadas meta-
policies porque se encontram acima dos outros três tipos de políticas e comumente
moldam a dinâmica política nessas outras arenas (SECCHI, 2014, p. 18).
Outra tipologia apontada por Secchi (2014), refere-se à de James Quinn Wilson que
“formulou sua tipologia adotando o critério da distribuição dos custos e benefícios da política
pública na sociedade. Essa tipologia de um lado, corrobora a tipologia de Lowi, e de outro, a
complementa”. (SECCHI, 2014, p. 19). Assim, considera:
As políticas de tipo clientelista [que] são aquelas em que os benefícios são
concentrados em certos grupos e os custos são difusos na coletividade. São as
políticas distributivas da tipologia de Lowi [...] as políticas de grupo de interesses,
são aquelas em que tanto, custos como benefícios estão concentrados sobre certas
categorias. Referem-se na tipologia de Lowi, às políticas redistributivas. [...] as
políticas empreendedoras, importam em benefícios coletivos, e os custos ficam
concentrados sobre certas categorias. [...] as políticas majoritárias, são aquelas em
que os custos e benefícios são distribuídos pela coletividade (SECCHI, 2014, p.
19).
Numa outra tipologia exibida no livro, Gormley considera o “nível de saliência (capacidade
de afetar e chamar a atenção do público em geral) e o nível de complexidade (necessidade de
conhecimento especializado para sua formulação e implementação) ”. Assim sendo, “um assunto é
saliente quando “afeta um grande número de pessoas de modo significativo” e é complexo quando
“levanta questões fatuais que não podem ser respondidas por generalistas ou amadores” (SECCHI,
2014, p. 20).
A seguir, o livro trata acerca da tipologia de Gustafsson, na qual “tem como critério de
distinção o conhecimento e a intenção do policymaker” (SECCHI, 2014, p. 21) e considera:
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Políticas simbólicas; são aquelas que os policymakers até possuem condições de
elaborá-la, mas intimamente não demostram grande interesse em colocá-las em
prática [...] As pseudopolíticas; são aquelas em que o policymaker até tem interesse
e gostaria de ver sua política funcionando, mas não possui conhecimento para
estrutura-la adequadamente [...] Política sem sentido; é aquela elaborada sem
conhecimento específico sobre o problema ou sem alternativas de solução para o
problema, além de ser vazia de intenções políticas genuínas [...] Política pública
real; quando incorporam a intenção de resolver um problema público com o
conhecimento para resolvê-lo (SECCHI, 2014, p. 22).
Finalmente é analisada a tipologia de Bozeman e Pandey que consideram que “outra forma de
distinguir as políticas públicas de acordo com seus conteúdos e a distinção entre conteúdo técnico e
conteúdo político” (SECCHI, 2014, p. 23):
O capítulo três está dedicado à dimensão temporal, e, portanto, a analise das fases do ciclo ou
processo de políticas públicas. Secchi (2014) considera que “o processo de elaboração de políticas
públicas (policy-making process) também é conhecido como ciclo de políticas públicas (policy
cycle). ” Assim sendo, as sete fases do processo apontadas pelo autor são: Identificação do
problema; Formação da agenda; Formulação de alternativas; Tomada de decisão; Implementação;
Avaliação; Extinção (SECCHI, 2014, p. 33).
Na identificação, o problema se considera como “a discrepância entre o status quo e uma
situação ideal possível. Um problema público é a diferença entre o que é, e aquilo que se gostaria
que fosse a realidade pública” (SECCHI, 2014, p. 34).
O seguinte passo é a formação da agenda, Secchi (2014) cogita que “a agenda é um conjunto
de problemas ou temas entendidos como relevantes” (p. 36), assim sendo, o autor disse que
basicamente existem dois tipos de agenda: política ou “conjunto de problemas ou temas que a
comunidade política percebe como merecedor de intervenção pública”; e formal “também
conhecida como agenda institucional, é aquela que elenca os problemas ou temas que o poder
público já decidiu enfrentar” (ibidem, p. 36).
Na terceira etapa, no que concerne à construção de alternativas, o autor considera que “é o
momento em que são elaborados métodos, programas, estratégias ou ações que poderão alcançar os
objetivos estabelecidos. Um mesmo objetivo pode ser alcançado de várias formas, por diversos
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caminhos” (SECCHI, 2014, p. 37). Assim o policymaker pode utilizar quatro mecanismos para
indução de comportamento:
Premiação: influenciar comportamento com estímulos positivos [...] Coerção:
influenciar comportamento com estímulos negativos [...] Conscientização:
influenciar comportamento por meio da construção e apelo ao senso de dever moral
[...] Soluções técnicas: não influenciar comportamento diretamente. Mas sim
aplicar soluções práticas que venham a influenciar comportamento de forma direta
(SECCHI, 2014, p. 39).
A Tomada de decisão “representa o momento em que os interesses dos atores são
equacionados e as intenções (objetivos e métodos) de enfrentamento de um problema público são
explicitadas (SECCHI, 2014, p. 40). Assim, surgem os chamados modelos de racionalidade.
No seguinte quesito, relacionado com a implementação da política pública, o autor considera
que é importante estudar essa fase para “visualizar, por meio de instrumentos analíticos mais
estruturados, os obstáculos e as falhas que costumam acometer essa fase do processo nas diversas
áreas de política pública (saúde, educação, habitação, saneamento, políticas de gestão, etc.) ” (p.
45). E além disso, Secchi menciona que “também significa visualizar erros anteriores à tomada de
decisão, a fim de detectar problemas mal formulados, objetivos mal traçados, otimismos
exagerados” (SECCHI, 2014, p. 45).
Secchi (2014) cita a Sabatier (1986) ao mencionar dois modelos de implementação de
políticas públicas:
Modelo top-down; caracterizado pela separação clara entre o momento de tomada
de decisão e o de implementação, em fases consecutivas. Esse modelo é baseado
na distinção wilsoniana entre “Política e Administração” (WILSON, 1887), no qual
os tomadores de decisão (políticos) são separados dos implementadores
(administração) (SECCHI, 2014, p. 46).
Modelo bottom-up: caracterizado pela maior liberdade de burocratas e redes de
atores em auto organizar e modelar a implementação de políticas públicas
(SECCHI, 2014, p. 47).
O seguinte ponto, no ciclo de políticas públicas, refere-se à avaliação, a qual “é o processo de
julgamentos deliberados sobre a validade de propostas para a ação pública, bem como, sobre o
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sucesso ou a falha de projetos que foram colocados em prática” (ANDERSON, 1977, p, 711 apud
SECCHI, 2014, p. 49).
A última etapa, ou extinção da política pública pode originar-se, de acordo com Giuliani
(2005 apud Secchi, 2014), com base em três causas: o problema que originou a política é percebido
como resolvido; os programas, as leis ou as ações que ativavam a política pública são percebidos
como ineficazes; ou o problema perdeu importância (SECCHI, 2014, p. 53).
O quarto capítulo destina-se para analisar a dimensão espacial ou das instituições no processo
de política pública, apresentando assim a dimensão espacial, onde as políticas públicas acontecem.
Nesse intuito Secchi (2014) comenta que:
De acordo com a escola institucionalista tradicional, instituições são de regras
formais, que condicionam o comportamento dos indivíduos. Aplicando esse
conceito à área de políticas públicas, as instituições são as regras constitucionais,
os estatutos e códigos legais, as políticas públicas passadas e os regimentos
internos das arenas onde as políticas públicas são construídas. Instituições nessa
acepção são: jurisdições (leis), competências (funções) e as delimitações territoriais
(SECCHI, 2014, p. 55).
O quinto capítulo trata dos autores no processo de política pública, que são:
[...] todos aqueles indivíduos, grupos ou organizações que desempenham um papel
na arena política. Os atores relevantes em um processo de política pública são
aqueles que têm capacidade de influenciar, direta ou indiretamente, o conteúdo e os
resultados da política pública. São os atores que conseguem sensibilizar a opinião
pública sobre problemas de relevância coletiva. São os atores que têm influência na
decisão do que entra ou não na agenda. São eles que estudam e elaboram propostas,
tomam decisões e fazem que intenções sejam convertidas em ações (SECCHI,
2014, p. 77).
As categorias dos autores podem ser basicamente divididas em três segundo Moon e
Ingraham (1998): políticos, burocratas e sociedade civil:
Cada arena política tem uma configuração de atores peculiar, com prevalência de
alguns e ausência de outros. A arena política da área de saúde é ocupada por atores
diferentes dos da arena de segurança pública, que por sua parte tem configuração
diferente da arena de reformas administrativas (SECCHI, 2014, p 80).
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Secchi também distingue os modelos de gestão provenientes da administração pública: “o
modelo burocrático weberiano, que prega os princípios de legalidade e impessoalidade, e o modelo
gerencial, que prega conceitos de eficácia e orientação ao cliente/usuário dos serviços públicos
(SECCHI, 2009) ” (SECCHI, 2014, p. 84).
A seguir, Secchi apresenta de maneira sintética os modelos de relação e prevalência e para
isso define os seguintes conceitos:
[...] construtos teóricos, testados empiricamente, de como os atores interagem,
quais são suas conexões, coalizões e enfrentamentos mais prováveis. Por modelo
de prevalência nos referimos a construtos teóricos, também alimentados pela
observação prática, de quais atores conseguem fazer valer suas vontades sobre a
vontade dos demais atores em um processo de política pública (SECCHI, 2014, p.
94).
O primeiro modelo apresentado por Secchi é o modelo principal agente, onde:
[...] o principal é aquele que contrata uma pessoa ou organização para que ela faça
coisas em seu nome. O agente é a pessoa ou organização contratada pelo principal.
Usando este modelo para interpretar fenômenos em políticas governamentais,
pode-se perceber uma cadeia de relacionamentos (SECCHI, 2014, p. 95).
O segundo modelo apresentado é das redes de políticas públicas, as quais “é uma estrutura de
interações, predominantemente informais, entre atores públicos e privados envolvidos na
formulação e implementação de políticas públicas”. Assim suas principais características são:
interdependência entre os atores que as compõem, liberdade de entrada e saída para seus membros,
controle disperso e relações informais e não hierárquicas, e busca de interesses externos aos
membros da rede (SECCHI, 2014, p. 97).
Por sua parte, o autor apresenta os modelos elitistas que “consolidaram a visão de que poucos
atores (elites) têm a capacidade de determinar o rumo das políticas públicas” (SECCHI, 2014, p.
98). Assim, para
[...] os marxistas estruturalistas, como Althuser e Poulantzas, a elite em um sistema
capitalista é representada pelos detentores do capital. Segundo esta corrente, o
estado é dominado pelos interesses econômicos capitalistas que o forçam a
reproduzir os esquemas de exploração de uma classe (trabalhadores) pelos de outra
(capitalistas). As políticas públicas, por consequência, nada mais são que
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expressões de um estado reprodutor dos interesses do capital (SECCHI, 2014, p.
99).
Para Secchi o modelo pluralista, ao contrário do elitismo “não percebe a predominância de um
ator ou conjunto de atores, chegando à conclusão de que todos conseguem influenciar, de alguma
maneira, as decisões e os caminhos tomados pela comunidade política” (SECCHI, 2014, p. 99).
O último modelo apresentado pelo autor é o modelo de Triângulos de Ferro, em voga na
década de 1960:
[...] relações de apoio entre grupos de interesses, políticos parlamentares e
burocratas membros de agências governamentais. Segundo tal esquema, a relação
entre esses três grupos de atores é considerada crucial na definição de políticas
públicas nacionais (SECCHI, 2014, p. 100).
Finalmente, o sexto capítulo aborda a dimensão comportamental que trata dos estilos de
políticas públicas, as quais “constituem-se em procedimentos operacionais padrões de elaborar e
implementar políticas” (SECCHI, 2014, p. 103).
