Content uploaded by Maikel Waardenburg
Author content
All content in this area was uploaded by Maikel Waardenburg on May 14, 2021
Content may be subject to copyright.
Bouwen aan
maatschappelijke waarden
Bouwen aan
maatschappelijke waarden
Publiek-private samenwerking
bij multifunctionele sportaccommodaties
Maikel Waardenburg
Sofie van den Hombergh
Maarten van Bottenburg
Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap
Universiteit Utrecht
Boom bestuurskunde
Den Haag
2019
Inhoudsopgave
Voorwoord
Dankwoord
Hoofdstuk 1
Inleiding: Samen bouwen aan maatschappelijke meerwaarde
1.1 Waardenvol samenwerken
1.2 Waarden creëren door PPS
1.3 Onderzoek in context
1.4 Publiek-private samenwerking
1.4.1 Geïntegreerde concessie
1.4.2 Dimensies van publiek-private samenwerking
1.4.3 Waarde creëren door PPS
1.5 Verantwoording onderzoekskeuzes
1.5.1 Case selectie
1.5.2 Onderzoeksmethoden en analyse
1.6 Leeswijzer
Hoofdstuk 2
Een model voor maatschappelijke waardecreatie
2.1 De strategische driehoek
2.2 Maatschappelijke waardecreatie onder spanning
2.2.1 Prestatiespanning
2.2.2 Legitimatiespanning
2.2.3 Sturingsspanning
2.3 Samenvatting en vooruitblik
Hoofdstuk 3
Casus Icedome
3.1 Inleiding
3.2 Het proces van Icedome
3.2.1 Van sluiting naar aanbesteding
3.2.2 Teruggefloten
3.2.3 De oprichting van nieuwe teams
3.2.4 In de knel
3.3 Duiding
3.3.1 Maatschappelijke meerwaarde
3.3.2 Spanningen in het proces
5
11
13
19
19
20
21
23
23
24
26
29
30
30
31
35
35
38
41
42
43
45
49
50
50
50
51
53
55
56
56
56
Colofon
Omslagontwerp en opmaak binnenwerk: Abel Derks, Utrecht
© 2019 Maikel Waardenburg, Sofie van den Hombergh en Maarten van Bottenburg | Boom bestuurskunde
Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd,
opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij
elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke
toestemming van de uitgever.
Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h
Auteurswet dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht
(Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave
in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet) kan men zich wenden tot de Stichting PRO
(Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.stichting-pro.nl).
No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written
permission from the publisher.
ISBN 978-94-6236-950-4
ISBN 978-94-6274-525-4 (e-book)
NUR 805
www.boombestuurskunde.nl
Hoofdstuk 7
Complexiteit van maatschappelijkewaardecreatie
7.1 Onheldere maatschappelijke waarden
7.2 De fundamentele aanwezigheid van spanningen
7.3 Spanningen als storende factor
7.4 Spanningen nader beschouwd
7.4.1 Spanningen door institutionele logica’s
7.4.2 Balanceren in waardecreatie
Hoofdstuk 8
Conclusies en aanbevelingen
8.1 Inleiding
8.2 Conclusies
8.3 Innoveren van waardengerichte PPS
Overzicht aanbevelingen
Bronnenlijst
Bijlagen
Samenvatting
Verantwoording en reflectie
Hoofdstuk 4
Casus De Kroon
4.1 Inleiding
4.2 Het proces van De Kroon
4.2.1 Driemaal is scheepsrecht?
4.2.2 Expertise van buiten
4.2.3 Draagvlak en steun
4.2.4 Samen naar een PvE
4.2.5 Realisatie en formalisatie
4.2.6 Mellaart BV aan zet
4.2.7 Exploitatiefase
4.3 Duiding
4.3.1 Maatschappelijke meerwaarde
4.3.2 Spanningen in het proces
Hoofdstuk 5
Casus De Zwaal
5.1 Inleiding
5.2 Het proces van De Zwaal
5.2.1 Een haperende start
5.2.2 Aanbesteding
5.2.3 Wie doet het onderhoud?
5.2.4 Relaties onder druk
5.2.5 Beheersen van spanningen
5.2.6 Eindresultaat
5.3 Duiding
5.3.1 Maatschappelijke meerwaarde
5.3.2 Spanningen in het proces
Hoofdstuk 6
Casus De Caesarhof
6.1 Inleiding
6.2 Het proces van De Caesarhof
6.2.1 Grote beloftes, voorzichtige stappen
6.2.2 Belofte maakt schuld
6.2.3 Zeggen is één en doen is twee
6.2.4 Risico wordt realiteit
6.2.5 Realisatie
6.3 Duiding
6.3.1 Maatschappelijke meerwaarde
6.3.2 Spanningen in het proces
7
6
113
113
115
117
120
120
122
127
127
127
129
134
137
145
153
155
61
62
62
62
63
64
65
69
69
70
71
71
72
77
78
78
78
80
81
83
84
86
88
88
88
95
96
97
97
199
101
103
104
106
106
107
Lijst van tabellen
1.1 Particulier geëxploiteerde sportaccommodaties
1.2 Schatting inkoopvolume Nederland
2.1 Opties voor inbedden van verschillende dimensies van waarde
3.1 Kenmerken casus Icedome
3.2 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen
4.1 Kenmerken casus De Kroon
4.2 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen
5.1 Kenmerken casus De Zwaal
5.2 Tijdlijn De Zwaal
5.3 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen
6.1 Kenmerken casus De Caesarhof
6.2 Tijdlijn ontwerpfase De Caesarhof
6.3 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen
7.1 Waardenspanningen in PPS
8.1 Klassieke en waardengerichte PPS
Lijst van figuren
1.1 PPS-dimensies
2.1 Strategic Triangle
2.2 Maatschappelijke waardenspanningen
5.1 Governancestructuur
6.1 Oorspronkelijk ontwerp De Caesarhof
6.2 Beoogd ontwerp Voorzieningencluster sporthal De Caesarhof
6.3 Governance Voorzieningencluster, oude en nieuwe situatie
6.4 Het Voorzieningencluster
7.1 Maatschappelijke waardenspanningen
7.2 Logica’s in PPS
8.1 Dialoogtafel
9
8
21
23
39
49
57
61
73
77
80
90
95
98
109
116
129
25
36
40
85
96
98
100
105
116
121
131
Voorwoord
Op 29 juni 2018 hebben wij gezamenlijk het eerste Nationale Sportakkoord ‘Sport verenigt
Nederland’ ondertekend. Hiermee gaven wij samen met publieke en private partners uit de
sportwereld het startsignaal voor een nieuwe fase in sportontwikkeling. Een van de zes ambities
die wij hebben geformuleerd is erop gericht Nederland te voorzien van een functionele, goede
en duurzame sportinfrastructuur.
Nederland telt ruim 22.000 sportaccommodaties, variërend van sportzalen tot zwembaden en
van honkbalvelden tot ijsbanen. Van de 1,2 miljard euro die gemeenten jaarlijks uitgeven aan
sport, wordt 85 procent besteed aan sportaccommodaties. Via het aanbieden van sportaccom-
modaties streven gemeenten naar het creëren van een leefbare omgeving met toegankelijke
maatschappelijke voorzieningen, vitale sportaanbieders en een actieve en gezonde samenle-
ving. Wij maken ons nu sterk voor voor iedereen toegankelijke en duurzame sportaccommoda-
ties, waarin we de gebruiksexclusiviteit beperken en meer en alternatieve exploitatiemodellen
toepassen.
Publiek-private samenwerking zien wij als een waardevol instrument om die maatschappelijke
doelen via sportaccommodaties te realiseren. De publieke gerichtheid op maatschappelijke
doelen, gecombineerd met de expertise uit de markt, biedt kansen om onze visie voor de doe-
len uit het Sportakkoord te realiseren. Dit onderzoek toont aan dat innovatie van PPS mogelijk is
en dat het (tijdig) betrekken van toekomstige gebruikers (sportclubs), bouwers, exploitanten, en
publieke professionals met uiteenlopende expertises daar een belangrijke voorwaarde voor is.
Het slagen van een publiek-private samenwerking is niet vanzelfsprekend. Dit onderzoek draagt
in hoge mate bij aan onze kennis over werkbare mechanismes in publiek-private samenwer-
king en het creëren van maatschappelijke meerwaarde via het realiseren van multifunctionele
sportaccommodaties. Wij moedigen allen die betrokken zijn bij de besluitvorming, realisatie of
exploitatie van sportaccommodaties aan kennis te nemen van de bevindingen van dit onder-
zoek. De aanbevelingen verdienen brede navolging in het licht van de doelen van het Nationaal
Sportakkoord.
De heer Lucas Bolsius Mevrouw Anneke van Zanen-Nieberg
voorzitter Vereniging Sport en Gemeenten voorzitter NOC*NSF
Den Haag/Arnhem, april 2019
11
10
Dankwoord
Als leden van de onderzoeksgroep Sport & Society bij het departement Bestuurs- en
Organisatiewetenschap houden wij ons bezig met de betekenis van sport(organisaties) voor
publieke en maatschappelijke vraagstukken. Publiek-private interacties vormen daarin een
centraal aandachtsgebied. Van oudsher ligt onze focus vooral op de soft- en orgware van de
sport. Sportaccommodaties, de hardware van de sport, waren tot dit project nog beperkt in
ons onderzoeksvizier. Het bijzondere is dat vele positieve bijdragen die aan de sport worden
toegeschreven niet zonder deze hardware kunnen worden gerealiseerd. Sportaccommodaties
vormen een belangrijke maatschappelijke voorziening waarmee lokale overheden, bouwers,
exploitanten en sportverenigingen maatschappelijke waarden creëren, zoals leefbaarheid,
toegankelijkheid, sociale ontmoeting en veiligheid. Dit boek onderschrijft dat nog eens.
Het sturen op maatschappelijke waarden is echter een lastige uitdaging in publiek-private
samenwerkingen. Het denken en handelen vanuit maatschappelijke waardecreatie is nog
een onderontwikkeld vermogen binnen PPS bij maatschappelijke voorzieningen. Met dit boek
hopen wij bestuurders, ambtenaren, bouwers, exploitanten, adviseurs, sportverenigingen en
andere eindgebruikers te inspireren om via PPS meer maatschappelijke waarde te creëren.
Dit boek had niet tot stand kunnen komen zonder de inzet van vele betrokkenen. Ten
eerste willen we de respondenten van dit onderzoek bedanken. Hun verhalen over de
samenwerkingen in de casestudies hebben in hoge mate bijgedragen aan onze inzichten in de
(on)mogelijkheden van maatschappelijke waardecreatie door PPS en de spanningen die zich
daarin voordoen. Ten tweede willen we diverse ervaringsdeskundigen bedanken die ons in de
focusgroepen hebben geholpen bij het toetsen van de eerste bevindingen en de haalbaarheid
van aanbevelingsrichtingen. Ten derde bedanken we diverse collega’s en studenten die een
bijdrage hebben geleverd aan dataverzameling en analyse van de casestudies en de organisatie
van dit onderzoek. Dit zijn Scott Douglas, Mark Ouendag, Jochem van den Berg, Tomas Rongen,
Marieke Reitsma, Duco Vermeer en Lotte van den Brink. Daarnaast bedanken we Joris Bekkers
van Boom Bestuurskunde en Abel Derks voor hun begeleiding bij de totstandkoming en
vormgeving van dit boek.
13
12
Veel dank gaat uit naar de opdrachtgevers en leden van de klankbordgroep van dit onderzoek.
Het betreft Tom Haagmans (Vaessen Groep), Bruno Giebels en Nancy Visser (Sportfondsen
Nederland), Adrie Jongenelen en Peter van Veen (gemeente Rotterdam), Olivie Pijnenburg en
Jelle Brouwer (gemeente Alkmaar), Henk Stokhof en Nelleke Penninx (gemeente Amsterdam),
André de Jeu en Ronald Huijser (VSG), Erik Lenselink (NOC*NSF) en Annemieke Deveer (Sport-
cirkels). Deze laatste bedanken we ook voor haar extra bijdrage aan dit project vanuit haar rol
als liaison officer tussen het onderzoeksteam en de klankbordgroep. De opbouwende kritiek
van de klankbordgroep heeft in hoge mate bijgedragen aan de kwaliteit van het onderzoek. We
hebben ons eigen PPS-proces ervaren als uitdagend, constructief en leerzaam en denken dat
dit belangrijke bronnen zijn voor het creëren van maatschappelijke waarde.
Maikel Waardenburg, Sofie van den Hombergh en Maarten van Bottenburg
Utrecht, april 2019
15
14
Hoofdstuk 1
Inleiding: Samen bouwen aan maatschappelijke
meerwaarde
1.1 Waardenvol samenwerken
Lokale overheden worstelen in toenemende mate met de vraag hoe zij sociaal-infrastructurele
voorzieningen, zoals onderwijsgebouwen, zorginstellingen, culturele voorzieningen of sportac-
commodaties, functioneel kunnen maken voor maatschappelijke ambities. Bij maatschappelijke
ambities valt te denken aan het bevorderen van de publieke gezondheid, of aan een meer inclu-
sief gebruik van de infrastructuur met als doel sociale integratie. Het in lijn brengen en houden
van sociale infrastructuur met kwaliteitswensen van gebruikers en het betaalbaar houden van
maatschappelijke voorzieningen is daarbij een uitdaging. De (her)ontwikkeling van maatschap-
pelijke voorzieningen is dan ook een belangrijk thema voor gemeenten.
Lokale overheden kiezen bij het realiseren van maatschappelijke voorzieningen steeds vaker
voor aanbestedingen in de vorm van publiek-private samenwerking (PPS) (o.a. Hebly &
Klijn, 2016; Van Pelt & Repetur, 2018). Onder PPS verstaan we een meerjarige (≥10 jaar)
samenwerkingsrelatie tussen een overheid enerzijds en private partijen, zoals bouwbedrijven en
exploitatiemaatschappijen anderzijds. In ons onderzoek betreft het partijen die samenwerken
ten behoeve van de realisatie en exploitatie van sportinfrastructuur op lokaal niveau. Vaak zien
overheden PPS als een ideale organisatievorm om maatschappelijke meerwaarde te creëren
bij de ontwikkeling van infrastructuur (Eversdijk & Korsten, 2015). Door PPS zouden gemeenten
resultaten kunnen boeken die zij in andere gevallen minder, moeizaam of helemaal niet zouden
realiseren. PPS, zo is de gangbare gedachte, heeft een positief effect op de kosten, duur
van realisatie, geleverde kwaliteit en het risico voor de publieke partij (Eversdijk & Korsten,
2015; Verweij, 2018). De verwachting is bijvoorbeeld dat een private partij bij de bouw van
een sportaccommodatie eerder gebruikmaakt van hoogwaardig en duurzaam materiaal,
wanneer die partij voor langere termijn eveneens verantwoordelijk is voor het onderhoud van
de accommodatie. Duurzaamheid als maatschappelijke meerwaarde vormt dan een belangrijk
argument voor de keuze voor PPS. Er bestaan geen eensluidende wetenschappelijke conclusies
of die maatschappelijke waardecreatie ook wordt gerealiseerd (Verweij, 2018). Toch bestaat er
onder beleidsmakers en politici de overtuiging dat PPS een organisatievorm is die meerwaarde
realiseert bij de ontwikkeling van infrastructuur.
Overheden en private partijen in een PPS zien zich geconfronteerd met complexe maatschap-
pelijke vraagstukken. Voor deze partijen is er de gezamenlijke opdracht om via samenwerking
een maatschappelijke bijdrage te leveren. Deze uitdaging kunnen we duiden in termen
van maatschappelijke waardecreatie. Maatschappelijk, in die zin dat lokale overheden het
19
18
van maatschappelijke waardecreatie verder doorgrond kan worden met behulp van sociaal-
constructionistisch onderzoek. In dit type onderzoek staan niet de feitelijke gebeurtenissen
tijdens en uitkomsten van de PPS centraal, maar hoe betrokkenen daar invulling en intersubjectief
betekenis aan geven (Gergen & Gergen, 2003). Juist omdat PPS in essentie bestaat uit sociale
interacties achten wij dit perspectief van wezenlijk belang voor de ontwikkeling van kennis over
maatschappelijke waardecreatie door middel van PPS.
Bekend is dat de wijze waarop een project gemanaged wordt, het aantal betrokken actoren
en politieke gevoeligheden invloed hebben op het samenwerkingsproces (Klijn et al., 2010;
Van den Hurk, 2015; Verweij, 2015). Hoe betrokken actoren die invloeden ervaren en daarop
inspelen is het centrale onderwerp van deze studie. Het doel van het onderzoek is inzicht geven
in de wijze waarop betrokken actoren vormgeven aan waardecreatie door PPS en hoe dat tot
versterking of neutralisatie van spanningen in de samenwerking leidt. Een hieraan gelieerde
praktische doelstelling is het professioneel vermogen van PPS-betrokkenen te versterken om
maatschappelijke waardecreatie door PPS te vergroten. Op basis van het verkregen inzicht for-
muleren we aanbevelingen voor het innoveren van publiek-private samenwerking.
1.3 Onderzoek in context
Sportaccommodaties vormen een essentiële pijler van de Nederlandse sport. Lokale overhe-
den zijn van oudsher de belangrijkste financiers van de sport, door hun investeringen in lokale
sportvoorzieningen (Waardenburg & van Bottenburg, 2013; De Heij, 2018). Het uitgebreide
netwerk van sportaccommodaties in Nederland is goeddeels te danken aan de gemeentelijke
overheden die jaarlijks netto meer dan één miljard euro investeren in de aanleg, inrichting en
exploitatie van sportaccommodaties. Aangezien dit het overgrote deel (ongeveer 85 procent,
Hoekman et al., 2013) van het gemeentelijke sportbudget betreft, vraagt de overheidsinveste-
ring in sportaccommodaties continu om verantwoording en staat deze bij herhaling onder druk,
zeker in tijden van teruglopende overheidsbudgetten. Mede hierom kiezen gemeenten bij het
beheer van multifunctionele sportaccommodaties in toenemende mate voor samenwerking
met private organisaties (zie tabel 1.1). Zo is het aantal publiek toegankelijke zwembaden dat
door een private organisatie wordt geëxploiteerd sinds 2000 met 9 procent toegenomen (De
Heij, 2018, p. 107). Het stijgingspercentage voor overige overdekte sportaccommodaties ligt
met 15 procent in een veel kortere periode (sinds 2012) nog hoger.
Particulier geëxploiteerde sportaccommodaties, naar type, 2000-2015
(in absolute aantallen)
2000 2003 2006 2009 2012 2015
totaal particuliere sportaccommodaties 2525 2540 2370 2680 2805 3170
totaal zwembaden 440 495 455 490 475 480
totaal overige accommodaties 2085 2045 1915 2190 2330 2690
totaal overdekte sportaccommodaties 1240 1165 1130 1250 1240 1440
totaal openluchtsportaccommodaties 850 880 785 940 1090 1250
Tabel 1.1 Particulier geëxploiteerde sportaccommodaties
Bron: CBS (SS 2000-2015)
publiek belang dienen, dat zij verschillende soorten publiek willen bereiken met de sociale
infrastructurele voorzieningen en dat deze verschillende soorten publiek – inclusief de private
partij – zelf eveneens waarde toekennen aan deze voorzieningen. Waardecreatie, in die zin
dat de sociale infrastructuur maatschappelijke meerwaarde representeert en realiseert.
Maatschappelijke voorzieningen dienen een wezenlijke bijdrage te leveren aan uitdagingen
waar lokale gemeenschappen zich voor gesteld zien.
Publieke en private partijen bezien die maatschappelijke uitdagingen ieder vanuit eigen logi-
ca’s. In het samen werken aan maatschappelijke meerwaarde zijn spanningen een wezenlijk
onderdeel. De wijze waarop partijen omgaan met die spanningen kan de potentiële waarde-
creatie bevorderen of ondermijnen. Dit onderzoek richt zich op dergelijke spanningsvelden en
de wijze waarop publieke en private actoren in een PPS daarop inspelen, daar (al dan niet) van
leren en verkent de mogelijkheden voor innovatie van PPS en het versterken van het professio-
neel vermogen van PPS-actoren.
1.2 Waarden creëren door PPS
Dit onderzoek richt zich op ervaringen met publiek-private samenwerking bij maatschappelijke
voorzieningen in de sportsector. In navolging van andere sectoren zien we PPS in de sport voor-
al opkomen in de realisatie en het beheer van multifunctionele sportaccommodaties (MFSA).
Gemeenten neigen er steeds vaker naar te werken in een PPS-constructie bij de realisatie
en exploitatie van een MFSA (De Heij, 2018). Zij kiezen in toenemende mate voor PPS in de
vorm van een zogeheten geïntegreerd concessiemodel. Bij een geïntegreerde concessie wordt
doorgaans één privaat consortium bij twee of meer fasen van het proces (ontwerp, bouw, finan-
ciering, beheer, exploitatie) betrokken. Deze geïntegreerde publiek-private samenwerkingsvorm
zien we in onder meer de wegenbouw en gebiedsontwikkeling al geruimere tijd terug, maar is
bij de bouw en exploitatie van MFSA’s relatief nieuw.
De meeste onderzoeken naar PPS richten zich op de ontwikkeling van transportinfrastructuur
(Hueskes, 2016). Maatschappelijke voorzieningen, waaronder sportfaciliteiten, zijn een
onderbelichte categorie in wetenschappelijke studies naar PPS (Van den Hurk & Verweij, 2017).
Tevens richt het bestaande onderzoek zich hoofdzakelijk op de eerste projectfasen van PPS
(ontwerp, aanbesteding) en op het projectniveau. Van den Hurk en Verweij (2017) stellen
op basis van deze constatering een horizontale uitbreiding van de reikwijdte van het PPS-
onderzoek voor, daarmee bedoelend dat nieuw onderzoek idealiter meerdere projectfases
zou moeten bestuderen. Wij voegen aan deze constateringen toe dat bestaand onderzoek
veelal een evaluerend en technisch karakter heeft, waarbij het toetsen van de doelmatigheid en
doeltreffendheid van PPS vooropstaat. Zo richt bijvoorbeeld de studie van Reynaers (2014) zich
op de condities die inwerken op publiekewaardencreatie bij PPS. Verweij (2015) onderzoekt op
basis van een vergelijkende casestudie welke managementstrategieën in projectimplementatie
(on)bevredigende uitkomsten opleveren. Hoewel dit evaluerend perspectief waardevolle kennis
oplevert over de werking en impact van PPS, stellen wij dat het presteren van een PPS in termen
21
20
nisatievorm is (Klijn & Van Twist, 2007). Vooral Rijkswaterstaat neemt vanaf 2006 het voortouw
in het verspreiden van de PPS-praktijk bij het realiseren van transportinfrastructuur. Daarna kent
PPS een flinke opmars, ook in andere sectoren en bij lokale overheden. Lokale overheden zijn
een logische partij als het gaat om een onderzoek naar PPS. Gemeenten nemen gezamenlijk
namelijk zo’n 25 miljard van de totale 73 miljard euro (peiljaar 2015) van het publieke inkoop-
volume op zich (tabel 1.2, zie ook Significant, 2016). Een Europees onderzoek (EU, 2016) laat
zien dat het inkoopvolume in Nederland in 2013 136 miljard betrof, waarvan 44 procent voor
rekening van lokale overheden. Van die 136 miljard was ongeveer 8 procent via een openbare
aanbesteding. 90 procent van die aanbestedingen werd beoordeeld op basis van Economisch
Meest Voordelige Inschrijving (EMVI)-criteria en 10 procent op basis van prijscriteria (EU, 2016).
Type Totaal in Boven Onder
aanbestedende dienst miljard aanbestedingsdrempels aanbestedingsdrempels
Centrale overheid 22,3 8 14,3
Lokale overheid 41,5 14,9 26,5
Sociale zekerheidsfondsen 0,8 0,3 0,5
Aanvulling 8,6 3,1 5,5
Eindtotaal 73,3 26,4 46,9
Tabel 1.2 Schatting inkoopvolume Nederland
Bron: Significant, 2016
De hiervoor besproken ontwikkelingen plaatsen de onder gemeenten opkomende populariteit
van PPS bij het realiseren, beheren en exploiteren van sportaccommodaties in een breder
kader. En hoewel PPS steeds vaker wordt toegepast bij MFSA’s is er nog maar weinig weten-
schappelijk onderzoek gedaan naar de wijze waarop publieke en private partijen die samenwer-
king inrichten, hoe zij deze ervaren en wat daarvan de consequenties zijn voor het creëren van
de beoogde maatschappelijke meerwaarde. Daarover gaat dit onderzoeksrapport.
1.4 Publiek-private samenwerking
In de literatuur over infrastructurele ontwikkeling onderscheiden we twee vormen van PPS, de
concessievorm en de alliantievorm (Eversdijk & Korsten, 2015). De concessievorm heeft betrek-
king op (een combinatie van) verschillende onderdelen van het samenwerkingsproces (Evers-
dijk & Korsten, 2009; Straub et al., 2012). De alliantie-PPS is gestoeld op gelijkwaardig partner-
schap. Betrokken partijen zijn meer gericht op het gezamenlijk oprichten en uitvoeren van een
project (Eversdijk & Korsten 2015). In deze paragraaf gaan we verder in op de concessievorm,
aangezien deze vorm in opkomst is in de ontwikkeling van sociale infrastructuur in Nederland
en sportaccommodaties in het bijzonder.
In hun sportbeleid zijn gemeenten door de jaren heen selectiever geworden in het aantal loca-
ties waarin zij investeren. Het gemeentelijke zwembad, de schaatsbaan of een andere sport-
accommodatie is steeds vaker geïntegreerd in een sportcentrum dat diverse functionaliteiten
huisvest. Vaak gaat die keuze gepaard met een clustering van aangeboden sportdisciplines en
bijgevolg samenwerking tussen sportaanbieders op die locatie. Door deze beleidskeuzes ont-
staan zogenoemde ‘sportclusters’ of ‘harten voor sport’ (Vercoulen, 2010; Waardenburg, 2016a).
Sportaccommodaties krijgen hierdoor in toenemende mate een multifunctioneel karakter.
De ontwikkeling waarbij overheden meer in samenwerking met private partijen opereren om
infrastructurele voorzieningen te realiseren en exploiteren past in een bredere ontwikkeling,
waarin op meerdere niveaus en in verschillende sectoren langdurige partnerschappen ontstaan
(Klijn & Van Twist, 2007). Daaraan liggen enkele maatschappelijke en politiek-bestuurlijke ont-
wikkelingen ten grondslag. Een belangrijke ontwikkeling zien we in de hypergemoderniseerde
samenleving, zich kenmerkend in een ‘voortgaand proces van differentiatie, specialisatie en
professionalisering’ (Bekkers & Meijer, 2010, p. 9). De fragmentatie die het gevolg is van deze
modernisering leidt in de woorden van de socioloog Emile Durkheim op haar beurt tot een
‘organische solidariteit’ (Durkheim et al., 1997). Met andere woorden, door fragmentatie van
de samenleving ontstaat een interdependentie die partijen als vanzelf stuurt in de richting van
samenwerking.
Een politiek-bestuurlijke ontwikkeling die we zien, is de verschuiving van een verzorgende naar
eerst een bedrijfsmatige en nu een netwerkende overheid. Een oorzaak hiervan is volgens Klijn
en Van Twist (2007) een grotere gerichtheid op efficiëntie en value for money bij overheden
vanuit een perspectief van New Public Management. Dit resulteerde in de jaren tachtig en
negentig nog vooral in overheveling van publieke dienstverlening naar private partijen door pri-
vatisering. Hieraan gerelateerd is de intrede van uiteenlopende technieken uit de private sector,
zoals prestatiemetingen, het gebruik van contracten, competitive tendering en prestatiebekos-
tiging (Reynaers, 2014).
Door de weerbarstige ervaringen met het NPM heeft de overheid haar koers verlegd van een
marktgerichte naar een netwerkende overheid. Vanuit een netwerkende overheid vervullen be-
drijven en burgers een steeds grotere rol in het creëren van maatschappelijke waarden (Stoker,
2006). ‘De overheid heeft andere partijen nodig, zoekt actief de samenwerking op en wordt
tegelijkertijd ook steeds meer uitgedaagd door partijen of initiatieven die op eigen voorwaarden
willen werken’ (nsob.nl, 16 augustus 2018). Daaraan gelieerd zijn de toegenomen verwachtin-
gen van de kwaliteit van beleid en dienstverlening via netwerkarrangementen (Osborne, 2006).
De brede opkomst van PPS begrijpen we vanuit de hiervoor geschetste ontwikkelingen. Hoewel
het kabinet Paars II al in 1998 beleidsruimte creëert voor het werken in publiek-private partner-
schappen, duurt het nog ongeveer een decennium voordat PPS een breder toegepaste orga-
23
22
Figuur 1.1 PPS-dimensies
Projectdimensie
De projectdimensie is de meest zichtbare en eenvoudige dimensie van een PPS. Het betreft
de actoren die direct bij het project waarvoor een PPS is opgericht betrokken zijn. Vanuit deze
dimensie vormt het projectteam dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van het project het
niveau van analyse. PPS wordt op deze dimensie begrepen als de interactie tussen uitvoerende
leden van het projectteam, de publieke en private projectleiders en -managers.
Politiek-bestuurlijke dimensie
Een PPS kent een zeer sterk aanwezige politiek-bestuurlijke dimensie. Publieke en private pro-
jectmedewerkers leggen immers verantwoording af aan een stuurgroep, of nog belangrijker,
aan hun respectievelijke bestuurders/directie. In het geval van een publieke partij legt die be-
stuurder ook weer verantwoording af aan de raad, en indirect aan de kiezer. Private partijen
hebben vaak te maken met aandeelhouders. De publieke en private eigenheid van interne ver-
antwoordingsmechanismen vraagt specifieke samenwerkingsvaardigheden, zoals de kunst van
het tijdig inspelen op politieke druk op bestuurders vanwege bijvoorbeeld lokale media-aan-
dacht voor het project.
Stakeholderdimensie
We onderscheiden tevens een stakeholderdimensie. Hiermee doelen we op anderen dan de
publieke en private vertegenwoordigers in het project, de bestuurlijk verantwoordelijken of lo-
1.4.1 Geïntegreerde concessie
Bij een geïntegreerde contractvorm, ook wel concessionele PPS genoemd, worden diverse on-
derdelen van de realisatie en exploitatie van een bouwproject door de opdrachtgever aan één
opdrachtnemer opgedragen (Koppenjan, 2005, p. 137). Dit is een vorm van gestructureerde
samenwerking tussen publieke en private partijen in het plannen, bouwen en/of exploiteren van
bouwprojecten waar risico’s, kosten, baten, verantwoordelijkheden en resources worden ge-
deeld. Volgens Koppenjan verschilt concessionele PPS van traditionele en innovatieve vormen
van publiek-private contracten doordat private partijen financieel bij dienen te dragen aan het
project (Koppenjan, 2005, p. 138).
In het concessiemodel zijn meerdere varianten te onderscheiden, waarbij verschillende fases
of componenten wel of niet tot het proces behoren. Het gaat om fases als ‘design’ (D), ‘build’
(B), ‘maintain’ (M), ‘operate’ (O), ‘finance’ (F) en ‘energy’ (E). Verschillende combinaties zijn
hierbij mogelijk, resulterend in verschillende varianten concessionele PPS. De meest gangbare
vormen zijn D&B, DBM, DBMO en DBFM (Klijn & Teisman, 2005; Koppenjan, 2005; Eversdijk &
Korsten, 2009; Roehrich et al., 2014). DBME komt minder vaak voor, maar steekt in recentere
literatuur en praktijk vaker de kop op (Straub, 2012). DBFM wordt het meest beschreven in de li-
teratuur en dekt het gehele proces van het ontwerp van het gebouw tot de verschijning van een
functionerend gebouw met alle aanwezige diensten (Straub, 2012) en het beheer daarvan. De
PPS-varianten verschillen van elkaar vanwege de verdeling van verantwoordelijkheden tussen
de publieke en private partij. Over het algemeen kan gesteld worden dat des te meer compo-
nenten het infrastructuurproject integreert, des te meer verantwoordelijkheden (en navenante
risico’s) er bij de private partij komen te liggen (vgl. Roehrich et al., 2014).
De opkomst van PPS resulteert in nieuwe werkwijzen en contractuele afspraken tussen de
publieke en private partij(en). In de aanbesteding en bouw van infrastructuur wordt dat alleen
al zichtbaar door het gebruik van een diversiteit aan jargon en acroniemen, zoals EMVI (Econo-
misch Meest Voordelige Inschrijving), BVP (Best Value Procurement), TCO (Total Cost of Owner-
ship) en een Turn key overeenkomst. Deze duidingen hebben betrekking op de wijze waarop
een publieke partij een aanbestedingsprocedure vormgeeft, de inschrijvingen van biedende
partijen beoordeelt of de wijze waarop het project na aanbesteding wordt gemanaged. Over het
geheel genomen hebben zij betrekking op de contractuele relatie tussen publieke en private
partij, welke met name van invloed is op de beweegruimte die de private partij geniet. Daar
waar relevant worden deze aanduidingen gebruikt bij de beschrijving en analyse van de diverse
casestudies (zie bijlage 1) voor een overzicht van afkortingen en aanduidingen). Die nieuwe
werkwijze creëert tevens verwachtingen ten aanzien van de prestaties van verregaande samen-
werking. PPS zou meerwaarde moeten realiseren. In paragraaf 1.4.3 gaan we daar verder op in.
1.4.2 Dimensies van publiek-private samenwerking
Onderzoek naar PPS vraagt om een meerdimensionaal perspectief, omdat een PPS actief is
op meerdere dimensies. We onderscheiden er in dit onderzoek vier: de projectdimensie, poli-
tiek-bestuurlijke dimensie, stakeholderdimensie en institutionele dimensie.
institutioneel
project
politiek-bestuurlijk
stakeholder
25
24
Verschillende rapportages onderscheiden de volgende VfM-motieven bij PPS:
• vroege betrokkenheid en selectie van de contractpartij brengt het voordeel dat zij bereid is met nieuwe (innovatieve)
ideeën te komen zodat ze die zelf kan uitvoeren (TwynstraGudde, 2015);
• ‘efficiencywinst als gevolg van life-cycle optimalisaties (Ruding, 2008a, p. 33; Min. V&W, 2005, p. 28). Door integratie van
verschillende bouwdisciplines, te weten ontwerp, bouw, (project)financiering en onderhoud (en soms ook exploitatie) in
één contract, is de private opdrachtnemer beter in staat om door middel van eigen creativiteit en innovatief inzicht de
kosten voor investering, realisatie en meerjarig onderhoud optimaal op elkaar af te stemmen’ (Everdijk & Korsten, 2009,
p. 5; zie ook TwijnstraGudde, 2015);
• ‘een gebundelde inkoop van activiteiten. Als gevolg van deze integrale aanpak heeft de opdrachtgever niet meer het
risico van coördinatieraakvlakken tussen de separate contracten voor ontwerp, bouw en onderhoud’ (Eversdijk & Korsten,
2009, p. 6);
• ‘een [in theorie] meer optimale(re) risicoverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, waarbij de risico’s bij die partij
wordt gelegd, die ze het best kan beheersen’ (Eversdijk & Korsten, 2009, p. 6).
Kader 1.1 Value-for-money motieven PPS
Flyvbjerg et al. (2003) toonden al eens op basis van een studie naar 258 infrastructuurprojecten
in twintig landen dat negen van de tien projecten met kostenoverschrijding te maken krijgen. Een
studie van Cantarelli (2011) laat zien dat voor transportinfrastructuur in Nederland het projectbud-
get met gemiddeld zo’n 20 procent wordt overschreden. Bij de introductie van PPS als organisa-
tievorm voor de ontwikkeling van infrastructurele projecten was de hoop dat kostenoverschrijding
zou worden teruggebracht én dat de kwaliteit van geleverde diensten omhoog zou gaan. PPS-lite-
ratuur biedt echter geen heldere inzichten of deze hoop ook wordt bevestigd (Eversdijk & Korsten,
2009; Verweij, 2018). Daarnaast stelt Verweij (2018) dat ‘er overeenstemming lijkt te bestaan dat
het succes van infrastructuurprojecten moet worden afgemeten aan meer dan alleen tijd geld en
kwaliteit’ (2018, p. 35). De vraag is dan welke waarden nog meer relevant zijn.
Een andere, abstractere waarde die publieke opdrachtgevers en private opdrachtnemers via
een PPS nastreven is legitimiteit. Projecten die value-for-money realiseren, waarbij innovatie
wordt nagestreefd en het risico zo min mogelijk bij het publiek ligt, lijken op het eerste oog een
hoge mate van legitimiteit te genieten. Ook voor private partijen behelst een PPS legitimiteits-
waarde. Het aanjagen van en deelnemen in deze organisatievorm, die zich na een aanloop in
de transportinfrastructuur versneld verspreidt in de ontwikkeling van sociale infrastructuur, geeft
private partijen legitimiteit, doordat het beantwoordt aan verwachtingen van ondernemerschap,
expertise en innovatie. Tevens dwingt de publieke partij via een geïntegreerde concessie af
dat de opdrachtnemer gedurende de realisatiefase en de exploitatiefase in interactie is met
stakeholders, wat bij zou moeten dragen aan de legitimiteit van zowel het project als de project-
partners. Daar komt bij dat vanuit de institutionele dimensie van PPS de omgeving stimulerend
werkt voor verspreiding en implementatie van de PPS als legitieme organisatievorm.
kale politici. Het gaat om individuele eindgebruikers, samenwerkende (sport)verenigingen en
stichtingen die na realisatie gebruikmaken van de accommodatie, omwonenden en andere
belanghebbenden. Stakeholders zijn vanuit een projectmanagementperspectief een belangen-
groep die gemanaged dient te worden. Vanuit een meerdimensionaal perspectief op PPS vor-
men zij echter meer dan belanghebbenden; zij zijn onderdeel van de PPS. Stakeholders worden
hier niet gezien als externe partij, maar als partij en deelnemer in de samenwerking.
Institutionele dimensie
Als laatste onderscheiden we een institutionele dimensie van PPS. In een recent artikel van Ver-
hoest et al. (2015) rangschikken de auteurs twintig Europese landen naar hun steun voor PPS.
Publiek-private samenwerkingen kunnen als beleidsvoorkeur worden beschouwd in landen die
hoog scoren op deze index, zoals het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Nederland. Volgens
Hodge en Greve is zo’n beleidspreferentie ‘in wezen een beleidsverklaring dat de private sector
een geldige en zelfs een belangrijke rol te spelen heeft in de huidige gemengde economie’
(2016, p. 5). Een beleidspreferentie voor PPS gaat gepaard met institutionele arrangemen-
ten, zoals een wet- en regelgevend kader en PPS-ondersteunende eenheden (Verhoest et al.,
2015), zoals het expertisecentrum Pianoo en PPS Netwerk Nederland. Vanuit het oogpunt van
strategisch beheer houdt dit in dat publieke actoren steeds meer institutionele steun en legiti-
miteit vinden voor het gebruik van PPS bij de ontwikkeling van infrastructuur.
Als organisatievorm is PPS – via de transportinfrastructuur en PPS-ondersteunende instituten
– in betrekkelijk korte tijd ook in andere sectoren een legitieme praktijk geworden (Verhoest
et al., 2015; Van den Hurk & Verweij, 2017). Dat betekent dat publieke opdrachtgevers eerder
projecten realiseren via PPS, omdat PPS als een geaccepteerde en succesvolle organisatievorm
wordt beschouwd.
1.4.3 Waarde creëren door PPS
Het in beeld krijgen van de meerwaarde van PPS is een complexe taak. Waar dit in zijn alge-
meenheid al geldt voor publieke diensten (Moore, 1995) geldt dat zeker voor publiek-private
samenwerkingen (Verweij, 2018). Niet alleen speelt het multidimensionale karakter van PPS
hierin een rol, ook kunnen verschillende waardes nagestreefd worden met PPS of is diffuus wat
partijen onder meerwaarde verstaan.
Een dominante waarde in de praktijk en in de literatuur over PPS is value-for-money, dat zich
richt op het realiseren van meer kwaliteit, voor minder kosten en binnen een vooraf vastgestelde
tijdsperiode. We hebben het al eerder gesteld, maar het slechte imago van infrastructuurpro-
jecten met betrekking tot de kostenoverschrijding maakt dat value-for-money een belangrijke
waarde is waar opdrachtgevers en opdrachtnemers in een PPS naar streven (zie kader 1.1).
27
26
intern als extern te verantwoorden voor (implementatie van) beleidskeuzes en de uitkomsten van
die keuzes. In dit licht stelt Noordegraaf (2015) dat het publieke domein is ingeklemd tussen
complexe publieke opdrachten enerzijds en een groeiende verantwoordingsdruk anderzijds.
Complexe opdrachten, zoals het creëren van een leefbare omgeving, vragen om maatwerk,
flexibiliteit en samenwerking met uiteenlopende partners. Een PPS is een organisatiearrangement
dat die kenmerken behelst. Publieke organisaties worden echter ook geacht zich te
verantwoorden over de besteding van publiek geld en de behaalde prestaties. De meeste
verantwoordingsinstrumenten binnen PPS zijn dan ook gericht op het controleren van cijfers, het
bewaken van de planning en de naleving van regelgeving. Deze instrumenten doen slechts ten
dele recht aan het inspelen op de complexiteit van maatschappelijke uitdagingen (Bevan & Hood,
2006). Dit roept de vraag op hoe de publieke sector op meer managerial wijze grip houdt op PPS-
projecten en tevens op een betekenisvolle manier kan sturen en interveniëren binnen complexe
maatschappelijke uitdagingen. Op deze vraag komen we in het volgende hoofdstuk terug.
1.5 Verantwoording onderzoekskeuzes
In de voorgaande twee paragrafen hebben we laten zien dat een PPS vanuit verschillende di-
mensies en op basis van verschillende waarden kan worden beoordeeld. De beoordeling van
het succes van een PPS is afhankelijk van het belang dat betrokken actoren toekennen aan
deze dimensies en waarden. Dit gegeven is een belangrijk uitgangspunt geweest voor de wijze
waarop we het onderzoek hebben vormgegeven.
Voor kennis over PPS levert het aanvullende en verdiepende inzichten op om meer in te
zoomen op de praktijk van PPS in de ontwikkeling van maatschappelijke voorzieningen. De
meeste wetenschappelijke literatuur over PPS is conceptueel van aard (Hodge & Greve,
2007, 2016; Bouvaird, 2004), richt zich op transportinfrastructuur (Verweij, 2015; Hueskes
et al., 2016), of heeft een (inter)nationaal perspectief. Dat betekent dat er behoefte is aan
studies die een lokaal empirisch perspectief hanteren en zich richten op andere typen
infrastructuur, zoals digitale infrastructuur of sociale infrastructuur. Dergelijke typen infrastructuur
verschillen zowel qua expertise als qua tijdsschaal en budgettering sterk van (inter)nationale
transportinfrastructuurprojecten. Tevens verwachten we specifiek bij maatschappelijke
voorzieningen als een vorm van sociale infrastructuur dat het lokale niveau een rol speelt bij de
ervaringen rondom en dynamiek van samenwerking.
Aanvullend zien we multifunctionele sportaccommodaties als een legitiem type maatschappe-
lijke infrastructuur voor verdiepend onderzoek, aangezien praktisch alle Nederlandse gemeen-
ten hierover beschikken en zich op dit moment een PPS-golf lijkt voor te doen als het gaat
om de ontwikkeling van dit type sportinfrastructuur (De Heij, 2018). Daarnaast is er nauwelijks
literatuur over PPS in relatie tot de ontwikkeling van sportaccommodaties beschikbaar. Enkele
uitzonderingen zijn Van den Hurk (2017), Van den Hurk en Verhoest (2015) en Yevstafyev en
Yevstafyev (2014) en een rapport van Tien organisatieadvies en Olco (2014) in opdracht van
het ministerie van VWS. Juist vanwege de centrale rol die lokaal accommodatiebeleid speelt
Diverse studies brengen echter naar voren dat die legitimiteit van PPS niet zonder meer wordt
waargemaakt. Zo beschrijven Van den Hurk & Verweij (2017) een trade-off tussen legitimi-
teit en democratische verantwoording. Op basis van een literatuurstudie van Hueskes et al.
(2016) stellen zij dat ‘PPS de effectiviteit van ruimtelijke ontwikkeling [kan] vergroten – denk
aan innovatieve oplossingen zoals gecombineerd ruimtegebruik – maar staat de politiek meer
op afstand doordat oplossingen door private consortia worden aangeboden’ (Van den Hurk &
Verweij, 2017, p. 136). Het blijkt dan ook ingewikkeld uitspraken te doen over de vraag of de
verwachtingen die aan PPS worden toegeschreven in de praktijk worden waargemaakt (Hodge
& Greve, 2007; Little, 2011; Verweij, 2018). Tegelijkertijd laten volgens Hueskes et al. (2016)
diverse recent verschenen proefschriften over PPS zien dat in een PPS publieke, private en
maatschappelijke controlemechanismen elkaar kunnen aanvullen, zodat zij gezamenlijk de le-
gitimiteit van het project borgen.
Reynaers (2014) gaat in haar proefschrift vooral in op de mate waarin PPS publieke waarden
waarborgt. Zij maakt onderscheid tussen verantwoording, transparantie, responsiviteit, verant-
woordelijkheid en kwaliteit als belangrijkste publieke waarden waar beide partijen in een PPS
naar zouden moeten streven. Aandacht voor deze waarden is van belang, omdat zij niet auto-
matisch tot het perspectief van private partijen toehoren en de legitimiteit van het project en de
projectactoren beïnvloeden.
Wij stellen dat een publiek-private samenwerking zich uiteindelijk richt (of zou moeten richten)
op het creëren van maatschappelijke waarden. Publieke waarden, legitimiteit en value-for-money
zijn daar ondersteunende waarden aan. Hoewel de ontwikkeling van PPS een meer neo- liberale
herkomst heeft en in de eerste fase van toepassing vooral gekozen werd vanuit value-for-
money afwegingen, zien we een groeiende bewustwording onder PPS-actoren dat de gekozen
samenwerkingsvorm niet enkel een functioneel-rationele of legitieme sturingsmethodiek is. Een
PPS stelt als organisatievorm partijen vooral in staat intensiever en langer met elkaar te werken
aan maatschappelijkewaardecreatie.
Via maatschappelijke voorzieningen proberen overheden meerwaarde te realiseren voor (lo-
kale) gemeenschappen. Deze voorzieningen, zoals onderwijsgebouwen, brandweerkazernes,
ziekenhuizen, culturele voorzieningen en sportaccommodaties, dragen bijvoorbeeld bij aan de
kwaliteit van de leefomgeving, de toegankelijkheid van activiteiten en de publieke gezondheid.
Overheden trachten via dit type infrastructuur menig beleidsdoel te realiseren, zoals een ‘open
samenleving’ door culturele ontmoeting of een gezonde samenleving door verhoging van de
sportparticipatie onder specifieke doelgroepen. De bibliotheek, de school, het theater en de
sportaccommodatie zijn alle voorbeelden van sociale infrastructuur waarmee lokale overheden
maatschappelijke waarden pogen te creëren.
Tegelijkertijd wegen overheden hun beslissingen niet louter af op basis van de maatschappelijke
waarde die deze sociale infrastructuur levert. Er is een groeiende druk op overheden zich zowel
29
28
met betrokkenen bij het project Hart van Zuid, een relevante gebiedsontwikkeling in Rotterdam
die geen onderwerp van studie is in een van de cases, maar waar wel een multifunctionele
sportaccommodatie is gerealiseerd en waar ervaring met PPS is opgedaan. Aanvullend is een
focusgroep gehouden in de vorm van een duo-interview met twee vertegenwoordigers van
adviesbureaus die actief zijn bij het begeleiden van de aanbesteding en ontwikkeling van sport-
infrastructuur. Onze analyse op basis van het model van Moore (1995, 2013) is tevens getoetst
bij Scott Douglas, een wetenschappelijk expert op het gebied van publiek management en
maatschappelijke waardecreatie.
1.6 Leeswijzer
Het volgende hoofdstuk werkt het conceptueel model uit dat in dit onderzoek is gehanteerd.
We laten zien hoe maatschappelijke waardecreatie bij PPS vanuit een publiekmanagementper-
spectief benaderd kan worden. De vier hoofdstukken daarna bespreken de empirische bevin-
dingen van ons onderzoek aan de hand van uitgebreide caseanalyses. We starten in hoofdstuk
3 met een casus over publieke besluitvorming over PPS, waarin we de politieke gevoeligheid
van het realiseren van sportaccommodaties via PPS analyseren. Vervolgens presenteren we in
hoofdstuk 4 een casus waarin voor het eerst in Nederland een geïntegreerde concessie is toe-
gepast bij het realiseren van een multifunctionele sportaccommodatie. Hoofdstuk 5 bespreekt
een PPS waarbij lopende het proces de overeenkomst eenzijdig wordt aangepast. In hoofdstuk
6 analyseren we een casus die gekenmerkt wordt door een zeer lange realisatiefase. Hoofdstuk
7 betreft de overstijgende analyse van de cases. We zoeken naar overeenkomsten en verschil-
len tussen de vier voorgaande casebeschrijvingen en formuleren de belangrijkste inzichten uit
het onderzoek. Centraal in dit hoofdstuk staat de verklaring van optredende spanningen en de
complexiteit van maatschappelijke waardecreatie via PPS. Op basis van deze inzichten presen-
teert hoofdstuk 8 de belangrijkste conclusies en diverse aanbevelingsrichtingen voor innovatie
van de PPS-praktijk.
in sportbeleid (Hoekman, 2018; Waardenburg, 2016b & Van Bottenburg, 2013), zowel in Ne-
derland als elders, achten wij het van belang dat er meer wetenschappelijke aandacht komt
voor nieuwe sturingsarrangementen bij sportaccommodaties. Het onderzoek kan daarmee
belangrijke inzichten opleveren voor toekomstige lokale PPS-trajecten in de ontwikkeling van
maatschappelijke voorzieningen.
1.5.1 Case selectie
Dit rapport is gebaseerd op vier diepgravende studies naar publiek-private samenwerking bij de
ontwikkeling, het beheer en de exploitatie van sportaccommodaties. De selectie van de cases
is tot stand gekomen op basis van desk research en gesprekken met experts. Selectiecriteria
vormden de verschillende fases van samenwerking (voorbereiding, realisatie, beheer/exploita-
tie), om de bandbreedte van PPS-spanningen in beeld te kunnen brengen. Daarnaast vormde
potentiële kennisontwikkeling in de vorm van diepe toegang tot of uniciteit van de casus een
selectiecriterium. Na inventarisatie van een long list met acht potentiële cases is een voorstel
voor de vier definitieve cases gedaan aan de leden van de klankbordgroep van het onderzoek.
Hun is gevraagd te reflecteren op de voorgelegde selectie en zij hebben instemmend gerea-
geerd op de caseselectie.
1.5.2 Onderzoeksmethoden en analyse
In de periode maart 2016 tot en met december 2018 zijn in totaal 45 interviews afgenomen
met publieke en private actoren betrokken bij de vier cases (zie bijlage 2). Het betrof narratieve
interviews, waarbij respondenten is gevraagd hun verhaal van het proces van samenwerking te
vertellen. Ter ondersteuning en voor verdere verdieping maakten we gebruik van een topiclijst
(zie bijlage 3) die is gebaseerd op een uitgebreide verkenning van PPS-literatuur. Per case is
tevens een diversiteit aan documentatie verzameld en geanalyseerd, waaronder formele con-
tracten en brieven, interne gemeentelijke notities, verslagen van raadsvergaderingen en berich-
ten in lokale media.
Als eerste analysestap zijn de verhalen van de afzonderlijke geïnterviewden binnen een case
open en axiaal gecodeerd (Boeije, 2014) en zijn deze narratieven met elkaar vergeleken. In
een tweede stap is op basis van de gecodeerde fragmenten een chronologisch case-narratief
opgesteld. In een volgende stap filterden we sleutelmomenten in de samenwerking uit het
case-narratief, die we verder hebben geanalyseerd. We keerden daartoe weer terug naar de
afzonderlijke interviews om deze sleutelmomenten te verdiepen en verrijken met aanvullende
data. Een laatste stap is dat we de sleutelmomenten hebben verbonden met het maatschap-
pelijke waardemodel van Moore (1995, 2013) om waardespanningen naar de voorgrond te
brengen en te duiden. Op deze wijze hebben we vier cases geanalyseerd en beschreven.
Vervolgens hebben we de inzichten per case met elkaar vergeleken en vanuit het conceptueel
raamwerk een cross-case analyse opgesteld. Deze is uitgewerkt in hoofdstuk 7. Ten slotte zijn
onze bevindingen getoetst bij relevante experts. Dit hebben we gedaan met een focusgroep
31
30
Hoofdstuk 2
Een model voor maatschappelijke waardecreatie
Maatschappelijke waardemanagement is een van de antwoorden op de vraag hoe de publieke
sector grip houdt op publiek-private samenwerking bij het inspelen op maatschappelijke
vraagstukken. Managen op basis van maatschappelijke waarden is een managementperspectief
dat steeds meer aandacht krijgt in zowel wetenschappelijke literatuur als onder publieke
managers (Hartley et al., 2017). Dit perspectief legt de focus niet uitsluitend op New Public
Management-aspecten van doelmatigheid en doeltreffendheid, maar beziet het presteren
van organisaties in de publieke sector veeleer vanuit het in gezamenlijkheid creëren van
maatschappelijke meerwaarde (Geuijen, 2013; Stoker, 2006). Het perspectief veronderstelt dat
diverse actoren samen bepalen wat maatschappelijke meerwaarde inhoudt, hoe dat het beste
te realiseren valt, welke kennis daarvoor nodig is en welke middelen daarvoor ingezet zouden
moeten worden. Wanneer in een gemeente bijvoorbeeld behoefte bestaat aan een gezondere
leefomgeving, dan kunnen bestuurders, politici, bewonersinitiatieven en andere betrokken
partijen kiezen tussen uiteenlopende alternatieven om die maatschappelijke meerwaarde van
een gezonde leefomgeving te realiseren. Zetten zij in op het aanleggen van fietssnelwegen?
Maken zij werk van meer groene (school)pleinen of investeren zij in beter bereikbare en
toegankelijke sportaccommodaties? Bij het managen op basis van maatschappelijke waarden
gaat het niet om het bewaken van de prestaties van afzonderlijke projecten, zoals de bouw
van een nieuwe sportaccommodatie, maar om het sturen op basis van de geformuleerde
maatschappelijke waarde waaraan het specifieke product of dienst een bijdrage levert.
In dit hoofdstuk gaan we dieper in op het maatschappelijke waardedenken. We bespreken eerst
het model dat centraal staat in dit denken en dat we in dit onderzoek toepassen. Vervolgens
tonen we dat spanningen inherent zijn aan maatschappelijke waardecreatie (par. 2.2). We be-
spreken er drie: prestatiespanning, legitimatiespanning en sturingsspanning.
2.1 De strategische driehoek
Oorspronkelijk werd het maatschappelijke waardemanagementperspectief in 1995 geformu-
leerd door de Amerikaanse bestuurskundige Mark H. Moore in zijn boek Creating Public Value.
Hoewel hij de term publieke waarde hanteert, heeft zijn model niet uitsluitend betrekking op na
te streven waarden van publieke partijen. Wij hanteren de term maatschappelijke waarden om
aan te geven dat het om organisatieoverstijgende waarden gaat waar zowel publieke als private
actoren een bijdrage aan leveren.
35
34
Het legitimiteitsperspectief betreft de focus op waar de steun voor het nastreven van de maat-
schappelijke waarde vandaan komt en aan wie verantwoording moet worden afgelegd. Be-
langrijk hierin is de ‘legitimerende omgeving’ (Moore, 1995, p. 71). Dit zijn niet alleen formele
en hiërarchische partijen zoals bestuurders en de raad, maar ook informele stakeholders zoals
ketenorganisaties, belangenbehartigers en de media (Page et al., 2015). We zien hierin dus
diverse dimensies van PPS samenkomen.
Het operationele perspectief betreft het kunnen opbouwen van slagkracht om de waardepro-
positie te kunnen realiseren. Dit perspectief legt de aandacht op de implementatie van maat-
schappelijke waarde, de aanwezige en ingezette kennis, kunde en middelen bij de betrokken
organisaties en de uitvoerende processen die nodig zijn om waarde daadwerkelijk te creëren.
Belangrijk is dat het operationele perspectief zich niet beperkt tot de processen van een enkele
organisatie, maar kijkt naar de bijdrage van verschillende publieke, private en maatschappelijke
partners, omdat alleen hun samenwerking brede waardecreatie mogelijk kan maken (Van de
Noort et al., 2017, p. 9).
De strategische driehoek werd door Moore ontwikkeld als aanpassing van managementmodel-
len voor de private sector, zodat publieke managers beter in konden spelen op de eigenheid
van uitdagingen waar organisaties in de publieke sector zich voor gesteld zien. Het ging hem
dan met name om het creëren van maatschappelijke meerwaarde en het belang van een ‘le-
gitimerende omgeving’. Nadat het model bredere bekendheid verkreeg en ook managers van
private organisaties ermee gingen werken, bleek het een universelere toepassingswaarde te
hebben. Zelf schrijft Moore hierover:
‘the concept of organizational strategy we developed for government agencies might actually
be a more general model than we rst thought – one that would work as well or even better
than traditional business models when applied even to business organizations. At a minimum
we think this is true for private sector organizations that operate in intensely politicized en-
vironments, or that depend on maintaining a certain kind of social credibility and legitimacy in
order to be successful in consumer and investors markets’ (Moore & Khagram, 2004, p. 4).
In navolging van deze constatering achten wij het model zeer bruikbaar in een studie naar
publiek-private samenwerking, juist omdat hier zowel publieke als private partijen in gezamen-
lijkheid waarde creëren.
In deze studie naar de realisatie en exploitatie van multifunctionele sportaccommodaties kijken
we naar de wijze waarop publiek-private samenwerking inwerkt op maatschappelijke waardecre-
atie, op welke momenten in het samenwerkingsproces zich spanningen voordoen en waarom.
Figuur 2.1 Strategic Triangle (Moore, 2013)
Op basis van vijftien jaar onderzoek naar en onderwijs aan leidinggevenden en professionals
uit de publieke sector formuleert Moore een heuristisch model waarmee publieke managers de
prestaties van hun projecten en organisaties kunnen verbeteren. Deze zogenoemde ‘strategi-
sche driehoek’ bestaat uit de volgende punten:
- het waardeperspectief: de te creëren ‘maatschappelijke waarde’;
- het legitimiteitsperspectief: de te organiseren ‘legitimiteit en steun’;
- het operationeel perspectief: de benodigde en voorhanden zijnde ‘operationele capaciteiten’.
Het waardeperspectief focust op de definitie en realisatie van maatschappelijke waarde. Moore
(1995) definieert maatschappelijke waarde als het behalen van maatschappelijk gewenste uit-
komsten. Hierbij gaat het om waarden als gezondheid, vrijheid en veiligheid voor individuele
leden van de samenleving en om waarden als rechtvaardigheid en solidariteit voor de samen-
leving als geheel (Moore, 1995; zie ook Van de Noort et al., 2017). Waarde wordt gecreëerd in
termen van een missie en doelen (Moore, 2000). Het waardeperspectief gaat verder dan de
beleidsdoelstellingen van een enkele organisatie: het gaat altijd over de bredere maatschap-
pelijke meerwaarde die betrokkenen voor de samenleving als geheel willen bereiken (Van de
Noort et al., 2017). Volgens Geuijen (2013) gaat het bij het waardeperspectief in de kern om de
waartoe-vraag. Waartoe willen we nieuwe maatschappelijke voorzieningen ontwikkelen? Waar-
toe zetten we binnen een PPS-project financiële middelen en menskracht in? Waartoe leveren
stakeholders hun steun voor dit project?
publieke
waarde(n)
legitimerende
omgeving
operationele
capaciteiten
37
36
Keuze Weinig onderlinge afhankelijkheid dimensies Veel onderlinge afhankelijkheid dimensies
Tabel 2.1 Opties voor inbedden van verschillende dimensies van waarde
Bron: Douglas & Noordegraaf, 2015, p. 4
Bovenal toont de literatuur dat hybride organisatievormen een ingewikkeld governancevraag-
stuk opleveren, doordat het zoeken is naar balans tussen verschillende handelingspatronen en
waardenkaders.
We onderkennen het belang van deze institutionele verschillen voor het ontstaan van span-
ningen in een PPS. Tegelijkertijd kunnen we stellen dat een overheid die besluit in een PPS
te stappen juist kiest voor het verschil tussen publieke en private actoren. De spanningen
die hieruit voortvloeien, dienen vanuit die keuze functioneel te zijn voor de prestaties van de
samenwerking. De politieke gerichtheid op het algemene belang van de publieke partij en
de bouwtechnische expertise en efficiëntie van de private partij moeten, althans in theorie, in
INTEGREREN
Alle onderdelen
richten zich op alle
dimensies en werken
samen aan brede
waardecreatie
Synthese
Alle onderdelen
streven naar brede
productie van waarde
2.2 Maatschappelijke waardecreatie onder spanning
De uitdaging voor maatschappelijke waardecreatie zit in het combineren van de drie perspec-
tieven van de strategische driehoek. De balans kan te veel uitslaan naar een van de drie punten
van de strategische driehoek. Bij het managen van maatschappelijke waarden via een PPS
zijn publieke en private managers daarom bezig met het laveren tussen deze punten. Diverse
auteurs benadrukken de verschillen tussen het denken en handelen van publieke en private
actoren in een PPS en hoe deze verschillen tot spanningen kunnen leiden (bijv. Koops, 2017;
Smit & Van Thiel, 2002; Van Twist et al., 2006).
Vooral de institutionele logicabenadering (Thornton et al., 2012) biedt inzicht in institutionele
verschillen tussen vertegenwoordigers van publieke instanties en private organisaties. Het idee
achter deze benadering is dat betrokkenen uit elk domein eigen ideeën over de waarde en
de legitieme strategieën om die waarde te realiseren, oftewel een eigen logica, met zich mee-
brengen. Voor een overheidslogica geldt dat het dienen en vergroten van het publiek belang
als meest abstracte publieke waarde vooropstaat. Binnen een overheidslogica gelden poli-
tiek-bestuurlijke autoriteit, legitieme procedurele besluitvorming en democratische participatie
als belangrijke bronnen voor het handelen. In contrast daarmee plaatsen we de bedrijfslogica.
Vanuit institutioneel oogpunt is dan het overleven van de organisatie de belangrijkste sturende
waarde. Binnen die bedrijfslogica gelden de marktpositie van het bedrijf, de gewenste koers van
de directie, de groei van de organisatie en de intern geldende organisatiecultuur als belangrijke
ankerpunten voor het strategisch handelen. Een bijkomende logica vanuit een meerdimensio-
naal perspectief op PPS is de communitylogica. Stakeholders, zoals sportverenigingen, geven
betekenis aan de samenwerking vanuit de eigen gemeenschap, of in het geval van de raad, de
gemeenschap die zij vertegenwoordigen. Draagt de PPS bij aan bescherming van en verster-
king van de lokale (deel)gemeenschap?
Literatuur over organisatorische hybriditeit beschrijft enkele opties voor het samenbrengen van
verschillende logica’s. Douglas en Noordegraaf (2015) plaatsen deze opties in een continu-
um van weinig tot veel onderlinge afhankelijkheid en zij onderscheiden vier handelingsopties:
scheiden, spreiden, contrasteren en integreren (zie tabel 2.1). Vanuit de literatuur over PPS
constateren we een relatief hoge mate van onderlinge afhankelijkheid tussen partijen. De ver-
wachting is dan ook dat contrasteren en integreren als belangrijkste opties te verwachten zijn
in PPS-arrangementen.
39
38
Opties
Beoogde
structurering
Beoogde
dynamiek
SCHEIDEN
Aparte onderdelen
leggen nadruk op
aparte dimensies,
met eigen cliënten of
processen als focus
Living apart together
Onderdelen hebben
geen last van elkaar
en presteren goed op
hun eigen dimensies
SPREIDEN
Aparte onderdelen
werken aan hun eigen
dimensies, maar
leveren samen brede
waarde aan zelfde
cliënt of proces
Goede
verstandhouding
Door goede
afstemming onderling
wordt brede waarde
geproduceerd
CONTRASTEREN
Onderdelen hebben
verantwoordelijkheid
voor aparte
dimensies, maar
moeten samen
waardeaanbod
bepalen
Productief conflict
Botsing tussen
een verschillende
nadruk op dimensies
produceert brede
waarde
een PPS tot meerwaarde leiden (Van Twist et al., 2006). Dit is ook wel bekend onder de term
collaborative advantage (Huxham & Vangen, 2013; Verweij, 2018). Te grote verschillen tussen
vertegenwoordigers van publieke en private organisaties kunnen echter leiden tot conflicten.
Idealiter zijn die conflicten constructief, maar in realiteit blijken deze conflicten regelmatig voor
een disfunctionerende samenwerking te zorgen (Verweij, 2015, 2018). Wanneer dit het geval
is, spreken we over collaborative inertia (Huxham & Vangen, 2013), wat zoveel wil zeggen dat
de samenwerking vertraagt of zelfs inactief wordt en tot stilstand komt. Het is dan ook zinvol
in beeld te krijgen hoe verschillen tussen publieke en private partijen zich verhouden tot de
spanningen die zich voor kunnen doen bij maatschappelijkewaardecreatie. Deze spanningen
verbinden we hier aan literatuur over PPS.
Volgens de theorie van maatschappelijke waardecreatie kunnen publieke en private partijen in
een PPS te maken krijgen met drie verschillende spanningsvelden (Van de Noort et al., 2017).
Het kan gaan om prestatiespanning (tussen wat ze willen en wat ze operationeel kunnen), le-
gitimatiespanning (tussen wat ze operationeel kunnen en ze politiek-maatschappelijk mogen)
en sturingsspanning (tussen welke waarden ze willen realiseren en wat ze van stakeholders
mogen).
Figuur 2.2 Maatschappelijke waardenspanningen
Bron: Van de Noort et al., 2017, p. 7
2.2.1 Prestatiespanning
Wanneer samenwerkende organisaties te veel nadruk leggen op de operationele capaciteiten
kan dit leiden tot starre professionaliteit of budgetmanagement. Als hier sprake van is dan staat
niet langer de gewenste maatschappelijke waarde voorop in het managen van een project.
Professionaliteit of bewaking van het budget verworden van middel tot doel op zichzelf.
Veel infrastructurele projecten kenmerken zich door budgetoverschrijding en uitloop in tijd (Min.
V&W, 2005; Eversdijk & Korsten, 2009; Flyvbjerg, 2003). Er bestaan hoge verwachtingen onder
publieke managers over de prestaties van PPS in termen van kosten en tijd. Het bedenkelijke
imago van met name grootschalige bouwprojecten brengt bij publieke partijen bijna als vanzelf
een verkrampte focus op de operationele capaciteiten, en dan vooral het beheersen van het
beschikbare budget. Publieke aandacht gaat dan uit naar adequate benutting van operationele
capaciteiten of naar het niet (verder) overschrijden van budgettaire afspraken. Het risico be-
staat dat de veronderstelde voordelen van kosten- en tijdsbesparing een doel op zichzelf gaan
vormen. Hoewel gericht op efficiëntie en effectiviteit, werkt deze sturingsvorm juist averechts.
Projectmanagementprocessen nemen dan een dominante plek in de samenwerking en het
realiseren van het infrastructurele object wordt een doel an sich. Wanneer de focus van sturing
te veel overhelt naar dergelijke operationele aspecten spreken we van prestatiespanning. Er is
dan sprake van een ‘verzakelijkte’ of ‘zielloze’ sturing.
Uit de literatuur blijkt dat met name in een prestatiespanning de contractuele onevenwichtigheid
tussen publieke en private partij pregnant wordt (Robinson & Scott, 2009; Verweij, 2015). Als
opdrachtgever beschikt de publieke partij over het algemeen over een financiële machtspositie
over de opdrachtnemer (het private consortium). Dit is vooral het gevolg van reeds
gedane
investerings-, transactie- en projectkosten door de private partij. Dit versterkt de principaal-agent-
relatie tussen beide. Dat betekent echter ook dat er sprake is van informatieasymmetrie. Volgens
Robinson en Scott (2009) hebben private partijen meer kennis en informatie over de dagelijkse
activiteiten dan een publieke partij. De beschikbaarheid van relevante projectinformatie is
afhankelijk van de bereidheid van de private partij deze op transparante wijze te delen met de
principaal (publieke partij) én de vaardigheid van de publieke partij informatie onafhankelijk te
vergaren door middel van monitoring van het project. Wanneer de private partij de superieure
informatiepositie inzet – of misbruikt – bevordert dat de kans op wantrouwen en komt het nut
van de principaalrol onder druk te staan (Robinson & Scott, 2009).
Een andere oorzaak van prestatiespanning vinden we in de samenwerkingsketen. Het privaat
consortium speelt een essentiële rol in het bewaken van de balans tussen maatschappelijke
waarden en operationele capaciteiten. Er is vooral kans op prestatiespanning wanneer consor-
tiumpartners die verder in de keten zitten weinig zicht hebben op de bredere maatschappelijke
waarde van het te realiseren object. Dit kan zich voordoen wanneer de hoofdaannemer van
het project onderaannemers enkel betrekt vanuit een gebrek aan operationele capaciteit. Hun
betrokkenheid is dan functioneel en niet relationeel. Zij zouden geneigd kunnen zijn dichter bij
publieke
waarde(n)
legitimerende
omgeving
operationele
capaciteiten
sturings-
spanning
prestatie-
spanning
legitimatie-
spanning
41
40
Hoewel de ontwikkeling van sportinfrastructuur op zichzelf minder complex is in vergelijking met
transportinfrastructuur, is het wel degelijk een lokaal politiek sensitief thema. Het investeren in
een multifunctionele sportaccommodatie, zeker als het gaat om zwembaden of ijshallen, is een
besluit waarover de meeste publieke vertegenwoordigers in een gemeente zich maar eens of
enkele keren in hun loopbaan hoeven uit te spreken, terwijl vele lokale en regionale actoren er
op langere termijn belang bij hebben. Dat leidt ertoe dat naast bestuurders en operationeel ver-
antwoordelijken een brede groep ambtenaren, zoals beleidsexperts van verschillende domei-
nen (sport, gezondheid), bestuursadviseurs, juristen, inkopers en accountants een rol kunnen
opeisen bij het project. Die omgevingscomplexiteit is van invloed op de governance van PPS,
aangezien deze idealiter met elkaar in lijn worden gebracht (Van den Hurk, 2015, p. 31).
2.2.3 Sturingsspanning
Als derde identificeren we sturingsspanning. Er is dan sprake van spanning tussen welke waar-
den partijen willen realiseren en wat ze van stakeholders mogen. Deze spanning kan zich op
twee manieren manifesteren; bij te veel nadruk op maatschappelijke waarden en bij juist te
beperkte aandacht voor de te realiseren waarde.
In het eerste geval zijn partijen meer bezig met het formuleren van gewenste maatschappelij-
ke waarden dan het daadwerkelijk creëren ervan. Het zijn meer woorden dan daden. Te veel
nadruk op het waardeperspectief kan dan ook leiden tot holle frases en loze beloftes. Tevens
kan het een uiting van een verhulde boodschap zijn, bijvoorbeeld wanneer een overheidsbezui-
niging wordt verkocht onder het mom van zelfbeheer van sportaccommodaties als bevordering
van actief burgerschap.
In de tweede situatie is het onduidelijk wat partijen willen realiseren in termen van maatschap-
pelijke meerwaarde. Wanneer onduidelijkheid bestaat aan welke maatschappelijke issues een
bijdrage moet worden geleverd, of wanneer die te realiseren maatschappelijke waarde gedu-
rende het samenwerkingsproces naar de achtergrond verdwijnt vanwege een toegenomen
deelbelang van afzonderlijke stakeholders, spreken we over sturingsspanning. Voor betrokken
actoren is dan niet meer helder waartoe zij, in termen van maatschappelijke waardecreatie,
samenwerken. Sturing van de samenwerking verschuift dan van een holistisch perspectief naar
een gefragmenteerd perspectief. Bij gefragmenteerde sturing, als gevolg van onduidelijkheid
over de te creëren maatschappelijke waarde, focussen actoren op het verkrijgen en waarborgen
van legitimiteit. Verantwoordingsprocessen krijgen een dominante positie in de samenwerking.
Een belangrijke veroorzaker van sturingsspanning is (de interpretatie van) wet- en regelgeving.
Adviesbureau TwynstraGudde stelt dat het juridische element van PPS-projecten makkelijk
drempels opwerpt
‘voor een nauwere samenwerking. Vaak willen overheden bedrijven meer de ruimte geven,
maar staat het vasthouden aan oude verhoudingen (in de zin dat er een strikte scheiding is
tussen publieke opdrachtgever en private opdrachtnemer) het benutten van deze nodige ruimte
in de weg’ (TwynstraGudde.nl, 2015).
de contractafspraken met de hoofdaannemer te blijven, dan vanuit welwillendheid in de samen-
werking te opereren. Dat levert een potentiële spanning op voor de PPS die als organisatievorm
op de relatie is ingericht.
2.2.2 Legitimatiespanning
Een ander risico betreft een overmatige nadruk op en invloed van de legitimerende omgeving.
In dat geval worden sterke publieke waarden als verantwoording en transparantie een doel op
zichzelf. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer het mandaat van betrokkenen diffuus is en zij
hierdoor steeds opnieuw de interne verantwoordingslijn van de eigen organisatie opzoeken.
Deze focus op de legitimerende omgeving krijgt dan volgens Geuijen (2013) het karakter van
een rituele dans. Tevens kan een project zo politiek gevoelig zijn en kunnen externe belangen-
groepen of de gemeenteraad zich zo sterk met een bepaald project bemoeien, dat publieke en
private managers zich genoodzaakt voelen zich te voegen naar hun belangen.
Het project kan dan vastlopen in politisering of protocollering. We zien dan bijvoorbeeld dat
lokale media en een gemeenteraad de voortgang van een infrastructureel project nauwlettend
en in detail gaan controleren, door meerdere spoeddebatten te organiseren, zoals bijvoorbeeld
het geval bij de aanleg van de Utrechtse Uithoflijn. Zowel private als publieke actoren houden in
een dergelijke situatie risicoafwegingen extra tegen het licht; zij worden voorzichtiger en ratio-
neler in hun besluiten. Formaliteit krijgt de overhand in de relatie en het creëert een naar binnen
gerichte blik (Verweij, 2015). Dat verhoogt de kans dat meer op basis van contractafspraken
gestuurd gaat worden en een scherpe scheiding tussen private en publieke (verantwoordings)
systemen zichtbaar wordt. Wanneer de publieke partij geen verantwoordelijkheid meer neemt
over de projectimplementatie, en in plaats daarvan in een externe verantwoordingsrol schiet,
kan er niet meer gesproken worden van samenwerking en ondermijnt dit de potentiële waarde
van de PPS. In een van de vroege artikelen over PPS in Nederland wijzen Van Twist et al. (2006)
op deze zeer reële optie:
‘in een context van grote complexiteit en onzekerheid, snel op elkaar volgende gebeurtenissen
en groot gebrek aan tijd zou het wel eens kunnen zijn dat niet zo zeer sprake is van fundamen-
tele afweging van waarden of reexieve afweging van opties die uiteenlopende doelen dienen’
(Van Twist et al., 2006, p. 40).
Een ander risico ligt in het intensieve stakeholdermanagement, dat gepaard gaat met een zich
opdringende legitimerende omgeving. Uitvoeringsprocessen worden ingewikkelder door meer-
voudige afstemming, wat ook hogere kosten met zich meebrengt. Volgens Verweij (2015) geldt
het omgekeerde eveneens; het op afstand houden van stakeholders zorgt
‘voor minder ingewikkelde (gepercipieerde) processen, maar mogelijk ook voor meer weerstand
uit de omgeving en een mindere kenbaarheid van de stakeholderbelangen. Dit kan zorgen voor
sociale onvoorziene en ongeplande gebeurtenissen in de projectimplementatie, met mogelijk
nog hogere kosten als gevolg’ (Verweij, 2015, p. 196).
43
42
organiseren van contact tussen de aanbestedende dienst en private partijen en voor protocol-
lisering in het besluitvormingsproces.
2.3 Samenvatting en vooruitblik
PPS wordt beschouwd als een adequate organisatievorm voor het realiseren van publieke dien-
sten en het werken aan maatschappelijke vraagstukken. In dit hoofdstuk stelden we vast dat
maatschappelijke waardecreatie altijd onder spanning plaatsvindt. Te veel focus op een van
de punten in de strategische driehoek leidt tot verhoogde spanning in de samenwerking. Een
overmatige nadruk op de operationele capaciteit of de legitimerende omgeving leidt af van de
waartoe-vraag (Geuijen, 2013), terwijl een dominante focus op de waartoe-vraag af kan leiden
van de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van het project en de samenwerking.
In het vervolg van dit rapport hanteren we dit model in de interpretatie en duiding van de
PPS-processen in de vier onderzochte cases. In hoofdstuk 7 analyseren we casusoverstijgend
welke spanningen zich voordoen bij de ontwikkeling van sportinfrastructuur en proberen we die
spanningen te begrijpen aan de hand van de in dit en voorgaand hoofdstuk geïntroduceerde
literatuur en concepten.
Bij infrastructurele ontwikkeling gelden bijvoorbeeld Nederlandse en Europese aanbestedings-
richtlijnen.
Aanbestedingsrichtlijn 2014/23/EU, artikel 68
Concessieovereenkomsten zijn gewoonlijk complexe langetermijnregelingen waarbij de con-
cessiehouder verant-woordelijkheden en risico’s op zich neemt die traditioneel door de aan-
bestedende diensten en de aanbestedende instanties worden gedragen en gewoonlijk binnen
hun overeenkomst vallen. Om deze reden, en behoudens de nale-ving van deze richtlijn
en de beginselen transparantie en gelijke behandeling, moet aanbestedende diensten en
aan-bestedende instanties een grote vrijheid worden gelaten bij het bepalen en organiseren
van de procedure die tot de keuze van de concessiehouder leidt. Om gelijke behandeling en
transparantie gedurende de gehele gunningsproce-dure zeker te stellen, dient evenwel te
worden voorzien in elementaire waarborgen betreffende het gunningsproces, met inbegrip
van informatie over de aard en de reikwijdte van de concessie, beperking van het aantal
gegadigden, de verspreiding van informatie aan gegadigden en inschrijvers en de beschik-
baarheid van juiste bescheiden. Het is te-vens noodzakelijk te bepalen dat er van de oor-
spronkelijke voorwaarden van de concessieaankondiging niet mag worden afgeweken, om
oneerlijke behandeling van potentiële kandidaten te voorkomen.
Overheidsaanbestedingen worden door de EU beschouwd als:
‘een van de te gebruiken marktgebaseerde instrumenten om slimme, duurzame en inclusieve
groei te bereiken en voor het meest doelmatige gebruik van overheidsmiddelen te zorgen. In
deze context zijn concessieovereenkomsten een belangrijk instrument voor de structurele ont-
wikkeling op lange termijn van infrastructuur en strategische diensten, doordat zij bijdragen
tot een betere mededinging op de interne markt, het mogelijk maken om de deskundigheid
van de privésector te benutten en helpen om doelmatigheid en innovatie te verwezenlijken.’
(2014/23/EU, p. 94/1).
De EU beschouwt de richtlijn dus als een ruimte scheppend instrument, wat nogmaals blijkt
uit artikel 68 (zie kader). Sterker; maatschappelijke waardecreatie is een wettelijke verplichting
opgenomen in de Nederlandse Aanbestedingswet 2012 onder artikel 1.4, lid 2:
‘De aanbestedende dienst of het speciale-sectorbedrijf draagt zorg voor het leveren van zo
veel mogelijk maatschappelijke waarde voor de publieke middelen bij het aangaan van een
schriftelijke overeenkomst.’
Hoewel bedoeld voor duidelijkheid en houvast, zorgt de meervoudige interpretatie van de richt-
lijnen door publieke professionals en aanbestedingsadviseurs voor terughoudendheid in het
45
44
Hoofdstuk 3
Casus Icedome
Object Icedome
Gemeente Vensberg (grote gemeente)
Aanbesteding Operate (O)
Onderzoeksfocus Voorbereidingsfase
Marktfactoren Einde economische crisis, begin economische groei (2014-2016)
Politieke constellatie College (2014-2018):
PvdA, D66, SP en GroenLinks
Ambtelijke constellatie Betrokken afdelingen:
Sport, maatschappelijk vastgoed, inkoop
Direct betrokken Gemeente Vensberg, raad, ijssportverenigingen
Governancestructuur
Expertpanel
Regieteam
Aanbestedingsteam
Tijdlijn April 2015 Voorstel sluiting Icedome
Mei IJsverenigingen in verweer
Juni Motie aangenomen
Start expertpanel
Start regieteam
2016 Start aanbestedingsteam
Aanbesteding
Tabel 3.1 Kenmerken casus Icedome
49
48
installaties om ijs te maken. De bezoekersaantallen voor zowel gebruik door verenigingen als
recreatief lopen al jaren terug. Dit geldt niet alleen voor Vensberg, maar blijkt een bredere trend
in Nederland. Daarnaast zijn de ijssporten als schaatsen en ijshockey geen kernsporten. Met
het sluiten worden begrote grootschalige vervangingsinvesteringen vermeden en kan op de
exploitatie van het gebouw worden bezuinigd, omdat de ijsfunctie daar verdwijnt. Consequentie
is dat het ijs als voorziening in Vensberg verdwijnt. Voor de ijsverenigingen is dan geen plaats
meer in het Vensbergse sportlandschap. Zij kunnen bijvoorbeeld op andere ijsbanen [in de
provincie] of in de omringende provincies hun ijsactiviteiten voortzetten. Op basis van de visie
en de taakstelling voelen wij ons genoodzaakt Icedome per 1 juli 2016 te sluiten.
Voor het college is het geen optie om Icedome leeg te laten staan. We willen dan ook actief
op zoek gaan naar een herbestemming, bijvoorbeeld vanuit nieuwe, kern- of andersoortige
sporten of een bestemming buiten de sport. Hiervoor geldt evenwel dat dit dan wel moet
leiden tot een fors verbeterde exploitatie. Mocht er geen goede en in de exploitatie haalbare
herbestemming worden gevonden, wordt Icedome gesloopt’
(Bron: Commissienotitie Sportvisie 2015-2019, p. 14).
3.2.2 Teruggefloten
Nadat het nieuws naar buiten komt dat Icedome zal sluiten, bezoekt een grote groep stakehol-
ders diverse raadsvergaderingen. De stakeholders variëren van onder meer vertegenwoordigers
van twintig ijssportverenigingen uit de regio, de technisch directeur van de Nederlandse IJshoc-
keybond, bestuurders van de Vensbergse Sportraad en stichting TOP IJshockey Vensberg (STIJV),
een landelijk bekende sportambassadeur en een hoogleraar van een technische universiteit.
De ijssportverenigingen Vensberg uiten op diverse wijzen hun onvrede over de voorgenomen
sluiting; zij richten een Facebookpagina op, die uiteindelijk door meer dan 6.600 mensen wordt
gevolgd en op 19 mei 2015 7.671 likes telt; IJsclub Vensberg start een petitie die door 9.524
personen wordt ondertekend en jeugdleden bundelen berichten en tekeningen die ze aan de
raad aanbieden in een map met de op Annie M.G. Schmidt geïnspireerde titel ‘Wij eisen ijs’.
Voornamelijk echter weten de verenigingen invloed uit te oefenen door in vele getalen diverse
Vensbergse raadsvergaderingen te bezoeken. De vergadering van 19 mei 2015 springt er wat
dat betreft uit. Belanghebbenden hebben hun achterban gemobiliseerd, waardoor vele ver-
enigingsleden de vergadering bijwonen. Een bomvolle raadszaal is het gevolg, waar mensen
overal zitten en staan, tot zelfs achter de voorzitter aan toe. Een deel van de bezoekers draagt
de verenigingskleding, sommigen dragen borden met leuzen, zoals bijvoorbeeld ‘Vensberg is
een ijsbaan onontbeerlijk’. Over de raadsvergadering van 19 mei 2015 stelt het lokale dagblad
dat deze met honderden aanwezigen en tientallen sprekers ‘de drukstbezochte politieke verga-
dering ooit’ is in de gemeente (Dagblad Vensberg, 20 mei 2015).
Deze ijssportliefhebbers leveren, zoals het bericht in het dagblad stelt, ‘snoeiharde kritiek’ op
de gepresenteerde sportvisie en bovenal het plan de voorgestelde bezuiniging te realiseren
via sluiting van Icedome. Insprekers maken tijdens de vergadering gedurende twee uur en
3.1 Inleiding
In de gemeente Vensberg staat het ijssportcentrum Icedome, dat een jaarlijks begrotingstekort
heeft. In 2015 stelt het college van B en W voor Icedome te sluiten. Een politiek beladen proces
volgt. Deze casus beschrijft hoe het besluitvormingsproces uitmondt in de verzelfstandiging
van de exploitatie. De procesbeschrijving in paragraaf 3.2 laat zien hoe diverse stakeholders in
opstand komen tegen het voorgenomen besluit Icedome te sluiten. Via diverse projectteams
ontstaat een alternatieve koers, die uiteindelijk leidt tot de aanbesteding van de exploitatie aan
een private partij. In de afsluitende paragraaf tonen we de geobserveerde spanningen in maat-
schappelijke waardecreatie.
3.2 Het proces van Icedome
3.2.1 Van sluiting naar aanbesteding
De basis van het sportbeleid van de gemeente Vensberg bestaat, net als bij andere Neder-
landse gemeenten, uit het faciliteren van sportaccommodaties. De achterliggende gedachte
is dat het op deze wijze faciliteren van aanbod voor recreatieve en prestatieve sport leidt tot
een hoge mate van sportparticipatie. De gemeente Vensberg heeft meerdere multifunctione-
le sportaccommodaties onder haar beheer, waaronder een multifunctioneel zwembad en het
ijssportcentrum Icedome. Tot 2016 beheert en exploiteert de gemeente Vensberg deze sport-
accommodaties zelf.
Tijdens de coalitieonderhandelingen in 2014 besluiten de partijen PvdA, D66, SP en Groen-
Links dat de Vensbergse sport, mede vanwege de financiële crisis, structureel drie miljoen
moet bezuinigen. Net als voor de meeste andere Nederlandse gemeenten (Van den Dool
& Hoekman, 2017), geldt dat Vensberg ongeveer 90 procent van haar sportbudget aan
sportaccommodaties besteedt. Via het sportaccommodatiebeleid verwacht het nieuwe college
de bezuinigingstaakstelling voor sport te realiseren. Het negatief exploitatiesaldo van zowel
Icedome als het zwembad onderstreept volgens het college de legitimiteit van die koers.
Zo stelt de gemeente in de Jaarrekening 2014 dat ‘de nog steeds teruglopende aantallen
recreatiebezoekers in het Golfslagbad en Icedome een fors negatief exploitatieresultaat op
beide voorzieningen tot gevolg hebben’ (p. 31). Bij een doorlichting bleek dat Icedome in
2014 een negatief exploitatiesaldo van 1,2 miljoen euro had (Analyse concerncontrol, 2014).1
Sluiting van Icedome per 1 juli 2016 zou betekenen dat de gemeente een groot deel van de
bezuinigingstaakstelling voor sport realiseert. Dit voorstel legt het college van B&W door middel
van de commissienotitie Sportvisie 2015-2019 in april 2015 voor aan ‘de raadscommissie
Maatschappelijke Ontwikkeling en de stad’ en vraagt om een reactie op de gekozen richting ‘en
de daaruit voortvloeiende acties en maatregelen’ (gemeentelijke notitie, 2015, p. 19).
‘Sluiten Icedome als ijssportvoorziening.’
Icedome is een verouderde en zeer kostenintensieve accommodatie, onder meer door de dure
1 Intern document
51
50
moet samen met ‘de stad’ een zorgvuldig en transparant proces zijn. De motie vermeldt tevens
dat er de wens is om een publiek-private samenwerking uit te voeren: ‘Van mening zijnde dat
het in deze tijd mooi zou zijn als door middel van PPS het ijssportcentrum open kan blijven’
(Gemeenteraad, 2015, p. 1).
De motie dwingt de wethouder actief alternatieven te verkennen. De wethouder stelt hierover
zelf:
‘Zoals eerder aangegeven willen we de ideeën die uit de stad komen graag meenemen. En het
is van belang dat er gekeken wordt naar de haalbaarheid, dat ze een kwalitatieve verbetering
zijn van de doelstelling van de commissienotitie. Denk hierbij aan sportparticipatie, het inves-
teren in het vestigingsklimaat, innovatie, maatschappelijke deelname, etcetera. En daarnaast,
dat ze voldoen aan de nanciële kaders‘ (Wethouder Claudius, raadsvergadering, 2 juni 2015).
3.2.3 De oprichting van nieuwe teams
Om de stakeholders tegemoet te komen stelt de wethouder voor met betrokkenen in gesprek
te gaan via een zogenoemd expertpanel, onder voorzitterschap van een extern deskundige. Dit
panel heeft als doel de wensen van diverse stakeholders in kaart te brengen en een gewogen
advies te geven over de toekomst van Icedome. Uitgangspunten voor dit advies zijn een lange
termijn en een financieel rendabele oplossing. Een meer onbenoemd doel van het expertpanel
is het herstellen van ‘rust’ en het creëren van draagvlak onder stakeholders in de gemeente. Zo
licht Huizenga, een van de leden van het expertpanel, toe:
‘Er wordt een politiek besluit genomen en dat valt niet goed. Dan gaat de politiek zich ermee
bemoeien. Dan schiet het alle kanten op. En dan krijg je hele spannende avonden met belang-
hebbenden en verenigingen en dat is ook een normaal proces. Dan komt de emotie erbij en dan
zoekt de raad een uitweg voor de emoties en die is gevonden in de vorm van het expertpanel’
Het expertpanel bestaat op aandringen van de raad uit een divers samengestelde groep, omdat
het in de woorden van raadslid Giesen erom gaat ‘dat het proces naar buiten toe op gang komt’.
De wethouder stelt voor een extern consultant als voorzitter te benoemen. Het expertpanel gaat
in de eerste helft van juni 2015 met circa veertig personen van uiteenlopende initiatieven in
gesprek over hun wensen voor en ideeën over de toekomst van Icedome. De gespreksarena
verplaatst zich van de raadszaal naar de panelsessies. Volgens een respondent symboliseert
de legere publieke tribune de rust die is teruggekeerd in het proces.
Op basis van diverse overwegingen geeft het expertpanel een advies mee aan het college,
waarin het een commerciële exploitant als geschiktste optie noemt. Beslissend daarin zijn de
overtuiging bij alle partijen dat het exploiteren van een dergelijk sportcentrum geen corebusi-
ness van een gemeente is, en een commerciële exploitant meer weerstandsvermogen en ex-
pertise in huis heeft dan een non-profitstichting om Icedome adequaat en voor langere termijn
te exploiteren.
37 minuten gebruik van hun inspreekrecht. Ze maken twee punten. Inhoudelijk zijn ze het niet
eens met de conclusie dat sluiting van Icedome de beste optie is. Daarnaast zijn de betrokken
actoren verbolgen over het besluitvormingsproces:
‘Het voorgenomen besluit van gemeente Vensberg om Icedome te sluiten voelt als een dood-
steek voor de schaatssport inclusief ijshockey in stad en regio. STIJV hekelt dit besluit en vooral
de manier, de timing en de snelheid waarop het gemeentebestuur het er doorheen wil drukken’
(open brief STIJV, 1 mei 2015).
Stakeholders verwijten de gemeente, en de wethouder in het bijzonder, vooral dat zij zich niet
sterker heeft gemaakt voor de ontwikkeling van een actieplan waartoe eerder in 2012 is beslo-
ten. In een pleitnota stelt een van de ijssportverenigingen:
‘Echter, gaandeweg is gebleken dat de gemeente de gemaakte afspraken niet of onvolledig heeft
uitgevoerd waardoor het afgesproken toekomstperspectief is geknakt en waardoor [Icedome]
hoe langer hoe meer de allure van een sterfhuis kreeg’ (IJsclub Vensberg, 18 mei 2015, p. 2).
En verder in het document:
‘Hierdoor is [Icedome] sedert 2012 in een neergaande ontwikkeling gekomen. Dit impliceert
dat het van grote onzorgvuldigheid en bestuurlijke en zakelijke passiviteit zou getuigen als de
gemeente zonder deze acties op te pakken tot sluiten zou besluiten. Dat de verantwoordelijke
wethouder tijdens een informatiebijeenkomst op 29 april jl. niet op de hoogte bleek te zijn van
de afspraken die in 2012 zijn gemaakt, illustreert het onbehoorlijk handelen van de gemeente’
(IJsclub Vensberg, 18 mei 2015, p. 3).
Uiteindelijk besluiten de fracties PVDA, GroenLinks, SP, D66, Cu, LPF en CDA om gezamenlijk
een motie in te dienen. Deze motie neemt de gemeenteraad in juni 2015 aan. In deze motie
wordt geconstateerd dat:
- het protest tegen de sluiting vanuit de stad groot is;
- er naar aanleiding van de commissienotitie sportvisie ‘beweeg mee 2015-2019’ veel initiatie-
ven vanuit de stad zijn gekomen;
- met name ook de ijssportverenigingen de handen ineen hebben geslagen;
- deze initiatieven en ideeën vanuit verschillende organisaties, verenigingen en het bedrijfsleven
komen;
- er onduidelijkheid is over de toerekening van kosten bij de exploitatie van Icedome (Gemeen-
teraad, 2015, p. 1).
De indieners stellen dat zij van mening zijn dat Icedome belangrijk is voor de regio Vensberg en
dat daarom maximaal moet worden ingezet op het voortbestaan van deze sportaccommodatie.
Initiatieven en ideeën over voortzetting van Icedome dienen serieus bekeken te worden. Dit
53
52
nu inhoudelijke openheid en zeggenschap over de inhoud van het Programma van Eisen (PvE).
De respondenten die betrokken zijn bij het opstellen van het PvE en de aanbesteding stellen
dat de raad zich gedurende het proces te nadrukkelijk met de inhoud van de aanbesteding
mengt: ‘Daar hebben we discussies over gehad met de raad, dat weet ik nog. Die uiteindelijk
heel ver gingen, kaders van binnen de tarieven, op het ridicule af. Dat had te maken met een
soort van gebrek van vertrouwen’ (lid PvE 1). Verheijen, lid van het aanbestedingsteam, illus-
treert de spanning tussen de politieke gevoeligheid en de inhoudelijke aanbesteding als volgt:
‘Omdat het een bestuurlijk gevoelig thema is, wilde de raad bepalen dat de betaalbaarheid
niet onder druk zou komen te staan, dat het gebouw fatsoenlijk terug zou komen. Financiële
risico’s, dat alle partijen mee mochten doen, ook stichtingen die totaal geen ervaring hebben
met ijs. Ja, dat stond er allemaal in en daar hebben we mee moeten dealen. Het was eigenlijk
een drama set van eisen om tot een aanbesteding te komen.’
De betrokken ambtenaren uit het regieteam willen veel zaken liever open laten voor de
toekomstige exploitant. Een eerste overweging hiervoor is dat de commerciële exploitant
voor een flink deel afhankelijk is van de verenigingen, omdat deze gebruikersgroep zorgt voor
dertig tot veertig procent van de inkomsten. Dat is volgens het regieteam genoeg reden om
zorgvuldig met de verenigingen om te gaan. Een tegenovergestelde gedachte leeft echter
onder afgevaardigden van verenigingen en leden van de raad. Een tweede overweging van de
bij het proces betrokken externe experts en ambtenaren voor de keuze van een commerciële
exploitant is dat het exploiteren van een dergelijke accommodatie geen corebusiness van
de gemeente is. Respondenten geven aan dat de gemeente de expertise mist om Icedome
(en andere multifunctionele sportaccommodaties) te exploiteren. Schoonenburg, lid van het
expertpanel, zegt hierover: ‘We hebben heel veel gesprekken gehad met veel verschillende
figuren. Veel gehoord maar een rode draad daarin was wel, ja ik zeg het in mijn woorden, “jullie
als gemeente kunnen dat helemaal niet. Zo’n ding exploiteren”.’
De ondernemende instelling van een commerciële partij zien respondenten als een belangrijk
argument om voor PPS te kiezen. De exploitatie van Icedome vraagt volgens leden van het expert-
panel om specifieke expertise. Nederland is slechts enkele vergelijkbare (sport)accommodaties
rijk waardoor de beschikbare expertise in het land specialistisch en dus beperkt is. Een commer-
ciële partij die meerdere accommodaties exploiteert, heeft bijgevolg meer kennis en expertise in
huis. Wel vragen respondenten zich af of de uiteindelijk geformuleerde set van eisen de com-
merciële exploitant genoeg ondernemersruimte biedt om de bezuinigingstaakstelling te behalen.
De opstellers van het PvE pleiten in meerdere gesprekken met het college en de raad voor meer
mogelijkheden voor ondernemerschap zodat de bezuinigingstaakstelling niet in het geding komt.
De bezuinigingstaakstelling blijft richtinggevend gedurende het ambtelijke proces. De betrokken
ambtenaren en wethouder besluiten in de laatste fase voor aanbesteding om slechts enkele
Maar het beroep op de expertwaarde verhult enigszins de meer dominante drijfveer van het
inperken van financieel risico. De zoektocht naar alternatieven is vooral bedoeld om grip te
krijgen op de exploitatiekosten en een reële inschatting te maken van de potentiële bezuiniging.
Dat is in deze casus een meer stuwende kracht achter de keuze voor PPS, dan innovatie,
kwaliteit of klantgerichtheid. De bezuinigingsdoelstelling is de belangrijkste drijfveer om Ice-
dome in eerste instantie te sluiten. Om de totale bezuinigingsopgave voor sport te realiseren is,
na het herroepen van het besluit Icedome te sluiten, het doel van een financieel voordeligere
exploitatie nog altijd leidend in de verdere verkenning van alternatieven. De ambtelijke en
externe experts die betrokken zijn in de verkenning van mogelijkheden en het formuleren
van een advies aan de raad nemen dit doel als belangrijkste leidraad in hun overleggen en
afwegingen. De verzelfstandiging van Icedome moet leiden tot een kostenbesparing en het
ontlasten van de gemeentelijke begroting. Of, zoals een van de respondenten het eufemistisch
stelt, er moet ‘geld verdiend’ worden.
3.2.4 In de knel
In twee etappes volgt een onderbouwd advies voor verzelfstandiging van de exploitatie van
het ijssportcentrum. De schatting is dat met een commerciële exploitant een bezuiniging van
500.000 euro behaald kan worden door de gemeentelijke bijdrage te verlagen van 1,1 miljoen
naar 650.000 euro. Tijdens de presentatie van de bevindingen aan de raad stelt de voorzitter
van het expertpanel dat er slechts sprake kan zijn van ‘verliesminimalisatie’, niet van ‘winst-
maximalisatie’; de exploitatie van Icedome zal nooit winstgevend zijn en voor de gemeente zal
er altijd een publieke financiering aan ten grondslag liggen. De keuze betreft – in de woorden
van de voorzitter van het panel – het vinden van een evenwicht tussen bedrijfseconomisch en
sociaal-maatschappelijk rendement.
Het advies van het expertpanel is nog te breed om een aanbesteding te starten. De taak voor
de gemeente is een programma van wensen en eisen op te stellen om tot de aanbesteding
over te kunnen gaan. Daartoe stelt de gemeente een regieteam samen, dat dit programma
uitwerkt. Daarna gaat een laatste groep, het aanbestedingsteam, aan de slag met het uitzetten
van de aanbesteding. Uit de interviews met respondenten van deze groepen komt naar voren
dat er door de sterke invloed vanuit de stakeholders- en politiek-bestuurlijke dimensie een
trade-off ontstaat tussen het maatschappelijk en economisch rendement van het project.
De raad ziet erop toe dat de aanbesteding enkele inhoudelijk-maatschappelijke thema’s borgt,
zoals het vaststellen van openingstijden, een maximering van tarieven en een garantie voor be-
houd van het gemeentelijk personeel. De raad heeft bijvoorbeeld de gebruikersuren van de ver-
enigingen geborgd, om te voorkomen dat een commerciële partij de verenigingen roostert op
onrendabele uren. Ook bewaakt de raad de huurtarieven voor verenigingen en de hoogte van
entreebewijzen, zodat deze niet meer dan twee procent per jaar kunnen stijgen. Stakeholders
vrezen namelijk dat een commerciële partij huurtarieven en entreebewijzen flink verhoogt. Ter-
wijl de raad zich normaliter meer richt op het sturen en controleren op hoofdlijnen, eist de raad
55
54
Het college wil Icedome sluiten vanuit kostenbesparingsoogpunt, maar de legitimerende om-
geving dwingt het college alternatieven voor het openhouden van de Icedome te onderzoeken.
De politieke druk in deze casus is hoog vanwege de ophef die verenigingen creëren tijdens en
voorafgaand aan diverse raadvergaderingen. In tegenstelling tot veel andere infrastructuurpro-
jecten zijn de gebruikers van de ijsbaan verenigd in verenigingen. Deze verenigingen hebben,
gezien hun vrijwillige organisatievorm met de daarbij behorende maatschappelijke functie, veel
invloed op de lokale politiek. De waarde bereikbaarheid verdringt door hun georganiseerde op-
treden de waarde van kostenbesparing. Al blijft het beperken van financieel risico wél overeind
als belangrijke randvoorwaarde in de zoektocht naar alternatieven voor de sluiting.
Legitimatiespanning
We nemen legitimatiespanning waar wanneer er een mismatch is tussen wat de private partijen
operationeel kunnen en zij politiek-maatschappelijk mogen van hun stakeholders. De verschil-
lende projectteams definiëren het programma van eisen onder invloed van eindgebruikers en
de raad dermate in detail, dat er weinig ruimte overblijft voor de inbreng van de private partijen
zelf. Overigens is een aantal ambtenaren zich hiervan terdege bewust.
We zien in deze casus dat besluitvorming over PPS zich nadrukkelijk in de politieke arena
afspeelt. Beide spanningen tonen de invloed van de legitimerende omgeving op de gemeen-
telijke besluitvorming en de ontwikkeling van de PPS. We mogen op basis van deze case con-
cluderen dat de legitimerende omgeving meer dan enkel de legitimiteit van de keuze voor PPS
bewaakt; zij stuurt de keuze voor en invulling aan PPS.
Afrondend
Het hoofdstuk toont aan dat de legitimerende omgeving een dicterende rol speelt in de be-
sluitvorming over PPS en voor de inhoud van de aanbesteding. Juist doordat gemeentelijke
besluitvorming een wezenlijk onderdeel is van het samenwerkingsproces tussen publieke en
private partijen biedt dit hoofdstuk de nodige inzichten in diverse ontwikkelingen in de nog te
volgen cases.
Oorspronkelijk Kostenbesparing
Gerealiseerd volgens respondenten Bereikbaarheid
Toegankelijkheid
Beheersbaarheid en inzicht kosten
Spanningen Legitimatiespanning
Sturingsspanning
Tabel 3.2 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen
wensen en eisen van het programma ter besluit voor te leggen aan de raad. De overige punten
van het PvE worden ter kennisgeving met de raad gedeeld. Volgens de opstellers van het PvE
kost het hun veel tijd en moeite om de raad niet over alle wensen en eisen te laten beslissen.
Kortom, deze procesbeschrijving brengt naar voren dat besluitvorming over multifunctionele
sportaccommodaties geen uitsluitend bestuurlijke aangelegenheid is. Stakeholders, en met
hen raadsleden, oefenen grote invloed uit op de te varen koers. Zij pakken in deze casus hun
positie in het formuleren van gewenste en na te streven maatschappelijke waarden. Vervolgens
laat de paragraaf zien hoe diverse teams van publieke en private experts op gebieden van
PPS, accommodatiebeheer, sport, inkoop en aanbestedingen in hun inhoudelijke afwegingen
steeds rekenschap (moeten) geven van de wensen in de ‘authorizing environment’ en hoe dat
een trade-off veroorzaakt tussen economisch rendement en andere maatschappelijke waarden.
Na dit politiek gevoelige proces volgt een betrekkelijk geruisloze aanbesteding. De exploitatie
van Icedome komt in handen van een private exploitant. Deze neemt per 1 januari 2017 voor
tien jaar de exploitatie op zich. De gemeente levert een jaarlijkse exploitatiebijdrage van maxi-
maal 650.000 euro.
3.3 Duiding
3.3.1 Maatschappelijke meerwaarde
Het alsnog open houden, commercieel laten exploiteren en deels realiseren van de bezuini-
gingstaakstelling lijkt de creatie van maatschappelijke meerwaarde te bevestigen.
We zien in deze case een duidelijke verschuiving in de gewenste waarden. Kostenbesparing is
het centrale uitgangspunt van het college wanneer het voorstelt Icedome te sluiten. Stakehol-
ders vegen deze optie van tafel met als belangrijkste argument het bereikbaar blijven van de
sportvoorziening. Door de druk vanuit de legitimerende omgeving ontstaat een breed gesprek
over de gewenste maatschappelijke meerwaarde in relatie tot Icedome. Dat gesprek voeren
betrokken actoren op verschillende momenten en in verschillende arena’s, gedurende ongeveer
een jaar.
De drijfveer voor PPS is sterk gedreven vanuit risicowaarde; het minimaliseren van risico voor de
publieke partij. Met de verzelfstandiging van de exploitatie van Icedome verschuift het financieel
exploitatierisico naar de private partij.
3.3.2 Spanningen in het proces
Sturingsspanning
In het besluitvormingsproces bij de gemeente Vensberg over het verzelfstandigen van Ice-
dome doet zich allereerst sturingsspanning voor doordat maatschappelijke waarden botsen.
57
56
Hoofdstuk 4
Casus De Kroon
Object De Kroon
Gemeente Harshoeve (kleine gemeente)
Concessievorm Design, Build, Maintain, Energy (DBME)
Contractvorm Total Cost of Ownership (TCO) o.b.v. UAV-GC
Onderzoeksfocus Ontwikkel-, realisatie- en exploitatiefase (2008-2016)
Marktfactoren Start economische crisis (2008)
Politieke constellatie College 2010-2014: VVD, CDA, Lokale partij, SGP
Ambtelijke constellatie Betrokken afdelingen:
Sport, Maatschappelijk vastgoed,
Inkoop via regio-naal inkoopbureau
Direct betrokken Gemeente De Kroon en Mellaart BV (ontwikkelaar)
Indirect betrokken Energize BV (adviesbureau op energiegebied)
Governancestructuur Stuurgroep
Projectgroep
Tijdlijn November 2012 Aanbesteding
Maart 2013 Start bouw
Mei 2014 Oplevering
Augustus 2014 Opening
Tabel 4.1 Kenmerken casus De Kroon
6160
van Harshoeve is geboren.’ De gemeente zet het proces noodgedwongen stop en heeft dan
al zo’n twee miljoen euro in de voorbereiding gestoken. Een regionale krant schrijft daarover:
‘Het prestigieuze pand werd op het laatste moment afgeblazen omdat de kosten niet goed
berekend waren. De term ‘mfc’ [multifunctioneel centrum] is sindsdien besmet in Harshoeve’
(Regionaal Nieuwsblad, 2013, p. 7).
De behoefte aan een sportcomplex is echter onverminderd groot. De gemeente wil haar in-
woners nog altijd een goede sportvoorziening bieden en ziet bovendien een markt voor een
zwembad. Een gemeentelijke betrokkene noemt ook politieke motieven: ‘Er kwamen verkie-
zingen aan en er moesten wat lintjes te knippen zijn.’ Van de Zundert, de wethouder sport, en
Janssen, het sectorhoofd stadsontwikkeling, besluiten om voor een derde poging te gaan. Sa-
men met Beekhuizen, een inkoper van een regionaal inkoopbureau dat meerdere gemeenten
ondersteunt, vormen zij een nieuw projectteam. Dit projectteam is zich bewust van de politieke
gevoeligheid van de herstart van het project: het mag geen derde keer mislukken.
Het projectteam hecht aan heldere uitgangspunten. Zo vindt het team het ten eerste belangrijk
dat de kosten inzichtelijk en beheersbaar zijn. Het team formuleert twee plafondbedragen: één
voor het ontwerp en de realisatie, en één voor het onderhoud, de exploitatie en de gebruikskos-
ten. Het staat voor het team buiten kijf dat de plafondbedragen niet overschreden mogen wor-
den. De financiën zijn een gevoelig onderwerp na de eerste twee pogingen tot aanbesteding.
Ten tweede streeft het team naar een sober gebouw: er is al zo’n twee miljoen besteed zonder
dat er een steen ligt. Ten slotte is doelmatigheid een term die we tegenkomen: het projectteam
lijkt er geen ellenlang proces van te willen maken: de inwoners wachten al jaren op een nieuwe
voorziening.
4.2.2 Expertise van buiten
Het projectteam benadert in de zomer van 2012 diverse externe adviseurs als potentiële bege-
leiders van het aanbestedingsproces. De projectteamleden vragen de adviseurs om hun visie:
hoe zouden zij dit traject aanpakken? Een van deze adviseurs, Heggeman, stelt voor om het
traject niet traditioneel, maar geïntegreerd aan te pakken, via een Total Cost of Ownership (TCO)
voor twintig jaar inclusief een plafondbedrag. Heggeman is voorstander van een TCO omdat het
de kracht van de markt benut:
‘In heel veel aanbestedingen heeft de opdrachtgever al heel veel opgelegd en vastgelegd. En dan
mag de opdrachtnemende partij nog een beetje stapelen, zeg maar, terwijl die vaak iets heeft
van, (…) “jongens dit is een uitvraag, dit kan veel beter, veel slimmer, veel anders, maar we
mogen het niet vertellen. We moeten gewoon maar doen wat de opdrachtgever wil”.’
Een TCO brengt wel een specifieke aanpak met zich mee, zo maakt hij meteen duidelijk: ‘Dat
vraagt een ander contact, een ander proces, een andere aanpak, een andere vraag aan de
markt.’ Heggeman refereert hierbij aan zijn ervaringen met TCO in andere sectoren, want De
4.1 Inleiding
De gemeente Harshoeve is een kleine Nederlandse gemeente met zo’n 20.000 inwoners. In
augustus 2014 opent in Harshoeve het sportcomplex De Kroon zijn deuren. Het is de eerste
multifunctionele sportaccommodatie van Nederland die tot stand komt door een zogenaamd
Total Cost of Ownership (TCO)-contract. In deze TCO zitten niet alleen de ontwikkelings-, ont-
werp- en bouwkosten op basis van een turn key overeenkomst, maar ook de kosten voor het
risicodragend onderhoud en risicodragend energiemanagement over een periode van twintig
jaar. Het betreft dus een geïntegreerde concessie van Design-Build-Maintain-Energy (DBME).
Aannemende partij is Mellaart BV, een bedrijf dat zich richt op de bouw, ontwikkeling en het
onderhoud van maatschappelijk vastgoed, maar waarvoor een geïntegreerd DBME-contract
nieuw is.
De Kroon bestaat uit twee zwembaden: een wedstrijdbad en een doelgroepenbad. Daarnaast
heeft het een multifunctionele sporthal en een horecagelegenheid met diverse vergaderzalen
en een dojo. Anno 2018 realiseert Mellaart BV een nieuwe opdracht voor de gemeente Hars-
hoeve: ze bouwt een nieuw cultuurcentrum tegen De Kroon aan.
Deze casus laat in paragraaf 4.2 zien hoe een gemeentelijk projectteam het aandurft voor
een derde en meer innovatieve aanbestedingspoging te gaan, nadat de twee eerdere
aanbestedingspogingen mislukt zijn. Het team zet nadrukkelijk in op het actief betrekken van
kundige partners. Het zoekt de mazen van de wet op om ultiem gebruik te maken van hun
expertise. De beschrijving toont hoe partners vertrouwen in elkaar opbouwen, maar hoe een
contractondertekening en een personele verschuiving vervolgens leiden tot machtswisseling en
een sterkere neiging tot formaliseren. Dit hoofdstuk eindigt met een conceptuele duiding, als
opmaat naar de casusoverstijgende analyse in hoofdstuk 7.
4.2 Het proces van De Kroon
4.2.1 Driemaal is scheepsrecht?
Wanneer in 2003 het gemeentelijk sportcentrum van Harshoeve afbrandt, ontwikkelt de gemeente
plannen voor een nieuw complex. Ze beoogt twee zwembaden en voldoende sportzalen om
aan de behoefte van sportverenigingen te voldoen, waaronder een dojo, dit alles vergezeld door
horecagelegenheid. Twee pogingen tot aanbesteding volgen, die beide mislukken. Bij de eerste
poging, in 2007, is er te weinig interesse uit de markt. Het plafondbedrag voor het ontwerp en
de bouw zijn te laag volgens marktpartijen. Een gemeenteambtenaar wijt deze mismatch aan
een gebrek aan expertise binnen de kleine gemeente, die volgens hem onterecht ‘op de stoel
van de aannemer ging zitten’. Bij de tweede poging besluit de gemeente om de touwtjes meer
in eigen handen te houden en zelf een architect in de arm te nemen. Die levert een ontwerp,
waarna de bouw kan worden aanbesteed. Drie partijen schrijven in. Dan blijkt de exploitatie niet
goed doorgerekend. Zo zegt de teamcoördinator recreatie van de gemeente: ‘Er zat een gat in
van 600.000 euro op jaarbasis. Als je dat over 40 jaar uitrekent is dat 24 miljoen. En het gat
63
62
De vele gesprekken leiden gaandeweg tot draagvlak binnen de gemeente en dat geeft wet-
houder Van de Zundert voldoende vertrouwen om drie scenario’s voor te leggen aan de raad,
alle gebaseerd op TCO. De scenario’s variëren van sober tot wat uitgebreider, met een navenant
kostenplaatje. De raad kiest voor de uitgebreidste variant. Waar het projectteam soberheid en
doelmatigheid als belangrijke uitgangspunten hanteert bij aanvang van de derde poging, volgt
de raad die lijn niet en zet aan tot een ruimdenkender perspectief voor de sportaccommodatie.
4.2.4 Samen naar een PvE
Na akkoord van de raad is de volgende stap het
opstellen van een Programma van Eisen (PvE).
Het projectteam nodigt enkele marktpartijen uit
om mee te denken over de totstandkoming van
het PvE, via een marktconsultatie. De marktcon-
sultatie leidt tot drie belangrijke uitgangspunten
voor het PvE die volgens het projectteam gaan
bijdragen aan een zo goed mogelijk resultaat.
Het eerste centrale uitgangspunt is dat de pri-
vate partij zo veel mogelijk autonomie krijgt,
bijvoorbeeld door zelf materiaalvoorstellen te
mogen doen. Het projectteam realiseert dit ten
eerste door te focussen op het resultaat (het
‘wat’) in plaats van de werkwijze (het ‘hoe’).
Zo zegt Janssen, ambtelijk opdrachtgever, in
retrospectief: ‘Dat we niet zeiden: “Er moeten
droogloopmatten komen.” Nee: “Je moet met
schone voeten in het zwembad kunnen komen”.’ Het projectteam geeft de private partijen
bovendien meer autonomie door van de kostenposten communicerende vaten te maken. De
gemeente heeft aanvankelijk 13,5 miljoen euro begroot voor de realisatie en 6,5 miljoen euro
voor onderhoud en energie. Op verzoek van de private partijen wordt het een totaalbedrag: de
kosten mogen de 20 miljoen euro over twintig jaar verspreid niet overstijgen. Ook maakt het
projectteam nadrukkelijk de keuze geen inzicht te vragen in de werkelijke kosten – en dus in de
winst –die de bouwer maakt: ‘Het interesseert ons niet, hoeveel winst de aannemer maakt. He-
lemaal niet. Wat voor ons interessant is, is wat we kwijt zijn.’ – Janssen, ambtelijk opdrachtgever.
Het tweede uitgangspunt is een lange contractduur, namelijk van twintig jaar. Die is niet uit
de lucht gegrepen, zo vertelt Janssen. Het is een manier om de private partijen uit te lokken
om extra aandacht te besteden aan de verhouding tussen prijs en kwaliteit: ‘Heel veel spullen
gaan na vijftien jaar stuk, dus je gaat dan de aannemer ook dwingen bij de realisatie van hun
gebouw, dat ze nadenken over vervangingsinvesteringen.’ Dit beaamt Cornelisse, commercieel
adjunct-directeur bij Mellaart BV:
Kroon zal de eerste multifunctionele sportaccommodatie zijn in Nederland die via een TCO
wordt gerealiseerd.
Het projectteam kiest Heggeman als begeleidend adviseur voor de aanbestedingsfase, en voor
de door hem voorgestelde TCO-werkwijze. Het team kiest hiervoor omdat het gelooft dat het zo
optimaal gebruikmaakt van expertise van anderen. Bovendien sluit de TCO-contractvorm aan
op een belangrijk uitgangspunt namelijk de beheersbaarheid van de kosten. Rietkamp, teamco-
ordinator recreatie van de gemeente: ‘Je hebt dan alle vrijheid om nog alle kanten op te gaan.
Je kunt altijd nog privatiseren of wegzetten, maar de vaste lasten heb je gewoon geborgd.’
Inkoper Beekhuizen speelt een belangrijke rol in het overtuigen van de andere teamleden. Hij
staat nadrukkelijk open voor het aangaan van het onbekende.
4.2.3 Draagvlak en steun
Heggeman sluit zich aan bij het projectteam. De leden van het team spreken elkaar regelmatig,
waarbij ze de filosofie achter een TCO uitgebreid doornemen. De projectteamleden voeren
op hun beurt diverse gesprekken met collega’s binnen de gemeente, om het relatief nieuwe
gedachtegoed te laten landen. Heggeman kijkt terug op ‘een pittig proces’. Door de onbekend-
heid met prestatiegericht werken is de scepsis groot: ‘Ze [medewerkers van de gemeente]
hebben zelf het idee als ik het loslaat, en ik laat het aan de markt, dan krijg ik een slechte
oplossing.’ Volgens hem kunnen private partijen pas het tegendeel bewijzen als ze de kans
krijgen. Daarvoor is vertrouwen nodig: ‘Maar je moet er wel echt in geloven. En dat was wel een
moeilijk traject bij Harshoeve, het kostte veel tijd om die hele organisatie om te turnen naar een
andere manier van denken, over hoe formuleer ik mijn vraag nou eigenlijk?’.
Ook Janssen, de beoogd ambtelijk opdrachtgever, ervaart scepsis onder collega’s:
‘Een discussie die meerdere keren gevoerd is: “Aannemers moet je niet vertrouwen. Hoe weet
je nou dat het goedkomt?”. Dan moesten we zeggen: “Dat weten we niet. Natuurlijk lopen we
risico’s, maar we weten dat op deze manier de aannemer echt verantwoordelijk is”.’
Heggeman is zich bewust van de politieke gevoeligheid van het traject: ‘Want het was natuurlijk
na twee [mislukte] aanbestedingen best wel een gevoelig project. En, ja kijk, en wat je dan in
zo een proces doet is vooral kijken van waar zitten de gevoeligheden, dus vooral de pijnpunten.’
Om vertrouwen te wekken erkent hij de tegenargumenten, om vervolgens een nieuw perspec-
tief toe te lichten:
‘En ja, die kritische wethouders, dat is een goede presentatie opbouwen, en meenemen in het
proces. Het is ook altijd even meeveren met kritiek, en op basis daarvan weer terugkomen met
hoe je dat getackeld hebt in jouw aanpak. Dus dat zij ook het gevoel krijgen van “oké, ik heb
het kunnen uiten, maar ik heb er ook wel het vertrouwen in, hij schetst ook wel een beeld dat
het inderdaad opgelost wordt”.’
Marktconsultatie
Een marktconsultatie is een, door een aanbe-
stedende dienst, georganiseerde informatie-uit-
wisseling met belanghebbende partijen over
een voorgenomen aanbesteding. Ondernemers
zijn als potentiële leverancier belanghebbende
partijen, maar ook burgers (als afnemer van be-
paalde diensten) en belangenorganisaties kun-
nen worden uitgenodigd. Aan de hand van de
opgedane informatie en inzichten stelt de aan-
bestedende dienst de haalbaarheid en de rand-
voorwaarden van de opdracht vast (bron: Pianoo
Expertisecentrum Aanbesteden, 25 februari 2019).
65
64
echter bewust af van wat gangbaar is. Ze beoordeelt de opgevraagde informatie door één partij
op relevantie voor anderen, maar houdt óók rekening met de gevoeligheid van bepaalde infor-
matie. Zo deelt de gemeente geen informatie die een uniek idee van een private partij vrijgeeft.
Cornelisse, commercieel adjunct-directeur van Mellaart BV, herinnert zich hoe de gemeente
redeneerde: ‘Dit is echt specifiek voor jouw plan, dus daar geven we antwoord op, zodat je spe-
cifiek met jouw plan verder kan. Daar zit ook een stukje geheimhouding in natuurlijk. Zodat niet
de unieke dingen van jouw plan bij de anderen terechtkomen.’ Aanbestedingsadviseur Heg-
geman licht toe: ‘Daar zie je ook heel veel rigiditeit in, van dat eigenlijk alles gecommuniceerd
moet worden naar iedereen. Dan zie je dat er een enorme verstarring bij aanbieders optreedt
om überhaupt vragen te stellen.’ Een dergelijke verstarring is juist wat het projectteam niet wil,
aangezien dat het benutten van de expertise van de private partijen tegenwerkt.
De gemeente loopt risico met deze werkwijze. Zo zouden de private partijen een procedure
kunnen starten als ze zich benadeeld voelen door misgelopen informatie. Heggeman, de aan-
bestedingsadviseur, schat die kans echter laag in: ‘In dat proces krijg je gewoon een dynamiek,
waar partijen er helemaal geen zin in hebben om jou te gaan belazeren, of procedures te gaan
aanspannen, want dat gaat uiteindelijk een keer tegen ze werken.’ Er is wel wat lef en vertrou-
wen voor nodig. Heggeman herinnert zich: ‘Dat is dus geen wetenschap, dat is een gevoel, en
dat is ook een beetje durven. En uiteindelijk ook, en daar was Van de Zundert ook wel gevoelig
voor, van het gaat pas fout als er echt een klacht komt.’ Desalniettemin probeert het project-
team om de risico’s te minimaliseren. Zo probeert het team de private partijen via subtiele hints
te ontraden om stappen te ondernemen: ‘Dus je moet ook in je communicatie en beantwoor-
ding, partijen het gevoel geven dat het niet zoveel zin heeft om te procederen.’
De individuele dialogen zorgen niet alleen voor het benutten van de operationele capaciteit
van de private partijen. Het is ook een nadere kennismaking tussen partijen: ‘Voor ons heel
belangrijk; begrijpt die aanbieder ons wel? Je krijgt ook een soort klikgevoel’, zo zegt een
projectteamlid. Ook de commercieel adjunct-directeur van Mellaart BV kijkt positief terug op
deze werkwijze. Meerdere betrokkenen noemen meermaals de ‘chemie’ tussen de gemeente
Harshoeve en bouwbedrijf Mellaart BV. Mellaart BV weet vertrouwen bij de gemeente te wek-
ken, zowel in dialoog als daarbuiten. Zo voert het projectteam tijdens de tweede dialoogronde
gesprekken met slechts drie van de vier geïnteresseerde partijen. Bouwbedrijf Mellaart BV geeft
namelijk aan geen behoefte te hebben aan een tweede gesprek. Voor Mellaart BV is het in
retrospectief vooral een kwestie van reeds voldoende informatie hebben en tegelijkertijd geen
onnodige informatie opvragen die zijn ruimte mogelijk inperkt. De afwezigheid van Mellaart BV
wekt vertrouwen bij ambtelijk opdrachtgever Janssen: ‘Wat eruit sprak? Dat zij het snapten. Dat
zij snapten wat de gedachtegang hierachter was.’
Na een zorgvuldig doordachte selectieprocedure met diverse ronden waarbij het ontwerp lei-
dend is – mits het plafondbedrag niet wordt overschreden – valt de keuze op het aanbod van
bouwbedrijf Mellaart BV. Janssen, de ambtelijk opdrachtgever, is onder de indruk: ‘Dan denk
‘Op het moment dat je alleen maar kijkt naar de investeringen, dan gaan [private] partijen
zeggen “als ik klaar ben met opleveren, dan zeg ik toedeledokie, en dan zoeken die partijen die
na mij komen het maar uit”. Terwijl als je verantwoordelijk wordt voor 20 jaar onderhoud en
hier zelfs voor 20 jaar energieverbruik, dan ga je op een hele andere manier naar het gebouw
kijken.’
Het derde uitgangspunt is het reëel verdelen van risico’s. Het projectteam heeft de beheers-
baarheid van de kosten hoog in het vaandel, maar probeert wel redelijk te zijn. Het team houdt
rekening met variabele tarieven voor energie en water die in de toekomst mogelijk gaan stijgen.
Aangezien een aannemer hier maar zeer beperkt invloed op heeft, neemt de gemeente het
risico op prijsstijging voor haar rekening. Janssen licht toe: ‘Op het moment dat wij jullie [de
aannemer] daarvoor verantwoordelijk maken, gaan we jullie een onmogelijke opdracht geven
en weten we zeker dat we over vijf tot zes jaar met elkaar weer aan tafel zitten. Dus je legt echt
alleen bij de aannemer wat de aannemer zelf kan beïnvloeden.’
Door de werkwijze zijn de belangen van zowel de gemeente Harshoeve als de private partijen
geëxpliciteerd en afgewogen vóór het PvE vastgesteld wordt. Heggeman ziet toe op het ‘zuiver
houden’ van de aanpak; hij herinnert zijn medeprojectteamleden regelmatig aan die filosofie
wanneer ze geneigd zijn in oude patronen te vervallen. Het helpt niet dat het projectteam werkt
met het oude PvE, dat een resultaat is van de eerste twee pogingen. Maar het lukt om tot een
PvE te komen dat voldoende ruimte biedt voor de kracht van de private partijen. Zo’n zes maan-
den na het groene licht van de gemeenteraad publiceert de gemeente de aanbesteding. De
gemeente gaat met vier partijen de volgende ronde in.
In de fase die volgt, staat wederom het gesprek tussen de publieke en private partijen centraal.
Het projectteam organiseert namelijk zogeheten ‘dialogen’. Deze dialogen zijn individuele ge-
sprekken met elk van de vier geïnteresseerde partijen. De gemeente organiseert ze vanuit de
gedachte dat het goed overbrengen van de gemeentelijke vraag cruciaal is vóór er een aanbod
ligt vanuit de private partijen. Heggeman, de aanbestedingsadviseur, zegt daarover: ‘Dus daar
hebben we ook met wethouder Van de Zundert over gesproken: het is van wezenlijk belang dat
de aanbieders de vragen héél goed begrijpen. En ook een gevoel kunnen gaan kweken of hun
aanbod kan gaan aanslaan bij de opdrachtgever.’
Het projectteam probeert het proces zo open mogelijk in te richten en de private partijen zo veel
mogelijk ruimte te geven – net als bij de marktconsultatie. Zo hebben de dialogen geen vast-
omlijnd kader en krijgen de private partijen de mogelijkheid om feedback op het PvE te geven.
Maar de gemeente gaat verder. Ze probeert zo veel mogelijk zicht te krijgen op de ontwerp-
ideeën van de private partijen en nodigt hen uit om alle vragen te stellen die ze hebben. Private
partijen zijn daar vaak terughoudend in, omdat gemeenten doorgaans alle antwoorden die ze
geven met alle partijen delen om zo oneerlijke concurrentie te voorkomen. Private partijen lopen
dan het risico dat een concurrent er met hun idee vandoor gaat. De gemeente Harshoeve wijkt
67
66
relatie tussen mensen. Heggeman, Beekhuizen en Janssen hebben samen het hele traject met
die gebruikers gedaan, die kennen ook dat gevoel. Dus wat dat betreft vond ik het een aparte
move die de gemeente maakte.’ De directeur van Mellaart BV noemt als bijkomend nadeel dat
de mogelijkheid tot gezamenlijk leren niet optimaal wordt benut: ‘Het zou naar mijn idee heel
slim zijn geweest van de gemeente om die partij ook het project helemaal naar de eindstreep
te laten brengen, waardoor je samen een bepaalde ervaring op kunt bouwen’.
Aalbers, de nieuw aangestelde contractmanager, kiest ervoor om zijn werkplek op de bouw-
plaats te maken. Voor Beekhuizen, de inkoper die vanaf de start betrokken is, is dat wat raad-
selachtig:
‘Dat is natuurlijk wel iets waar een gemeente heel sterk in is: om gedurende de realisatie te
toetsen en accepteren. En maar controleren of geleverd is. Dat is wel iets waar ik de volgende
keer ook met een contractmanager nog strakker op ga zitten. Want hij is wel heel veel hier [op
de bouw] geweest. En eigenlijk wil je dat niet.’
Janssen roemt op zijn beurt juist de aanpak van de contractmanager:
‘We willen best wel controle houden hè? (...) Maar het is geen papierencontrole geweest. Dat
heb ik heel veel ervaren met die Design & Build in het verleden. Dat je bij dit soort contracten
ook honderd-en-een vinkjes moest zetten en dat deed iemand die achter het bureau zat. Die
was dus niet buiten aan het kijken.’
Voor Janssen is Aalbers’ kantoor op de bouwplaats juist een verbetering ten opzichte van
vroeger.
4.2.6 Mellaart BV aan zet
Na de contractondertekening komt Mellaart BV op een sleutelpositie in het speelveld: zij draagt
de komende twintig jaar het eigenaarschap. Mellaart BV heeft een strakke planning gepresen-
teerd en bepaalt vanaf nu het tempo. Dit leidt tot momenten waar de belangen van de ge-
meente Harshoeve en die van Mellaart BV uiteenlopen en Mellaart BV teruggrijpt op afspraken.
Zo verzoekt het gemeentelijke projectteam Mellaart BV tijdens het bouwproces enkele malen
om aanpassingen te doen. De gemeente wil bijvoorbeeld graag een extra raam, om ouders
de mogelijkheid te geven om naar de judoles van hun kind te kijken. Ook wil de gemeente
graag zonnecollectoren plaatsen, om zo duurzame energie op te wekken. Hiervoor is ze echter
afhankelijk van Mellaart BV. Rietkamp, teamcoördinator recreatie van de gemeente Harshoeve
en bedrijfsleider van De Kroon, zegt daarover: ‘Mellaart BV was de baas. Als we iets wilden
veranderen, dan kon dat wel, maar zeiden ze: “Ja, dat kan, in overleg.” Maar als Mellaart BV het
niet ziet zitten of het kan niet, dan houden ze voet bij stuk.’
Mellaart BV heeft de aanbesteding mogelijk onder meer gewonnen vanwege de doelmatigheid
ik: nou, zij hebben er slim over nagedacht. Dit hadden wij nooit gekund.’ Wethouder Van de
Zundert legt het voorstel van Mellaart BV voor aan het college, dat ermee instemt. In de con-
tractfase die volgt, sluiten Harshoeve en Mellaart BV een contract met daarin onder meer een
toetsing- en acceptatieplan. Beekhuizen, de inkoper, zegt daarover: ‘Toen hebben we heel lang
zitten discussiëren van hoe zwaar gaan we dat toetsings- en acceptatieplan inkleden? Toen
hebben we gezegd van we willen eigenlijk bij oplevering [controleren], en de rest, eigenlijk inte-
resseert ons dat niet.’ Ook in het contract is het sturen op prestaties dus leidend. Partijen komen
een strakke tijdsplanning overeen, met een boetebeding wanneer Mellaart BV de deadline niet
haalt. Wanneer de handtekeningen onder het contract zijn gezet kan de voorbereiding van de
bouw starten. De ontwerpfase is afgerond en de realisatie kan beginnen.
4.2.5 Realisatie en formalisatie
Tijdens de realisatiefase zien we dat zowel de publieke als de private partijen formaliseren, dus
teruggrijpen op gemaakte afspraken, of de neiging daartoe hebben. Dit staat enigszins in con-
trast tot de tot dan toe gevolgde strategie van het opzoeken van de dialoog.
De gemeente beëindigt het contract met aanbestedingsadviseur Heggeman zodra het contract
is getekend. Ze stelt een extern contractmanager, Aalbers, van een ander adviesbureau aan.
Zijn taak is het toezien op Mellaart BV: komt men de afspraken na? Als motivatie voor deze
persoonswissel noemt ambtelijk opdrachtgever Janssen een strakke sturing op Mellaart BV:
‘Je weet dat je in het voortraject altijd fouten maakt en op het moment dat je diezelfde [per-
soon] ook voor de uitvoering verantwoordelijk maakt, gaat hij die fouten herstellen, in plaats
van dat er een soort checks and balances komt. Want ook al maakt de projectleider een fout,
het kan ook liggen aan de aannemer.’
Aalbers beschrijft zijn opdracht: ‘In het voortraject was de gemeente nog in charge. Op dit
moment komt Mellaart BV in charge, en dan is mijn taak vooral om te zorgen dat zij zich aan
het contract houden. Dus ontstaat er een opdrachtgever-opdrachtnemer overleg.’ Janssen kijkt
tevreden terug op de wissel: ‘Gewoon de juiste persoon voor de juiste klus. De één heeft zijn
kwaliteiten hier en de ander heeft zijn kwaliteiten daar.’
Voor adviseur Heggeman, die dus wordt vervangen, is de wissel wat moeilijker te begrijpen:
‘Heeft de gemeente in al zijn wijsheid tussen haakjes, besloten om na gunning aan hun zijde
het team volledig te vernieuwen.’ Het is volgens hem niet in lijn met de tot nu toe gehanteerde
aanpak, waarbij het opbouwen van een relatie een belangrijke component is. Hij zegt daarover:
‘Dat vond ik toch wel een stuk traditionelere houding, van we hebben nu weer een heel proces
gehad om tot gunning te komen, nu komt het harde werk. Nu komt het contract, er bikkelhard
aan gehouden worden. Terwijl dat niet de sfeer was.’ Net als Heggeman noemt Cornelisse van
Mellaart BV dat een opgebouwde relatie wegvalt, wat zonde is wanneer de samenwerking goed
gaat. Hij licht toe: ‘Sommige dingen kun je niet in een contract zetten. Het gaat juist om de
69
68
BV is officieel zijn aanspreekpunt. Rietkamp licht toe: ‘Ik mag niet rechtstreeks naar Energize
BV. En Energize BV moet het weer doorgeven aan zíjn onderaannemer. Dus voor dat het van
hier tot daar is en weer teruggekoppeld naar boven, zijn mijn mensen al naar huis en is het al
klaar.’ Rietkamp voelt zich beperkt aangezien hij alleen met Mellaart BV kan schakelen. Over
de partijen waar Mellaart BV mee werkt, is bovendien niet iedereen te spreken. Ze worden star
genoemd, en niet erg gericht op de relatie. Ze hebben meer dan de gemeente en Melllaart
zelf de neiging om naar contractafspraken te wijzen. ‘Dat is killing, ook dat doorbreekt aan de
aanbiederskant alle principes van het hele proces. Je krijgt in ieder geval weer een partij die het
niet begrijpt, die tegen zo weinig mogelijk kosten het contract wil invullen. En dan ben je aan
het verwateren eigenlijk’, zo zegt aanbestedingsadviseur Heggeman. In de exploitatiefase zien
we dat het nauwkeurig opgezette samenwerkingsverband iets verwatert. Mellaart BV verwijst
meermaals naar gemaakte afspraken, wanneer de gemeente haar op zaken aanspreekt. Part-
ners van Mellaart, die in de ontwikkelingsfase nog nauwelijks in beeld waren, doen hetzelfde.
Kortom, we hebben gezien hoe een vooruitstrevend projectteam via een innovatieve aanpak
optimaal gebruik probeert te maken van de expertise van private partijen. Het voeren van ge-
sprekken via marktconsultaties en dialogen is hierbij zijn belangrijkste middel. Deze gesprekken
hebben als bijeffect dat er vertrouwen ontstaat tussen de gemeente en de aannemer, Mellaart
BV. Vanaf het moment van contractondertekening is er een duidelijke machtswisseling waar-
neembaar, waardoor Mellaart aan zet komt. Dit zet door in de exploitatiefase. In de volgende
paragraaf duiden we het beschreven proces aan de hand van een analyse van de maatschap-
pelijke meerwaarde en van waargenomen spanningen.
4.3 Duiding
4.3.1 Maatschappelijke meerwaarde
We destilleren drie maatschappelijke waarden bij aanvang van de derde aanbestedingspoging:
beheersbaarheid, soberheid en doelmatigheid. De oorspronkelijke focus op soberheid door het
projectteam wordt wat minder pregnant wanneer de raad kiest voor de uitgebreidste variant die
het projectteam onder leiding van de wethouder voorstelt. Tijdens het proces blijven beheers-
baarheid en doelmatigheid leidend, voor zowel de publieke als de private partijen. We stellen
daarmee dat deze waarden door de PPS in zijn geheel gedragen worden en zien daarbij een
verklaring in de vele afstemming die heeft plaatsgevonden tussen partijen: vanaf een vroeg
stadium en met veel openheid.
We constateren dat de maatschappelijke waarden vooral gericht zijn op het realisatieproces en
het te realiseren object. Andere maatschappelijke waarden, of waarden gericht op het ‘waartoe’
van de sportaccommodatie, zijn geen nadrukkelijk onderdeel van de verhalen van betrokkenen
bij De Kroon. Wel zien we dat de gemeente gedurende het proces enkele nieuwe waarden for-
muleert, zoals verbinding tussen gebruikers van de accommodatie (via het raam), en duurzame
energie (door de plaatsing van zonnecollectoren).
van het voorstel, een van de kwaliteitscriteria die voor de gemeente belangrijk was. Maar deze
doelmatigheid heeft ook een keerzijde, zo ervaart de gemeente. Want als Mellaart BV wel ruim-
te ziet, dan komt ze doorgaans met een of enkele opties en geeft ze een strakke deadline mee.
Vooral de snelheid waarmee Mellaart BV de gemeente voor haar gevoel dwingt om te beslissen,
is wennen. Als een keuze niet voor een bepaald moment gemaakt is, gaat Mellaart BV door
op de ingeslagen weg en refereert daarbij aan de gemaakte afspraken: ze hebben een snel
bouwproces afgesproken en moeten dit contractueel ook waarmaken. Meer dan eens vindt er
binnen de gemeente spoedoverleg plaats om Mellaart BV’s deadline te halen. Het raam komt
er. Mellaart BV voelt er niet voor om te investeren in de zonnecollectoren, maar staat ervoor
open de opgewekte groene stroom te verrekenen als Harshoeve zelf de collectoren betaalt. Dat
gebeurt ook.
De realisatie van De Kroon verloopt volgens plan en in mei 2014 is het gebouw gereed. Alle
respondenten zijn te spreken over het eindresultaat. Ze noemen het gebouw energiezuinig,
mooi, financieel binnen budget en op tijd gerealiseerd.
4.2.7 Exploitatiefase
Na de realisatie doen zich enkele kwesties voor en Mellaart BV beroept zich meermaals op
formele afspraken, bijvoorbeeld wanneer het gaat om de temperatuur in de horecaruimte. Daar
is het op een gegeven moment zo’n 25 graden, veel te warm volgens de gemeente. Mellaart
BV beroept zich op de afgesproken prestatie in het contract: het moet ‘aangenaam warm’ zijn
en daar valt 25 graden binnen. Maar het projectteam van Harshoeve wil echt dat de tempe-
ratuur zakt en vindt dit de verantwoordelijkheid van Mellaart BV. Het team nodigt Mellaart BV
uit op De Kroon om zelf de temperatuur te ervaren. Ze ontvangen Mellaart BV in onalledaagse
kleding: alle projectteamleden dragen een korte broek. Mellaart BV zegt uiteindelijk toe het
probleem te onderzoeken en vindt de oorzaak. Er blijkt tijdens de bouw per ongeluk iets in een
buis achtergebleven te zijn, wat de storing veroorzaakt. Zij is verantwoordelijk en het probleem
wordt opgelost.
Een lastiger op te lossen vraagstuk betreft het regenwater dat bij onstuimig weer van het dak
waait. Het valt vlak voor de ingang en dus krijgen bezoekers zo nu en dan de volle laag. Vol-
gens de gemeente is dit een ontwerpfout van Mellaart BV, het water zou logischerwijs aan de
achterkant van het gebouw moeten wegstromen. De gemeente spreekt Mellaart BV hierop aan,
waarop Mellaart BV aangeeft dat ‘dit buiten hun verantwoordelijkheid valt’. Volgens Mellaart BV
is de buitenruimte, waar het water op valt, de verantwoordelijkheid van de gemeente, want die
gaat immers over de buitenruimte. Een projectteamlid zegt hierover met frustratie: ‘Mellaart BV
zegt: “demarcatie is einde gebouw”. Ja, maar het water komt wel van jouw gebouw af!’.
Op een zaterdagochtend gaat de bodem van het zwembad niet naar beneden. Rietkamp, de
bedrijfsleider van het sportcentrum, belt Energize BV, de partij die door Mellaart BV is ingescha-
keld voor het energiebeheer. Maar hij krijgt te horen dat dat niet de bedoeling is, want Mellaart
71
70
Afrondend
Casus De Kroon toont hoe een gemeentelijk projectteam het aandurft een gevoelig project op
te pakken en vanaf de start bewust handelt om een derde debacle te voorkomen. Zijn strategie
is om enkele heldere projectwaarden te definiëren en vervolgens nadrukkelijk in te zetten op de
bijpassende operationele capaciteit in de gehele PPS, dus zowel bij zichzelf als bij de private
partijen, ondersteund door een contractvorm en aanpak die dat mogelijk maken. Tegelijkertijd
realiseert het projectteam het benodigde draagvlak bij collega’s en de raad, wat leidt tot een
ontwikkelings- en aanbestedingsfase waarin we geen verhoogde spanningen waarnemen. De
extern aanbestedingsadviseur heeft hierin een cruciale rol, doordat hij continu bijstuurt wanneer
het projectteam geneigd is in oude patronen te vervallen.
Wanneer het contract getekend is, nemen we verhoogde sturingsspanning waar – waarin de
gemeente als opdrachtgever de afhankelijke partij is. De rollen zijn omgedraaid en Mellaart BV
heeft een neiging tot formaliseren. We concluderen dat deze neiging tot formaliseren voor ver-
hoogde sturingsspanning zorgt, die de relatie tussen beide partijen onder druk zet. Tegelijkertijd
beschouwen de relevante respondenten de relatie sinds de ingebruikname van de sportaccom-
modatie over het algemeen als prettig. Eenieder is zich bewust van het feit dat dit de eerste
MFSA in Nederland is die door middel van een TCO is gerealiseerd. Alle partijen hebben ervan
geleerd. Bovendien is Mellaart BV gevraagd een nieuw cultuurcentrum aan de accommodatie
toe te voegen. Zo lijkt ook het oorspronkelijk gewenste multifunctioneel centrum gerealiseerd
te gaan worden.
Oorspronkelijk Beheersbaarheid en inzicht kosten
Doelmatigheid
Soberheid
Gerealiseerd volgens respondenten Beheersbaarheid en inzicht kosten
Doelmatigheid
Spanningen Sturingsspanning
Tabel 4.2 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen
4.3.2 Spanningen in het proces
Vanaf de start van de derde poging tot het tekenen van het contract valt op dat er beperkt ver-
hoogde spanningen zijn waar te nemen. We stellen dat de partijen relatief succesvol zijn in het
beheersen van de spanningen.
Prestatie- en legitimatiespanning onder controle
Een eerste voorbeeld is dat er in de twee mislukte aanbestedingen sprake is van verhoogde
prestatiespanning zoals we in hoofdstuk 2 vanuit de theorie over maatschappelijke waardecre-
atie hebben geïntroduceerd. Het lukt de gemeente niet om de gewenste publieke waarde in
lijn te brengen met haar operationele capaciteit: tot tweemaal toe zijn er problemen rondom het
budget. In deze derde – en succesvolle – poging tot aanbesteden die we dit hoofdstuk hebben
belicht, zet het projectteam juist nadrukkelijk in op de operationele capaciteit in het project. Het
team vergroot zijn eigen expertise door een aanbestedingsadviseur erbij te betrekken én benut
de expertise van aannemers optimaal door middel van de marktconsultatie, dialoogronden en
de TCO als contractvorm – op aanraden van de adviseur. De verhoogde prestatiespanning
treedt niet meer op en dat schrijven we toe aan de op niveau gebrachte operationele capaciteit
binnen de gehele PPS, die aansluit op de heldere projectdoelen van een beheersbare en doel-
matige realisatie van de sportaccommodatie.
Een tweede voorbeeld van het voorkomen van verhoogde spanning is dat het projectteam
het aandurft de mazen van de wet op te zoeken tijdens de dialoogronden. Het team wil zich
niet te veel laten beteugelen door een nauwe interpretatie van rechtsregels, om zo verhoogde
legitimatiespanning (tussen hetgeen de private partijen kunnen en mogen) te voorkomen. Het
team neemt de boodschap van de aanbestedingsrichtlijnen als ruimte scheppend instrument
ter harte.
Sturingsspanning
Na het tekenen van het contract nemen we verhoogde sturingsspanning waar bij de gemeente:
zij wil zaken als een extra raam of zonnecollectoren, maar mag die niet zomaar van Mellaart BV
toevoegen aan de afspraken. Ook ervaart het projectteam druk om beslissingen met inachtne-
ming van strakke deadlines te nemen, heeft het overtuigingskracht nodig om de temperatuur
in de horecaruimte aan te pakken en blijft het zitten met het probleem van het regenwater dat
van het dak waait. Bovendien kan de beheerder de dagelijkse vraagstukken in het gebouw niet
met de gewenste snelheid oplossen, omdat hij afhankelijk is van de partners van Mellaart BV. In
alle gevallen staat voor het projectteam en de beheerder het bieden van een prettige beleving
van sport en ontspanning onder druk. Mellaart BV lijkt de verhoogde sturingsspanning niet te
ervaren: de door de gemeente aangestelde contractmanager Aalbers heeft volgens sommige
betrokkenen misschien een neiging tot formaliseren, bijvoorbeeld door een opdrachtgever-op-
drachtnemeroverleg in te stellen en regelmatig als opdrachtgever op de bouwplaats rond te
lopen, maar Mellaart BV heeft heldere afspraken waar ze op kan varen.
73
72
Hoofdstuk 5
Casus De Zwaal
Object De Zwaal
Gemeente Kruisdam
Concessievorm Design, Build, (Maintain) op basis van EMVI
Contractvorm UAV-GC 2005
Onderzoeksfocus Voorbereidings-, ontwikkel- en realisatiefase (2007-2013)
Marktfactoren Start economische crisis (2008)
Politieke constellatie College 2006-2010: PvdA, CDA, VVD en Groenlinks
College 2010-2011: PvdA, VVD, D66, GroenLinks en CDA
College 2011-2012: CDA, VVD, SP en twee lokale partijen
College 2013-2014: CDA, VVD, SP, D66 en een lokale partij
Verantwoordelijke
bestuurder 2004-2010: dhr. Ommen, wethouder Sport, PvdA
2010-2015: dhr. Spierings, wethouder Sport, VVD
Ambtelijke constellatie Betrokken afdelingen:
Sport, Ruimtelijke ontwikkeling
Direct betrokken Gemeente Kruisdam
Schouten BV (een bedrijf dat zich richt op de bouw, de ontwi-
keling en het onderhoud van maatschappelijk vastgoed)
Kruisdam Sport BV (verzelfstandigd gemeentelijk sportbedrijf)
Twee extern adviseurs
Indirect betrokken Xalan (adviesbureau)
Sportverenigingen
Sanussport BV (potentiële beheerder/exploitant)
Governancestructuur Stuurgroep
Projectgroep
Uitvoeringsteam
Tijdlijn 2007 Ambtelijke voorbereiding,
Stakeholdergesprekken door Xalan, PM post in begroting
2011 Nieuwe coalitie met sport als speerpunt
2012 Sportnota Kruisdam Startsignaal
Raadsbesluit uitbreiding & modernisering De Zwaal
2013 Kredietstelling raad
Aanbesteding
2014 Start bouw (12-09-2014)
2016 Ingebruikname De Zwaal
Tabel 5.1 Kenmerken casus De Zwaal
77
76
naar de gemeenteraad moet, dat gaat dan over een miljoeneninvestering. Is daar op dit mo-
ment dan een politieke voedingsbodem voor en gaat me dat lukken? Dus eigenlijk de politieke
urgentie, die was niet hoog genoeg.’ In 2007 is er nog geen politiek-bestuurlijk draagvlak en
urgentie, maar later zal blijken dat met de PM-post de eerste stap is gezet richting een nieuw
sportcomplex.
Het politieke draagvlak voor de vernieuwing van De Zwaal neemt toe in 2011, als het Colle-
ge valt en een nieuwe coalitie sport tot speerpunt maakt. In tegenstelling tot haar voorgan-
gers definieert de nieuwe coalitie ‘talentontwikkeling in de sport’ als een belangrijk streven in
een sportnota genaamd ‘Kruisdam Startsignaal’. De coalitie voorziet ‘een sportoverschrijdende
concentratie van excellente voorzieningen en toonaangevende projecten rond de Westrand’
(gemeentelijke notitie, 2012). Naast talentontwikkeling wil de coalitie ruimte bieden aan breed-
tesportactiviteiten. Ook beschouwt ze sportaccommodaties als ‘de visitekaartjes van de sport’
(gemeentelijke notitie, 2012). Het College opent de deur naar een publiek-private samenwer-
king:
‘Voor de gemeente Kruisdam biedt de ontwikkeling van de Westrand interessante mogelijkhe-
den om de toegevoegde waarde van sport binnen een stedelijk ontwikkelingsproject tastbaar
te maken. Hierbij kan toenadering worden gezocht tot marktpartijen, waaronder projectont-
wikkelaars’ (gemeentelijke notitie, 2012).
De uitbreiding en modernisering van De Zwaal komt dus zo’n vier jaar na het opgeleverde
visiedocument in een stroomversnelling. In opdracht van de wethouder werken ambtenaren
een aantal scenario’s uit, gebaseerd op uitkomsten van het visiedocument uit 2007. Wethouder
Spierings legt de raad de verschillende scenario’s voor, van een ‘driesterren-’ tot ‘vijfsterrenvari-
ant’: respectievelijk met inzet op breedtesport; talentontwikkeling en recreatie; en topsport. De
betrokken ambtenaren verwachten dat de gemeenteraad de driesterrenvariant zal kiezen, maar
de raad kiest tot hun verbazing de viersterrenvariant gericht op talentontwikkeling en recreatie,
inclusief bijbehorend kostenplaatje van 15,3 miljoen euro voor de renovatie en ontwikkeling (ge-
meentelijke notitie, 2012). Het jaarlijks exploitatietekort schat de gemeente op zo’n 430.000 tot
680.000 euro. Het breed gedragen besluit van de gemeenteraad – enkel de GroenLinksfractie
dient een amendement in dat niet aangenomen wordt – om voor de viersterrenvariant te gaan
duidt op politiek-bestuurlijk draagvlak voor het investeren in de nieuwe sportaccommodatie.
5.1 Inleiding
In februari 2016 opent het volledig gerenoveerde en vernieuwde De Zwaal in de gemeente
Kruisdam. Aan de rand van de gemeente is een hoogwaardig sportcomplex verrezen, naast
een bestaande ijsbaan. De Zwaal heeft elf verschillende sportruimtes die voldoen aan erkende
eisen op het gebied van topsport en talentontwikkeling.
Na een bestuurlijke aanloop van ongeveer vijf jaar duurt de bouw van De Zwaal zo’n achttien
maanden. De vernieuwde De Zwaal is een product van een publiek-private samenwerking tus-
sen drie partijen: de gemeente Kruisdam, Schouten BV (een bedrijf dat zich richt op de bouw,
de ontwikkeling en het onderhoud van maatschappelijk vastgoed) en Kruisdam Sport BV. De
laatste is het in 2014 verzelfstandigde gemeentelijk sportbedrijf van de gemeente Kruisdam.
Deze casus laat zien hoe een publiek-private samenwerking ingebed is in breder gemeentelijk
beleid. Het hoofdstuk start met een beschrijving van het besluitvormings- en samenwerkings-
proces. We zien hoe de realisatie van De Zwaal na een haperende start in een stroomversnelling
komt en hoe er verhoogde spanning ontstaat rondom de gunning van de Maintain-component,
iets wat vervolgens verschillende relaties onder druk zet. Tegelijkertijd zien we hoe de duidelijke
projectfocus en governancestructuur twee extern adviseurs faciliteren in het beheersen van
spanningen. In paragraaf 5.3 duiden we dit proces aan de hand van de spanningen uit het in
hoofdstuk 2 geïntroduceerde waardecreatiemodel.
5.2 Het proces van De Zwaal
5.2.1 Een haperende start
De ambtelijke voorbereiding van de vernieuwing van De Zwaal begint in 2007 (zie tabel 5.2). De
gemeente Kruisdam en in het bijzonder het gemeentelijk sportbedrijf heeft de wens om sport-
onderwijs en het aanbod van de sportverenigingen naar een hoger plan te tillen. Ook heeft het
gemeentelijk sportbedrijf de ambitie om een topsportwaardige accommodatie te realiseren en
het huidige sportcomplex is aan vervanging toe. Dat leidt ertoe dat de gemeente ontwerp- en
adviesbureau Xalan betrekt met de vraag een visie te presenteren op de vernieuwing van De
Zwaal. Om tot het visiedocument te komen voert Xalan onder meer gesprekken met diverse
stakeholders. Het visiedocument beschrijft in de conclusie: ‘De grootste gemene delers van
de visies van de geïnteresseerde partijen voor sportcomplex De Zwaal zijn wel de woorden
“samen” en “multifunctioneel”’ (Xalan, 2007).
Het college van B&W neemt in 2007 een Pro Memorie-post (PM) voor De Zwaal op in de ge-
meentelijke begroting, maar verdere actie blijft uit. Volgens Overman, ambtelijk opdrachtgever
vanuit de gemeente, is dat omdat de toenmalige wethouder sport (PvdA) niet doorpakt op dit
dossier. Hij wijt dit onder meer aan te weinig politiek draagvlak en dat er nog geen ontwikkelvi-
sie is opgesteld voor de Westrand. De Westrand is het buitengebied waar De Zwaal onderdeel
van uitmaakt. Overman beschrijft de overweging van de wethouder: ‘Als ik nu met dat verhaal
79
78
De gemeente neemt zelf een architect in de arm om het schetsontwerp te maken. Dit doet de
gemeente omdat ze een aantal zaken van de oude De Zwaal wil behouden, en naar haar idee
zo meer sturing op het ontwerp heeft. Het schetsontwerp gaat samen met het Programma van
Eisen ter aanbesteding naar vijf marktpartijen. Zowel directeur Zuiderbroek van Schouten BV, de
partij die de aanbesteding uiteindelijk wint, als de ervaren interim-manager Pieterse kijkt enigs-
zins op van deze gang van zaken. Zuiderbroek zegt daarover: ‘Wat hier wel bijzonder was is dat
de gemeente zélf al een stedenbouwkundige visie had neergelegd, die onderdeel uitmaakte
van de uitvraag. Ze waren daar naar mijn idee relatief ver in gegaan, want die architect had ook
al de vrijheid genomen om een gebouwopzet te maken.’ Interim-manager Pieterse: ‘En dat is
natuurlijk eigenlijk een beetje raar. (…) Dan laat je kansen liggen, misschien qua ontwerp, maar
ook financieel.’
Van de vijf partijen die een voorstel indienen, komt Schouten BV volgens de betrokkenen op
basis van EMVI als duidelijke winnaar uit de bus. Wethouder Spierings is te spreken over het
voorstel: ‘Het zat conceptueel gewoon goed in elkaar, en financieel zat het ook goed’. Opval-
lend is dat Schouten BV het meegeleverde schetsontwerp behoorlijk heeft aangepast. Op basis
van haar ervaring, expertise en gesprekken met onder meer Kruisdam Sport BV – voordat de
aanbesteding is gaan lopen – gelooft ze dat het ontwerp beter kan en dat verwerkt ze in haar
voorstel. Dat pakt goed uit voor haar. De wethouder heeft daarnaast nog een reden om voor
Schouten BV te kiezen: ‘Er komt nog een heel belangrijk punt bij, Schouten had gezegd dat zij
in hoge mate een beroep gaan doen op lokale ondernemers en op mensen met een afstand tot
de arbeidsmarkt hier’. Dit is in lijn met de uitgezette opdracht, waarin is opgenomen dat 5 pro-
cent van de aanneemsom bestemd is voor Social Return. Spierings kan daarmee ook andere
doelen van het College verwezenlijken, namelijk het vergroten van de lokale werkgelegenheid
en het verminderen van de afstand tot de arbeidsmarkt voor bepaalde kwetsbare groepen.
Schouten BV krijgt de opdracht eind 2013 gegund en gaat, samen met onderaannemers, aan
de slag met de voorbereidingen voor de realisatie.
5.2.3 Wie doet het onderhoud?
Vanaf de voorbereiding van aanbesteding is er onduidelijkheid over de Maintain-component.
Wethouder Spierings is groot voorstander deze te integreren in de aanbesteding, wat resulteert
in een Design-Build-Maintain (DBM) concessie. Hij heeft in het buitenland een aantal goede
voorbeelden gezien en zegt daarover:
‘Een van de leerpunten was dat het belangrijk zou zijn ook het onderdeel Maintain mee te
nemen, omdat het risico legt waar het dan hoort: namelijk bij de marktpartij. Dat als hij niet
goede materialen heeft gebruikt hij ook te maken heeft met de gevolgen daarvan in de onder-
houdsfase. Dus voor mij was het altijd belangrijk dat het altijd DBM zou zijn.’
Beleidsmedewerker Giessen van het gemeentelijk sportbedrijf is niet blij dat de Maintain-com-
ponent onderdeel uitmaakt van de aanbesteding. Het gemeentelijk sportbedrijf hoopt namelijk
Jaartal Gerealiseerde mijlpaal
2007 Ambtelijke voorbereiding
2007 Stakeholdergesprekken door Xalan, PM post in begroting
2011 Nieuwe coalitie met sport als speerpunt
2012 Sportnota Kruisdam Startsignaal
2012 Besluit tot viersterrenvariant
2013 Aanbesteding
2014 Start bouw
2016 Opening De Zwaal
Tabel 5.2 Tijdlijn De Zwaal
Waar het visiedocument in 2007/2008 niet leidt tot een aanbesteding, lukt dit een aantal jaar
later wel. Hoe verklaren de betrokkenen dat? Vrijwel alle betrokkenen noemen de politieke
daadkracht van het nieuwe college en met name van de wethouder sport, Spierings van de
VVD. Deze wethouder grijpt in 2011 zijn kans om sport hoger op de agenda te zetten, wanneer
de coalitie met de PvdA valt en hij in het volgende College opnieuw sport in zijn portefeuille
krijgt, maar nu in een coalitie met onder meer het CDA dat sport lokaal hoog op de agenda
heeft staan. Gemeentelijk projectmanager Ter Beek zegt daarover: ‘Ik denk dat hij persoonlijk
warm gemaakt is voor dit plan, met name vanuit het sportbedrijf, en dat hij tegen een muur
aanliep binnen de toenmalige coalitie (…) en dat hij de wisseling heeft aangegrepen om dit
steviger op de agenda te zetten.’ Zelf verklaart wethouder Spierings zijn impact doordat zijn
voorganger volgens hem alleen aandacht voor de inhoud had, maar niet voor het proces: ‘Ze
hebben daar een spreekwoord voor: dat was zaaien op de rotsen.’ Hij licht zijn aanpak toe: ‘Het
is ook belangrijk om aan het begin van dat traject te kijken: hoe ga ik nu dat spel spelen, wat
jaren gaat duren, en niet zomaar een steen in de vijver gooien?’ Een stap in dat proces is de
ontwikkeling van de sportnota, die het pad voor investeren in De Zwaal vereffent. Giessen, die
het proces van dichtbij meemaakt als beleidsmedewerker van het gemeentelijk sportbedrijf,
benoemt het belang van een richtinggevende nota: ‘Als die sportnota niet was opgesteld had
je veel minder om op terug te grijpen. Waarom wil je dit dan zo nodig? Nu kon je terug grijpen
op Kruisdam Startsignaal.’ Zo lukt het de wethouder en ambtelijk betrokkenen om de handen
op elkaar te krijgen voor de renovatie en doorontwikkeling van De Zwaal.
5.2.2 Aanbesteding
De gemeente begint met het voorbereiden van de aanbesteding in de vorm van een ge-
integreerde concessie voor de Design & Build. De exploitatie zal in handen komen van het
gemeentelijk sportbedrijf en de gemeente financiert het project. Over het onderhoud bestaat
onduidelijkheid, waar we nader op ingaan in paragraaf 2.4.
De gewenste doelen van de gemeente zijn talentontwikkeling en topsportvermaak, plus een
gezamenlijke trots op de stad. Dit alles door middel van de nieuwe multifunctionele sportac-
commodatie. Het plafondbedrag is 15,3 miljoen euro.
81
80
‘De adviseur destijds gaf aan dat er in de aanbesteding een escape zat. Een escape dat ze alleen
Design en Build mochten gunnen. Maar die heb ik nooit gevonden in de aanbesteding. En ik heb
wel gevraagd, goh, laat dan maar zien aan mij, waar staat dat jullie alleen Design en Build
mogen aanbesteden? Dat hebben ze me nooit laten zien.’
Eldenburg verklaart de gang van zaken doordat de gemeente in haar ogen steken heeft laten
vallen en dat probeert te repareren:
‘De gemeente heeft die aanbesteding begeleid. Die heeft een externe adviseur ingehuurd en die
heeft gewoon stukken gemaakt die zijn min of meer toch een beetje bij dat sportbedrijf door
hun strot heen geduwd. En omdat ze natuurlijk eerst het Design en Build gedeelte gunde, was
het Maintain gedeelte de enige invloed die ze nog hadden, om dat te gunnen.’
Eldenburg ervaart de gebeurtenis als extra zuur omdat ze niet alleen heeft geïnvesteerd in het
beantwoorden van de originele uitvraag, maar op verzoek van de gemeente aanvullend een
meerjarenonderhoudsplanning heeft gemaakt die daarmee ook komt te vervallen.
5.2.4 Relaties onder druk
Wanneer de gemeente aangeeft de Maintain-component aan KruisdamSport te gunnen, pro-
beert Schouten BV de gemeente aan te spreken op de gang van zaken. Directeur Zuiderbroek:
‘We hebben wel een beetje bij die gemeente geprobeerd van: waar zijn jullie nou mee bezig?
We hebben toch in feite een opdracht? (…) Eigenlijk had die gemeente moeten zeggen: “Oké,
wij zijn niet consequent geweest in hoe we omgaan met onze sportdienst, dus we zouden dat
op een nette manier moeten oplossen”.’
De gemeente voelt zich echter niet geroepen om Sanussport BV te compenseren en ze staat
daarbij in haar recht. Dat stelt Schouten BV voor de keuze: een procedure aanspannen, of laten
gaan? Schouten BV kiest voor het laatste. Directeur Zuiderbroek beschrijft: ‘Het allerbelangrijk-
ste blijft natuurlijk altijd de relatie met die gemeente. Dat maakt het ook altijd wel moeilijk in dit
soort processen vind ik. Wanneer ga je nou druk zetten en hoe hard is die druk? Hoe snel ga je
wel of niet naar een rechter of naar een procedure? Dat is een gevoelige keuze.’ Hij geeft blijk
van een grote afhankelijkheid:
‘Wij bouwen alleen maar voor gemeenten. Er zijn maar een paar honderd gemeenten. Die
praten met elkaar, dus wij zijn wel heel expliciet bezig met het bewaken van onze goede naam
en goede faam. Dat kost soms geld. Soms moet je accepteren dat je afstand doet van een recht
dat je meent te hebben.’
zelf het onderhoud te mogen doen. Giessen: ‘Daar waren wij eigenlijk helemaal niet gelukkig
mee, omdat het eerst een Design & Build zou worden. Je roept dan nog wel van: “jongens vol-
gens mij gaat het niet goed”. Maar ja die Maintain-component is er toen ingeslopen.’
Sommige betrokkenen herinneren zich dat de Maintain-component in optie werd uitgevraagd,
of in ieder geval dat dat de bedoeling was. Gemeentelijk programmamanager Ter Beek zegt
daarover: ‘Destijds hebben we DBM aanbesteed. Die M was eigenlijk een optie. Dat hebben
we eigenlijk gezegd bij de gunning ook, daar komen we in een later stadium op terug.’ Schou-
ten BV gaat er als hoofdaannemer echter van uit dat de Maintain-component onderdeel zal
uitmaken van de aanbesteding. Schouten BV heeft daartoe reeds samenwerking gezocht met
Sanussport BV, een partij die onderhoud en exploitatie van sportaccommodaties en andere
maatschappelijke voorzieningen verzorgt en waarvan het aanbod geïntegreerd is in het winnen-
de voorstel van Schouten BV.
Een regionaal dagblad neemt op 9 januari 2014 een kort bericht op over de verzelfstandiging
van het gemeentelijk sportbedrijf. Het fuseert met een lokale sportstimuleringsorganisatie tot
Kruisdam Sport BV NV. De verzelfstandiging van het sportbedrijf is onderdeel van een grotere
verzelfstandigingsgolf in Kruisdam. Het gemeentelijk sportbedrijf kent op dat moment echter
een roerige tijd. De helft van het management is op non-actief gezet door een beschuldiging
van integriteitsschending. Wethouder Spierings voorziet een potentieel gevaar voor de verzelf-
standiging en grijpt in:
‘Ik wilde beslist niet dat de verzelfstandiging van het sportbedrijf niet door zou gaan, want
dat hoort gewoon bij de sportagenda. Dus ik heb met de directie een aantal zeer indringende
gesprekken gehad. We hebben uiteindelijk besloten dat met beschikbaar stellen van wat extra
middelen om de lijnen hier te versterken we over zouden gaan tot een verzelfstandiging van
Kruisdam Sport BV NV.’
In diezelfde periode deelt de gemeente aan Schouten BV mede dat de Maintain-component
voor de gehele De Zwaal onder beheer komt van het nieuwe Kruisdam Sport BV. Het door
Kruisdam Sport BV onderhouden en exploiteren van De Zwaal zou volgens de gemeente direct
bijdragen aan de legitimiteit van de nieuwe organisatie en een pijler vormen onder haar be-
staansrecht. Voor Schouten BV komt de keuze uit de lucht vallen. Het brengt haar in een lastige
positie. Zuiderbroek, de directeur van Schouten BV, licht toe: ‘Ik snap het vanuit die sportdienst,
alleen die aanbesteding was al gelopen. Wij hadden ook al afspraken gemaakt met Sanussport
BV, dat zij dat [het onderhoud] kregen. Dus wij hebben daar echt veel last van gehad.’
Eldenburg, manager bij Sanussport BV, is inderdaad niet te spreken over het proces. Tijdens
een gesprek met de gemeente krijgt ze te horen dat de Maintain-optie nog open ligt – iets wat
voor haar een verrassing is.
83
82
Onder de duidelijke projectfocus verstaan betrokkenen dat de casus De Zwaal vanaf het begin
heldere speerpunten heeft: talentontwikkeling en topsport. Die speerpunten veranderen ook
niet tijdens het traject.
Daarnaast refereren meerdere betrokkenen aan de heldere governancestructuur van het pro-
ject, die bestaat uit een stuurgroep, projectgroep en een uitvoeringsteam (zie figuur 5.1). In
het gekozen governancemodel is sprake van een scheiding tussen bestuurlijk en uitvoerend
overleg. Door deze opzet is er ook een scheiding tussen publiek en privaat aangebracht: in de
stuurgroep zitten alleen de publieke partijen, en in het uitvoeringsteam alleen private partijen.
De projectgroep bevat een mix.
Wethouder sport (Spierings)
Gemeentelijke programmamanager (Ter Beek)
Programmamanager gebiedsontwikkeling
Directeur Kruisdam Sport
Directievoerder voor gemeente (Olthuis, extern)
Exploitatiemanager Kruisdam
Sport (Pieterse, extern)
Projectmanager Schouten (Huygen)
Toezichthouder namens Olthuis
Uitvoerders Schouten
Figuur 5.1 Governancestructuur
Extern adviseur en interim-manager Pieterse van Kruisdam Sport BV zit bij alle overleggen. Ze
vertegenwoordigt niet alleen Kruisdam Sport BV, maar ook de sportverenigingen en andere
gebruikers. Zij zegt dat de scheiding een bewuste keuze is, want publieke en private partijen
zijn volgens haar erg verschillend van aard:
‘Een gemeentelijke organisatie functioneert heel anders. Die mensen zijn niet praktisch, zijn
niet pragmatisch, nemen geen beslissing. Want het is lastig, dan ben je natuurlijk aanspreek-
baar. En in de praktijk, aan die andere kant zitten allemaal doeners, die moeten resultaat
boeken, het moet over drie weken klaar zijn, het plafond moet erin, ja die kunnen niet dealen
Eldenburg, manager bij Sanussport BV, is niet blij met de opstelling van Schouten BV:
‘We waren, samen uit samen thuis. Of je gaat samen in zo’n samen in zo’n proces, of je gaat
er samen niet in. En je kunt niet zeggen; nee ik ga wel, maar dan nemen we jou niet mee. En je
dat toch wil, dan overleg je dat volgens mij eerst met elkaar. Dat is niet gebeurd. En als je dat
met elkaar niet hebt overlegd, zorg je in ieder geval, dat de kosten die gemaakt zijn tijdens het
hele aanbestedingsproces, dat die vergoed worden. Nou, ook dat is niet gebeurd.’
De relatie tussen Schouten BV en Sanussport BV komt onder druk te staan. Uiteindelijk wordt
de kwestie tussen Schouten BV en Sanussport BV op directieniveau beslecht.
Sanussport BV tracht vergoeding te krijgen voor de reeds geïnvesteerde uren door direct bij
de gemeente Kruisdam aan te kloppen. De gemeente verlegt het aanspreekpunt echter naar
Kruisdam Sport BV, het sportbedrijf. Sanussport BV is dus aangewezen op de organisatie die
haar concurrent was voor het onderhoud. Na zo’n twee jaar besluit Sanussport BV de kwestie
te laten gaan. Dit verklaart Eldenburg doordat Kruisdam Sport BV hen wil inhuren voor andere
activiteiten, maar alleen onder het nadrukkelijke verzoek dat Sanussport BV de ‘claim rondom
de Maintain kwestie neerlegt’. Een andere reden om los te laten is dat het veel energie kost.
Eldenburg: ‘Op een gegeven moment dacht ik; nu is dit ook wel klaar en moeten we ons weer
bezig gaan houden met positieve dingen, in plaats van in die negativiteit blijven hangen’.
De Maintain-component komt dus in handen van het gemeentelijk sportbedrijf. Wethouder
Spierings is een belangrijke aanjager geweest van deze keuze. In retrospectief zegt hij echter
ook: ‘Ik vind het nog steeds ongelukkig dat de Maintain bij Kruisdam Sport BV is gekomen. Uit
oogpunt van de risicoverdeling vind ik dat ongelukkig. Ik ben van mening dat het risico eigen-
lijk bij Schouten zou hebben moeten liggen.’ Spierings heeft de door hem voorgestelde DBM,
waarvan hij goede voorbeelden in het buitenland had gezien, dus niet tot werkelijkheid kunnen
maken. De gemeente ondervindt volgens betrokkenen echter weinig negatieve gevolgen van
het onttrekken van de Maintain-component. Doordat ze pas laat beslist dat de Maintain-compo-
nent toch naar Kruisdam Sport BV gaat, zijn de voordelen van de DBM al zo goed als behaald.
De wethouder zegt daarover: ‘De kwaliteit was eigenlijk al gerealiseerd in de zin van de inkoop
van materialen.’ Schouten BV heeft de Design & Build namelijk uitgewerkt op basis van het ook
gegund krijgen van de Maintain-component.
5.2.5 Beheersen van spanningen
Relaties komen onder druk te staan door de Maintain-kwestie, Nederland bevindt zich in een
economische crisis wanneer De Zwaal wordt ontwikkeld en de wethouder sport, die ook wet-
houder financiën is, treedt in 2015 noodgedwongen af door een miljoenentekort op de be-
groting van 2014. Ondanks al deze potentieel ontwrichtende invloeden spreken betrokkenen
overwegend van een soepel proces. We destilleren drie succesfactoren uit hun verhalen: een
duidelijke projectfocus, een heldere governancestructuur en competente extern adviseurs die
als linking pin weten te werken en tempo kunnen maken.
Stuurgroep, bestaande uit de wethouder, de
gemeentelijk programmamanager sport, een ge-
meentelijk programmamanager gebiedsontwikkeling,
de directeur van het gemeentelijk sportbedrijf, en
twee adviseurs als respectievelijk directievoerder en
exploitatiemanager.
Projectgroep, bestaande uit dezelfde extern
adviseurs, plus de projectmanager van Schouten
BV. Incidenteel sluiten vertegenwoordigers voor de
buitenruimte en vastgoed aan.
Uitvoeringsteam, bestaande uit uitvoerders die
werken onder leiding van Schouten BV’s project-
manager en waarin een toezichthouder namens de
gemeente zit.
Incidenteel:
Vertegenwoordiger buitenruimte
Vertegenwoordiger vastgoed
85
84
eigenlijk heeft iedereen wel redelijk de hoofdprijs gekregen. (...) Ik denk dat van de gebruikers
niemand wat te klagen heeft’. Betrokkenen verklaren dit doordat de gebruiker al vroeg in beeld
was en ‘de lijntjes kort’ zijn gehouden tijdens de bouw.
De Zwaal is gerealiseerd binnen de gestelde bouwtermijn. Met name gemeentelijk betrokkenen
zijn hier positief over, soms zelfs euforisch. De Zwaal is bovendien binnen budget gerealiseerd.
Het oorspronkelijke budget werd van 24,3 miljoen bijgesteld naar 15,3 miljoen euro. De uitein-
delijke kosten zijn 14 miljoen euro.
De verschillende actoren plaatsen echter ook enkele kanttekeningen bij het eindresultaat. Cor-
nelisse, de adjunct-directeur van Schouten BV, denkt dat ze een duurzamer gebouw had kun-
nen opleveren, als het bedrijf eerder betrokken was geweest. Cornelisse illustreert dit met een
voorbeeld: de machines die ijs produceren voor de ijsbaan leveren veel restwarmte. Die warmte
kan gebruikt worden voor de verwarming van de rest van het gebouw, mits er ruimte geweest
zou zijn ‘voor slimme oplossingen’. Schouten BV heeft die ruimte niet ervaren.
Voor Schouten BV was het bovendien niet interessant om zelf te investeren in oplossingen die
pas op de lange termijn rendabel zijn, omdat ze alleen een Design & Build-contract had. Had
het bedrijf ook de exploitatie van De Zwaal mogen uitbesteden aan een onderaannemer, dan
was de uitkomst wellicht anders geweest volgens Cornelisse:
‘Als je écht naar een zuivere PPS gaat, je hebt ook verantwoordelijkheid voor de exploitatie,
dan kan het weleens interessant zijn om als bedrijf zelf die investering aan de voorkant te
doen. Omdat je weet dat je het eigenlijk in de exploitatie de komende jaren terugverdient. Dus
dan ga je je eigen verdienmodel maken binnen zo’n hele PPS. Dat zat hier niet bij.’
Wethouder Spierings is niet onverdeeld positief over de gerealiseerde doelen, en noemt dat het
Schouten BV niet voldoende gelukt is om beloftes waar te maken ten aanzien van het betrekken
van lokale aannemers en mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt: ‘Dat is later wel een
issue gebleken. Het was voor Schouten eigenlijk niet zo makkelijk, laat ik het maar zo formu-
leren, om dat deel van de aanbieding op een goede manier gestand te doen.’ Uit de verhalen
van de respondenten komt niet naar voren dat partijen uitvoerig met elkaar hebben gesproken
over deze niet gerealiseerde doelen.
Kortom, we hebben in deze paragraaf gezien hoe een wethouder een belangrijke rol speelt in
het creëren van draagvlak voor een vernieuwde sportaccommodatie. Het traject gaat voortva-
rend van start, maar wanneer de gemeente de Maintain-component toewijst, ontstaat er frictie
tussen partijen, die relaties onder druk zet. Met name private partijen hebben hier last van.
Twee extern adviseurs hebben een belangrijke rol in het beheersen van spanningen, gesteund
door een heldere en goed doordachte governancestructuur en heldere projectdoelen. Alles
overziend zijn betrokkenen overwegend te spreken over het eindresultaat, waarbij de eerder
met mensen die elke keer zitten “ja, nou ja, nee”. Het zijn twee verschillende bloedgroepen zal
ik maar zeggen, met aan de ene kant de aanpakkers en aan de andere kant de mensen die een
politieker proel hebben.’
Alle mensen die met Pieterse te maken hebben in de overleggen, zijn te spreken over haar
aanpak. Ze brengt snelheid in het project en heeft kennis van zaken. Pieterse zelf beschrijft
haar werkwijze als volgt: ‘Je moet wel iedereen zijn ding laten doen, anders loopt het proces
dood, dan zijn we er over tien jaar nog mee bezig bij wijze van spreken. (…) Dus wel overleggen
over wat het belangrijkste is, maar niet over elk schroefje of de verf.’ Daarvoor is vertrouwen
nodig volgens haar, en consensus over de werkwijze: ‘Beide partijen moeten elkaar begrijpen:
wat is ieders rol, wat voor een spel spelen we, en hoe willen we daar over overleggen?’ In een
samenwerking is welwillendheid bovendien van belang: ‘De een zegt natuurlijk “wij bedoelden
zilveren kranen”, en wij zeggen natuurlijk van “nee wij bedoelden gouden kranen”. Dan kom je
ergens tussendoor kom je er wel uit, de ene keer geeft die een beetje toe en de andere keer
geeft die een beetje toe.’
Naast Pieterse is er een tweede extern adviseur betrokken: Olthuis. Hij is directievoerder na-
mens de gemeente. Huygen, projectmanager van Schouten BV, geeft aan dat Olthuis in staat
was om tempo te maken ondanks zijn beperkte mandaat: ‘Olthuis had wel in de gaten wanneer
een beslissing genomen moest worden, en anders werd die geforceerd, maar er kwam een
besluit, en dat is gewoon belangrijk.’
De reden dat extern adviseurs ingehuurd worden, is volgens Pieterse dat gemeenten de ex-
pertise niet in huis hebben: ‘Voor de meeste gemeentes is het zo dat zij once in a lifetime een
zwembad of complex bouwen en dat de borging van die kennis ook niet noodzakelijkerwijs in-
tern aanwezig zou moeten zijn. Dus dan huur je iemand in die daar wel verstand van heeft.’ Het
betrekken van extern adviseurs kent ook nadelen. Met name ingehuurd directievoerder Olthuis
bevindt zich soms in een lastige positie, omdat hij formeel weinig mandaat heeft. Commercieel
adjunct-directeur Cornelisse van Schouten BV zegt dat zijn externe positie niet bijdraagt aan
een soepel proces: ‘Er zat een heel team van ambtenaren, maar niemand nam de verantwoor-
delijkheid. Iedereen was aan het informeren en dan keken ze uiteindelijk naar Olthuis, terwijl ze
eigenlijk hadden moeten kijken naar een goede gemeentelijke projectleider. Die had in feite de
kar moeten trekken.’
Kortom, we zien dat de extern adviseurs een belangrijke rol spelen in het managen van het
proces, gesteund door de heldere governancestructuur en duidelijke focus van het project.
5.2.6 Eindresultaat
In 2016 levert Schouten BV De Zwaal op. Alle betrokkenen zijn positief over het eindresultaat,
sommigen vinden het zelfs ‘van onKruisdamse allure’. Er is een gebruiksvriendelijk gebouw
gemaakt, zo vindt Pieterse: ‘Er is redelijk compromisloos gerealiseerd moet ik zeggen. Dus
87
86
aannemer van de bouwer, wil en kan het onderhoud uitvoeren. Het mislopen van de Main-
tain-component raakt Sanussport BV – als afgewezen onderhoudspartij – het hardst. Zij ervaart
de meeste legitimatiespanning: ze mag niet doen wat ze wel kan.
Deze casus laat zien hoe een wethouder geconfronteerd wordt met conflicterende belangen
en gedwongen is een keuze te maken. We stellen dat de wethouder in een spagaat komt,
omdat hij altijd een partij teleur moet stellen. Hij weegt de verzelfstandiging van het sportbedrijf
enerzijds af tegen het voldoen aan gewekte verwachtingen bij Schouten BV en Sanussport BV
én het beleggen van het Maintain-risico bij de private partij anderzijds – al is dit laatste belang
redelijk veiliggesteld door het op een laat moment terugtrekken van de Maintain-component;
Schouten BV heeft in het ontwerp al gerekend op de gunning van het onderhoud, waardoor
er kwalitatief betere materialen zijn gekozen. Uiteindelijk stelt de gemeente de verzelfstandi-
ging van het sportbedrijf boven de oorspronkelijke opzet van de geïntegreerde concessie. We
hebben in het voorgaande gezien hoe die beslissing de relaties tussen de publieke en private
partijen, en de private partijen onderling onder druk zet. Uiteindelijk beslechten de private partij
deze situatie op directieniveau.
Beheersen spanningen
Tegelijkertijd valt op dat betrokkenen bij De Zwaal relatief weinig spanningsvolle ervaringen in
het realisatieproces ter tafel brengen. Wij identificeren hiervoor twee verklaringen. Ten eerste
zijn de extern adviseurs in staat om als linking pin te fungeren tussen de bestuurlijke actoren
enerzijds, die zorgen voor legitimiteit en steun, en de private actoren anderzijds, die de opera-
tionele capaciteit leveren om De Zwaal te realiseren. Zonder uitzondering roemen betrokkenen
het sterke handelen van de adviseurs. De adviseurs hebben een cruciale rol in het beheersen
van de spanningen, zodat deze – de Maintain-component uitgezonderd – niet te hoog oplopen.
Dat kunnen ze doordat ze ‘de taal’ van de partijen spreken, ze voor tempo zorgen en stimuleren
dat partijen elkaar de ruimte laten om te doen waar ze goed in zijn. Hun PPS-professionaliteit
geleidt de samenwerking. Ten tweede is de governancestructuur dusdanig ingericht, met ex-
pliciete aandacht voor de stakeholderdimensie, dat die de adviseurs de gewenste autonomie
en ruimte geeft om hun ervaring en expertise in te zetten. De PPS-governance faciliteert de
professionaliteit in de samenwerking.
Afrondend
In de casus De Zwaal is een relatief beperkt aantal keren verhoogde spanning waargenomen.
We schrijven dit onder meer toe aan de ruimte voor professionaliteit van extern adviseurs. Zij
kunnen doen waar ze goed in zijn. Tegelijkertijd zien we ook een duidelijk voorbeeld van con-
flicterende belangen rondom de Maintain-component, die resulteren in legitimatiespanning en
vervolgens druk op relaties zetten. Geen van de spanningen loopt echter zo hoog op dat het
leidt tot een breuk of vervreemding tussen partijen. We zien weliswaar dat de bouwer en be-
heerder/exploitant, beide private partijen, verschillend omgaan met relaties waar druk op komt
te staan. De bouwer geeft vrijwel direct prioriteit aan de relatie met de opdrachtgever, terwijl
genoemde euforie met name bestaat over het feit dat De Zwaal is gerealiseerd binnen planning
en budget.
5.3 Duiding
Hoe duiden we de gebeurtenissen rondom de ontwikkeling van De Zwaal? We gaan allereerst
in op de maatschappelijke meerwaarde, om vervolgens de spanningen in het proces te ana-
lyseren.
5.3.1 Maatschappelijke meerwaarde
De vernieuwing van sportcomplex De Zwaal lijkt een solide prestatie: een ambtelijke en voort-
varende politiek-bestuurlijke aanpak leiden tot een raad die kiest voor een variant die niet alleen
inzet op breedtesport, maar ook op talentontwikkeling en recreatie. De wethouder sport speelt
een cruciale rol. Door zijn kordate optreden in combinatie met een gedegen sportnota, ontstaan
er steun en legitimiteit, en komt het project in een versnelling. Vervolgens wordt de multifuncti-
onele sportaccommodatie binnen de gestelde tijd en kosten gerealiseerd.
De belangrijkste waarden voor de gemeente, namelijk het aanbieden van recreatie en talent-
ontwikkeling in een aantrekkelijke omgeving, zijn volgens betrokkenen behaald. Zij vinden het
fijn dat de doelen vanaf de start helder zijn. Zowel publieke als private actoren spreken echter
ook van gemiste kansen met betrekking tot maatschappelijke waardecreatie. De publieke partij
ziet niet gerealiseerde doelen op het gebied van lokale werkgelegenheid en het betrekken
van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt: de wethouder had gehoopt dat de bouwer
deze belofte zou waarmaken. Ook de private partij spreekt van gemiste kansen, maar dan op
het gebied van kostenefficiëntie en duurzaamheid (vanwege de restwarmte die verloren gaat).
Deze casus toont daarmee aan dat niet alleen publieke partijen een maatschappelijke waarde
kunnen inbrengen in een PPS, ook private partijen streven hiernaar.
Tijdens de realisatie, maar ook voorafgaand, hebben de partijen elkaar niet nadrukkelijk ge-
sproken over deze additionele waarden. Ze zijn eenzijdig geformuleerd en hebben geen breed
draagvlak binnen de PPS. Daarmee rijst de vraag in hoeverre ze wel gerealiseerd hadden kun-
nen worden, wanneer de partijen elkaar al in een vroeg stadium hadden gesproken over de
‘waartoe’-vraag van de renovatie van De Zwaal.
5.3.2 Spanningen in het proces
Legitimatiespanning
De casus De Zwaal brengt op meerdere manieren verhoogde legitimatiespanning in beeld.
Schouten BV ervaart bijvoorbeeld legitimatiespanning wanneer ze mogelijkheden ziet om de
duurzaamheid van het gebouw te vergroten, maar er niet de benodigde (financiële) ruimte
voor krijgt. Maar vooral doet zich verhoogde legitimatiespanning voor bij het terugtrekken van
de Maintain-component. Zowel het verzelfstandigde sportbedrijf als Sanussport BV, de onder-
89
88
de beheerder/exploitant dit na twee jaar doet. Het toont dat er pluriformiteit is in het handelen
van de private partijen. Ook al zijn ze het niet eens met de uitkomst, toch stellen beide private
partijen de relatie met hun opdrachtgever boven andere belangen, waaronder de relatie met
elkaar. De casus De Zwaal legt daarmee de afhankelijkheid van de private partijen bloot: een
goede relatie met de opdrachtgever is voor hen van levensbelang.
Oorspronkelijk Talentontwikkeling
Recreatie
Trots op de stad
Vergroten werkgelegenheid
Verkleinen afstand tot arbeidsmarkt
Gerealiseerd volgens respondenten Talentontwikkeling
Recreatie
Spanningen Legitimatiespanning
Tabel 5.3 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen
91
90
Hoofdstuk 6
Casus De Caesarhof
Object Voorzieningencluster van De Caesarhof
Gemeente Munnik
Concessievorm Design, Build, Finance, Maintain, Operate (DBFMO)
Contractvorm Turn key
Onderzoeksfocus Ontwikkel- en realisatiefase (2008-2013)
Marktfactoren Start economische crisis (2008)
Politieke constellatie College 2006-2010: PvdA en GroenLinks
College 2010-2014: PvdA, GroenLinks en VVD
PvdA-wethouder sport is ook wethouder cultuur (2006-2010),
daarna (2010-2014) houdt PvdA-wethouder de portefeuille
cultuur en draagt portefeuille sport over aan VVD-wethouder
Ambtelijke constellatie Betrokken afdelingen:
Sport, Maatschappelijk vastgoed, Projectmanagementbureau
Direct betrokken Gemeente Munnik, VOF Groenzicht bestaande uit
Invest (ontwikkelaar) en Brandsma (woningbouwcorporatie)
Indirect betrokken Stichting Jongerencentrum Munnik, architect, aannemer,
sportverenigingen
Governancestructuur Stuurgroep De Caesarhof
Projectgroep Voorzieningencluster
Diverse bilaterale en ad hoc overleggen
Governancestructuur verandert tijdens project (zie figuur 6.3)
Tijdlijn Jaartal Gerealiseerde mijlpaal
2000 Prijsvraag gewonnen door Invest
2001 Ontwikkelingsovereenkomst Invest en gemeente Munnik
2002 Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) gereed
2003 Invest zoekt samenwerking met Brandsma in
VOF Groen zicht
2003 Samenwerkingsovereenkomst Invest en gemeente
2004 Amendement SPvE
2005 Stedenbouwkundig plan A gereed
2006 Stedenbouwkundig plan B gereed
2006 Realisatieovereenkomst A
2007
Start aanleg sportvelden, gevolgd door andere gebouwen
Tabel 6.1 Kenmerken casus De Caesarhof
95
94
6.1 Inleiding
Aan het eind van de vorige eeuw heeft de gemeente Munnik, een grote Nederlandse gemeen-
te, een sterk verouderde sportvoorziening die aan vervanging toe is. De gemeente Munnik
besluit niet alleen de sporthal, maar ook het omringende gebied (De Caesarhof) te ontwikkelen.
De gemeente streeft naar een zogenoemd multifunctioneel gebied waar diverse functies zoals
wonen, werken, leren, zorg en recreëren geïntegreerd worden aangeboden. ‘Multifunctioneel
gebruik’ en innovatie vormen het centrale idee, om daarmee onder meer de sociale cohesie
te versterken in het – in de ogen van de gemeente – minder goed functionerende gebied. De
gemeente vindt het bovendien aantrekkelijk om nieuwe grond bij de stad te trekken. Rond het
jaar 2000 zet de gemeente Munnik daarom een prijsvraag uit. Een prijsvraag is een procedure
die tot doel heeft de aanbestedende dienst een plan of ontwerp te verschaffen, dat na een
aankondiging van de opdracht door een jury wordt geselecteerd (Pianoo, 2018). Verschillende
partijen dienen een voorstel voor de prijsvraag in. Ontwikkelaar Invest wint de prijsvraag met
een innovatief ontwerp.
Binnen dit ontwerp is de sportvoorziening opgenomen als onderdeel van Het Voorzieningen-
cluster; een gestapeld gebouw dat inspeelt op de trend van ‘optimaal grondgebruik’: door in de
hoogte en gemixt te bouwen dient schaarse grond zo veel mogelijk doelen. Het Voorzieningen-
cluster is een multifunctionele sportaccommodatie die is opgeleverd in 2013 en bestaat uit drie
sportruimten: een sporthal geschikt voor badmintonwedstrijden op Europees niveau (NOC*NSF
gecertificeerd), een sporthal geschikt voor mensen die doof of slechthorend zijn en een dans-
zaal. Daarnaast is er een kantine en zijn er diverse sociaal-maatschappelijke en commerciële
ruimten. Naast de sportaccommodatie liggen 84 huurappartementen met een grote tuin op het
dak van de sporthal.
Figuur 6.1 Oorspronkelijk ontwerp De Caesarhof
Er is in deze casus dus sprake van de ontwikkeling van een multifunctionele sportaccommoda-
tie binnen een bredere PPS die zich richt op gebiedsontwikkeling. Deze gebiedsgerichte PPS
in plaats van objectgerichte PPS zien we later ook in andere steden opkomen, zoals bij de ont-
wikkeling van het Rotterdamse Hart van Zuid. We analyseren de samenwerking betreffende de
MFSA in de context van die bredere PPS. Het hoofdstuk start met een uitgebreide beschrijving
van het besluitvormings- en samenwerkingsproces in de realisatiefase van het Voorzieningen-
cluster. We zien in deze paragraaf hoe de factor tijd en bestuurlijke prioriteiten inwerken op de
maatschappelijkewaardecreatie van de MFSA. In paragraaf 6.3 duiden we dit proces aan de
hand van de spanningen uit het in hoofdstuk 2 geïntroduceerde waardecreatiemodel.
6.2 Het proces van De Caesarhof
Dit hoofdstuk vangt aan met de moeizame startfase van de ontwikkeling van De Caesarhof
vanaf het jaar 2000 (paragraaf 6.2.1). Paragraaf 6.2.2 beschrijft hoe beloftes schuld maken,
terwijl in paragraaf 6.2.3 blijkt hoe de beloftes verder moeten worden uitgesteld. Vervolgens
gaat paragraaf 6.2.4 in op hoe private risico’s realiteit worden, en paragraaf 6.2.5 sluit af met de
realisatie van het Voorzieningencluster.
6.2.1 Grote beloftes, voorzichtige stappen
Invest krijgt de ontwikkelingsrechten voor het hele gebied De Caesarhof gegund van de ge-
meente Munnik. Een vertegenwoordiger van Invest geeft aan dat dat voor die tijd een bijzondere
situatie was. Het winnende ontwerp (zie figuur 6.1) speelt nadrukkelijk in op ontmoeting, be-
weging en (verticale) functionaliteit. Over de reden dat Invest wint, verschillen betrokkenen van
mening. Sommigen wijten het aan de relatie tussen Invest en de gemeente, want de partijen
kennen elkaar van eerdere projecten. Anderen noemen het ontwerp, dat de gewenste sociale
cohesie zou kunnen realiseren en bovendien inspeelt op de trend van optimaal grondgebruik.
Walsma, de locatiemanager van Invest, zegt daarover in retrospectief: ‘[de architect] had toen
een soort plan gemaakt om gestapelde werelden te maken. Woningen, werken, en bovenop
zo’n gebouw zaten dan de sportvelden. En erom was het leeg. Nou dat plan hebben we nooit
kunnen realiseren, want het plan was heel bijzonder.’
Er zit ongeveer zeven jaar tussen het uitzetten van de prijsvraag tot het moment waarop de
eerste paal in de grond zit. De ontwerpfase van De Caesarhof start in 2000 en duurt tot 2007
(zie tabel 6.1 voor de mijlpalen).
97
96
woonhoven wonen, sport, zorg
schoolgebouw
voorzieningencluster
voetbalclub
Jaartal Gerealiseerde mijlpaal
2000 Prijsvraag gewonnen door Invest
2001 Ontwikkelingsovereenkomst Invest en gemeente Munnik
2002 Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) gereed
2003 Invest zoekt samenwerking met Brandsma in VOF Groenzicht
2003 Samenwerkingsovereenkomst Invest en gemeente
2004 Amendement SPvE
2005 Stedenbouwkundig plan A gereed
2006 Stedenbouwkundig plan B gereed
2006 Realisatieovereenkomst A
2007 Start aanleg sportvelden, gevolgd door andere gebouwen
Tabel 6.2 Tijdlijn ontwerpfase De Caesarhof
Betrokkenen ervaren dit veelal als een lange periode waarin het project vertraging oploopt door
redenen als een veranderende kantorenmarkt die van invloed is op het SPvE, veranderende
regelgeving op het gebied van luchtkwaliteit, geluid en Europese aanbestedingsregels, en een
bijna vanzelfsprekende vertraging doordat het te ontwikkelen gebied in deelgebieden wordt
opgedeeld die nu eenmaal niet allemaal tegelijkertijd ontwikkeld worden (gemeentelijke notitie,
2007). Ook zijn er in personele bezetting diverse wisselingen van de wacht. Zo zegt Walsma,
locatiemanager van Invest, dat hij in 2005 al ‘de vierde of vijfde locatiemanager op rij’ was.
Invest zoekt in 2003 de samenwerking met woningbouwcorporatie Brandsma in een VOF ge-
naamd Groenzicht, waarop VOF Groenzicht vervolgens het project grotendeels gezamenlijk
ontwikkelt. Anno 2007 staan de eerste bouwkranen op De Caesarhof, maar niet om het Voor-
zieningencluster te realiseren; er wordt voornamelijk gebouwd aan de koopwoningclusters van
De Caesarhof, terwijl de sporthal, die op de plek van het Voorzieningencluster staat, al sinds
voor de eeuwwisseling als verouderd te boek staat.
Ideeën zijn er wel: het Voorzieningencluster zal
een multifunctioneel gebouw worden, met di-
verse sporthallen waar badmintonwedstrijden
op Europees niveau kunnen plaatsvinden en
waar doven- en slechthorende kunnen sporten.
Ook komen er een poppodium,2 diverse com-
merciële ruimten en sociale huurwoningen. De
woningen liggen deels bovenop de sporthallen
en hebben een gezamenlijke tuin op het dak
van de sporthallen.
2 Respondenten spreken afwisselend van een poppodium,
theater en jongerencentrum. Voor de leesbaarheid hanteren
we consequent de tem poppodium.
De gemeente wordt eigenaar van de sporthallen en de kantine. Het poppodium komt in ei-
gendom van woningbouwcorporatie Brandsma en Stichting Jongerenwerk zal het exploiteren.
Brandsma wordt bovendien eigenaar van de huurwoningen. Ze zal ook het (groot) onderhoud
doen van deze ruimten. De kenmerken van deze publiek-private samenwerking zijn samenge-
voegd in tabel 6.1.
6.2.2 Belofte maakt schuld
Ondanks alle goede bedoelingen komt de ontwikkeling van het Voorzieningencluster niet snel
genoeg op gang, zo vindt wethouder Salemink van onder meer sport en cultuur. In 2008 grijpt
Salemink in. Ze benadert Vinke, een ervaren projectmanager die in dienst is bij het gemeentelijk
projectmanagementbureau. De wethouder heeft een duidelijke boodschap: het proces van de
ontwikkeling van het Voorzieningencluster moet sneller, zodat de gemeente Munnik weer een
adequate sportvoorziening biedt in de buurt. Met een helder doel gaat Vinke aan de slag. Hij
stapt in het project Voorzieningencluster en realiseert al snel twee aanpassingen: een andere
overlegstructuur en een nieuwe contractvorm.
Op Vinkes initiatief komt er namelijk één ontwerpteam voor het Voorzieningencluster (zie figuur
6.3), met daarin Invest, Brandsma, het stadsdeel en de diverse installateurs. Op dat moment
zijn er namelijk verschillende losse overleggen, die volgens betrokkenen ‘ad hoc’ tot stand zijn
gekomen. Het stadsdeel en Brandsma blijven in de nieuwe situatie zelf afstemmen met de
toekomstig exploitanten. Door deze nieuwe overlegstructuur krijgt Vinke meer grip op wat er
gebeurt: hij kan sneller schakelen met diverse betrokkenen. Het ontwerpteam gaat, onder de
(informele) leiding van Vinke, aan de slag met het ontwerp.
Oude situatie
99
98
Brandsma
Invest Gemeente
Munnik
Adviseurs
(constructie
installatie
bouwfysica)
DMO
sport
DMO
cultuur
SJM
woningen ROC
woningen
bedrijven
Figuur 6.2 Beoogd ontwerp Voorzieningencluster
Sporthal De Caesarhof
sporthal
Nieuwe situatie
Figuur 6.3 Governance Voorzieningencluster, oude (p. 99) en nieuwe situatie (p. 100)
Ook zorgt Vinke voor het informeel openbreken van de turn key overeenkomst, een aanne-
mingsovereenkomst tussen een aannemer en een opdrachtgever tot de bouw van een geheel
gebruiksklaar gebouw. De projectmanager van de gehele De Caesarhof beschrijft de houding
van de gemeente ten aanzien van het Voorzieningencluster, tot dat moment: ‘U [Invest] gaat dat
ding ontwikkelen en wij doen onze ogen dicht, u betaalt, neemt de grond af en wij doen onze
ogen open als het gebied wordt overgedragen aan ons of als wij de openbare ruimte moeten
gaan inrichten.’
Vinke geeft aan dat dit geheel niet passend is: een turn key is volgens hem alleen geschikt bij
standaardgebouwen waarvan van tevoren tot in detail bekend is hoe het eruit moet komen te
zien. De ontwikkeling van het Voorzieningencluster, met alle verschillende functies, eigenaren
en gebruikers, heeft juist een nauwe afstemming tussen alle partijen nodig. De turn key over-
eenkomst werkt volgens Vinke contraproductief voor de snelheid van realisatie:
‘Dat [een turn key] was natuurlijk voor een ontwikkelaar, met al die kikkers in die emmer,
ontzettend risicovol. Dus die kwam eigenlijk niet op een punt dat ie het project zo ver kon ont-
wikkelen dat ie ook commercieel gezien op het juiste moment de juiste beslissingen kon nemen.’
Bovendien heeft Vinke het idee dat de gemeente meer betaalt dan nodig is: de ontwikkelaar
rekent meer risico bij een turn key overeenkomst. De oorspronkelijke overweging van de ge-
meente om voor een turn key overeenkomst te kiezen ‘om tegen zichzelf in bescherming te
worden genomen’ – de gemeente weet van zichzelf dat ze tot de oplevering allerlei dingen wil
veranderen – weegt volgens Vinke niet op tegen de nadelen van dit type overeenkomst in deze
situatie.
In de nieuwe situatie blijft de formele rol van VOF Groenzicht ongewijzigd: zij is nog steeds ont-
wikkelaar van het Voorzieningencluster. De rol van de gemeente verandert echter. Door middel
van de turn key overeenkomst is de gemeente akkoord gegaan op basis van een Programma
van Eisen en blijft ze buiten beeld tot de oplevering. Na het informeel openbreken manoeu-
vreert Vinke zichzelf aan tafel als afnemer van de sporthal én als medeopdrachtgever van het
Voorzieningencluster:
‘Dus het eerste wat ik heb gedaan is gezegd dat de verschillende opdrachtgevers moeten blij-
ven tot er een aanbesteding [voor de bouw] is geweest. Want dan blijf ik tenminste aan het
stuur als er van alles verandert. Als de ontwikkelaar zelf gaat sturen, weet ik niet meer wat
er met mijn project gebeurt.’
Het ontwerpteam gaat, onder de (informele) leiding van Vinke, aan de slag met het vormgeven
van een ontwerp en bestek. Locatiemanager Walsma van Invest roemt in retrospectief Vinkes
kordate aanpak en kennis van zaken: ‘Als ik nu praat over inzet van mensen, want ontwikkelen
is mensenwerk, daar heeft hij een ongelofelijk belangrijke rol in gehad. Je kan gerust zeggen
dat als hij er niet had gezeten met zijn inzet dan was de kans een stuk kleiner geweest dat die
sporthal er ooit gekomen was’. Ook partijen die al voor de ontwikkelaar werken, zoals de archi-
tect, kijken positief terug: ‘Hij kwam gewoon in de vergadering en toen ging het overleg over die
sporthal, dat werd een stuk makkelijker, een stuk directer.’
Walsma benadrukt het belang van gemeentelijk projectmanagers in brede zin: ‘Voor ons zijn
dat over het algemeen wel heel belangrijke mensen, als je een goede projectmanager hebt
(…), die er goed met zijn vingers in zit. Die kunnen binnenlopen bij ambtenaren die voor ons
onbereikbaar zijn.’ Het heeft ook met houding te maken:
‘Het was niet van waarom het niet kan, maar waarom wél. Die denktrend, dat merken we nog
wel eens. Er zitten vaak mensen aan tafel die redeneren waarom iets niet kan. Dus dan kom je
met een idee, en in plaats van: “goh leuk idee”, krijg je vijftien manieren waarom het niet kan.
Dat werkt meestal redelijk contraproductief.’
Er ontstaat snelheid in het project, iets waar alle partijen opgelucht over zijn. De door wethouder
Salemink gewenste realisatie komt steeds dichterbij. Het team is klaar om te gaan aanbesteden.
6.2.3 Zeggen is één en doen is twee
In 2009 doen zich kort na elkaar twee wijzigingen voor in het project. Eerst besluit Stichting
Jongerenwerk Munnik (SJM) zich in juni 2009 terug te trekken als exploitant van het poppodi-
101
100
Ontwerpteam
voorzieningencluster
Invest
Adviseurs
Bouwmanager
gemeente
Brandsma
Gemeente
als opdracht-
gever
DMO
sport
DMO
cultuur SJM
snelle realisatie van het Voorzieningencluster onderkennen, lijken ze het besluit te accepteren.
Voor hen zijn koerswijzigingen onderdeel van hun dagelijkse realiteit. De Vries zegt daarover:
‘Je moet de gemeenteraad adviseren over alle consequenties van beslissingen die ze nemen,
dit was duidelijk niet meegenomen. Maar wat je nooit doet is zeggen, je moet een ander beleid
voeren want het heeft zulke vervelende consequenties. Je kunt wel zeggen, je moet afbouwen,
een andere plek zoeken, oftewel zeggen uw beleidswijziging kost wel een paar centen. Maar
inhoud gaat altijd voor.’
6.2.4 Risico wordt realiteit
Voor VOF Groenzicht en de architect komt de beslissing ‘als een donderslag bij heldere hemel’.
Ze staan op het punt van aanbesteden: ‘En wij zaten met dat ontwerp met een enorm poppo-
dium naast de sporthal...’. Invest probeert de gemeente op andere gedachten te brengen via
een formele brief, waarin ze de negatieve consequenties van het besluit beschrijft. Daarbij duidt
Invest het afhaken van Stichting Jongerencentrum voor het project De Caesarhof als ‘rampzalig
en zeer ingrijpend’ (brief van Invest aan gemeente, 19 juni 2009). Invest noemt daarnaast ook
specifiek het imago van De Caesarhof/het Voorzieningencluster dat onder druk komt te staan:
‘Het imago is momenteel goed, vertragingen kunnen dit echter schaden.’ De gemeente blijkt
echter niet gevoelig voor de aangedragen argumenten en houdt voet bij stuk. Invest legt zich
uiteindelijk neer bij het besluit. Andere private partijen, zoals woningbouwcorporatie Brandsma
en de architect, doen hetzelfde.
Het besluit om het poppodium te annuleren heeft tot gevolg dat het project Voorzieningen-
cluster opnieuw vertraging oploopt: de verwachte oplevertermijn van maart 2010 is niet rea-
listisch. Er ontstaat een ‘gat’, centraal in het ontwerp van het Voorzieningencluster. Dat gat is
niet zomaar opgevuld. Het ontwerpteam zal de ontwerpfase dus grotendeels opnieuw moeten
doorlopen. Dit heeft financiële gevolgen voor de ontwikkelaar, die de opdracht aan de architect
en andere experts moet uitbreiden en het financiële risico zelf draagt. Projectmanager Vinke van
de gemeente zegt daarover: ‘Toen [op het moment van het besluit] was misschien al anderhal-
ve ton uitgegeven aan de ontwikkeling van het theater [poppodium] door de ontwikkelaar. Die
deed dat gelukkig op eigen risico. Dus alle financiële perikelen had hij zelf.’ Ook andere private
partijen, zoals de architect, vangen de negatieve financiële gevolgen op, bijvoorbeeld doordat
het traject stil komt te liggen en het architectenbureau zijn mensen niet zomaar weer aan het
werk heeft op een ander project.
De gemeente en de VOF hebben bovendien afspraken over een reserveringsvergoeding die
in rekening zal worden gebracht als de VOF het Voorzieningencluster later dan maart 2010
oplevert. Maart 2010 is door de koerswijziging niet langer haalbaar, vindt VOF Groenzicht. De
gemeente is niet van plan uitstel te verlenen, zo blijkt uit een briefwisseling tussen de gemeente
en Invest. In januari 2011 schrijft de directeur van Invest aan het stadsdeel:
um. De stichting schrijft in een brief aan de gemeentelijk projectmanager De Caesarhof: ‘SJM
is onlangs geconfronteerd met een gemeentelijk bezuinigingsvoorstel van 40% op haar budget
per 2010. SJM heeft om deze reden moeten besluiten zich terug te trekken uit het gehele pro-
ject De Caesarhof.’ Vervolgens besluit wethouder Salemink dat er toch geen poppodium mag
komen in het Voorzieningencluster. Ze noemt verzadiging als belangrijkste argument: ‘We heb-
ben het poppodium er uiteindelijk uitgehaald. Dat was denk ik ook wel verstandig, in de tijd dat
iedereen nog overal een poppodium wilde. (…) Dus ik dacht nou genoeg poppodia, hoeft niet
per se op die plek.’ Wethouder Salemink neemt dit besluit rond de zomer van 2009, wanneer
de grootste economische crisis tot dan toe plaatsvindt in Nederland (CBS, 2010) en in vrijwel
alle gemeenten bezuinigd moet worden. In maart 2010 staan bovendien de gemeenteraads-
verkiezingen op de agenda. Bouwmanager Gerritse van Invest herinnert zich dat de wethouder
zich bezwaard voelde haar opvolger te belasten met een negatief exploitatiesaldo:
‘Na de vakantie moesten wij bij de wethouder komen en de wethouder zegt: “Ik heb bij [naam
ander poppodium] geïnformeerd. Maar als wij een poppodium in De Caesarhof gaan maken,
dan zijn de gegevens dat je daar elk jaar geld bij moet stoppen. Ik kan niet regeren over mijn
periode dus ik heb de beslissing moeten nemen om dat niet te doen.”’
Betrokkenen geven dus verschillende, met elkaar verband houdende verklaringen voor de keu-
ze van de wethouder. Het gevolg is hetzelfde: het poppodium komt niet in het Voorzieningen-
cluster. Alle partijen die direct betrokken zijn bij het project Voorzieningencluster, ervaren de
situatie als verre van ideaal.
Op ambtelijk niveau beseft men direct dat het besluit om geen poppodium op De Caesarhof
te willen grote consequenties heeft voor de ontwikkeling van het Voorzieningencluster. Het
hoofd van de unit Maatschappelijk Vastgoed, De Vries, brengt de boodschap aan de managers
van het Voorzieningencluster: ‘Dus ik zat opeens aan tafel met mensen die zeiden: nou we
zijn bijna klaar, daar komt de ingang, dan gaan we de kleedkamers voor de sport gebruiken
voor artiesten die voor het jongerencentrum komen, helemaal blij. Dus daar was echt iets mis
gegaan.’ Gemeentelijk projectmanager Voorzieningencluster Vinke is een van de mensen die
aan die tafel zit. Voor hem – hij is naar zijn idee persoonlijk door de wethouder aangesteld om
de bouw van het Voorzieningencluster te bespoedigen – is het besluit inderdaad moeilijk te
begrijpen. Hij wordt voor zijn gevoel teruggefloten, terwijl zijn opdracht juist was om de sporthal
zo snel mogelijk te realiseren. Hij zegt daarover: ‘De wethouder zei: ze zijn al acht jaar aan het
klungelen. De bestaande sporthal is afgekeurd. Dus zorg ervoor dat er zo snel mogelijk een hal
komt. (…) Dus de wethouder zat met de pet “schiet nou eens op met die sporthal”, en met
de andere pet op: “ja maar ik denk niet dat het poppodium doorgaat”.’ In de betrekkelijk korte
periode dat hij nu bij het project Voorzieningencluster betrokken is, heeft Vinke zijn invloed op
het project vergroot, maar aan dit besluit kan hij niks veranderen.
Hoewel de overige betrokken ambtenaren de ongelukkige gevolgen van het besluit voor de
103
102
Figuur 6.4 Het Voorzieningencluster, bron: (website architect)
De sporthal is onderdeel van een multifunctionele sportaccommodatie, waardoor diverse func-
ties letterlijk op steenworp afstand – zowel naast, boven als onder – elkaar worden aangebo-
den. Wat dat betreft zijn de ‘gestapelde werelden’, waar de prijsvraag mee gewonnen werd,
volgens betrokkenen gerealiseerd. Tegelijkertijd zijn de innovatieve ideeën – het gemixt bouwen
met als doel sociale cohesie – waarop het gebied en dus ook het Voorzieningencluster ooit
gestoeld was, gedurende de jaren enigszins vervaagd. Zo geeft projectmanager Vinke aan
dat de oorspronkelijke plannen veel complexer waren dan de uiteindelijke uitvoering: ‘Er zou
een tennishal, en een ijsbaan op het dak van de sporthal gaan komen.’ Uiteindelijk zijn er wat
planten op het dak geplaatst.
De architect geeft aan dat het uiteindelijk ‘een redelijk mooi gebouw’ is geworden. Een beheer-
der van woningbouwcorporatie Brandsma is niet erg te spreken over het gebouw. Hij noemt
diverse beperkingen, zoals de volgens hem vreemde locatie van de bergingen. Bewoners van
de woningen moeten om het gehele blok lopen om vervolgens via een lange gang naar de
bergingen te komen. Dit is mogelijk een gevolg van het aangepaste ontwerp. Een juryrapport
voor een prijs waar alle woningbouwprojecten in Munnik jaarlijks naar meedingen, beschrijft:
‘De opdrachtgever en architect lijken zich enigszins te hebben verslikt in het programma en zijn
niet veel verder gekomen dan een droge stapeling van functies. Er is geen echte synergie in het
programma en er lijkt nauwelijks een poging gedaan om interactie en verweving van functies en
gebruikers en alsmede met de omgeving te stimuleren.’
Kortom, we hebben in deze procesbeschrijving gezien hoe VOF Groenzicht grote beloftes na
jaren omzet in voorzichtige stappen richting de realisatie van het Voorzieningencluster. De wet-
‘De vertraging kan niet worden toegeschreven aan VOF Groenzicht. Het is immers onze con-
tractpartner, de gemeente Munnik, zelf geweest die deze vertraging heeft veroorzaakt. Het is
in onze ogen dan ook niet gepast als dezelfde gemeente Munnik, VOF Groenzicht een reserve-
ringsvergoeding in rekening gaat brengen voor deze vertragingsperiode van negen maanden.’
Invest spreekt de gemeente vervolgens expliciet aan op haar verantwoordelijkheid:
‘De afgelopen anderhalf jaar hebben wij het project herontwikkeld, alleen deze herontwikke-
ling heeft VOF Groenzicht ruim een anderhalf miljoen euro gekost. Over deze schade is tot op
heden nog nooit gesproken, dit in de veronderstelling dat elke partij zijn verantwoordelijkheid
neemt. Vandaar dat wij de gemeente verzoeken haar verantwoordelijkheid te nemen en voor
de duur van de vertraging geen reserveringsvergoeding in rekening te brengen’ (Brief 28 jan 2011,
directeur Invest aan gemeente).
Vier maanden later, in mei 2011, schrijft de projectmanager De Caesarhof van de gemeente
een memo aan haar collega’s die beslisbevoegd zijn ten aanzien van het kwijtschelden van de
reserveringsvergoeding. De projectmanager steunt de lijn van Invest, met als enige wijziging dat
ze voor zeven in plaats van negen maanden kwijtschelding pleit:
‘Voor het vervolgtraject kan ervoor gekozen worden om de reserveringsvergoeding in rekening
te brengen vanaf maart 2010, juridisch gezien zou dat hard te maken zijn. Wij vragen ons ech-
ter af of de gemeente dit in rekening zou moeten brengen, waarbij zij zich een onbetrouwbare
contractpartner toont. Wij zijn van mening dat VOF Groenzicht in haar recht staat wat betreft
uitstel van de ingangsdatum van de reserveringsvergoeding, voor een duur van 7 maanden’
(18 mei 2011).
De beslisbevoegden binnen de gemeente besluiten echter vast te houden aan de formele
afspraken en verwerpen dus het voorstel van de projectmanager De Caesarhof. Een jaar later,
in mei 2012, schrijft de projectmanager De Caesarhof aan VOF Groenzicht: ‘… en zal de reser-
veringsvergoeding voor het Voorzieningencluster aan VOF Groenzicht niet kwijtschelden’ (4 mei
2012, stadsdeelsecretaris en projectmanager De Caesarhof aan VOF). VOF Groenzicht kiest
ervoor niet verder in verweer te gaan en betaalt de reserveringsvergoeding.
6.2.5 Realisatie
Ondertussen heeft VOF Groenzicht al besloten de vrijgekomen ruimte op te vullen met bergin-
gen en extra (commerciële) ruimtes. Deze keuze is vooral uit nood geboren. Het vergevorderde
stadium van het ontwerp – inclusief de reeds gemaakte kosten, en de locatie van de vrijgeko-
men ruimte – middenin het pand, leiden tot beperkte mogelijkheden voor een volledig nieuw
ontwerp. Het projectteam komt tot een definitief ontwerp en de bouw kan worden aanbesteed.
Een lokale aannemer wint. De bouw start in 2011 en de aannemer levert het gebouw (zie figuur
6.4) in 2013 op.
105
104
zieningencluster. Daarbij is de innovatiekracht van het hoe gedurende de jaren afgenomen, en
werd het meer een blok aan het been dan een inspirerende werkwijze.
6.3.2 Spanningen in het proces
Wanneer we de totstandkoming van het Voorzieningencluster duiden vanuit spanningen, ko-
men we tot de volgende analyse.
Sturings- en prestatiespanning
Tot 2008 komt VOF Groenzicht niet tot ontwikkeling, al heeft ze de formele legitimiteit en steun
om tot realisatie van het Voorzieningencluster te komen. Ze heeft immers een turn key over-
eenkomst afgesloten met de gemeente, wat haar de bevoegdheid geeft om te ontwikkelen.
Volgens betrokkenen is VOF Groenzicht echter niet duidelijk wat stakeholders precies willen
bereiken met het Voorzieningencluster, wat het risico op sturingsspanning met zich mee brengt.
Deze sturingsspanning treedt versterkt op in de ontwikkelfase.
Bovendien – zo blijkt later – is de VOF erg blij met de kennis en kunde die projectmanager
Vinke in het project brengt. We duiden dit als een prestatiespanning: al zou de beoogde maat-
schappelijke meerwaarde duidelijk zijn, dan nog is de vraag of VOF Groenzicht de operationele
capaciteit bezit om deze daadwerkelijk te realiseren. De komst van de projectmanager markeert
de overgang van de ontwikkel- naar de realisatiefase.
Balans
De door de sturingsspanning opgelopen vertraging in de realisatiefase zet de wethouder
er in deze casus toe aan een wijziging aan te brengen in de ambtelijke constellatie. Het
projectmanagementbureau krijgt een nadrukkelijke positie. Hoewel Invest formeel in the lead
is, krijgt gemeentelijke projectmanager Vinke een zeer invloedrijke positie in het project. De
projectmanager versterkt het projectteam aanzienlijk met zijn kennis en kunde. De wethouder
gebruikt haar invloed in de legitimerende omgeving van het project om de operationele
capaciteit van het project te versterken. De wethouder geeft bovendien een heldere focus op
maatschappelijke meerwaarde mee: de (snelle) beschikbaarheid van het Voorzieningencluster
krijgt prioriteit. Door versterking van de operationele capaciteit en door de aangescherpte
focus in de te realiseren maatschappelijke waarde ontstaat balans: partijen weten waartoe
ze handelen, hebben daarvoor toestemming en beschikken over de benodigde operationele
capaciteit. Zo ontstaat een intensieve vorm van publiek-private samenwerking die effectief is,
hoewel formele en informele rollen door elkaar lopen: de projectmanager zit formeel aan tafel
als afnemer van de sporthal, maar informeel stuurt hij het ontwerpteam aan samen met de
ontwikkelaar. De realisatie komt dichterbij, iets waar alle partijen opgelucht over zijn.
Sturingsspanning
Door het besluit van de wethouder om het poppodium te annuleren komt de door de wethou-
der zelf geïntroduceerde gewenste snelheid van realisatie onder druk te staan. De wethouder
houder brengt snelheid in het project door het aanstellen van een ervaren projectmanager. Er
ontstaat snelheid en de partijen zijn klaar om aan te besteden, maar dan komt de wethouder
voor een lastige keuze te staan. Ze besluit het beoogde poppodium te annuleren, wat betekent
dat de ontwikkeling van het Voorzieningencluster tijdelijk stil komt te liggen. Uiteindelijk pakken
partijen de ontwikkeling op, zonder het poppodium, en vullen ze het ontstane gat op met ruim-
ten waar niemand echt blij mee is. Hoe is de ontwikkeling van De Caesarhof te duiden?
6.3 Duiding
We gaan allereerst in op de maatschappelijke meerwaarde, om vervolgens de spanningen in
het proces te analyseren.
6.3.1 Maatschappelijke meerwaarde
In 2008 zet de wethouder nadrukkelijk in op de beschikbaarheid van de sportvoorziening
door een gemeentelijke projectmanager met een duidelijke opdracht aan tafel te brengen: de
sporthal moet er zo snel mogelijk komen. Met het terugtrekken van Stichting Jongerenwerk
Munnik kiest de wethouder voor het annuleren van het poppodium, met als belangrijkste argu-
ment het willen behouden van (financiële) stabiliteit of levensvatbaarheid van de voorziening.
De waarde stabiliteit krijgt daarmee voorrang op de beschikbaarheid van de sportvoorziening,
aangezien de totstandkoming van het Voorzieningencluster vertraging oploopt door het weg-
vallen van het poppodium. Dit betekent niet dat de waarde beschikbaarheid geheel naar de
achtergrond verdwijnt, want de snelle realisatie blijft een speerpunt.
De projectgroep komt met een oplossing waarin de vrijgekomen ruimte relatief eenvoudig wordt
opgevuld. Er is geen aanwijzing dat er een uitvoerige analyse is gemaakt van potentiële ex-
ploitanten of nieuwe functies. De partijen realiseren het Voorzieningencluster vijf jaar na de
interventie van de wethouder in 2008 en dertien jaar na de prijsvraag. De oorspronkelijke doe-
len van de gehele De Caesarhof waren onder meer veiligheid, leefbaarheid, sociale cohesie
en zorgvuldig gebruik van grond. Deze maatschappelijke waarden komen in de verhalen van
de betrokkenen niet expliciet naar boven als leidend voor het ontwerp en de realisatie van het
Voorzieningencluster.
Een verklaring zit mogelijk in de factor tijd. Niemand lijkt van het begin tot het eind van het pro-
ject betrokken te zijn geweest. Sterker nog, er zijn vele wisselingen in de wacht.
De oorspronkelijke strategie om de overkoepelende doelen te realiseren, namelijk via een inno-
vatief ontwerp van in elkaar vervlochten functies, is volgens betrokkenen wel deels gehanteerd.
Daarbij geven ze aan dat de mate van innovatie in het ontwerp gedurende de jaren naar de
achtergrond is verdwenen: van volledig gemixte werelden is er een gedeeltelijk gestapeld ont-
werp gerealiseerd. Volgens velen is dit vooral ingewikkeld geweest.
Niet het ‘waartoe’, maar het ‘hoe’ heeft daarmee centraal gestaan in de realisatie van het Voor-
107
106
Maatschappelijke waarden Start ontwikkeling (2000) Sociale cohesie
Optimaal grondgebruik
Ingrijpen wethouder (2008) Beschikbaarheid sportvoorziening
Ingrijpen wethouder (2009) (Financiële) stabiliteit
Integer bestuur
Herontwikkeling (2010) Beschikbaarheid sportvoorziening
Spanningen Ontwikkelfase (2000-2008) Sturingsspanning
Prestatiespanning
Realisatiefase (2009) Sturingsspanning
Tabel 6.3 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen
legitimeert haar ingreep met een andere maatschappelijke waarde: de financiële stabiliteit van
het te exploiteren gebouw. Doordat het Stichting Jongerencentrum Munnik zich terugtrekt, is er
geen partij die het poppodium kan exploiteren. Ook beroept de wethouder zich op een andere
waarde, namelijk die van integer bestuur: ze vindt dat ze het niet kan maken om beslissingen
te nemen die haar opvolger in een lastige positie brengen.
Zowel de betrokken ambtenaren als de private partijen duiden de koerswijziging aan als een
onbegrijpelijke of ongelukkige verstoring, die we duiden als sturingsspanning. Het besluit gooit
roet in hun planning en doorbreekt de nieuw hervonden energie om het Voorzieningencluster
te realiseren. Bovendien draagt VOF Groenzicht het financiële risico van de koerswijziging en
accepteert dat het ontwerp opnieuw moet – al doet ze wel een poging de gemeente op an-
dere gedachten te brengen, die niet het gewenste effect heeft. De VOF ageert wanneer ze de
reserveringsvergoeding moet betalen voor het niet op tijd leveren van het gebouw. We nemen
waar dat ze hierin bijval krijgt van ambtenaren, die tevergeefs binnen de gemeente trachten te
pleiten voor een uitgestelde startdatum voor de reserveringsvergoeding.
Uiteindelijk ontstaat er wederom balans in de driehoek, wanneer de stabiliteit voor de gemeen-
te gewaarborgd is en de waarde beschikbaarheid weer leidend wordt. De projectgroep brengt
een aangepast ontwerp tot realisatie.
Kortom, in een situatie met een sterke legitimatiespanning zien we hoe een wethouder vanuit
de legitimerende omgeving balans kan brengen in de driehoek van maatschappelijke meer-
waardecreatie. Dit leidt tot vooruitgang in het project. Een beslissing door dezelfde wethouder,
maar vanuit een andere portefeuille en versterkt door de economische crisis, veroorzaakt ver-
volgens sturingsspanning, waardoor de maatschappelijke waardecreatie opnieuw onder druk
komt te staan. Deze sturingsspanning wordt door direct betrokkenen als zeer lastig ervaren.
Uiteindelijk neemt ook deze spanning af en komen partijen tot realisatie en heeft de gemeente
Munnik een nieuwe sportvoorziening – waarbij betrokkenen in twijfel trekken in hoeverre de
oorspronkelijk beoogde maatschappelijke waarden ook daadwerkelijk gerealiseerd zijn.
109
108
Hoofdstuk 7
Complexiteit van maatschappelijke waardecreatie
In de voorgaande hoofdstukken is geanalyseerd hoe bestuurders, ambtenaren, private partijen,
raadsleden en burgers omgaan met spanningen in het besluitvormingsproces over en de gov-
ernance van vier publiek-private samenwerkingen. Uitgangspunt in dit onderzoek is dat een
PPS zich richt op het realiseren van maatschappelijke meerwaarde. Lokale stakeholders ervaren
spanningen in die waardecreatie. Iedere casus heeft haar eigen dynamiek en dat veronderstelt
maatwerk in waardecreatie. Per case hebben we een aantal ‘rich points’ uitgelicht die als terug-
kerende thema’s in verhalen van respondenten naar voren komen. Ondanks de verschillende
contexten kunnen we op basis van een vergelijking tussen de cases en verbinding met de
literatuur over PPS en maatschappelijke waardecreatie tot drie overstijgende inzichten komen:
1. maatschappelijke waarden in PPS zijn onhelder;
2. de aanwezigheid van spanningen in PPS is een gegeven;
3. stakeholders beschouwen spanningen als storende factor voor de PPS.
In de eerste drie paragrafen van dit hoofdstuk gaan we dieper in op deze inzichten. We sluiten
in paragraaf 7.4 het hoofdstuk af met een duiding en verklaring van deze inzichten op basis van
de concepten uit hoofdstuk 2.
7.1 Onheldere maatschappelijke waarden
Dit onderzoek laat eerst en vooral zien dat helderheid over ‘waartoe’ partijen in een PPS sa-
menwerken, niet vanzelfsprekend is. Opdrachtgevers en projectbetrokkenen spreken in de in-
terviews zelden over maatschappelijke waarden, zoals leefbaarheid of toegankelijkheid. Veelal
sturen betrokkenen meer op het niveau van gestelde projectdoelen, het gewenste object en de
procesvoortgang. Dat geldt zowel voor betrokkenen uit het publieke als uit het private domein.
Waarden blijven onbenoemd, impliciet, beperkt uitgewerkt of dubbelzinnig en zijn dan ook on-
helder. Dit zorgt voor fricties, met bijvoorbeeld inertie bij de realisatie van het object als gevolg.
We maken onderscheid tussen onheldere waarden bij aanvang van de samenwerking en vola-
tiele waarden die tijdens het proces van samenwerking opkomen en veranderen. Impliciete en
expliciete wijziging van te realiseren waarden komen we in alle cases tegen.
In de voorbereidende fase kunnen diffuse waarden bestaan, doordat geen of een gebrekkige
dialoog plaatsvindt. Bijvoorbeeld tussen lokale stakeholders en publieke bestuurders, tussen
ambtelijk en bestuurlijk niveau, of tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Hoewel contracten
een bepaalde mate van zekerheid en beheersbaarheid van de publiek-private samenwerking
veronderstellen, geven de in het onderzoek meegenomen contracten geen zekerheid over de
vraag waartoe partijen samenwerken om een accommodatie te realiseren. In de contracten
blijkt de aandacht voor waarden zeer beperkt. Als het gaat om volatiliteit in waarden als gevolg
113
112
MFSA’s, dan ook meer zichtbaar en bespreekbaar maken, door betrokkenen uit verschillende
PPS-dimensies meer samen te brengen.
Voor een publieke organisatie zijn tijd en kosten belangrijke waarde-indicatoren bij een groot
infrastructuurproject, met name voor het bewaken van de publiekewaardencreatie (Van den
Hurk & Verhoest, 2015). Op de gebruikelijke value-for-money indicatoren van dit soort grote
(sociale) infrastructuurprojecten is volgens betrokkenen in de onderzochte cases goed gepres-
teerd. Het valt wel op dat deze indicatoren vooral worden gebruikt door respondenten die de
gemeente vertegenwoordigen. Publieke vertegenwoordigers meten het succes van een project
als De Kroon voornamelijk af aan projectmatige factoren als de kosten en de tijd. Met andere
woorden, het project is geslaagd als het binnen de bouwtechnische en financiële kaders en de
planning blijft. Dat is begrijpelijk, want zodra infrastructurele projecten in kosten of planning uit-
lopen, trekken deze veel aandacht van lokale media en leidt dit regelmatig tot druk op de positie
van de bestuurlijk verantwoordelijke(n) (zie bijvoorbeeld het opstappen van de Rotterdamse
wethouder Pex Langenberg om vertraging in de oplevering van de Hoekse lijn, of de politieke
ophef rond de kostenoverschrijding van de Utrechtse Uithoflijn). Maar het is ook een eenzijdige
en te beperkte visie op maatschappelijke waardecreatie door infrastructuur. Opvallend is dat
betrokkenen weinig naar andere (publieke)waardenindicatoren verwijzen, zoals bijvoorbeeld de
transparantie van besluitvorming en informatie over het project (Reynaers, 2014), of de maat-
schappelijke waarde waartoe het project gerealiseerd wordt.
Kortom, publieke en private actoren sturen (te) weinig op helder geformuleerde maatschappe-
lijke waarden. Dit brengt onduidelijkheid in de samenwerking en zorgt ervoor dat partijen op
verschillende (eigen) waarden sturen. Dit versterkt de fundamenteel aanwezige spanningen in
maatschappelijke waardecreatie.
7.2 De fundamentele aanwezigheid van spanningen
We hebben in de voorgaande hoofdstukken laten zien dat in ieder van de cases zich span-
ningen (zie figuur 7.1 en tabel 7.1) voordoen in het managen van de publiek-private samen-
werking. Legitimatiespanning blijkt de meest voorkomende spanning te zijn die betrokkenen
ervaren. In deze paragraaf herhalen we nog eens kort de verhoogde spanningen per case (zie
ook tabel 7.1).
van veranderende prioriteiten tijdens de samenwerking, is deze misschien wel het grootst in
de casus De Caesarhof. De wijziging van een focus op sociale cohesie en optimaal grondge-
bruik naar beschikbaarheid van de sportaccommodatie en financiële stabiliteit heeft ingrijpende
consequenties voor het te realiseren object, voor de VOF als risicodragende partij en voor het
vertrouwen in en binnen de publieke partij.
Deze inzichten bevestigen het beeld dat managen in de publieke sector een complexe uitda-
ging is, niet zelden vanwege onduidelijkheid over welke richting gewenst is (Moore, 1995). Een
bijkomende moeilijkheid is dat verschillende actoren meerdere waarden verschillend kunnen
prioriteren (Van der Torre et al., 2018). In veel gevallen van PPS formuleert de bestuurlijk op-
drachtgever (verantwoordelijk wethouder) de gewenste te realiseren waarden van een MFSA.
Dat zien we terug bij drie van de vier cases. Uit de in de opdracht geformuleerde waarden is
echter de voorgeschiedenis van lokale besluitvorming niet op te maken. De casus Icedome laat
met betrekking tot de gewenste waarden zien dat deze ook van andere dan publieke actoren
afkomstig kunnen zijn. In die casus zijn het de eindgebruikers, met name ijssportverenigingen,
en de gemeenteraad die sturen op het open houden van Icedome. De door de ijssportvereni-
gingen geformuleerde en door de raad overgenomen waarde van toegankelijkheid (van ijs)
vormt dan in het publieke debat ook een zwaarwegender waarde dan de kwaliteit of efficiency
van exploitatie, waarden waar betrokken ambtenaren later in het proces vooral op sturen.
We zien in de cases dat projectteams de inventarisatie welke waarden voor welke stakeholder
van belang zijn op uiteenlopende wijze organiseren. Veelal stemt een werkgroep tijdens de
voorbereidings- en/of de realisatiefase af met diverse stakeholders. Eindgebruikers krijgen via
een belangenbehartiger bijvoorbeeld een positie in de projectoverlegstructuur (De Zwaal). Een
andere strategie is dat de publieke opdrachtgever in de voorbereidingsfase de wensen van
lokale stakeholders inventariseert (Icedome). Tevens lijkt het in deze contacten vooral te gaan
om het leveren van input en het in voldoende mate meenemen van individuele wensen en
belangen van stakeholders, zoals een specifiek type vloer of het vastleggen van trainingstijden.
Het gaat niet over een fundamenteel gesprek over hoe via het infrastructurele object in kwestie
in meer brede zin maatschappelijke meerwaarde kan worden gerealiseerd en hoe dat een
collectieve opgave is.
Opvallend is een sterke scheiding in het gesprek over waarden tussen bestuurlijk verantwoor-
delijken aan de ene kant en eindgebruikers aan de andere kant. Een uitvoerende projectgroep,
soms aangevuld met een extern adviseur, in het geval van De Zwaal en De Kroon, vervult een
intermediërende rol als het gaat om het in gesprek brengen van stakeholders op basis van
het gehele palet aan maatschappelijke waarden. Hun waarden kunnen van elkaar verschillen,
maar zij sluiten elkaar niet uit (Van de Noort et al., 2017; Van de Torre et al., 2018). Ander on-
derzoek in de publieke sector (Van de Torre et al., 2018) laat zien dat het mogelijk is om open
en constructief over verschillende waarden in beleid te spreken. Publieke en private projectver-
antwoordelijken kunnen de diversiteit aan waarden van maatschappelijke voorzieningen, zoals
115
114
Bij de casus De Kroon lijkt er sinds de ingebruikname van de sportaccommodatie sprake van
een sterkere neiging tot formaliseren door de bouwer en zijn ketenpartners. Dat zien we terug
doordat partijen meer op detailniveau communiceren, zoals in het geval van de temperatuur in
de horecaruimte, het regenwater op het dak en de snelheid van handelen, bijvoorbeeld bij de
zwembadbodem. Er is sprake van spanning tussen de operationele capaciteiten van het privaat
consortium en de door de publieke partij gewenste invulling van maatschappelijke waarden op
microniveau, oftewel prestatiespanning. Betrokkenen aan de publieke kant ervaren dit als een
lastig punt in de samenwerking, terwijl dit voor de private partij niet meer dan logisch is.
In de casus De Zwaal onderscheiden we naast legitimatiespanning vooral sturingsspanning.
Het betreft de prioritering en legitimatie van publieke belangen. De verzelfstandiging van het
gemeentelijk sportbedrijf valt samen met de ontwikkeling van De Zwaal. De gemeente kiest om
organisatiepolitieke redenen er in een betrekkelijk laat stadium voor de onderhoudscomponent
aan Kruisdam Sport BV te gunnen en stelt daarmee de verzelfstandiging van Kruisdam Sport
BV boven de oorspronkelijke opzet van de geïntegreerde concessie. De gemeente zet de relatie
met de bouwer en de beoogde exploitant onder druk, wat leidt tot spanning binnen het private
consortium. De bouwer als hoofdaannemer van de opdracht stelt vervolgens juist de relatie
met de gemeente voorop. Hierdoor kan de gemeente zonder veel problemen de onderhouds-
component aan het nieuwe zelfstandige sportbedrijf gunnen. Een minder toeschietelijk privaat
consortium had, bijvoorbeeld door lokale media op te zoeken of een juridische procedure te
starten, voor publieke (financiële) schade kunnen zorgen. Vanwege de nichemarkt van sportac-
commodaties doet dit zich hier mogelijk minder snel voor.
In termen van meerwaardecreatie stellen we dat de wijze van inspelen op de sturingsspan-
ning en vooral de legitimatiespanning bij de realisatie van het Voorzieningencluster optimale
maatschappelijke waardecreatie van De Caesarhof als geheel ondermijnen. Voor deze casus
constateren we dat de oorspronkelijk beoogde maatschappelijke waarden van sociale cohe-
sie en optimaal ruimtegebruik niet of nauwelijks zijn gerealiseerd. Doordat VOF Groenzicht de
bouw van het Voorzieningencluster enkele jaren voor zich uitschuift, de gemeente het project
uiteindelijk meer naar zich toehaalt en diezelfde gemeente op het laatste moment besluit af
te zien van de bouw van het poppodium is met het Voorzieningencluster een multifunctionele
accommodatie opgeleverd waar geen enkele partij echt trots op is.
7.3 Spanningen als storende factor
In deze paragraaf gaan we dieper in op de vraag hoe betrokkenen waardespanningen bij PPS
ervaren. We constateerden in de voorgaande paragraaf dat zich een diversiteit aan spanningen
voordoet in de cases. Hoe ervaren betrokken dergelijke spanningen? En wat zegt dat over de
wijze waarop zij deze spanningen (kunnen) managen? We gaan op deze vragen in door de
cases te analyseren op basis van de meerdimensionale benadering van PPS, zoals geïntrodu-
ceerd in hoofdstuk 2.
Figuur 7.1 Maatschappelijke waardenspanningen
Bron: Van de Noort et al., 2017, p. 7
In casus Icedome observeren we een legitimatiespanning die zo sterk is dat deze dwingend
is aan de vorm en inhoud van de in te richten PPS. De ‘rituele dans’ (Geuijen, 2013) die in de
besluitvorming optreedt, ontneemt ambtelijk betrokkenen de aan hen gedelegeerde legitieme
macht en creëert bij hen onduidelijkheid wat zij kunnen vastleggen in het proces, en op welk
detailniveau zij de raad moeten informeren. Daarnaast speelt de legitimerende omgeving een
centrale rol in de inhoud van de aanbesteding. Stakeholders in die omgeving dicteren als het
ware het programma van wensen en eisen in detail en borgen daarmee de door hen gewenste
maatschappelijke waarden.
Case Sturingsspanning Prestatiespanning Legitimatiespanning
Icedome Hoog Normaal Hoog
De Kroon Normaal Hoog Hoog
De Zwaal Hoog Normaal Hoog
De Caesarhof Hoog Hoog Normaal
Tabel 7.1 Waardenspanningen in PPS
waarde
perspectief
117
116
publieke
waarde(n)
legitimerende
omgeving
operationele
capaciteiten
sturings-
spanning
prestatie-
spanning
legitimatie-
spanning
die het PPS-project interfereren of belemmeren, maar PPS-betrokkenen die een bepaalde mate
van eigenaarschap in het object bezitten. Contractpartners realiseren zich dit nog onvoldoende.
Doordat betrokkenen op uitvoeringsniveau van het project vaak geen directe relatie hebben
met stakeholders in de legitimerende omgeving, lijken zij zich minder bewust van de invloed
die stakeholders kunnen en mogen uitoefenen op het project. Dat brengt met zich mee dat op
het moment dat die invloed zich laat gelden, en daarmee non-lineariteit in het project komt,
de betrokkenen op uitvoeringsniveau dit als last ervaren. Die ervaringen delen zowel private als
publieke vertegenwoordigers met ons.
Dit is een interessante bevinding, omdat veel projectmanagementliteratuur en -richtlijnen, zoals
de ISO21500, juist ook stellen dat de omgeving en specifiek stakeholders meegenomen die-
nen te worden in het project.
Wat is hier nu aan de hand? We zien in de wijze waarop projectmedewerkers en projectmana-
gers spreken over de invloed van stakeholders op het project een parallel met literatuur waarin
de autonomie van (publieke) professionals centraal staat (zie Noordegraaf & Schinkel, 2011).
Die literatuur beschrijft de gevoelde aantasting van de autonomie van professionals, zoals bij-
voorbeeld artsen of leraren, door bestuurs- en managementlagen en het door deze laatste ont-
wikkelde organisatiebeleid. Publieke en private projectbetrokkenen op uitvoeringsniveau (bijv.
projectleiders, publieke inkopers) zien en ervaren zichzelf als professional. Dat betekent dat zij in
hoge mate vertrouwen op hun kennis en kunde en in staat zijn deze naar eigen welafgewogen
inzicht in te zetten ten behoeve van de prestaties van het project. Hun jarenlange scholing en
werkervaring geven hun deze professionele legitimiteit. Zij laten zich leiden door een professio-
nele logica (Thornton et al., 2012). Afwijkende visies, gedetailleerde opdrachtbeschrijvingen en
plotselinge wijzigingen in het proces als gevolg van bijvoorbeeld een nieuwe politiek-bestuurlij-
ke koers voelen als inbreuk op die autonomie en tasten het professionaliteitsgevoel aan.
De bovenstaande constateringen laten zien dat projectmanagers en ambtelijk betrokkenen PPS
in hoge mate ervaren als een specifiek project. Die constatering staat op gespannen voet met
PPS-literatuur (Hodge & Greve, 2016) en met literatuur over publieke waardecreatie (Moore,
1995) die samenwerking als meerdimensionaal conceptualiseren:
‘One of the complexities and uncertainties which are inextricably and explicitly linked with
long-term infrastructure contracts is the tension between the lifecycle approach and the likeli-
hood of political and opportunistic inferences over time.’ (Van den Hurk & Verhoest, 2015, p. 204)
We constateren dat betrokkenen op uitvoeringsniveau een PPS vanuit de projectdimensie be-
naderen en de politiek-bestuurlijke, stakeholder- en institutionele dimensie van PPS als onge-
wenste interfererende dimensies beschouwen.
De reactie van betrokkenen in de cases is veelal dat waardespanningen onwenselijk zijn. Uit-
voerende professionals aan zowel publieke als private kant ervaren de invloed van de legitime-
rende omgeving (bijv. gemeenteraad of lokale verenigingen) of het formaliseren in het proces
over het algemeen als een probleem of obstakel voor de voortgang en het succes van het
project. Zo zien we bij casus De Kroon tijdens de ontwerp- en realisatiefase dat de gemeente
Harshoeve een aantal pogingen doet om aanvullende wensen te realiseren. Het bouwbedrijf
beweegt waar mogelijk mee, maar formaliseert ook door te verwijzen naar gemaakte afspraken,
iets wat bij het gemeentelijke projectteam de nodige druk oplevert, ook al is het zelf akkoord
gegaan met die afspraken. Ambtelijk betrokkenen ondervinden vanwege de door de gemeente
gewenste doelmatigheid minder ruimte voor flexibiliteit. Zij beschouwen dit als nadelig.
De contouren van een PPS liggen beslagen in het contract. Het is de juridische basis en het
meest waarschijnlijke aangrijpingspunt voor beide partijen om hun positie in de opdrachtge-
ver-opdrachtnemerrelatie te bewaken. Het contract biedt houvast binnen de beweeglijke poli-
tiek-bestuurlijke dimensie waarin een PPS zich begeeft. En die houvast werkt twee kanten op,
zowel publiek als privaat. Het contract legt op het niveau van het project de afspraken tussen
publieke opdrachtgever en private opdrachtnemer vast. Het geeft een van tevoren overeenge-
komen bandbreedte waarbinnen de publieke en private partijen maatschappelijke meerwaarde
kunnen creëren.
Een PPS-project verloopt non-lineair, onder invloed van uiteenlopende krachten. Daarbij kan
gedacht worden aan de eerder genoemde inhoudelijke politieke koersverlegging van een (nieu-
we) wethouder. Maar het kan ook gaan om technische obstakels, laat ingebrachte gebruikers-
wensen, of om een publieke opinie die zich manifesteert en de grenzen van het project beperkt,
dan wel uitbreidt.
Met andere woorden, de kans op politieke of opportunistische interferenties in de samenwer-
king is realistisch en onderdeel van een PPS, vanwege de lange termijngerichtheid van de
samenwerking. Colleges wijzigen in samenstelling, wethouders verleggen hun focus, wisselen
van positie of treden af. Het is de politiek-bestuurlijke realiteit van de publieke partner. Ook van-
uit de private kant kunnen zich onverwachte wendingen voordoen, bijvoorbeeld wanneer een
onderaannemer niet naar wens functioneert of failliet gaat.
In de casushoofdstukken zien we dat de legitimerende omgeving een essentiële rol speelt in
het functioneren van de PPS. Die legitimerende omgeving is pluriform; er begeven zich meer-
dere actoren in die ieder invloed kunnen uitoefenen op de samenwerking. Zij doen dat op basis
van hun legitieme machtspositie. Als benoemd bestuurder, als gekozen raadslid, als bij de ge-
meente geregistreerde omwonende of als lid van een vereniging. In die hoedanigheid hebben
zij een rol in de samenwerking; vanuit de literatuur over publieke waardecreatie (bijv. Moore,
1995; Hartley et al., 2017) en PPS (bijv. Hodge & Greve, 2016; Van Marrewijk et al., 2008) kan
gesteld worden dat zij daarmee ook onderdeel zijn van de PPS. Zij zijn geen externe partijen
119
118
Deze verschillende institutionele logica’s komen samen in een PPS-project waarbij
maatschappelijke voorzieningen worden ontwikkeld (zie figuur 7.1). Dit maakt dat we PPS als
een uiting van institutionele complexiteit kunnen beschouwen (Greenwood et al., 2011; Reay
& Hinings, 2009). Een vraag die dan opkomt, is hoe betrokkenen die complexiteit inbedden
in de PPS. In hoofdstuk 2 introduceerden we al verschillende opties voor het organiseren van
meerdere logica’s binnen een continuüm van weinig tot veel onderlinge afhankelijkheid, te we-
ten scheiden, spreiden, contrasteren en integreren (Douglas & Noordegraaf, 2015; Thornton et
al., 2012; Skelcher & Smith, 2015). Hoewel we zowel in literatuur over PPS (Hodge & Greve,
2007; Koppenjan et al., 2016; Verweij, 2015; Warsen et al., 2019) als in de onderzochte cases
een hoge mate van onderlinge afhankelijkheid terugzien, typeren we de gehanteerde PPS-
strategieën hier hoofdzakelijk als spreiden. In de cases De Caesarhof, De Kroon en De Zwaal
is dit de dominante strategie. De casus Icedome typeren we voornamelijk als een vorm van
scheiden. Daarmee constateren we dat betrokkenen in organisatie en omgang met spanningen,
al dan niet bewust, inzetten op een beperkte onderlinge afhankelijkheid, terwijl zij – in lijn met
de literatuur van PPS – een hoge mate van onderlinge afhankelijkheid beleven en beschrijven.
Figuur 7.2 Logica’s in PPS
Bovenal toont de literatuur over institutionele complexiteit dat hybride vormen een ingewikkeld
organisatievraagstuk opleveren, doordat het zoeken is naar balans tussen verschillende han-
delingspatronen en waardenkaders. Dit geldt zeker voor de PPS-constructies, zoals we die in
deze rapportage naar voren hebben gebracht. Het creëren van maatschappelijke meerwaarde
versterkt de organisatorische uitdaging van het vinden van balans op de fundamenteel aanwe-
zige waardespanningen.
7.4 Spanningen nader beschouwd
De vraag is hoe we die aanwezigheid van spanningen in waardecreatie, de fluctuaties daarin
en de wijze waarop betrokkenen die spanningen ervaren, kunnen verklaren. We bespreken hier
twee mogelijke verklaringen op basis van de in hoofdstuk 2 geïntroduceerde concepten. Een
eerste verklaring vinden we in institutionele logica’s die samen komen in een PPS, een tweede
verklaring ligt besloten in de eigenheid van maatschappelijke waardecreatie.
7.4.1 Spanningen door institutionele logica’s
We constateerden in hoofdstuk 2 al dat een publiek-private samenwerking verschillende insti-
tutionele logica’s herbergt. Institutionele logica’s schrijven ieder hun eigen processen, structuren
en symbolen van organiseren voor. Er is de publieke logica van de overheid en de marktlogica
van de private partij. Uitspraken van private partijen dat gemeentelijk betrokkenen geen kennis
van zaken hebben of te weinig ruimte laten voor optimaal gebruik van private expertise bijvoor-
beeld, wijzen op de aanwezigheid van deze logica’s. Private partijen doen op zo’n moment een
beroep op ruimte voor ondernemerschap op de markt. Andersom vragen publieke vertegen-
woordigers de private partij om begrip voor het verantwoordingsproces in besluitvorming, of
voor politiek-bestuurlijke wijzigingen in de loop van het proces. Voor publieke actoren zijn die
zaken een gegeven in het handelen van een publieke instelling.
De voorgaande hoofdstukken tonen echter aan dat het in een PPS niet enkel gaat om een
publieke en markt- of private logica die partijen inbrengen. Vanuit een theoretisch perspectief is
de belangrijkste bevinding van dit onderzoek dat ook andere logica’s actief zijn in een PPS. Een
eerste inwerkende logica is de communitylogica. Stakeholders brengen door het belang van de
eigen groep te bewaken en behartigen een extra dynamiek in de samenwerking. De betekenis
hiervan gaat verder dan het organiseren van inspraakmomenten en rekenschap geven van hun
wensen in de uitvoering van het project. Belanghebbenden eisen hun plek in de PPS-constella-
tie en zijn in staat grote invloed uit te oefenen op de steun in de legitimerende omgeving, en de
gewenste te realiseren waarden. In dit onderzoek zien we dat vooral terug in de casus Icedome.
Nog dominanter in de PPS-dynamiek is de logica van professie. De professie logica van pu-
blieke en private experts, zoals adviseurs, bouwtechnici of publieke inkopers is een belangrijke
verklaring voor de dominante focus op de projectdimensie van PPS. Deze professionals hebben
zich jarenlang ontwikkeld via opleiding, trainingen en werkervaring en zijn in een PPS de actoren
met de meeste inhoudelijke kennis van zaken op een specifiek deelaspect van het te realiseren
project. Zij zijn in staat op basis van hun expertise adequate projectinhoudelijke inschattingen te
maken. Dit is juist een reden voor publieke partijen meer te kiezen voor het werken in PPS bij het
realiseren van multifunctionele sportaccommodaties of andere maatschappelijke voorzieningen.
Maar ook de publieke inkoper is een expert op zijn terrein. En zo geldt dat voor meer betrokken
experts in een PPS. Wanneer deze professionals merken dat hun handelingsruimte wordt beperkt,
tast dat hun professionele eigenwaarde en autonomie aan (Reay & Hinings, 2009). Dit is een be-
langrijk punt van frictie in een PPS, waardoor verhoogde spanning in de waardecreatie optreedt.
121
120
professie
community
privaatpubliek
Onze analyse wijst erop dat een publiek-private samenwerking die zich richt op de (her)ontwik-
keling van maatschappelijke voorzieningen niet enkel begrepen kan worden binnen de kaders
van het project waar de PPS betrekking op heeft. Bredere, publieke belangen werken door in
keuzes in de samenwerking en hebben hun impact op de governancestructuur, de specifieke
vorm van de samenwerking en de mate waarin de publieke en de private partij het project als
een succes ervaren. We kunnen inmiddels concluderen dat het vaak onhelder is ‘waartoe’ pu-
blieke en private partijen samenwerken aan multifunctionele sportaccommodaties. Door onhel-
derheid over waarden en door het samen komen van meerdere institutionele logica’s versterken
de fundamentele waardespanningen in PPS. Het balanceren op de waardespanningen blijkt in
veel gevallen ingewikkeld te zijn. We schrijven dit toe aan het gegeven dat direct betrokkenen
veelal een neiging hebben spanningen als ongewenst of van buitenaf te beschouwen. Dit ver-
hindert het omarmen van een holistisch perspectief op samenwerking en het meer gezamenlijk
verantwoordelijkheid nemen voor het creëren van maatschappelijke meerwaarde.
7.4.2 Balanceren in waardecreatie
Hoe kunnen PPS-actoren gelijktijdig kosteneffectief en vanuit legitimiteit waarden nastreven?
Die vraag speelt impliciet in afwegingen die publieke en private actoren in de samenwerking
maken. Niet zelden zien we in de cases hierover botsingen ontstaan. Die botsingen verklaren
we enerzijds door het handelen vanuit een institutionele logica, anderzijds vanuit een dominan-
te focus op een van de punten van de strategische driehoek. Institutionele logica’s geven dan
een verklaring voor het verschil in benadering van situaties en dilemma’s die zich voordoen in
de samenwerking, zij verklaren nog niet waarom zich dan binnen de cases fluctuaties in span-
ningen voordoen. Om dat te begrijpen, keren we in deze paragraaf terug naar de literatuur over
maatschappelijke waardecreatie.
In hoofdstuk 2 hebben we de strategische driehoek (Moore, 1995; 2013) als model voor waar-
decreatie en de waardespanningen die zich daarin voor kunnen doen nader toegelicht (zie
figuur 2.1). We hebben naar voren gebracht dat het op een steeds hoger niveau brengen van
de punten van het model een cruciale voorwaarde is voor maatschappelijke waardecreatie (zie
ook Geuijen, 2014). Dat houdt in dat publieke en private actoren gelijktijdig zouden moeten
sturen op waarde, legitimiteit en operationele capaciteit.
Voor de zorgsector stellen Douglas en Noordegraaf (2015) dat het probleem is dat ‘de organi-
satie niet probeert alle [elementen] te bedienen, maar probeert uit te vinden welk [element] op
dat moment het meest opportuun is: de uitdaging is echter dat de zorg tegelijkertijd kwalitatief
hoogstaand, kosteneffectief en legitiem moet zijn’. Iets vergelijkbaars constateren we in de vier
cases in dit onderzoek. Betrokkenen hebben de neiging vanuit één element, of hoek van de
maatschappelijkewaardedriehoek, te denken en handelen. Zoals in paragraaf 7.1 al besproken
is het waardeperspectief daarbij vaak een gemarginaliseerd sturingselement. Door eenzijdige
sturing ontstaat onevenwichtigheid in het creëren van maatschappelijke meerwaarde.
We zien in de cases dat een teveel aan spanning, of onevenwichtigheid in de driehoek, ge-
neutraliseerd kan worden door tijdelijk juist op een ander element van de driehoek te sturen.
In casus De Kroon (hoofdstuk 4) zet het projectteam van de gemeente Harshoeve vanaf de
start van de derde aanbestedingspoging nadrukkelijk in op de operationele capaciteit: zowel op
expertise van het aanbestedingsproces zelf (via de extern adviseur), als op het aantrekken van
een geschikte partner (door middel van het creëren van diverse afstemmingsmomenten met
private partijen, nog voor de aanbesteding definitief wordt). Deze inzet op operationele capa-
citeit verklaren we vanuit het idee dat het projectteam daarmee prestatiespanning probeert te
neutraliseren. En zij lijken daar ook in geslaagd. De cases bevatten dus ook voorbeelden waarin
betrokkenen laten zien waardespanningen adequaat te kunnen managen. Het gaat in een
PPS dan ook niet om het voorkomen van spanningen – die zijn nu eenmaal een fundamenteel
onderdeel van samenwerken aan waardecreatie – maar om het balanceren op die spanningen.
Hoe daar verder vorm en inhoud aan te geven, daar komen we in het afsluitende hoofdstuk op
terug.
123
122
Hoofdstuk 8
Conclusies en aanbevelingen
8.1 Inleiding
Publiek-private samenwerking kan – althans in theorie – het beste van twee werelden sa-
menbrengen: gerichtheid op publieke belangen en maatschappelijke waarden gekoppeld aan
de inbreng van expertise uit de markt en efficiëntie door marktwerking en een bedrijfsmatige
benadering. Op basis van literatuur onderscheiden we in dit onderzoek vier PPS-dimensies: de
projectdimensie, politiek-bestuurlijke dimensie, stakeholdersdimensie en institutionele dimen-
sie. Deze studie laat zien hoe actoren uit deze dimensies, waaronder bestuurders, bouwers,
exploitanten, raadsleden, eindgebruikers, inkopers en adviseurs omgaan met spanningen bij
het creëren van maatschappelijke meerwaarde. In dit afsluitende hoofdstuk zetten we de vijf
belangrijkste conclusies van het onderzoek nog eens kort uiteen (par. 8.2) en sluiten we af met
drie daaruit voortvloeiende aanbevelingen (par. 8.3) die zich richten op PPS-innovaties om de
mogelijkheden van maatschappelijke waardecreatie te vergroten.
8.2 Conclusies
We concluderen ten eerste dat maatschappelijkewaardecreatie via PPS bij de ontwikkeling
van multifunctionele sportaccommodaties beperkt is. Opdrachtgevers en projectbetrokkenen
spreken zelden met elkaar over de beoogde maatschappelijke waarden, partijen zijn meer
gericht op ‘value-for-money’ (VfM). Veelal sturen betrokkenen meer op het niveau van gestelde
projectdoelen, het gewenste object en de procesvoortgang. Dat geldt zowel voor betrokkenen
uit het publieke als uit het private domein. Gerichtheid op VfM neemt toe naarmate infrastruc-
turele projecten in kosten of planning dreigen uit te lopen, doordat de druk op de bestuurlijk
verantwoordelijke(n) om te sturen op tijd en geld boven de beoogde maatschappelijke waarden
op die momenten groeit. Dit staat op gespannen voet met de wettelijke opdracht zorg te dra-
gen voor het leveren van zo veel mogelijk maatschappelijke waarde, zoals geformuleerd in de
Aanbestedingswet 2012.
Ten tweede concluderen we dat spanningen een gegeven zijn in het creëren van maatschap-
pelijke waarde via PPS. De vier casestudies laten zien hoe betrokken partijen in een PPS de
samenwerking voorbereiden, formaliseren, structureren en managen tijdens het ontwikkelen
van een multifunctionele sportaccommodatie. Tijdens deze activiteiten zijn spanningen een
gegeven; ze zijn onlosmakelijk verbonden aan het creëren van maatschappelijke meerwaarde.
Bij maatschappelijkewaardecreatie in een PPS-setting moeten de betrokken publieke en priva-
te partijen gelijktijdig rekening houden met de te realiseren publieke waarde, de te verkrijgen
maatschappelijke steun en af te leggen verantwoording, en de uitvoeringscapaciteit (vereiste
en inzetbare kennis en middelen). Dit zorgt voor permanente spanningen tussen wat ze willen
en wat ze operationeel kunnen (prestatiespanning), tussen wat ze operationeel kunnen en
127
126
Klassieke PPS Waardengerichte PPS
Verantwoordelijkheid bij opdrachtgever (publieke actor) Verantwoordelijkheid bij publieke en private actor
Smalle opvatting meerwaarde (object, dienst) Brede opvatting meerwaarde
Focus op economische meerwaarde Focus op maatschappelijke meerwaarde
(via bijv. Public Private Comparator) (inclusief economische meerwaarde)
Concurrentiegerichte kwaliteit (via bijv. EMVI, BVP) Samenwerkingsgerichte kwaliteit
Outputresultaat Outcomeresultaat
Objectieve (economische) prestaties PPS Subjectieve waardering van prestaties PPS
(VfM, tijd, kosten)
Tabel 8.1 Klassieke en waardengerichte PPS
Het verschil tussen deze twee typen PPS is dat de klassieke PPS een geïnstitutionaliseerde
vorm is, die is uitgewerkt in allerlei voorhanden zijnde instrumenten, zoals de Public Private
Comparator en Best Value Procurement. De meeste verantwoordingsinstrumenten binnen PPS
zijn gericht op het controleren van cijfers, het bewaken van de planning en de naleving van re-
gelgeving. Deze instrumenten doen slechts ten dele recht aan het inspelen op de complexiteit
van maatschappelijke uitdagingen. Het is gewenst om meer en betere verantwoordingsinstru-
menten te ontwikkelen voor het realiseren van maatschappelijke waardecreatie van MFSA’s via
PPS. De waardengerichte PPS identificeren we als een nieuw en opkomend type – voor een
andere toepassing van waardengerichtmanagement in de sport, zie Van Eekeren (2016) –,
dat nood heeft aan meer concreet uitgewerkte methodieken en instrumenten. In de volgende
paragraaf doen we daartoe enkele handreikingen.
8.3 Innoveren van waardengerichte PPS
In deze paragraaf presenteren we drie potentiële richtingen voor het innoveren van publiek-pri-
vate samenwerkingen bij de ontwikkeling van maatschappelijke voorzieningen. We gaan daar-
bij uit van het hiervoor gepresenteerde type van de Waardengerichte PPS. We baseren deze
aanbevelingen op de conclusies van dit onderzoek, literatuur over maatschappelijke waarde-
creatie en toepassingen van het maatschappelijkewaardedenken in diverse settingen en de
wettelijke kaders die bestaande aanbestedingsregels al bieden. De aanbevelingen zijn ge-
richt op het leren werken vanuit en met spanningsvolle relaties. Het gaat er bij het sturen op
maatschappelijke waarden om ervoor zorg te dragen dat spanningen niet onbeheersbaar of
onhandelbaar worden. De aanbevelingen richten zich op (1) het stimuleren van een duurzame
dialoog over maatschappelijke waarden, (2) het formaliseren van samenwerken op basis van
maatschappelijke waarden, en (3) het versterken van de capaciteiten voor samenwerken aan
maatschappelijke waarden. Achtereenvolgens bespreken we een waardedialoog, een gover-
nancecomponent en een doorontwikkeling van het professioneel vermogen als haalbare en
relevante innovaties voor PPS.
ze politiek-maatschappelijk mogen (legitimatiespanning) en tussen welke waarden ze willen
realiseren en wat ze van stakeholders mogen (sturingsspanning). De vraag is dus niet hoe de
spanningen op te lossen, maar hoe er zo goed mogelijk mee om te gaan of ze zo goed mogelijk
te beheersen.
Als derde constateren we dat in alle cases spanningen versterkt worden. In iedere case doen
zowel publieke als private partijen hun best spanningen te managen, maar met wisselend
succes en wisselende uitkomsten. In de praktijk zien wij een verkrampte focus bij betrokken
publieke en private partijen, waarbij bepaalde polen in de spanningsrelaties worden benadrukt:
in het bijzonder ofwel de operationele capaciteiten (waarbij het binnen tijd en geld blijven als
ultiem doel op zich wordt beschouwd), ofwel de legitimerende omgeving (waarbij verantwoor-
ding en transparantie als ultieme doelen op zich worden gezien) ofwel de publieke waarden
(waarbij het meer gaat om de woorden dan de daden). Een PPS die succesvol wil zijn in het
creëren van maatschappelijke meerwaarde vraagt om een continu bewustzijn van het belang
van maatschappelijke waarden, politiek-bestuurlijke legitimiteit en operationele capaciteit.
Als vierde concluderen we dat het optreden van verhoogde spanningen verklaard kan worden
door de werking van institutionele logica’s. Een PPS is als organisatievorm broos en kwetsbaar
omdat publieke en private partijen vanuit verschillende logica’s de samenwerking zijn aange-
gaan en beoordelen. PPS-actoren bedienen zich van in ieder geval vier institutionele logica’s,
te weten publiek, privaat, community en professie. Deze logica’s brengen verschillende ideeën
over de beoogde waarden en strategieën om maatschappelijke waarden te realiseren met zich
mee.
Er doen zich ook momenten van ontspanning voor in de samenwerking. Deze momenten en
periodes brengen betrokkenen duidelijkheid, rust en versnelling in het proces. De samenwer-
king wordt in die periodes als meer ‘gezamenlijk’ ervaren. Vaak is in die periodes een externe
adviseur of ervaren projectmanager leidend in het proces. Zij hebben dus zowel een publieke
als private achtergrond. Deze personen, die wij duiden als PPS-professional, treden in die perio-
des actief op in de samenwerking. Zij zetten hun verbindend vermogen in. Dit stelt hen in staat
op de PPS inwerkende institutionele logica’s te combineren. Dat vermogen draagt bij aan het in
de PPS incorporeren van besluiten en ontwikkelingen die betrokkenen als ‘van buitenaf’ ervaren.
De PPS-professional vormt als het ware het ‘geleidemateriaal’ dat nodig is om de spanning in
maatschappelijke waardecreatie werkbaar te maken. Als vijfde concluderen we dan ook dat
een PPS maatschappelijke meerwaarde realiseert wanneer verbindend vermogen en een meer-
dimensionaal perspectief op PPS geborgd zijn.
Afrondend stellen we ons voor dat op basis van de inzichten van het onderzoek onderscheid
gemaakt kan worden tussen twee verschillende typen PPS: een klassieke PPS die zich richt op
het leveren van een dienst of realiseren van een object, en een waardengerichte PPS, die het
creëren van maatschappelijke meerwaarde als uitgangspunt hanteert (zie tabel 8.1).
129
128
Figuur 8.1 Dialoogtafel (gebaseerd op ‘Publieke Waardetafel’ uit Van de Noort et al., 2017)
Aanbeveling 2 – Opnemen Governance component
Het permanente gesprek over sturen op maatschappelijke waarden, bijvoorbeeld in de vorm
van een dialoogtafel, komt niet vanzelf tot stand; dat moet worden georganiseerd. In lijn met
bevindingen van andere onderzoeken naar de werking van PPS (Kort, Verweij & Klijn, 2016;
Verweij, 2015; Warsen et al., 2019) stellen wij een combinatie van relationele en contractuele
sturing voor.
Er is in onze ogen meer contractuele explicitering gewenst over de beoogde maatschappelijke
waarden, ofwel: ‘waartoe’ partijen in een PPS samenwerken. We stellen dan ook voor het sturen
op waardecreatie te formaliseren door het verder expliciteren van de G-component (voor gov-
ernance) in een concessionele overeenkomst. We zien voor de invulling van de G-component
diverse mogelijkheden:
- Het contract biedt enige mate van houvast binnen de beweeglijke politiek-bestuurlijke di-
mensie waarin een PPS zich begeeft. En dit houvast werkt twee kanten op, zowel publiek
als privaat. Het contract dient een van tevoren overeengekomen bandbreedte vast te leggen
waarbinnen de publieke en private partijen maatschappelijke meerwaarde kunnen creëren.
- Voor het bevorderen van gelijkwaardigheid in de samenwerking achten wij een onafhankelijke
derde partij die uit naam van zowel opdrachtgever als opdrachtnemer van de PPS wordt aan-
gesteld een potentiële oplossing. Dit noemen we een PPS-liaison.
- We stellen voor dat de verantwoordelijkheid voor de organisatie van de waardedialoog (aan-
beveling 1) onderdeel vormt van het contract tussen de PPS-partners.
Aanbeveling 1 – Initiëren waardendialoog
Ten eerste stellen we een procesinnovatie voor om een dialoog over maatschappelijke waarden
te stimuleren. De New Public Management-benadering, die vooral is gericht op doelmatigheid
en doeltreffendheid, kan worden verrijkt door deze te verbinden met het perspectief van
maatschappelijke waardecreatie als sturings- en verantwoordingsprincipe. Dat perspectief
veronderstelt dat diverse actoren samen bepalen wat maatschappelijke meerwaarde inhoudt,
hoe dat het beste te realiseren valt en welke kennis daarvoor nodig is en welke middelen
daarvoor ingezet zouden moeten worden. Voorafgaand aan het totstandkomen van een PPS
dienen de verschillende functies, publieken, waarden en belangen met en door alle betrokkenen
te worden besproken, zodat hierover conclusies (keuzes, prioriteiten, potentiële conflicten)
worden getrokken en deze in overeenkomsten tussen de partijen worden geëxpliciteerd (zie
ook aanbeveling 2).
Via een waardedialoog ontstaat doorlopend open en constructieve communicatie over
waardecreatie door middel van een PPS. We achten dit nodig, doordat betrokkenen veelal
via gefragmenteerde overlegstructuren communiceren. Hiermee bedoelen we dat in de
huidige situatie geen holistisch waardegesprek plaatsvindt, en betrokkenen vooral in duale
ontmoetingen spreken over de projectprestaties. In een projectgroep treffen private partijen,
eventueel vergezeld van een door de publieke partij aangestelde adviseur elkaar. In een
stuurgroep communiceren de private en publieke projectmanagers met elkaar. In een ambtelijke
stuurgroep communiceert de ambtelijk verantwoordelijke met de wethouder. In raads- en
commissievergaderingen treffen de bestuurlijk verantwoordelijke, de politiek en in een enkele
situatie de eindgebruiker/lokale stakeholder elkaar. Door deze gefragmenteerde ontmoetingen
die alle raken aan de PPS bestaat er onduidelijkheid waartoe men nu samenwerkt en een
multifunctionele sportaccommodatie realiseert.
Een succesvolle PPS vraagt om een continu en breed gedeeld bewustzijn van het belang van
maatschappelijke waarden, politiek-bestuurlijke legitimiteit en operationele capaciteit. Een waar-
dedialoog tussen verantwoordelijk bestuurder, (ambtelijk) inhoudelijk professionals, eindgebrui-
kers, en andere lokale of regionale betrokkenen kan helpen gewenste onderliggende waarden
meer te expliciteren, in plaats van dat het gesprek op het niveau van het realiseren van (welke
onderdelen van) een multifunctionele accommodatie blijft steken.
Het is gewenst om meer en betere verantwoordingsinstrumenten te ontwikkelen over het
realiseren van maatschappelijke waardecreatie door MFSA’s via PPS. Gedurende het hele
proces van PPS is meer helderheid, discussie en monitoring gewenst over de maatschappelijke
waarden die alle partijen met de MFSA beogen te realiseren. Dit geldt des te meer omdat
waarden tegenstrijdig kunnen zijn, en in de loop van het project kunnen veranderen of andere
accenten kunnen krijgen, en er onduidelijkheid kan zijn of ontstaan over prioriteiten. De
dialoogtafel vormt hiervoor een belangrijk instrument.
131
130
€
%
partner
uit stad
raadslid
proces-
begeleider
ambtenaar
WAT levert het op?
WIE zijn betrokken? HOE wordt gewerkt?
private partij
management zou moeten toepassen. Dit type management bestaat volgens Moore (1995) uit
vier elementen en gaat om
‘building (1) a climate of tolerance, active sup-
port, or ongoing operational assistance for (2) a
manager, a policy, or an overall strategy among
(3) those outside the scope of an ofcial’s direct
authority whose (4) authorizations or opera-
tion
al assistance are necessary to achieve the
public purposes for which the ofcial will be
held accountable.’
In het kader hiernaast vertalen we deze ele-
menten naar een aantal vaardigheden waar
een PPS-professional op zou moeten kunnen
bouwen en vertrouwen.
Voor het ontwikkelen van deze vaardigheden stellen wij de volgende concrete activiteiten voor:
- organiseren van momenten van projectoverstijgende reflectie, deels door de op de eigen PPS
gerichte waardendialoog (aanbeveling 1), als ook door bijvoorbeeld de ontwikkeling van een
kenniskring of reflectiesetting bij bestaande regionale of landelijke ontmoetingsmomenten, bij-
voorbeeld in samenwerking met VNG, VSG, Kenniscentrum Sport of PPS Netwerk Nederland;
- faciliteren ontwikkelingsklimaat onder publieke professionals: maatschappelijke meerwaarde
als sturingsmodel leren hanteren, bijvoorbeeld via een pilot waardegerichte PPS;
- faciliteren ontwikkelingsklimaat private professionals: projecten leren benaderen vanuit maat-
schappelijke en publieke vraagstukken, bijvoorbeeld via een pilot waardegerichte PPS.
- PPS-tracks in het hoger onderwijs (door)ontwikkelen, met name in de opleidingen bouwkun-
de, built environment, rechten en bestuurs- en organisatiewetenschappen, met aandacht voor
governance vanuit het denken in termen van maatschappelijke waardecreatie en PPS-gerich-
te sociaal-professionele vaardigheden. Deze tracks kunnen zich zowel richten op toekomstig
professionals (reguliere studenten) als executive professionals en worden zowel verweven
met reguliere opleidingen als met afzonderlijke trajecten en masterclasses;
- specialisatieopleiding PPS-liaison voor executive professionals, die is opgezet vanuit het den-
ken over maatschappelijke waarden, PPS-gerichte sociaal-professionele vaardigheden en de
juridische kaders voor PPS;
- vervolgonderzoek dat het ontwikkelingsklimaat voor PPS nader analyseert en kennis over, en
ontwikkelingskaders en verantwoordingsinstrumenten voor het nieuwe type waardegerichte
PPS doorontwikkelt.
- Taken van de PPS-liaison staan vermeld in de PPS-overeenkomst, waaronder mogelijk de or-
ganisatie van de waardedialoog, of het optreden als mediator in situaties van conflict.
Alle opties wijzen op de noodzaak voor een G-component in de geïntegreerde concessieover-
eenkomst tussen publieke partij en privaat consortium. Dat betekent dat we van een DBMO
bewegen naar een GDBMO. De governance gaat vooraf aan en omvat alle andere componen-
ten van PPS.
Aanbeveling 3 – Ontwikkelen professioneel vermogen
Met het stimuleren en formaliseren van een maatschappelijkewaardeperspectief zijn we er nog
niet. Essentieel voor het realiseren van maatschappelijke waarden via een PPS is (verdere ont-
wikkeling van) het professioneel vermogen van betrokken individuen.
Om meer succesvol te zijn in PPS met betrekking tot MFSA’s is het van belang dat de betrokken
partijen meer inzicht verkrijgen in de prestatiespanning, legitimatiespanning en sturingsspan-
ning die zich tijdens de PPS voordoen, hoe zij hiermee kunnen omgaan en hoe zij die span-
ningen kunnen managen (zowel beheersbaar houden als in een gewenste richting kunnen
sturen). Het succes van een MFSA en de maatschappelijke waardecreatie die hiermee wordt
beoogd, is afhankelijk van het vermogen van de publieke en private partijen om in onderlinge
afstemming met deze spanningen om te gaan en die te managen. Feedbackloops, oftewel een
proces van leren, zien we maar ten dele terug in de door ons onderzochte cases. In alle vier de
cases die we voor dit onderzoek hebben geselecteerd speelt het idee van leren een betrekkelijk
kleine rol in de verhalen van respondenten, terwijl we meerdere momenten van potentieel leren
hebben blootgelegd.
Professionalisering op dit gebied is gewenst. Het is wenselijk dat publieke en private partijen
groeien in hun vermogen om (1) de projectdimensie, politiek-bestuurlijke dimensie, stakehol-
dersdimensie en institutionele dimensie en (2) de prestatiespanning, legitimatiespanning en
sturingsspanning te herkennen en te leren hoe zij daarmee kunnen omgaan.
Hoewel we laten zien dat vanuit de vier dimensies diverse actoren betrokken zijn bij een PPS,
stellen we dat met name diegenen die in de projectdimensie actief zijn en hun leidinggeven-
den, verantwoordelijkheid dragen voor het aanwezig professioneel vermogen in een PPS.
De professionalisering behelst tevens het vergroten van inzicht in de institutionele logica’s die
partijen in de PPS brengen. Alle partijen zijn erbij gebaat dat zij naast de publieke en private
logica’s zich ook meer bewust worden van de professionele logica van experts en professionals,
adviseurs, bouwtechnici en publieke inkopers, en hiermee rekening leren houden. Het belang
dat zij hechten aan autonomie botst met wensen en belangen van bijvoorbeeld bestuurders,
raadsleden of eindgebruikers. De kunst is de professionele logica te verbinden aan een publie-
ke, private en communitylogica. Voor de ware PPS-professional geldt dan ook dat hij politiek
133
132
Vaardigheden van een
PPS-professional
- helicopterview
- bruggenbouwer
- politiek sensitief
- organiserende communicator
- responsief
- relationeel
- handelt vanuit het collectief
- kan zich verplaatsen in
andermans perspectief
Overzicht aanbevelingen
De New Public Management-benadering, die vooral is gericht op doelmatigheid en doeltreffendheid, kan
worden verrijkt door deze te verbinden met het perspectief van maatschappelijke waardecreatie. Dat per-
spectief veronderstelt dat diverse actoren samen bepalen wat maatschappelijke meerwaarde inhoudt, hoe
dat het beste te realiseren valt en welke kennis daarvoor nodig is en welke middelen daarvoor ingezet
zouden moeten worden.
Er dient binnen een PPS continu te worden gewerkt aan de onderlinge verhoudingen, door uitleg en toe-
lichting te geven over te verkiezen en/of gekozen handelingen. Dit vraagt om geduld en wederzijds begrip,
en ook om het reserveren en organiseren van de daarvoor benodigde tijd, plaats en ruimte. Dit geldt des te
meer omdat de bestuurlijke omgeving per definitie instabiel is: terwijl de samenwerking van PPS in MFSA
een meerjarig karakter kent, wijzigen de financieel-economische en bestuurlijke omstandigheden, met aan-
tredende of aftredende wethouders, veranderende raadssamentellingen en nieuwe bestuurscoalities.
Het is gewenst om meer en betere verantwoordingsinstrumenten te ontwikkelen over het realiseren van
maatschappelijke waardecreatie van MFSA’s via PPS.
Gedurende het hele proces van PPS is meer helderheid, discussie en monitoring gewenst over de maat-
schappelijke waarden die alle partijen met de samenwerking beogen te realiseren. Dit geldt des te meer
omdat waarden tegenstrijdig kunnen zijn, en in de loop van een project kunnen veranderen of andere ac-
centen kunnen krijgen, en er onduidelijkheid kan zijn of ontstaan over de gewenste richting/prioriteiten. Het
permanente gesprek hierover komt niet vanzelf tot stand; dat moet worden georganiseerd.
Er is meer contractuele explicitering gewenst over de beoogde maatschappelijke waarden, ofwel: ‘waartoe’
partijen in een PPS samenwerken. Het contract biedt enige mate van houvast binnen de beweeglijke poli-
tiek-bestuurlijke dimensie waarin een PPS zich begeeft. En die houvast werkt twee kanten op; zowel publiek
als privaat. Het contract dient een van tevoren overeengekomen bandbreedte vast te leggen waarbinnen de
publieke en private partijen maatschappelijke meerwaarde kunnen creëren.
Voorafgaand aan het totstandkomen van een PPS ten behoeve van een maatschappelijke voorziening die-
nen de verschillende functies, publieken, waarden en belangen met en door alle betrokkenen te worden
besproken, zodat hierover conclusies (keuzes, prioriteiten, potentiële conflicten) worden getrokken en deze
in overeenkomsten tussen de partijen worden geëxpliciteerd.
Onder publieke en private professionals is behoefte aan meer zicht op de inhoud van aanbestedingsricht-
lijnen en de beweegruimte daarbinnen voor publieke en private partijen om te handelen naar en sturen op
basis van maatschappelijke meerwaarde. Dit geldt voor de fase voorafgaand aan de contractuele samen-
werking. Waar nodig zouden aanbestedingsrichtlijnen meer ruimte kunnen geven aan sturen op maatschap-
pelijke meerwaarde.
Om meer succesvol te zijn in PPS ten behoeve van maatschappelijke voorzieningen is het van belang dat
de betrokken partijen meer inzicht verkrijgen en zich eigen maken in de prestatiespanning, legitimatiespan-
ning en sturingsspanning die zich tijdens de PPS voordoen, hoe zij hiermee kunnen omgaan en hoe zij die
spanningen kunnen managen (zowel beheersbaar houden als in een gewenste richting kunnen sturen).
Een succesvolle PPS ten behoeve van maatschappelijke voorzieningen vraagt van alle betrokkenen om een
meerdimensionaal perspectief met aandacht voor de projectdimensie, politiek-bestuurlijke dimensie, stake-
holdersdimensie en institutionele dimensie.
Professionalisering op dit gebied is gewenst. Het is wenselijk dat publieke en private partijen groeien in hun
vermogen om (1) de projectdimensie, politiek-bestuurlijke dimensie, stakeholdersdimensie en institutionele
dimensie en (2) de prestatiespanning, legitimatiespanning en sturingsspanning te herkennen en te leren
hoe zij daarmee kunnen omgaan.
Professionalisering behelst tevens het vergroten van inzicht in de institutionele logica’s die publieke en pri-
vate partijen in de PPS hanteren.
Alle partijen zijn erbij gebaat dat zij zich naast de publieke en private logica’s ook meer bewust worden
van de professionele logica van experts en professionals, adviseurs, bouwtechnici en publieke inkopers, en
hiermee rekening leren houden.
135
134
Initiëren
waardendialoog
Opnemen
Governance
component
Ontwikkelen
professioneel
vermogen
Bronnenlijst
Bekkers, V.J.J.M. & Meijer, A.J. (2010). Cocreatie in de publieke sector: Een verkennend on-
derzoek naar nieuwe, digitale verbindingen tussen overheid en burger. Den Haag: Boom
Juridische uitgevers.
Bevan, G. & Hood, C. (2006). What’s measured is what matters: targets and gaming in the
English public health care system. Public administration, 84(3), p. 517-538.
Boeije, H. (2014). Analyseren in kwalitatief onderzoek: Denken en doen. Den Haag: Boom
Lemma uitgevers.
Cantarelli, C.C. (2011). Cost overruns in large-scale transport infrastructure projects: A theoreti-
cal and empirical exploration for the Netherlands and worldwide.
CBS (8 september 2010), De Nederlandse economie 2009, geraadpleegd op 2 augustus 2018
via https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2010/36/de-nederlandse-economie-2009.
Dool, R. & Hoekman, R.H.A. (2017). Sportuitgaven van gemeenten: Een overzicht van de ont-
wikkelingen (2010-2016). Utrecht: Mulier Instituut.
Douglas, S.C. & Noordegraaf, M. (2015). Toezicht op publieke waardecreatie: Meervoudig struc-
tureren van waardedimensies in professionele organisaties.
Durkheim, É., Coser, L. & Lukes, S. (1997). The division of labor in society. Free Press.
Eekeren, F.J. van (2016). De waardenvolle club: Het besturen en managen van publieke waar-
dencreatie in voetbalorganisaties (Doctoral dissertation, Utrecht University). Nieuwegein: Arko
Sports Media.
EU (2016, december). Public Procurement Indicators 2015 - DG GROW G4 - Innovative and
e-Procurement. Brussels: EU.
Eversdijk, A.W.W. & Korsten, A.F. (2015). Motieven en overwegingen achter publiek-private sa-
menwerking. Beleidsonderzoek Online.
Flyvbjerg, B., Skamris Holm, M.K. & Buhl, S.L. (2003). How common and how large are cost
overruns in transport infrastructure projects? Transport reviews, 23(1), p. 71-88.
Eversdijk, A.W. & Korsten, A.F. (2009). Concessionele publiek-private samenwerkingsrelaties.
Bestuurswetenschappen, 3, 18.
Gergen, K.J. & Gergen, M. (Eds.). (2003). Social construction: A reader. Sage.
Geuijen, K. (2013). Maatschappelijke meerwaarde creëren in publieke netwerken: waartoe en
hoe. Bestuurswetenschappen, 68(1), p. 87-96.
Greenwood, R., Raynard, M., Kodeih, F., Micelotta, E.R. & Lounsbury, M. (2011). Institutional
complexity and organizational responses. Academy of Management annals, 5(1), p. 317-371.
Greve, C., & Hodge, G. (2012). Public-private partnerships: Observations on changing forms of
transparency. In The 2nd Global Conference on Transparency Research.
Hartley, J., Alford, J., Knies, E. & Douglas, S. (2017). Towards an empirical research agenda for
public value theory. Public Management Review, 19(5), p. 670-685.
Hebly, J.M. & Klijn, M. (2016). Public-Private Partnership in the Netherlands. Eur. Procurement &
Pub. Private Partnership L. Rev., 11, 46.
137
136
Koppenjan, J.J.F. (2005). The formation of public-private partnerships: lessons from nine trans-
port infrastructure projects in the Netherlands. Public Administration, 83(1), p. 135-157.
Koppenjan, J., Klijn, E.H., Warsen, R., Verhoest, K. & Hueskes, M. (2016). DBFM (O) contracten
in de publieke infrastructuur in Nederland en België.
Kort, I.M., Verweij, S. & Klijn, E.H. (2016). In search for effective public-private partnerships: An
assessment of the impact of organizational form and managerial strategies in urban regen-
eration partnerships using fsQCA. Environment and Planning C: Government and Policy,
34(5), p. 777-794.
Little, R.G. (2011). The emerging role of public-private partnerships in megaproject delivery.
Public Works Management & Policy, 16(3), p. 240-249.
Van Marrewijk, A., Clegg, S.R., Pitsis, T. S. & Veenswijk, M. (2008). Managing public–private me-
gaprojects: Paradoxes, complexity, and project design. International journal of project man-
agement, 26(6), p. 591-600.
Moore, M.H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Cambridge:
Harvard University Press.
Moore, M.H. (2000). Managing for value: Organizational strategy in for-profit, nonprofit, and gov-
ernmental organizations. Nonprofit and voluntary sector quarterly, 29(1_suppl), p. 183-204.
Moore, M.H. (2013). Recognizing Public Value. Cambridge: Harvard University Press.
Moore, M.H. & Khagram, S. (2004). On creating public value. What Businesses Might Learn from
Government about Strategic Management. Corporate Social Responsibility Initiative Working
Paper (3).
NSOB (2018). Leeratelier Netwerkend Werken. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar
Bestuur.
Noordegraaf, M. (2015). Hybrid professionalism and beyond: (New) Forms of public profes-
sionalism in changing organizational and societal contexts. Journal of professions and orga-
nization, 2(2), p. 187-206.
Noordegraaf, M. & Schinkel, W. (2011). Professional capital contested: A Bourdieusian analysis
of conflicts between professionals and managers. Comparative Sociology, 10(1), p. 97-125.
Noort, M. van de, Torre, E.J. van der & Douglas, S.C. (2017). Belofte, pijn en medicijn: het ver-
antwoorden van publieke waardecreatie aan de lokale politiek en maatschappelijke partners.
Bestuurswetenschappen, 71(2), 5.
Osborne, S.P. (2006). The New Public Governance? Public Management Review, 8(3), p. 377-
387.
Page, S.B., Stone, M.M., Bryson, J.M. & Crosby, B.C. (2015). Public value creation by cross-sector
collaborations: A framework and challenges of assessment. Public Administration, 93(3), p.
715-732.
Pelt, M. van & Repetur, L. (2018). De sociale basis: terug van weggeweest. Geraadpleegd via
www.movisie.nl/sites/movisie.nl/files/publication-attachment/Startnotitie-De-sociale-basis-te-
rug-van-weggeweest%20%5BMOV-13905518-1.0%5D.pdf.
Pianoo (2018), geraadpleegd op 1 december 2018 via www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fa-
se-1-voorbereiden/mogelijke-procedures/europese-specifieke-procedures/prijsvraag.
Heij, R. de (2018). Sportinfrastructuur; organisaties, accommodaties en vrijwilligers. In: H. van
der Poel et al. (red.). Rapportage Sport 2018. Den Haag/Utrecht: Sociaal en Cultureel Plan-
bureau/Mulier Instituut, p. 93-113.
Hodge, G.A. & Greve, C. (2007). Public–private partnerships: an international performance re-
view. Public administration review, 67(3), p. 545-558.
Hodge, G.A. & Greve, C. (2016). On public–private partnership performance: A contemporary
review. Public Works Management & Policy, 22(1), p. 55-78.
Hoekman, R., Straatmeijer, J. & Boer, W.D. (2013). Sport en recessie 2013. Utrecht: Mulier
instituut.
Hueskes, M.M., Koppenjan, J.J. & Verweij, S.S. (2016). Publiek-Private Samenwerking in Neder-
land en Vlaanderen: een review van 14 Nederlandse en Vlaamse proefschriften. Bestuurs-
kunde, 25(2), p. 90-104.
Hurk, M. van den (2015). What’s the deal? Standardizing contracts for public-private partner-
ships (Doctoral dissertation, University of Antwerp).
Hurk, M. van den & Hueskes, M. (2017). Beyond the financial logic: Realizing valuable outcomes
in public–private partnerships in Flanders and Ontario. Environment and Planning C: Politics
and Space, 35(5), p. 784-808.
Hurk, M. van den & Verhoest, K. (2015). The governance of public-private partnerships in sports
infrastructure: Interfering complexities in Belgium. International Journal of Project Manage-
ment, 33(1), p. 201-211.
Hurk, M. van den, & Verweij, S. (2017). Reflectie op PPS-onderzoek in Nederland. Rooilijn, 50(2),
p. 134-139.
Huxham, C. & Vangen, S. (2013). Managing to collaborate: The theory and practice of collabo-
rative advantage. London: Routledge.
Klijn, E.H. & Teisman, G. (2005). Public–private partnerships as the management of co-produc-
tion: strategic and institutional obstacles in a difficult marriage. The challenge of public-priva-
te partnerships: Learning from international experience, p. 95-116.
Klijn, E.H. & Van Twist, M. (2007). PPS in Nederland: retoriek of bloeiende praktijk. Rotterdam:
Erasmus Universiteit.
Klijn, E.H., Steijn, B. & Edelenbos, J. (2010). The impact of network management on outcomes
in governance networks. Public administration, 88(4), p. 1063-1082.
KNAW (2005). Wetenschap op bestelling. Over de omgang tussen wetenschappelijk onderzoe-
kers en hun opdrachtgevers. Amsterdam: KNAW. https://www.knaw.nl/nl/actueel/publicaties/
wetenschap-op-bestelling.
KNAW, NWO, VSNU (2001). Notitie wetenschappelijke integriteit. Over normen van weten-
schappelijk onderzoek en een Landelijk Orgaan voor Wetenschappelijke Integriteit (LOWI).
www.knaw.nl/nl/actueel/publicaties/notitie-wetenschappelijke-integriteit.
KNAW, VSNU, NWO, NFU, TO2, VH (2018). Nederlandse gedragscode wetenschappelijke inte-
griteit. https://doi.org/10.17026/dans-2cj-nvwu.
Koops, L.S.W. (2017). Creating public value: Optimizing cooperation Between public and pri-
vate Partners in infrastructure Projects. Doctoral dissertation, Delft University of Technology.
139
138
Verweij, S. (2015). Achieving satisfaction when implementing PPP transportation infrastructure
projects: A qualitative comparative analysis of the A15 highway DBFM project. International
Journal of Project Management, 33(1), p. 189-200.
Verweij, S. (2018). Meerwaarde door PPS: Welke Meerwaarde? Agora, 34(3), p. 34-37.
Waardenburg, M. (2016a). Dubbelspel: over instrumentalisering van de sportvereniging (Doc-
toral dissertation, Utrecht University). Nieuwegein: Arko Sports Media.
Waardenburg, M. (2016b). Which wider social roles? An analysis of social roles ascribed to
voluntary sports clubs. European journal for sport and society, 13(1), p. 38-54.
Waardenburg, M. & van Bottenburg, M. (2013). Sport policy in the Netherlands. International
journal of sport policy and politics, 5(3), p. 465-475.
Warsen, R., Klijn, E.H. & Koppenjan, J. (2019). Mix and Match: How Contractual and Relational
Conditions Are Combined in Successful Public-Private Partnerships. Journal of Public Admin-
istration Research and Theory.
Yevstafyev, E.N. & Yevstafyev, N.V. (2014). Risk Assessment in Concessions: A Case Study of
Municipal Sports Facilities. Procedia Economics and Finance, 16, p. 73-76.
Reay, T. & Hinings, C.R. (2009). Managing the rivalry of competing institutional logics. Organiza-
tion studies, 30(6), p. 629-652.
Reynaers, A. (2014). It takes two to tangle: Public-private partnerships and their impact on pub-
lic values. Amsterdam: VU University Amsterdam.
Robinson, H.S. & Scott, J. (2009). Service delivery and performance monitoring in PFI/PPP pro-
jects. Construction management and economics, 27(2), p. 181-197.
Roehrich, J.K., Lewis, M.A. & George, G. (2014). Are public-private partnerships a healthy op-
tion? A systematic literature review. Social science & medicine, 113, p. 110-119.
Ruding, Commissie Private Financiering van Infrastructuur (2008), Op de goede weg en het
juiste spoor. The Hague: Commissie Private Financiering van Infrastructuur.
Significant. (2016, 8 september). Het inkoopvolume van de Nederlandse overheid. Geraad-
pleegd op 14 december 2018, van www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/09/08/
het-inkoopvolume-van-de-nederlandse-overheid.
Skelcher, C. & Smith, S.R. (2015). Theorizing hybridity: Institutional logics, complex organiza-
tions, and actor identities: The case of nonprofits. Public administration, 93(2), p. 433-448.
Smit, N. & Thiel, S. van (2002). De zakelijke overheid – publieke en bedrijfsmatige waarden in
publiek-private samenwerking. Bestuurskunde, 11(6), p. 226-234.
Stoker, G. (2006). Public value management: a new narrative for networked governance? The
American review of public administration, 36(1), p. 41-57.
Straub, A., Prins, M. & Hansen, R. (2012). Innovative solutions in Dutch DBFMO projects. Archi-
tecture Science, 5(6).
Tien Organisatieadvies/Olco (2015). Eindrapport Onderzoek Sport en Multifunctionele Accom-
modaties: De effectieve betrokkenheid van sportaanbieders bij realiseren, beheren en exploi-
teren. Oosterbeek: Tien organisatieadvies.
Thornton, P.H., Ocasio, W. & Lounsbury, M. (2012). The institutional logics perspective: A new
approach to culture, structure, and process. Oxford University Press on Demand.
Torre, L. van der, Douglas, S. & Hart, P. ’t (2018). Werken aan publieke waarde. Geraadpleegd
van https://vng.nl/files/vng/documenten/werken-aan-de-publieke-waarde_20181015.pdf.
Twist, M.J.W. van, Klijn, E.H., Edelenbos, J. & Kort, M.B. (2006). De praktijk van publiek-private
samenwerking, Hoe managers omgaan met complexe PPS-projecten. M & O: Tijdschrift voor
Management en Organisatie, 6, p. 24-43.
Twynstra Gudde (2015). Innovaties opstarten door slimme samenwerking. Geraadpleegd op
8 november 2015 via www.twynstragudde.nl/expertises/expertises/publiek-private-samen-
werking/innovaties-opstarten-door-slimme-samenwerking.
Vercoulen, R. (2010). Samenwerking: maatwerk in alle opzichten Een onderzoek naar de bete-
kenisverlening van betrokken actoren aan samenwerking op sportieve omgevingen in Venlo
(Master’s thesis). Utrecht University, School of Governance, Utrecht.
Verhoest, K., Petersen, O.H., Scherrer, W. & Soecipto, R.M. (2015). How do governments support
the development of public private partnerships? Measuring and comparing PPP governmen-
tal support in 20 European countries. Transport Reviews, 35(2), p. 118-139.
141
140
Bijlage 1
Begrippen- en afkortingenlijst
De beschrijving van de begrippen en afkortingen in deze lijst zijn gebaseerd op algemene
begripsomschrijvingen beschikbaar via de websites van de Rijksoverheid (waaronder de wet-
tenbank), Rijkswaterstaat en expertisecentrum Pianoo.
Aanbestedingsdrempel
Overheidsopdrachten met een waarde boven de aanbestedingsdrempel moeten (Europees)
worden aanbesteed. De Europese commissie stelt de drempelwaarde voor Europese aanbe-
steding 2 jaarlijks vast.
BVP (Best Value Procurement),
Best Value Procurement. Dit betreft een vorm van prestatie-inkoop en prestatie-proces waarbij
de opdrachtgever in beperkte mate standaarden en minimumeisen voorschrijft. Hierdoor is er
relatief veel ruimte voor inschrijvers en de uiteindelijke opdrachtnemer om op kwaliteit verschil
te maken.
EMVI
Economisch Meest Voordelige Inschrijving. Sinds 1 juli 2016 staat EMVI gelijk aan 3 gunnings-
criteria: (1) Beste Prijs Kwaliteit Verhouding (BPKV), (2) Laagste kosten op basis van kostenef-
fectiviteit (lifecycle) en (3) laagste prijs (artikel 2.114 van de Aanbestedingswet).
MFSA
Multifunctionele sportaccommodatie.
PvE
Programma van Eisen. Het programma van eisen is een vooraf opgestelde lijst van eisen en
wensen ten aanzien van een mogelijk te ontwerpen product, constructie, aan te schaffen dienst,
of anderszins. De bedoeling van een programma van eisen is van tevoren de randvoorwaarden
en limieten te definiëren.
TCO
Total cost of ownership: betrekt alle kosten vanaf de ontwikkeling tot en met de kosten die
samenhangen met het gebruik, onderhoud en energiebeheer in de volledige waardeketen van
het infrastructurele object.
Turn key overeenkomst
Een aannemingsovereenkomst tussen een aannemer en opdrachtgever tot de bouw van een
145
144
Bijlage 2
Overzicht respondenten
De beschrijving van de begrippen en afkortingen in deze lijst zijn gebaseerd op algemene
begripsomschrijvingen beschikbaar via de websites van de Rijksoverheid (waaronder de wet-
tenbank), Rijkswaterstaat en expertisecentrum Pianoo.
Casus
Icedome
(gemeente
Vensberg)
De Kroon
(gemeente
Harshoeve)
De Zwaal
(gemeente
Kruisdam)
geheel gebruiksklaar gebouw. De opdrachtgever hoeft bij wijze van spreken enkel nog de sleu-
tel in het slot te steken.
UAV-gc (UAV-gc 2005)
Uniforme Administratieve Voorwaarden voor Geïntegreerde Contractvormen. Overheidsorgani-
saties passen bij geïntegreerde bouworganisatievormen vrijwel altijd de UAV-GC 2005 toe. Bij
geïntegreerde bouworganisatievormen krijgt de opdrachtnemer meer taken en meer verant-
woordelijkheid dan bij reguliere Uniforme Administratieve Voorwaarden (UAV).
Pseudoniem
n.v.t.
n.v.t
Verheijen
n.v.t
Timmermans
Huizinga
n.v.t.
n.v.t.
Rietkamp
Van de Zundert
Janssen
Beekhuizen
Aalbers
n.v.t.
Heggeman
Cornelisse
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
Olthuis
Ter Beek
n.v.t.
Spierings
Rol/functie
Programmaleider Sport
Concerncontroller gemeente
Sectorhoofd Realisatie, Beheer & Toezicht
[Aanbestedingsteam 2]
Afdelingshoofd Realisatie Beheer & Toezicht
gemeente [lid aanbestedings-team]
Sectorhoofd Programmabeheersing
[lid programma van eisen]
Extern adviseur [lid expertpanel, regie-team
en programma van eisen]
Afdelingshoofd natte sportaccommoda-ties
[lid aanbestedingsteam]
Projectmanager Sanussport
Teamcoördinator recreatie gemeente
Wethouder sport (CDA)
Sectorhoofd stadsontwikke-ling/Clustermanager
Ruimte, (beoogd) ambtelijk opdrachtgever
Inkoper regionaal inkoopbureau
Contractmanager namens gemeente
(extern adviseur)
Projectleider Civiel gemeente
Aanbestedingsadviseur (extern advi-seur)
Commercieel adjunct-directeur Mellaart BV
Uitvoerder Mellaart BV
Directeur Mellaart BV
Senior adviseur buitenruimte gemeente
Directievoerder namens gemeente Kruisdam
(extern adviseur)
Programmamanager gemeente Kruisdam
Beleidsmedewerker Kruisdam Sport B