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Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria
Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 16 zk./2019. Págs. 36-53 or.
ISSN: 2173-6405 e-ISSN: 2531-2103
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UNA NUEVA FUNCIÓN PÚBLICA
QUE FORTALEZCA LA CONFIANZA
EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS
A NEW CIVIL SERVICE TO STRENGTHEN
CONFIDENCE IN PUBLIC INSTITUTIONS
Manuel Arenilla Sáez
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración
manuel.arenilla@urjc.es
David Delgado Ramos
Profesor Ayudante Doctor
de la Universidad Rey Juan Carlos
david.delgado@urjc.es
Recibido: 25/10/2018 Aceptado: 11/04/2019
© 2019 IVAP. Este es un artículo de acceso abierto distribuido
bajo los términos de la licencia Creative Commons Reconoci-
miento– NoComercial – SinObraDerivada (by-nc-nd)
Laburpena: Azken urteotako krisiak, iraultza digitalak eta kudea-
keta publikoaren arloko agenda orokor gero eta handiagoak ez
dute erraztu Funtzio Publikoaren eredu berri bat sortzea.. Funtzio
publikoaren xede sozial eta politikoan eta horrek herritarren eskubi-
deen eta askatasunen benetako bermearekin duen lotura zuzenean
jartzen bada arreta, errazagoa da inklusio-, aniztasun- eta ordezka-
garritasun-balioak, edonolako aktoreekin batera egiten den taldeko
lana eta talentu gazte berritzailearen txertaketa indartzea. Zuzendari
publikoen politizazioak erakundeen gaitasuna, ekintza publikoaren
neutraltasuna eta haren legitimitatea oztopatzen ditu. Horregatik da
beharrezkoa funtzio publikoa (batez ere, zuzendaritza-maila) antola-
keta-premietan, gaitasunen araberako kudeaketan, lanpostuen eta
eremu funtzionalen analisian eta etengabeko ebaluazioan antola-
tzea.
Gako-hitzak: funtzio publikoa, jardunaren ebaluazioa, karrera, zu-
zendari publikoak, konfiantza, gaitasunak, demokrazia.
Resumen: La crisis de los últimos años, la revolución digital y la
creciente existencia de una agenda global en materia de gestión
pública no han facilitado la elaboración de un nuevo modelo de
Función Pública. El énfasis en la misión social y política de la fun-
ción pública y en su vinculación directa con la garantía efectiva de
los derechos y libertades de la ciudadanía facilitan el reforzamiento
de los valores de inclusión, diversidad y representatividad, el tra-
bajo en equipo y en coalición con actores de todo tipo y la incorpo-
ración de talento joven innovador. La politización de los directivos
públicos lastra la capacidad institucional, la neutralidad de la acción
pública y su legitimidad. Por eso es preciso ordenar la función pú-
blica sobre la base de las necesidades organizativas, la gestión por
competencias, el análisis de puestos y áreas funcionales y la eva-
luación permanente, especialmente en el nivel directivo.
Palabras clave: función pública, evaluación del desempeño,
carre ra, directivos públicos, confianza, competencias, democracia.
Abstract: The crisis of recent years, the digital revolution and the
growing existence of a global agenda for public management have
not facilitated the development of a new model of Civil Service. The
emphasis on the social and political mission of the public service
and in its direct connection with the effective guarantee of citizens’
rights and freedoms facilitates reinforcement of the values of inclu-
sion, diversity and representativeness, teamwork and in coalition
with actors of all kinds and the incorporation of innovative young tal-
ent. The politicization of public executives reduces institutional ca-
pacity, the neutrality of public action and its legitimacy. It is there-
fore necessary to order the public service based on organizational
needs, competence-based management, job analysis and functional
areas and permanent assessment, especially at the executive level.
Keywords: civil service, performance appraisal, career, public exec-
utives, trust, skills, democracy.
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AZTERLANAK
ESTUDIOS
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Manuel Arenilla Sáez y David Delgado Ramos
Una nueva función pública quefortalezca la confianza enlas instituciones públicas
Sumario
1.Introducción. 1.1.Unos nuevos tiempos para la acción pública. 1.2.Un empleo público globalizado y con re-
levancia social y política. 1.3.La respuesta a la crisis en el empleo público.—2.La necesidad de un Nuevo mo-
delo. 2.1.Un modelo agotado. 2.2.Una selección basada en la legitimidad del pasado. 2.3. Una función pú-
blica para fortalecer la confianza en las instituciones públicas.—3. Algunos retos y propuestas. 3.1.El directivo
profesional. 3.1.1. El significado político de su función. 3.1.2. El contenido del estatuto del directivo público.
Propuestas. 3.2.La gestión por competencias. 3.3. El modelo de carrera profesional. 3.4. La evaluación del
desempeño.—4.Conclusiones.—5.Bibliografía.
1. Introducción
1.1. Unos nuevos tiempos para la acción
pública
Nos ha tocado vivir en una época de crisis política,
económica, social y de valores, también de reducción
del gasto público y de contención del déficit. Es el
tiempo en el que el Estado tiene dificultad o no es ca-
paz de sostener las políticas de bienestar, interpretar
adecuadamente el bien común, atender la creciente
diversidad de las demandas y necesidades ciudada-
nas, integrar en la acción pública a toda la población
y reducir o controlar la brecha entre los más ricos y
los más pobres (OCDE, 2016, p.68). Es momento de
afrontar los retos medioambientales, de población,
tecnológicos o intergeneracionales. Son también tiem-
pos de frustración ciudadana, de desafección y de dis-
minución de la confianza política; de cuestionamiento
de las bases del sistema político; del funcionamiento
de la democracia representativa; e, incluso, de sus
fundamentos. Cada vez es más necesario un nuevo
contrato social. Esta realidad sobrepasa la capacidad
de los Estados y requiere una agenda mundial que se
oriente a mejorar los niveles actuales de desigualdad
y de inseguridad y a mejorar el medio ambiente1.
Los retos institucionales de las Administraciones Pú-
blicas no son menores: redefinir su relación con la so-
ciedad; construir una nueva legitimidad y un nuevo re-
lato de lo público plural e integrado; adquirir nuevas
conocimientos, competencias y recursos para afrontar
las nuevas necesidades y demandas sociales; abrirse
efectivamente a la sociedad; incorporar una visión
a largo plazo; afrontar una nueva capacidad de lide-
razgo; eliminar las trabas burocráticas; atraer y retener
talento de todo tipo, especialmente el innovador; fa-
cilitar la innovación pública y privada; dar ejemplo en
el uso de las tecnologías digitales; implantar la cultura
basada en datos y en la medición, etc. (OCDE, 2018,
p.18).
El contexto actual precisa de una Administración Pú-
blica que active a la sociedad; que ponga más énfasis
en la consecución de los objetivos sociales; que esta-
blezca procesos, especialmente los decisionales, más
inclusivos y democráticos; que genere y garantice un
valor público/valor social que sea producto de la ar-
ticulación de coaliciones o redes de políticas en las
que las instituciones públicas tengan un papel varia-
ble y que den lugar a la creación de comunidades de
aprendizaje y de conocimiento capaces de producir
innovación, cambio y transformación social.
La posibilidad de que los ciudadanos y su tejido aso-
ciativo contribuyan al bien común depende en buena
parte del impulso que se les dé por parte de los go-
biernos y de los recursos que estos pongan a su dis-
posición (Adams y Hess, 2008:3-4). Para ello es nece-
sario que el Estado y la Administración abandonen la
creencia decimonónica de la omnipotencia y universa-
lidad del Estado y que no confunda lo público con lo
administrativo. La consecuencia de este cambio en la
función pública sería la necesidad de reconsiderar su
actividad en relación con los sectores privado y social.
La nota característica que distingue a la Administra-
ción Pública actual respecto de los enfoques ante-
riores es la apertura, la necesidad de lograr alianzas
para cumplir con los objetivos que demanda la socie-
dad. La apertura implica el compromiso con objetivos
que hasta hace poco parecía que eran propios de un
sector de la actividad administrativa, pero no de su
conjunto: la lucha contra la creciente desigualdad, la
pobreza y la exclusión social; la consecución de una
sociedad integrada y cohesionada; el logro de un ma-
yor desarrollo económico; y una democracia de cali-
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dad. Todos trascienden los tradicionales y necesarios
objetivos de eficacia y eficiencia y otorgan una clara
dimensión social y política a la Administración Pública.
A esta hoy se le demanda un enfoque más inclusivo
que logre un crecimiento integrador y sostenible para
nuestra sociedad. Para ello es preciso a aplicar un en-
foque más amplio, holístico, que contemple la interac-
ción de las diversas políticas públicas y su adecuado
diseño y ejecución. Este es el sentido y la orientación
de la Agenda 2030 y de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS).
Una de las claves para recuperar la confianza en las
instituciones públicas y en sus integrantes es el incre-
mento de la participación de los ciudadanos en todo
el ciclo de las políticas públicas y en el proceso nor-
mativo. Es necesario profundizar en la diversidad con
el fin de que estén representados adecuadamente
en la Administración Pública las mujeres, los jóvenes,
las minorías raciales, étnicas y religiosas, los pobres,
los ancianos, las personas con discapacidad y grupos
minoritarios con el fin de evitar políticas sistemática-
mente sesgadas. Los enfoques de diversidad y de re-
presentatividad de la sociedad también deben ser te-
nidos en cuenta en la conformación y actuación de la
función pública.
Finalmente, es preciso un nuevo modelo de gober-
nanza pública e implantar un ecosistema digital para
afrontar con éxito la nueva realidad digital e introdu-
cir un liderazgo distinto (OCDE, 2016: 17 y 59). Es pre-
ciso avanzar en el fortalecimiento de la capacidad ins-
titucional aprovechando las grandes posibilidades que
ofrece la tecnología; en sistemas de medición, con-
traste y evaluación de las personas, de las organizacio-
nes y de la gestión pública buscando tecnologías que
sean lo menos invasivas posible; en articular los servi-
cios desde la lógica de sus receptores, cada vez más
habituados al tratamiento personalizado y proactivo.
La Administración precisa seguir prestando la trans-
cendente función de intermediación en la sociedad y
para eso necesita una rápida y profunda digitalización.
Esta no puede ser un mero mudar de nombres. Se ne-
cesita un enfoque disruptivo que remueva de raíz la
estructura organizativa, los procesos estratégicos de
planificación y toma de decisiones, así como la ges-
tión de los recursos humanos, para lo que se requiere
una nueva función pública.
1.2. Un empleo público globalizado
yconrelevancia social y política
La existencia de organismos internacionales y comu-
nidades políticas, como la Unión Europea, que orien-
tan, diseñan y evalúan las políticas públicas y la go-
bernanza hace que se haya pasado de considerar el
empleo público como un asunto interno a ser un fac-
tor relevante de la capacidad y la fortaleza institucio-
nal para la consecución de los objetivos nacionales e
internacionales. Para ello se han generalizado siste-
mas cada vez más precisos de medición del empleo
público por distintos organismos internacionales, des-
tacando entre ellos la Organización para la Coopera-
ción y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Así, se mide periódicamente el empleo público a
través de indicadores que lo relacionan con el to-
tal de la fuerza laboral de cada país; la estructura de
costes; la distribución territorial; la edad media de
los empleados de las Administraciones centrales;
la reestructuración de la mano de obra en el sector
público; el pensamiento estratégico y el liderazgo;
la dirección estratégica de recursos humanos; los
salarios en determinados puestos administrativos,
como los salarios de los directivos; los mecanismos
de dirección de recursos humanos y de gestión del
desempeño; la negociación colectiva o las condicio-
nes de trabajo (Thijs y Hammerschmid, 2017, p.42;
OCDE, 2018, p.157).
De esta manera, se puede decir que existe una
agenda internacional en materia de gestión de las
personas en el ámbito público conformada por diver-
sos organismos como la European Personnel Selec-
tion Office (EPSO), la OCDE, el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), etc. Además, estos y otros orga-
nismos, como el Centro Latinoamericano de Adminis-
tración y Desarrollo (CLAD)2, aprueban una serie de
recomendaciones, documentos o compromisos que
refuerzan esa idea de un empleo público globalizado.
La crisis de los últimos años ha hecho que la mayoría
de los países de la OCDE tuvieran que enfrentarse al
doble objetivo de restaurar la sostenibilidad financiera
y mantener las prestaciones de alta calidad. Las solu-
ciones aplicadas al empleo público han traído conge-
laciones retributivas, reducción del volumen de em-
pleo, supresión de contrataciones, externalización,
extinciones contractuales obligatorias y bajas volun-
tarias. Estas medidas, aunque dolorosamente inevita-
bles, han envejecido las plantillas públicas, han dese-
quilibrado los sistemas administrativos, han hecho
resentirse la calidad de las prestaciones y servicios
públicos y es probable que hayan afectado a la moti-
vación, a la atracción de talento y, en un momento crí-
tico, a la necesaria capacidad innovadora de la Admi-
nistración Pública.
Estos años de crisis no han sido debidamente apro-
vechados para generar una nueva Administración. La
manera de afrontar los desajustes financieros ha forta-
lecido los órganos de control de este tipo y ha hecho
que la orientación de las iniciativas reformistas haya
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recaído casi exclusivamente en los departamentos de
hacienda. En muchos casos, esto ha supuesto la rele-
gación de enfoques más globales, integrales y abier-
tos a la sociedad y, por tanto, un parón en las tenden-
cias innovadoras iniciadas a principios de este siglo,
en un momento de profundos cambios en el entorno
público. Esto, probablemente, haya hecho perder una
buena parte de la iniciativa en la transformación social
a las Administraciones Públicas y el Estado.
La relevancia política del empleo público no siempre es
tenida en cuenta, a pesar de la importancia que conce-
den diversos textos constitucionales, como el español
de 1978, y algunos documentos internacionales a la se-
lección de los empleados públicos y a la necesidad de
disponer de una Administración Pública profesional y
neutral diferenciada del Gobierno que la dirige.
Sigue siendo necesario preservar la neutralidad de
las personas seleccionadas, así como su represen-
tatividad y la diversidad social de la función pública.
Cuando no se garantiza la neutralidad se incurre en la
politización de la Administración, lo que dificulta o im-
pide lograr los fines de la Administración que la legiti-
man ante los ciudadanos.
El cumplimiento de estos principios afecta a la com-
posición de la Administración, en concreto a la extrac-
ción social, educativa, profesional y territorial de los
empleados públicos; y a las relaciones, los valores y
los intereses de los responsables que intervienen de
una manera permanente en la formulación y ejecución
de las políticas públicas, especialmente de los directi-
vos públicos. En muchos sistemas político-administra-
tivos, como el español, la composición administrativa
determina en buena parte la extracción de los diri-
gentes y representantes políticos, por lo que tiene, si
cabe, más importancia.
1.3. La respuesta a la crisis en el empleo
público
Desde 2010, como respuesta a la crisis económica, se
pusieron en marcha en las Administraciones Públicas
españolas una serie de medidas similares a las que se
adoptaban en los países de alrededor. Sin embargo,
en general, se soslayó la reforma del modelo de fun-
ción pública, a pesar de la previsión contenida en el
Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) aprobado
en 2007, y de que algunos enfoques mantienen que
no se puede hablar de verdadera reforma administra-
tiva si esta no se articula en torno a la innovación en la
gestión de los recursos humanos (OCDE, 2016: 4).
La ambiciosa reforma emprendida en la Administra-
ción General del Estado (AGE) a partir de 2012 a tra-
vés la Comisión para la Reforma de las Administra-
ciones Públicas (CORA) no contemplaba inicialmente
actuaciones en materia de empleo público3. El con-
junto de medidas CORA se orientaron esencialmente
a adelgazar el aparato del Estado (Nieto, 2014: 104). Es
decir, a hacer menos de lo mismo.
Al informe general de CORA se añadieron las deno-
minadas «medidas estratégicas en materia de empleo
público» sobre carrera administrativa, un mejor ajuste
entre las necesidades y los recursos, movilidad in-
ter e intra administrativa, mecanismos de evaluación
del desempeño, retribuciones complementarias y una
mejor coordinación de las oportunidades de forma-
ción (CORA, 2013, p.82) que no se han implantado a
fecha de hoy.
La OCDE mantiene que las reformas administrativas
requieren una perspectiva integrada y a largo plazo
que impliquen una visión intergubernamental que,
por ejemplo, promueva la movilidad, una participación
efectiva de los empleados públicos y la adopción de
las buenas prácticas existentes en las administracio-
nes territoriales (OCDE, 2014, p.36, pp.155-156, p.158,
p.163). Además, es preciso que el órgano impulsor de
la reforma esté debidamente coordinado con los ór-
ganos competentes en materia de recursos humanos.
También, implica adoptar una visión territorial e inter-
gubernamental. Todo ello fue meramente nominal en
CORA.
Es indudable la contribución de las Administraciones
públicas a la superación de la reciente crisis econó-
mica y financiera y a paliar sus efectos en los ciuda-
danos. Sin embargo, se puede afirmar que la mayoría
de la función pública española no se halla en el cauce
principal de los países de su entorno. Esto afecta a as-
pectos centrales como la gestión estratégica; la orien-
tación a resultados; el trabajo en equipo; la atracción,
la selección y el desarrollo de talento; la delegación
de decisiones; la relación entre la formación y la ca-
rrera; las retribuciones e incentivos; la evaluación del
desempeño; la función directiva; la diversidad o la
orientación a la innovación (OCDE, 2018, p.78, p.179,
p.243, p.353).
2.
La necesidad
deunnuevo modelo
Los fundamentos teóricos del EBEP son fácilmente
rastreables en la reforma de 1984 y en la anterior
de 1963. Usando un símil informático, se puede de-
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cir que el sistema operativo básico en el que corre
la gestión de personal en las Administraciones públi-
cas es sustancialmente el mismo en los últimos cin-
cuenta años. Las modificaciones del modelo, incluido
el EBEP, deben considerarse meras modernizacio-
nes con poco o ningún efecto; o, como diría Javier
de Burgos (1820), «poco más que mudar de nom-
bres». Esta afirmación, hay que precisar, se refiere
al núcleo de la Administración general y de aquellas
áreas adheridas a ella históricamente, y no a los sub-
sistemas de educación, investigación, universidades,
seguridad o fuerzas armadas, donde sí se han intro-
ducido cambios significativos en las últimas décadas.
También encontramos avances en sistemas autonó-
micos de empleo público4. Esto pone en evidencia la
necesidad de modificar el sistema general tomando
como referencia, en primer lugar, nuestra rica, va-
riada y sólida tradición administrativa y las buenas
prácticas que se pueden constatar por doquier en
nuestro país y, luego, en los principales países de
nuestro entorno5.
2.1. Un modelo agotado
Los años transcurridos desde la aprobación del
EBEP pueden considerarse perdidos, en general, en
la evolución de las Administraciones Públicas espa-
ñolas. Es posible que haya muchas causas para ex-
plicar esto en el caso de la AGE. Una de ellas es la
inmediata pérdida de impulso político para desarro-
llar sus previsiones. Otra es el indudable impacto de
la crisis económica en la Administración que obligó a
centrarse en las medidas de ajuste, aunque es muy
probable que estas hubiesen sido más efectivas y
más sostenibles si se hubiesen acompañado de só-
lidas y duraderas propuestas estructurales (Arenilla
y Delgado, 2014: p.32). A estas causas hay que aña-
dir la resistencia de la organización administrativa a
introducir cambios sustanciales (OCDE, 2018, p.19 y
p.58). Es sabido que las reformas suelen detenerse
ante las medidas que puedan afectar a la distribu-
ción del poder interno en las Administraciones y al
corporativismo.
La evolución del marco normativo en la AGE consti-
tuye un buen ejemplo de esta resistencia. Un marco
que se encuentra definido en la actualidad por el Real
Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley del Esta-
tuto Básico del Empleado Público, como texto único
articulado que aúna y sistematiza la extensa amal-
gama legislativa que se encontraba dispersa en el ám-
bito de la función pública y que supuso la derogación
de trece normas. El texto evidencia la pérdida de la
oportunidad de introducir reformas y explicita algunas
resistencias, como a la movilidad interadministrativa
efectiva entre la AGE y el resto de las Administracio-
nes públicas, que, tras décadas de tímidos avances,
se reguló de manera restrictiva; las relacionadas con
la Seguridad Social; la integración efectiva de las per-
sonas con discapacidad6; o la racionalización adminis-
trativa7, que hubiesen contribuido a la modernización
efectiva de la función pública.
Las intensas medidas de ajuste introducidas en la
función pública en 20128 formaban parte del Pro-
grama Nacional de Reformas de España de ese año
y se dirigieron a evitar el rescate exterior, siguiendo
la respuesta ofrecida a la crisis por los países de
nuestro entorno (Olmeda et al., 2017; OCDE, 2016,
p.172; CORA, 2013, p.52). El formidable impulso po-
lítico adoptado para salir de la crisis podía haberse
aprovechado para aprobar un amplio paquete de re-
formas estructurales en el empleo público, que es
probable que no hubiesen contado con una resis-
tencia apreciable y podrían haber transcendido el
factor coyuntural de la crisis, además de que la AGE
hubiese podido ofrecer ejemplo al resto de Adminis-
traciones.
Una parte de los empleados públicos entendió que
las medidas introducidas parecían cargar una buena
parte de la responsabilidad de la recesión y la cri-
sis en la Administración Pública (OCDE, 2014, p.154).
Esto pudo hacerse patente por el carácter contin-
gente de las medidas que no solucionaron los pro-
blemas aplazados y que en cierta forma agravaron.
Esto sucedió con el incremento de la temporalidad,
la reducción del abanico salarial, el envejecimiento
de la plantilla, la desmotivación o la aplicación ciega
de las medidas a todo tipo de organizaciones. Final-
mente, la reversión a partir de 2014 de muchos de
los ajustes adoptados desde 2009 es dudoso que
haya contribuido a mejorar la satisfacción y la moral
de los empleados públicos. La función pública espa-
ñola, especialmente la de la AGE, de las últimas tres
décadas es una historia de oportunidades bien do-
cumentadas pero aplazadas o perdidas.
2.2. Una selección basada en la
legitimidad del pasado
Si fijamos nuestra atención en la selección de emplea-
dos públicos y vemos lo que sucede, por ejemplo, en
Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Reino Unido y en
la Oficina Europea de Selección de Personal (EPSO)
(Areses et al., 2017, p.19) se constata que, en general,
la Administración española, y en concreto la AGE, pre-
senta una llamativa carencia en la selección por com-
petencias, ya que es la única Administración de las ci-
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tadas que recluta a su personal casi exclusivamente
mediante la memorización de conocimientos. Así, en
el caso de EPSO la selección contempla el análisis y
resolución de problemas; la comunicación; la calidad
y los resultados; el aprendizaje y el desarrollo; la je-
rarquización y la organización; la resiliencia; el trabajo
en equipo; y la capacidad de dirección. Además, la
OCDE señala las competencias que son necesarias
para relacionarse en la actualidad con la sociedad a la
que sirven los empleados públicos: asesoramiento en
políticas y análisis; prestación de servicios y participa-
ción ciudadana; contratación y puesta en marcha; ges-
tión de redes y relaciones (OCDE, 2017b, p.11 y p.33).
Finalmente, sin salir de España, encontramos numero-
sas buenas prácticas de selección no solo en ámbitos
específicos, sino también en la Administración gene-
ral9 (Areses et al., 2017, p.112).
Cuando se plantea la reforma de los sistemas de se-
lección se suele mantener que el actual goza de gran
prestigio a pesar de sus deficiencias y que las alter-
nativas son dudosas (Ruano, 2014, p.331) ya que po-
drían conducir a la politización de la selección, por
lo que sería necesario comenzar la eventual reforma
de la función pública por otros subsistemas. Lo cierto
es que, por ejemplo, en la AGE, se produce la des-
conexión entre el proceso selectivo y las necesida-
des de la organización al delegar el reclutamiento en
unos órganos de selección, en general, escasamente
profesionalizados para esa función. A esto hay que
añadir que las Administraciones tienen ya problemas
para captar el talento joven, especialmente, aquel que
pueda afrontar los retos actuales y futuros de nuestra
sociedad. De esta manera, es posible que la Adminis-
tración pública haya dejado de ser una opción atrac-
tiva para muchos jóvenes talentos orientados a la in-
novación (INAP, 2018).
A esta situación ha contribuido el mantenimiento de
un modelo fundamentado en los niveles de titulación
educativa, aunque todavía no se ha producido en la
AGE la adaptación completa al Espacio Europeo de
Educación Superior (EEES) acordado en 1998. El sis-
tema de función pública, en general, permanece al
margen del desarrollo de las carreras e itinerarios pro-
fesionales del sector privado o social, a pesar de que
sus límites profesionales se van difuminando (OCDE,
2017b, p.19 y p. 26); tampoco considera habitual-
mente la acreditación, certificación o validación de al-
gunos de los requisitos o pruebas de acceso emitidos
por organismos públicos o por otros entes reconoci-
dos, incluso cuando se trata de promocionar dentro
de la organización o de desempeñar tareas equiva-
lentes a las del sector privado.
El sistema actual de grupos de titulación introduce
solapamientos funcionales entre los subgrupos A1 y
A2 y entre el C1 y el C2 agravados por la creciente
sobretitulación de los empleados públicos. En el pri-
mer caso, además, la exigencia de nivel de titulación
a los dos subgrupos en la actualidad es la misma.
El área funcional donde esto se pone más de mani-
fiesto es en la de las tecnologías de la información y
la comunicación (TIC) cuya situación se ve agravada
por su escasa diferenciación profesional del sector
privado. Estos ejemplos ponen de manifiesto que
no es siempre posible diferenciar las funciones a
desempeñar solo por los conocimientos exigidos en
el acceso, sino que hay que abordar las necesidades
organizativas desde la perspectiva de las competen-
cias profesionales.
Algo hay que hacer para reducir el enorme coste or-
ganizativo de la promoción interna; para solucionar la
posibilidad de concurrir al acceso a dos cuerpos de la
misma área funcional en la misma oferta de empleo,
con la consiguiente producción de vacantes; para sim-
plificar y definir los cuerpos generales de titulación
superior; para homologar el talento existente en las
diferentes Administraciones públicas; y para acortar
significativamente los interminables procesos selecti-
vos, a los que se suman el tiempo de preparación del
acceso, lo que les hace escasamente atractivos al co-
lectivo de personas emprendedoras o innovadoras.
Las soluciones no pueden venir solo ni principalmente
de la mejora de los mecanismos actuales sino de un
replanteamiento profundo del modelo de selección y
su vinculación a las necesidades organizativas, a las
competencias profesionales requeridas en el acceso
y a la carrera a desarrollar.
Hay que reconsiderar la confusión de regímenes de
empleo que se consolida a partir de 1984. Una buena
parte del personal con contrato laboral realiza o
puede realizar funciones en concurrencia con empre-
sas externalizadas. A pesar de lo que suele creerse,
la externalización pública de la Administración gene-
ral en España está claramente por debajo de la me-
dia de los países de la OCDE y de la UE (OCDE, 2016:
p.128). En esta situación cabe preguntarse por el va-
lor público que aportan algunos puestos y categorías
profesionales en la Administración pública. La refe-
rencia genérica al ejercicio de potestades públicas y
de funciones de autoridad o de soberanía no justifica
que afecten a amplias capas de empleados públicos.
Es preciso delimitar y consensuar el núcleo de activi-
dad de la Administración y reconsiderar el alcance y
el ejercicio de la actividad prestacional a la luz de la
efectividad, la concurrencia y la garantía de los servi-
cios públicos y de los principios por los que deben re-
girse.
La práctica invariabilidad de los sistemas de selec-
ción mantiene en lo fundamental el modelo de extrac-
ción social de los empleados públicos de hace más
de cinco décadas. Los estudios sobre el origen social,
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territorial, educativo o familiar de los ingresados en los
cuerpos superiores de la AGE muestran la polariza-
ción social, territorial, socioeconómica y educativa de
los nuevos ingresados (Ruano, 2014: 284 y ss.). Ade-
más, los desequilibrios de representación social y de
inequidad del sistema educativo, en especial del su-
perior, se trasladan a la Administración, que apenas
introduce correcciones al mismo. La adecuación a la
pluralidad territorial que rige en nuestra Constitución y
la inclusión efectiva de la diversidad social represen-
tan importantes retos de legitimidad para nuestra Ad-
ministración.
La Administración pública genera sus propios desajus-
tes de representatividad a través de los sistemas de
selección, que incluye a la promoción interna. Una
eventual exigencia de la titulación de posgrado para
acceder al subgrupo A1 agravaría las inequidades de
la situación actual en el acceso a la función pública su-
perior (INAP, 2015). No obstante, existen otros ámbitos
en los que se priman las competencias profesionales
y el logro de una serie de evidencias de consecución
para acceder o progresar en la función pública. Encon-
tramos estos aspectos en la selección del personal
permanente docente e investigador de las universida-
des y centros de investigación públicos, en la función
militar o en la carrera sanitaria. Esos ámbitos, además
de las experiencias adoptadas en varias comunidades
autónomas, podrían tomarse como referencia para in-
troducir cambios paulatinos en el modelo general.
2.3. Una función pública para fortalecer la
confianza en las instituciones públicas
La confianza ciudadana en las instituciones públicas
es quizá el principal problema del ámbito público en
nuestros días (OCDE, 2018, p.19, p. 42 y p. 385). La
consideración de la función social y política que cum-
ple la función pública y la aceptación de este diagnós-
tico permiten elevar y transcender el discurso sobre
la gestión de los recursos humanos públicos más allá
de la eficacia y la eficiencia y orientarlo a la regenera-
ción política y el fortalecimiento de la democracia, a la
garantía efectiva de la igualdad y de los derechos y li-
bertades de los ciudadanos.
La confianza de los ciudadanos en las instituciones
públicas se basa en que estos que actúan de forma
legítima y ejemplar. La confianza aumenta cuando par-
ticipan en los procesos de las políticas pública, y se
resiente cuando hay una escasa deliberación pública
o esta es de poca calidad; cuando existen cuerpos in-
termedios entre los gobernantes y los ciudadanos; al
actuar poderes fácticos que interfieren en la transpa-
rencia de la gestión pública; cuando no se representa
debidamente la diversidad social en los procesos y las
instituciones; al proliferar los discursos públicos confu-
sos y vacíos; cuando existe un dominio de los partidos
políticos en la vida pública; si se produce la personali-
zación y profesionalización de la política; si domina el
poder de las corporaciones; cuando destaca el estilo
jerárquico, «altanero» o cerrado de la Administración;
al despuntar los interese particulares sobre el interés
público; si falta la ejemplaridad; en fin, cuando se ex-
tiende la corrupción (Gomá, 2016: p.16; Prasojo, 2016,
p.14).
Es a la política y al Estado a los que incumbe lograr la
confianza política mediante la articulación de los diver-
sos actores, la orientación al bien común, la coopera-
ción, la coordinación de la complejidad social y hacer
entender esta a los ciudadanos Innerarity, 2006, p.14.;
Rosanvallon, 2006, p.221). Es a la Administración pú-
blica a la que corresponde fundamentalmente contri-
buir materialmente al logro de esa confianza. Esta no
se puede lograr desde planteamientos basados en la
desconfianza de las instituciones en su relación con
los ciudadanos.
La cultura y el contexto, el marco institucional, los re-
sultados económicos y sociales y el rendimiento insti-
tucional, de una parte, y la fiabilidad, la capacidad de
respuesta, la apertura e inclusión, la integridad y la im-
parcialidad, de otra, condicionan la confianza ciuda-
dana en la Administración (Thjis, N. y Hammerschmid,
2017, p.57; OCDE, 2014, p.49 y p. 50). De esta ma-
nera, tenemos los lineamientos que deben guiar las
reformas administrativas, especialmente la de sus re-
cursos humanos.
El énfasis en algunos aspectos, como la integridad, no
garantiza por sí mismo una mejora de la confianza y la
reputación de las instituciones públicas, sino que de-
ben abordarse de una manera inter-relacionada con el
resto de elementos que conforman el ecosistema de
confianza. Este está formado en la Administración pú-
blica por la interacción de los principios de transparen-
cia, accesibilidad, ejemplaridad, rendición de cuentas,
responsabilización, legalidad y legitimidad que debe
reflejarse en los programas electorales y de gobierno,
en la oferta de los servicios públicos, en los procedi-
mientos de actuación, en la gestión de los recursos y
en la evaluación de la propia actuación pública. Esta,
para contribuir a la confianza política, debe reforzar y
activar principios y actitudes en la sociedad como la
mutualidad, la reciprocidad, la participación política de-
mocrática y la participación en la comunidad, la impli-
cación cívica y la pertenencia a asociaciones y clubes
voluntarios (Montero et al., 2008: 46). De esta manera,
los principios y valores no solo guían el actuar interno
de la Administración pública, sino que esta funciona
como vehículo de su transmisión a la sociedad bus-
cando su conformación a través de las políticas y ac-
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tuaciones públicas. Es fácil concluir que esto se realiza
fundamentalmente por medio de las personas que tra-
bajan en la Administración Pública, por lo que deben
asumir activamente estos principios y valores.
El rendimiento de la Administración está determinado
por el grado de fortalecimiento institucional del apa-
rato público que en buena parte depende de las va-
riables estabilidad política, políticas públicas, ausencia
de corrupción, instituciones democráticas y efectivi-
dad del Estado de derecho. El rendimiento es un in-
sumo determinante de la satisfacción con la democra-
cia, que a su vez se conecta con la confianza social a
través de la satisfacción con la vida. En esta, el papel
de la acción del Estado y de los recursos y habilida-
des que determinan la capacidad institucional es rele-
vante. Entre los recursos destacan los humanos, que
además tienen el papel de ser transmisores de la cul-
tura político-administrativa. Por su parte, la capacidad
institucional condiciona el grado de fortaleza de las
instituciones, que determina el cumplimiento de las
normas y la estabilidad, lo que a su vez condiciona el
desarrollo económico y social, la competitividad y la
inversión, así como la capacidad e iniciativa de los ciu-
dadanos y de las organizaciones (World Economic Fo-
rum, 2014, p.4; Levitsky y Murillo, 2010, p.33; Newton
et al., 2000). Un elemento crucial para lograr esa ca-
pacidad es la gestión de las personas que pertene-
cen a las instituciones públicas.
Finalmente, existe una correlación significativa entre
la confianza política y la social (Montero et al., 2008,
p.48; Morales et al., 2018). De esta manera, la confor-
mación de la Administración, su orientación, la articula-
ción y dotación debida de sus factores administrativos
o medios, entre los que hay que destacar a los recur-
sos humanos, condicionan el rendimiento institucio-
nal y con ello la confianza política y la social. Por ello,
la regulación, ordenación, gestión y evaluación de
la función pública deben contemplar de una manera
efectiva los principios y elementos que contribuyan al
logro de la confianza política y social. De otra forma
podríamos llegar a tener Administraciones eficaces o
eficientes pero que no generan suficiente confianza y
aceptación social, lastrando así la legitimidad política.
3.
Algunos retos
ypropuestas
Los retos de nuestra función pública siguen siendo
sustancialmente los mismos que los de hace unas
décadas y se pueden resumir en dotar a las Adminis-
traciones públicas de instrumentos que permitan su-
perar la rigidez en la gestión de las personas y con-
solidar un modelo de responsabilidad real y efectiva
de los empleados públicos, especialmente, de los di-
rectivos públicos profesionales. Para ello es impres-
cindible que estos incorporen decididamente como
competencias profesionales a desempeñar la proac-
ti vi dad, la orientación a la ciudadanía y la orientación
estratégica (INAP, 2014b, p.123), siguiendo el propó-
sito y los principios y valores señalados en el apar-
tado anterior.
La situación se ha agravado debido al paso del
tiempo; a una respuesta estructural insuficiente a la
crisis; al avance de los países de nuestro entorno; a
las transformaciones digitales; al constatable cambio
del discurso sobre lo público; y a un mundo que exige
una adaptación eficaz de la Administración a los pro-
fundos cambios que experimenta hoy la sociedad y el
mercado.
En las páginas que siguen se van a abordar principal-
mente los desafíos del personal directivo profesional
y se van a enmarcar las principales cuestiones que
afectan al modelo de gestión pública, a la carrera pro-
fesional y a la evaluación del rendimiento, haciendo
referencia principalmente a la AGE. Para ello se van a
utilizar una serie de informes inéditos elaborados por
distintos grupos de investigación del Instituto Nacio-
nal de Administración Pública (INAP) desde 2012, así
como documentos de la Dirección General de Fun-
ción Pública de la AGE desde 200710.
3.1. El directivo público profesional
3.1.1. El significado político de su función
Uno de los retos de la función pública en los países
de nuestro entorno es la profesionalización de los
puestos directivos (INAP, 2014b, p.123). La ubicación
de los directivos públicos profesionales en el ápice
de la Administración hace que se encuentren en con-
tacto directo y frecuente con los políticos, con los que
compiten por ocupar algunos de los puestos superio-
res de dirección del bloque Gobierno-Administración.
De aquí que el avance en la profesionalización de la
Administración pública reste capacidad a los políticos
para disponer libremente de puestos de confianza
personal o política, lo que es el origen de numerosos
conflictos, más o menos solapados, y una tensión per-
manente en nuestro sistema político entre la adminis-
trativización corporativa y la politización, siguiendo así
los modelos burocráticos más tradicionales (Eisens-
tadt, 1966, p.144).
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La implicación de los directivos en el logro de la con-
fianza ciudadana en las instituciones públicas es
transcendente, ya que, si los ciudadanos consideran
que pesa más en su nombramiento las afiliaciones
políticas que la capacidad de liderazgo y de compe-
tencia, disminuirá la confianza en las instituciones pú-
blicas. Esto es debido a que los ciudadanos otorgan
una legitimidad a los directivos públicos, al igual que
al resto de la función pública, que proviene en gran
medida de un sistema de selección o provisión pro-
fesional y neutro políticamente. La sustitución de los
directivos públicos por agentes políticos y la rotación
profesional por cambios de gobierno o de respon-
sables políticos producen la proliferación de cliente-
lismos y favoritismos, dañan la legitimidad y, conse-
cuentemente, la confianza, a la vez que señalan el
grado de politización existente en una Administración
(OCDE, 2018, p.25 y p.256; Thijs y Hammerschmid,
2017,p.26). Así, los cambios de gobierno conllevan
una amplia rotación de los puestos profesionales su-
periores de la AGE, a diferencia de lo que sucede en
prácticamente la totalidad de los países de la OCDE
(OCDE, 2018, p.257 y p.258)
Es indudable que el estatuto de los directivos públi-
cos tiene un alto contenido «técnico» o «gerencial» y
que tiene una relevancia significativa en el logro de la
capacidad institucional, pero su verdadera importancia
se encuentra en su contenido político, especialmente
en la regulación de su acceso a la formulación de las
decisiones públicas y a la alta implementación de las
políticas públicas; además, el directivo público desem-
peña funciones superiores de dirección en organiza-
ciones que ejercen la dominación propia del poder
político sobre la sociedad. También sabemos desde
hace tiempo que la alta función pública tiene el poder
de determinar lo que es factible, lo que es negociable,
posee el dominio reservado sobre normas y actos de
poder, ejerce el veto paralizante de terminadas deci-
siones que vayan en contra de sus intereses y la po-
testad jerárquica en el interior de la organización (Are-
nilla, 2001, p.52).
A las consideraciones anteriores hay que añadir que
en muchos países una parte significativa de los pues-
tos de nombramiento o elección política tiene su ori-
gen en la alta función pública y en algunos países,
como España, las leyes otorgan ventajas para ir y vol-
ver de los puestos funcionariales a los políticos. En
consecuencia, no es difícil concluir que la regulación
de los directivos públicos tiene incidencia en el esta-
blecimiento e implementación de las prioridades polí-
ticas y en el funcionamiento mismo de la democracia.
De ahí que aspectos como la formación, la extracción
social, educativa, profesional y territorial y las relacio-
nes, los valores y los intereses de los directivos pú-
blicos profesionales tengan transcendencia desde un
punto de vista político y social y deban ser tenidos en
cuenta en su selección y carrera con el fin de limitar
los sesgos en las políticas públicas y de fomentar la
diversidad (OCDE, 2016, p.62).
Finalmente, las corrientes gerencialistas de las últimas
décadas han destacado la importancia de los direc-
tivos públicos incidiendo en la necesidad de que in-
corporen los rasgos de los directivos privados (Núñez,
2011). Es cierto que con estos comparten una serie
de competencias, pero lo significativo es que poseen
unas características propias y singulares condiciona-
das por el entorno de actuación del directivo público
y por la finalidad o propósito que debe cumplir la Ad-
ministración pública, como el fortalecimiento de la
democracia o la garantía de la igualdad y de los de-
rechos y libertades de los ciudadanos, que son el ver-
dadero ethos de la función pública. Así, el adjetivo
«público» sustantiva al directivo diferenciándolo esen-
cialmente de su homólogo «privado», al adquirir un pa-
pel relevante en el logro de la confianza y legitimidad
de las instituciones públicas.
3.1.2. El contenido del estatuto del directivo
público. Propuestas
Una de las características de nuestro sistema de
función pública es la dificultad para obtener eviden-
cias de su funcionamiento. No obstante, la labor de
organismos como la OCDE (2017a) permite compa-
rar en series históricas los directivos españoles de
la AGE con sus homólogos de los países que for-
man parte de esa institución. Los datos disponibles
arrojan el siguiente perfil: una baja compensación
retributiva anual; una diferencia retributiva reducida
respecto a los niveles básicos de la Administración;
una gestión indiferenciada con el resto del personal
(puesto 31 de 35 países en 2016); escasa utilización
de la gestión estratégica (puesto 25 de 35 países
en 2016); bajo nivel de profesionalización e impar-
cialidad (Thijs y Hammerschmid, 2017, p.43 y p.44).
Estos indicadores presentan valores descendentes
desde 2009 y 2011.
Mientras diversas comunidades autónomas (Comu-
nidad Valenciana, Castilla-La Mancha, Asturias, Ex-
tremadura y Galicia) han regulado la figura del direc-
tivo público11, en la AGE se han sucedido distintos
borradores fallidos desde antes de la aprobación del
EBEP. Lo primero que llama la atención de ellos es
que existe un elevado consenso sobre el diagnós-
tico y también sobre algunas de las propuestas, lo
que no ha sido suficiente para promover un cambio.
Una posible explicación de los fracasos proviene de
la dificultad de romper la alianza implícita entre la
alta función pública y los políticos, por la que los pri-
meros mantienen las bases del corporativismo y los
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segundos conservan una amplia discreción de nom-
bramiento en los puestos superiores de la Adminis-
tración, lo que la sitúa en los últimos puestos de los
países de la OCDE (OCDE, 2018, p.25 y p.255).
La definición de directivo es variada en los diversos
documentos de la AGE. Suelen coincidir en su función
de apoyo a las decisiones políticas y en el asesora-
miento técnico a los políticos. Sin embargo, en algu-
nas definiciones se incluye a las personas que ocupan
determinados puestos cubiertos mediante nombra-
miento político. Tampoco hay acuerdo sobre si deben
regirse exclusivamente por el derecho público, lo que
lleva a la cuestión de si los puestos directivos deben
estar reservados a los funcionarios. Actualmente, mu-
chos contratos de alta dirección no ocupados por fun-
cionarios son integrables en la consideración de di-
rectivo público.
La finalidad que se busca con la regulación del per-
sonal directivo profesional de la AGE es garantizar la
profesionalización de aquellas personas que desem-
peñan la función directiva, así como de preservar su
autonomía en la gestión respecto a los responsa-
bles políticos. Esto se debe alcanzar mediante un
equilibrio entre la necesaria neutralidad política de
los directivos, la asunción de responsabilidades por
los resultados de los servicios y la posibilidad de
elegir de los políticos entre profesionales compe-
tentes. Esto supone superar la idea de que el inte-
rés general se cumple recurriendo a un inconcreto
ethos establecido por los funcionarios y aceptar que
es necesaria la colaboración activa de los directi-
vos públicos y del resto de la Administración en el
cumplimiento del programa de gobierno. Esta sería
la manera de cohonestar la legitimidad democrática
de los políticos con la legitimidad profesional de los
empleados públicos.
La redacción de un estatuto del directivo público pro-
fesional de la AGE requiere reflexionar sobre la forma
en la que se proveen los puestos superiores de la Ad-
ministración y la delimitación de los puestos políticos;
el alcance, número y funciones del personal eventual,
esto es, de confianza personal y política de los cargos
políticos; la posible existencia de más de un nivel en
el ejercicio de la función directiva; sobre si esta está
reservada a funcionarios o si puede ejercerla el per-
sonal laboral de la AGE (INAP, 2014a: 19 y ss.); la aper-
tura o no a otras instituciones públicas y a las condi-
ciones de permanencia en caso de provenir de estas
o de otros sectores; el régimen de incompatibilidades
públicas y privadas; el sistema retributivo; la difusión
de la oferta de los puestos de directivos; los derechos
y deberes; la formación; los principios éticos por los
que se rigen; la evaluación y la rendición de cuentas;
los plazos máximos y mínimos de desempeño de los
puestos de directivo; la posible carrera del directivo
público; las garantías, en su caso, tras el cese; la re-
gulación del paso a la carrera política y su vuelta para
los profesionales permanentes de la Administración
pública. Algunos de estos elementos se encuentran
implantados de manera dispersa e incompleta en la
AGE, lo que podría servir de base para una futura for-
malización integral.
Los distintos borradores manejados establecen los
requisitos más significativos para ocupar los puestos
directivos: haber trabajado en diversos departamen-
tos administrativos y niveles de la estructura jerár-
quica; el conocimiento de la situación internacional;
cumplir con las competencias profesionales que se
determinen; además de la formación y la experien-
cia adecuadas. La selección se basaría en la aplica-
ción de los principios de mérito, capacidad e idonei-
dad.
A partir de la situación recogida en los diversos do-
cumentos estudiados se van a realizar una serie de
propuestas sobre la función directiva profesional en
la AGE. En primer lugar, se considera que el directivo
público se sitúa en el espacio intermedio entre la di-
rección política y la vertiente más técnica de la Admi-
nistración pública; así, ni se ocupan de la definición
de la estrategia política ni de las tareas operativas,
aunque debe prever y procurar los medios necesa-
rios que hagan posible que el aparato administrativo
pueda cumplir con los objetivos políticos estableci-
dos.
No son un «tipo de personal» al servicio de las Ad-
ministraciones públicas, sino una categoría orgánica
dentro de la estructuración del empleo público que
podría ser ejercida indistintamente por profesionales
procedentes de la función pública o por personas de
otros sectores de actividad, siempre que cumplan con
las competencias requeridas para los puestos directi-
vos que delimite el Gobierno.
A la dirección pública profesional le corresponde el
apoyo a la toma de decisiones; el estudio y conoci-
miento del entorno en el que se actúa; la ejecución
de las decisiones adoptadas por los órganos supe-
riores de dirección política; la planificación y coordi-
nación de actividades; y la evaluación, la propuesta
y, si procede, la implementación de medidas de in-
novación y mejora en relación con los servicios y ac-
tividades de su ámbito competencial. Se trata de una
actividad orientada a generar valor público mediante
la interrelación entre la dirección estratégica y la or-
ganizativa, la relación con la red de actores que inte-
ractúa con la Administración pública y la gestión de
la organización que dirigen los directivos públicos
profesionales.
Para la ocupación de los puestos reservados al per-
sonal directivo profesional se precisa la creación de
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un sistema independiente, transparente y profesio-
nal con control parlamentario y social y rendición
periódica de cuentas que se ocupe de la identifica-
ción y definición de los puestos directivos y haga la
propuesta al Gobierno para su delimitación y mejora
(Baz, 2015); la elaboración de una base de datos de
puestos y de perfiles profesionales para ocuparlos;
la preparación de las convocatorias de acuerdo con
el departamento correspondiente; la presentación a
este de un listado de candidatos siguiendo criterios,
entre otros, de diversidad y representatividad; y la
acreditación de los candidatos sobre la base de evi-
dencias, la superación de pruebas y la realización de
entrevistas.
La valoración de las evidencias de los candidatos
se completaría con la evaluación de las siguientes
capacidades: compromiso con la AGE; comunica-
ción; orientación estratégica, planificación y organi-
zación; orientación a los ciudadanos y a la calidad;
trabajo en equipo; solución de problemas y toma de
decisiones; iniciativa, proactividad e innovación; di-
rección y desarrollo de personas; tolerancia al es-
trés y la incertidumbre; desarrollo de redes pro-
fesionales; negociación; flexibilidad y gestión del
cambio.
El acceso a la función directiva debe estar regido por
la acreditación señalada y por los principios de com-
petencia, libre concurrencia, transparencia, mérito
profesional y publicidad. La convocatoria para ocupar
un puesto de directivo contemplaría detalladamente
los requerimientos de ocupación del puesto (funcio-
nes, perfil, competencias, habilidades, experiencia).
El nombramiento, si es un funcionario, o la contrata-
ción laboral de alta dirección establecería la duración
(no superior a cinco años, aunque prorrogable tras
una evaluación favorable) y las funciones y los objeti-
vos generales, que se formalizarían en un acuerdo de
gestión que contemplaría el seguimiento y el sistema
de evaluación. Su régimen retributivo incluirá una
parte fija y una variable determinada a partir de los
resultados obtenidos. Además del cese por el fin del
mandato, cabría la remoción por evaluación insatisfac-
toria, por reestructuración organizativa o por cambio
de titularidad en el órgano competente. En este caso
obrarían una serie de garantías para el directivo. Final-
mente, el cese del personal integrado en la función
pública comportaría la valoración del tiempo desem-
peñado y, en su caso, el disfrute temporal de un com-
plemento retributivo.
La conjunción de todos estos factores permitiría la
consolidación de un modelo de directivo público pro-
fesional abierto, diverso, representativo, transparente,
eficaz, despolitizado y, sobre todo, generador de con-
fianza en las instituciones públicas. Permitiría también
corregir la imagen que ha situado tradicionalmente
a los directivos por la academia como burócratas o
«mandarines» con intereses propios compartidos con
diversos grupos sociales y económicos; fragmenta-
dos; con un ethos propio e independiente; y poco
controlados por el poder político, quien suele descon-
fiar de ellos (Page, 1985, p.221; Eisenstadt, 1966, p.51,
p.147, p.223, p.365).
Este modelo debería ser completado, como sucede
en los países de nuestro entorno, con un sistema de
selección de los puestos de nombramiento político, al
menos hasta secretario de Estado o ministro, mediante
concurrencia, basado en evidencias profesionales y
realizado por un órgano independiente con control
del legislativo (Baz, 2015; Thijs y Hammerschmid, 2017,
p.43 y p.44; OCDE, 2018, p.25 y p.255).
3.2. La gestión por competencias
La ordenación actual del empleo público presenta una
serie de tensiones y disfunciones crónicas que son di-
fíciles de resolver desde el modelo actual ( Ferret,
1997). Los objetivos del cambio de modelo serían la
profesionalización de la función pública y vincular la
carrera del empleado público con las necesidades or-
ganizativas sobre la base de la gestión por competen-
cias y el análisis de puestos y áreas funcionales.
El enfoque de competencias pone la atención en las
capacidades y el comportamiento de los empleados
públicos y se orienta a perfeccionar la heterogénea
realidad de las relaciones de puestos de trabajo me-
diante su agregación en áreas funcionales. Este en-
foque busca una mayor integración y compromiso en
la organización de las personas que trabajan en ella
y conlleva la articulación de los diversos subsistemas
de gestión de personas: planificación, reclutamiento
y selección, gestión del desempeño, gestión de la
compensación, formación y carrera (Beeck y Honde-
guem, 2009). En definitiva, la gestión por competen-
cias centra la atención en la forma en que se desarro-
lla el puesto de trabajo y no en el puesto en sí mismo
(Sáenz, 2004), y se concretan en «saber» y «saber ha-
cer», «querer ser» y «querer hacer» y en los objetivos
y valores de la organización (misión y visión) (INAP,
2013a, p.67).
La implantación de la gestión por competencias im-
plica establecer estrategias colaborativas partiendo
de las buenas prácticas existentes y de la elabora-
ción de estándares que permitan la homogeneiza-
ción y economías de escala12. También requiere re-
forzar las unidades centrales de gestión de personas
aprovechando el desarrollo actual de las TIC, lo que
debe ser compatible con la necesaria flexibilidad en
la gestión.
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El modelo de gestión por competencias se completa
con la noción de área funcional, entendida como el
conjunto de actividades y tareas homogéneas con
características comunes respecto de los conocimien-
tos y formación necesarios, así como de los procedi-
mientos de trabajo utilizados (INAP, 2013a: 86). Para
delimitar las áreas sería preciso, entre otros elemen-
tos a considerar, analizar las funciones y característi-
cas esenciales de cada puesto de trabajo en lo que
respecta a las competencias profesionales que se
requieren para desempeñarlas. Además, habría que
considerar las posibles áreas relacionales que per-
mitan rutas e itinerarios profesionales entre puestos
de trabajo que facilitan la movilidad, alineados con el
Marco Europeo de Cualificaciones (Comisión Europea,
2013; OCDE, 2017b, p.104).
Cada itinerario profesional se compone de las es-
pecialidades, los niveles o grados que conforman la
carrera de un grupo profesional (cuerpo, escala, ca-
tegoría) y que requieren cualificaciones profesiona-
les diferentes. Cada una de ellas es el conjunto de
competencias requerido para cada especialidad, ni-
vel, grado o escalón de un itinerario profesional. En el
caso de la Administración pública, cada nivel o espe-
cialidad del itinerario se correspondería con una cua-
lificación profesional. Este modelo facilitaría la movi-
lidad efectiva entre Administraciones públicas. Los
itinerarios profesionales son cauces específicos y con-
cretos a través de los cuales los funcionarios pueden
articular sus carreras profesionales (INAP, 2016, p.5;
INAP, 2013a, p.49 y p.55).
La delimitación también debe comprender la diferen-
ciación de las áreas que corresponden al personal la-
boral y al funcionario. Esto abre la siempre espinosa
cuestión de si todo el personal al servicio de las Ad-
ministraciones públicas debe ser permanente (INAP,
2014a, p.4).
3.3. El modelo de carrera profesional
El modelo actual basado en cuerpos y puestos de
trabajo no se ha desarrollado según las previsiones
establecidas en los años 60 del pasado siglo. La re-
forma de 1984 apenas alteró esta situación y man-
tuvo, cuando no se reforzaron, los mecanismos que
dificultaban el cambio y la innovación debido a la
ausencia de auténticas políticas de personal y a la
creciente debilidad de los órganos centrales de la
función pública. De esta manera, los rasgos particu-
laristas y «por silos» se fueron agudizando hasta la
actualidad.
En estas décadas han ido surgiendo distintos inten-
tos de mejora de la situación de nuestra función pú-
blica que no han pasado de ser iniciativas más o me-
nos fundamentadas y de escasa o nula aplicación.
Entre las propuestas de más recorrido encontramos
las de varias Administraciones autonómicas13 que de-
sarrollan de forma diversa el «análisis funcional de
puestos de trabajo» concretado en puestos tipo y
áreas funcionales, entendidas como un conjunto de
actividades y tareas homogéneas que agrupan to-
dos los puestos de trabajo que exigen conocimien-
tos y destrezas comunes (López, 2012). Las propues-
tas trataban de ser compatibles con la estructuración
en cuerpos y escalas, dejaban la decisión de la pro-
gresión profesional en los empleados públicos y re-
cuperaban el potencial de la relación de puestos de
trabajo al servicio de la estrategia de la Administra-
ción correspondiente.
El Grupo de Investigación del INAP «Nuevos mode-
los de carrera administrativa» (INAP, 2013a, p.78)
propuso en 2013 una estrategia basada en el radi-
calismo selectivo, esto es, el cambio radical de algu-
nos elementos clave del modelo actual: el alcance
del modelo de carrera que implicaría mayores nive-
les de personalización de puestos y de perfiles com-
petenciales para ocuparlos; la consolidación de la
carrera que permita la «desprogresión»; esto es, que
el mantenimiento de determinado puesto o catego-
ría dependa de la evaluación periódica del desem-
peño; el rol de los directivos públicos profesionales
y de los mandos de línea que pasarían a tener más
poder de decisión y gestión. La propuesta descansa
en dos ideas fuerza: integrar las necesidades de los
empleados y la organización y potenciar la profesio-
nalización del empleo público. Esta reforma podría
afrontarse con un fuerte liderazgo, con una intensa
negociación y con un calendario de reforma ade-
cuado.
Un elemento esencial del modelo de función pública
y que condiciona la carrera administrativa es la selec-
ción de los empleados públicos. Esta presenta una
serie de solapamientos funcionales debidos en gran
medida por tomar como referencia los niveles de ti-
tulación educativa y no los modelos de cualificación
profesional basados en competencias requeridas
para cada especialidad, nivel, grado o escalón de un
itinerario profesional, como realizan la mayoría de los
países de nuestro entorno. Las mejoras deben orien-
tarse a reducir el coste de los procesos selectivos en
términos económicos y de tiempo; a la simplificación
de los cuerpos y escalas y su alineamiento con los iti-
nerarios profesionales; y a una mejor atención a la in-
clusión, especialmente de la discapacidad y la diversi-
dad social y territorial (INAP, 2013c, p.53; Ruano, 2014,
p.291).
La experiencia de la Comisión Permanente de Selec-
ción de la AGE muestra el camino organizativo a se-
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guir hacia una selección del personal más profesional,
autónoma con rendición de cuentas y que integre a
más cuerpos (Arenilla et al., 2014, p.143). La selección
se completaría con la realización de cursos de forma-
ción a seguir obligatoriamente en institutos o escuelas
de Administración (INAP, 2014a, p.12). No obstante,
como se ha señalado, la introducción de estos cam-
bios podría interpretarse como un intento de injeren-
cia del poder político.
3.4. La evaluación del desempeño
Baena (1985) señalaba hace unas décadas que la pro-
fesionalización del empleo público dependía de la
forma en la que se reclutaba y de su responsabilidad
en el desempeño de su puesto de trabajo. Esta vincu-
lación entre selección y desempeño remite a la legi-
timidad del empleado público para ejercer autoridad,
que ya no puede basarse solamente en la forma de
acceso a la función pública, por lo que se requiere la
evaluación permanente, especialmente en el nivel di-
rectivo.
La evaluación formalizada está débil e irregularmente
implantada en el sector público español y presenta
propósitos distintos, a pesar de que la referida al
desempeño se considera «uno de los ejes básicos so-
bre los que debe asentarse la reforma de la Función
Pública», ya que «une y proporciona coherencia a es-
tos tres elementos nucleares: Formación/Carrera/Re-
tribuciones» (CORA, 2013, p.85). Entre las causas de
la falta de implantación de todo tipo de evaluaciones,
hay que citar: un control de cuentas más centrado en
los aspectos presupuestarios y conexos que en la efi-
cacia y la eficiencia de la actuación; una escasa dis-
ponibilidad de datos e indicadores y una insuficiente
adecuación de los mismos a las necesidades de la
evaluación; una limitada función de control de los par-
lamentos; la concurrencia de diversos organismos con
funciones evaluadoras diversas y asimétricas (Inter-
vención, Presupuestos, Inspección de los Servicios,
agencias de evaluación).
La pluralidad de órganos evaluadores no garantiza
que en la actualidad se esté midiendo la consecución
de objetivos y resultados, en especial el impacto so-
cial de los programas y políticas públicas. Quizá esto
sea debido a la inexistencia, en general, de una di-
rección por objetivos basada en evidencias que, ade-
más, integre las metas del Gobierno con las de la ges-
tión pública (OCDE, 2018, p.65). A esta carencia se
añaden en la Administración española una tradicional
falta de indicadores de desempeño, de instrumentos
para valorar competencias, así como de técnicos es-
pecializados y de directivos capacitados y comprome-
tidos (MAP, 2005, p.109). La obligación contraída con
la Agenda 2030 y los ODS y sus metas y variables e
indicadores no está paliando esta grave carencia, de-
bido a su retraso y todavía débil implantación institu-
cional.
Los proyectos pilotos de evaluación del desempeño
que se implantan no suelen tener relevancia, trans-
cendencia ni continuidad, por lo que acaban ge-
nerando cansancio, cuando no rechazo entre los
sometidos a la evaluación debido a su falta de ge-
neralización y formalización (INAP, 2014a, p.12, p.32;
INAP, 2013a, p.104)14. Otras causas de condicionan la
implantación efectiva de los sistemas de evaluación
son la falta de liderazgo y apoyo institucional; la im-
plantación flexible a cada realidad profesional y pro-
gresiva; la aceptación mediante un alto consenso en-
tre los empleados públicos; la medición del adecuado
desempeño del puesto de trabajo; la integración de
la evaluación de desempeño, resultados y competen-
cias; y una periodicidad frecuente.
4. Conclusiones
Habitualmente se suele abordar la función pública
desde su regulación o en su vertiente de gestión.
Su consideración desde la función social y política
que cumple permite elevar y transcender su misión y
orientarla hacia la garantía efectiva de los derechos y
libertades de los ciudadanos y tener un papel desta-
cado en la regeneración política y el fortalecimiento
de la democracia y, así, mejorar la confianza ciuda-
dana en las instituciones públicas.
Los grandes retos de la Administración y de sus inte-
grantes tienen que ver con la redefinición de su rela-
ción con la sociedad y la construcción de una nueva
legitimidad. Esos retos implican adquirir nuevas com-
petencias profesionales, especialmente las digitales, y
una función pública que incorpore y mejore el talento
innovador y que refuerce los valores de inclusión, di-
versidad y representatividad. Para ello precisa de una
forma de trabajar en equipo y en coalición con nume-
rosos actores. Esto lo tienen que hacer las personas
que hoy trabajan en el ámbito público, porque los re-
tos y demandas sociales no admiten más demora y
requieren un enfoque disruptivo que remueva de raíz
las bases y modos de actuación habituales.
La crisis de estos últimos años ha afectado profun-
damente a las Administraciones públicas y ha coinci-
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dido con una revolución digital que está cambiando
la forma en la que interactuamos en el mundo. Sin
embargo, estos hechos no han sido suficientemente
aprovechados para renovar las instituciones públicas.
Tampoco se aprovecha suficientemente la existen-
cia de una agenda internacional en el ámbito público
conformada por organismos internacionales de todo
tipo que orientan, miden, comparan y evalúan las po-
líticas públicas. Un ejemplo de esto, es la reforma em-
prendida en la AGE por CORA, cuyo mayor impacto
fue la reducción del gasto público corriente, que se
mantuvo hasta el momento en que se consideró que
había llegado la recuperación económica. Se puede
concluir que una buena parte de las reformas em-
prendidas en las últimas décadas se han movido en el
intervalo «más-menos de lo mismo» y no ha afectado
a las estructuras de la Administración y de su función
pública.
La función pública de la AGE sigue anclada en los re-
ferentes de hace más de cinco décadas y no ha incor-
porado la gestión por competencias en sus procesos
de selección, cobertura de puestos, formación, ca-
rrera y evaluación. La excepción de la AGE respecto
a los países de nuestro entorno causa dificultades en
la atracción del talento joven e innovador y mantiene
un elevado nivel de politización cuya manifestación
más evidente es la inexistencia de una función direc-
tiva profesional. Sin duda, los avances que se han pro-
ducido en los últimos años en varias administraciones
autonómicas y en algunas áreas funcionales pueden
ser un buen ejemplo a seguir en las futuras reformas
de la AGE.
La relevancia del directivo público reside en su con-
tribución al logro de la capacidad institucional y, es-
pecialmente, en su intervención en la formulación de
las decisiones públicas y la alta implementación de las
políticas públicas, por lo que su regulación tiene inci-
dencia en el establecimiento y ejecución de las prio-
ridades políticas. En el caso de español, los responsa-
bles políticos mantienen una amplia discreción en su
nombramiento si la comparamos con los países de la
OCDE.
Es preciso ordenar la función pública, comenzando
por sus directivos profesionales, sobre la base de
las necesidades organizativas, la gestión por compe-
tencias y el análisis de puestos y áreas funcionales.
Se trata de poner la atención en las capacidades y
el comportamiento de los empleados públicos, esto
es, en la forma en que se desarrolla el puesto de tra-
bajo.
La carrera profesional debe orientarse al refuerzo de
la profesionalización para afrontar los profundos cam-
bios que se vienen produciendo. Conlleva la urgencia
de la digitalización de todos los puestos; la sostenibili-
dad económica de la Administración; la adaptabilidad
a los procesos de transformación; la orientación a la
gestión por puestos y por competencias; y a la reva-
lorización de la función pública y de sus profesiona-
les. Para ello se pueden seguir el camino iniciado, por
ejemplo, en el País Vasco y Cataluña, en el «análisis
funcional de puestos de trabajo» concretado en pues-
tos tipo y áreas funcionales, haciéndolos compatibles
con la estructuración en cuerpos y escalas. La orienta-
ción debe ser integrar las necesidades de los emplea-
dos y de la organización y potenciar la profesionaliza-
ción del empleo público.
Si hace unas décadas la profesionalización se fun-
damentaba en la forma en la que se reclutaba y en
la responsabilidad en el desempeño del puesto de
trabajo, hoy la legitimidad del empleado público re-
quiere, además, la evaluación permanente, especial-
mente en el nivel directivo.
La evaluación formalizada está débil e irregular-
mente implantada en el ámbito público español y
presenta propósitos distintos. Entre las causas de
la falta de su implantación, hay que destacar la ten-
sión existente entre los diversos órganos de control
y evaluación de la Administración y la carencia, en
general, de una dirección por objetivos basada en
evidencias que, además, integre los propios del Go-
bierno con los de la gestión pública. La obligación
contraída con la Agenda 2030 y sus ODS, metas,
variables e indicadores no está paliando esta grave
carencia, debido al retraso y débil implantación insti-
tucional de esta agenda global.
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Notas
1 La agenda pública mundial está marcada por iniciati-
vas como la Resolución aprobada por la Asamblea Ge-
neral de Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2015
«Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible» (Naciones Unidas, 2015) y sus
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
2 La Carta Iberoamericana de la Función Pública de 2003,
Código Iberoamericano de Buen Gobierno de 2006,
Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la
Gestión Pública de 2009, Carta Iberoamericana de De-
rechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Ad-
ministración Pública de 2013 y la Carta Iberoamericana
de Gobierno Abierto de 2016. A estos se añade la Guía
Iberoamericana de Competencias en el Sector Público
de 2016.
3 Sí se han abordado en el ámbito de las comunidades
autónomas, desde perspectivas muy diversas. Hay que
destacan los casos, por orden cronológico, de la Comu-
nidad Valenciana (Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordena-
ción y gestión de la Función Pública Valenciana); Cas-
tilla-La Mancha (Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo
Público de Castilla-La Mancha); Asturias (Ley 7/2014, de
17 de julio, de medidas en materia de función pública y
organización administrativa del Principado de Asturias);
Extremadura (doblemente, a través de la Ley1/2014,
de 18 de febrero, de regulación del estatuto de los car-
gos públicos del Gobierno y la Administración de la
Comunidad Autónoma de Extremadura y mediante la
Ley13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extre-
madura) y Galicia (Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo
público de Galicia). Varias de ellas han experimentado
modificaciones posteriores.
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4 En el Principado de Asturias, la Ley 7/2014 introdujo re-
levantes cambios, como la figura del directivo público
profesional (personal funcionario o laboral), el concurso
como forma de provisión de las jefaturas de servicio, la
distinción entre el directivo público y el alto cargo y la
motivación de designaciones y ceses en los casos de
puestos ocupados mediante libre designación. En el
caso de Extremadura, la Ley 13/2015 estableció la obli-
gatoriedad de designación de los vocales de los órga-
nos de selección por sorteo, la asignación definitiva de
puestos para los funcionarios cesados de puestos de
libre designación, y medidas de responsabilidad social
corporativa. En el caso del País Vasco. Véase la nota 14
y lo señalado sobre el Anteproyecto de Ley de Empleo
Público Vasco.
5 La OCDE ha reconocidos como buenas prácticas la co-
nexión informal del talento y el conocimiento existentes
en las Administraciones públicas mediante el Ecosistema
Social y de Conocimiento del INAP; o los avances en la
evaluación del desempeño en Galicia y Asturias (OCDE,
2015:36 y 146, 164-166).
6 Desde la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación
normativa a la Convención Internacional sobre los De-
rechos de las Personas con Discapacidad, que incre-
mentó hasta el 7% el cupo de vacantes para ser cu-
biertas por personas con discapacidad en las ofertas
de empleo público no se ha avanzado en la inclusión
efectiva en la Administración pública de este colectivo,
aunque sí encontramos buenas experiencias en varias
comunidades autónomas y algún proyecto en la AGE y
en alguna comunidad autónoma (discapacidad intelec-
tual).
7 La Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización
del Sector Público y otras medidas de reforma adminis-
trativa no puede ser considerada una auténtica reforma
de la Administración pública, aunque afecte a la reorde-
nación de organismos, la racionalización de estructuras
y la simplificación de procedimientos.
8 Mediante el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de
medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y
de fomento de la competitividad, que trae causa de la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Pre-
supuestaria y Sostenibilidad Financiera.
9 Algunas comunidades autónomas han tomado como re-
ferente el modelo vasco, como se aprecia en los casos
de Castilla-La Mancha (artículo 22 de la Ley 4/2011) o, es-
pecialmente, Extremadura (artículo 32 de la Ley 13/2015).
En general, las comunidades autónomas han seguido la
estela del EBEP.
10 Este apartado integra las propuestas realizadas por dos
grupos de investigación creados en el INAP con el ob-
jetivo de presentar propuestas de transformación de la
función pública. El primero entregó su trabajo «Nuevos
modelos de carrera administrativa» en abril de 2013 y es-
taba dirigido por María José Rodríguez Ramos y contaba
con Luis Miguel Arroyo Yanes, José Manuel Ruano de la
Fuente, Miquel Salvador Serna, Esther Piccione Plana y
Cristina García Menéndez. El segundo abordó la «Inno-
vación sobre organización de los recursos humanos en
la Administración General del Estado». Estaba dirigido
por Mariano Baena del Alcázar y contaba con Miquel
Salvador Serna y Luis Herrera Díaz-Aguado, que finaliza-
ron el informe en septiembre de 2014. También se creó
un grupo de investigación dirigido por Luis Herrera Díaz-
Aguado, junto con Pedro Pérez Guerrero, Paulino Martín
Seco, Laureano González Vega, Alfredo Rodríguez Gur-
tubay, Marisol Serrano Alonso, María del Mar Martín Es-
parcia y Jonatan Arroyo Ballesteros que concluyó en el
estudio «Certificación y Homologación de las acciones
formativas de los Empleados Públicos», de 2016. Forman
parte de ese conjunto de estudios del INAP, entre otros:
«Procesos de validación de sistemas de acceso a la fun-
ción pública: evaluación del desempeño,» fechado en
2012; «El futuro del empleo público» de 2013; «Modelos
comparados de selección de empleados públicos» de
2013; «Informe de actuación. Comisión de Coordinación
del Empleo Público-Grupos de trabajo. Carrera, evalua-
ción del desempeño, movilidad, directivos» de 2013, del
INAP y de la DGFP; los informes «Catálogo de Compe-
tencias Genéricas de los Puestos de la AGE», de abril
de 2014.También se han manejado en esta publicación,
entre otros, los borradores del Estatuto del Directivo Pú-
blico fechados, uno en 2007, y otro de 12 de junio de
2012, ambos de la Dirección General de la Función Pú-
blica (DGFP). De esta se han utilizado también, entre
otros: el «Borrador de real decreto por el que se estable-
cen los sistemas de evaluación de la actividad profesio-
nal de los funcionarios al servicio de la AGE. 23 de mayo
de 2011»; la propuesta de «Racionalización de cuerpos y
escalas de la AGE» de 2012 y «Orientaciones para la re-
forma de la función pública. Borrador», de septiembre de
2013.
11 En el Anteproyecto de Ley de Empleo Público Vasco de
febrero de 2019, el Título III está dedicado a «La función
directiva y el Estatuto del personal directivo profesional
de las Administraciones públicas vascas».
12 En marzo de 2017 las escuelas e institutos de Admi-
nistración pública de las comunidades autónomas y
de Ceuta y Melilla junto con el INAP constituyeron un
Grupo de cualificación y homologación de la formación
de los empleados públicos con el objetivo de elabo-
rar estándares o normas que aseguren la calidad del
proceso de aprendizaje y permitan la certificación de
los módulos formativos correspondientes; elaborar un
modelo de cualificaciones profesionales para el grupo
profesional apoyo administrativo; y elaborar un modelo
de cualificaciones profesionales para el grupo profesio-
nal TIC. El primero de los objetivos ya se ha alcanzado,
el segundo está casi finalizado y en los siguientes se
avanza a buen ritmo. En abril de 2018 se ampliaron los
objetivos a desarrollar la cualificación profesional ges-
tión de personal y la determinación de las competen-
cias directivas.
13 El Consejo de Gobierno del País Vasco aprobó el 28 de
junio de 1994 el Informe de la Comisión para la Raciona-
lización y Mejora de la Administración Pública (CORAME
y posteriormente la Dirección de la Oficina de Moder-
nización Administrativa. El Decreto 6/1996, de 13 de fe-
brero, de la Junta de Andalucía, introdujo las áreas fun-
Manuel Arenilla Sáez y David Delgado Ramos
Una nueva función pública quefortalezca la confianza enlas instituciones públicas
53
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria
Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 16 zk./2019. Págs. 36-53 or.
ISSN: 2173-6405 e-ISSN: 2531-2103
cionales, las áreas relacionales y las agrupaciones de
áreas como nuevos instrumentos para la racionalización
y organización funcionarial de la función pública. El De-
creto202/2008, de 14 de octubre, de la Generalitat de
Catalunya reguló los ámbitos funcionales como agrupa-
ciones de puestos de trabajo con finalidades y funcio-
nes homogéneas y con unos requerimientos compar-
tidos con respecto a conocimientos, procedimientos y
actitudes para desarrollar estas funciones.
14 Encontramos regulación autonómica en los casos, por
ejemplo, de la Comunidad Valenciana (artículo 121 de la
Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de
la Función Pública Valenciana) y de, Islas Baleares (ar-
tículo39 de la Ley 3/2007, de la Función Pública de la
Comunidad Autónoma de las Illes Balears). En el Antepro-
yecto de Ley de Empleo Público Vasco se regula la eva-
luación del desempeño en el artículo 54 y la relaciona con
el desempeño, la motivación y la formación del personal.
