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L’impact de la décentralisation sur la gouvernance du système éducatif en République démocratique du Congo : Entre contraintes budgétaires et fragmentation administrative

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Abstract

Ce chapitre analyse l’impact de la décentralisation sur la gouvernance du système éducatif en République démocratique du Congo (RDC). Le chapitre prend en compte deux facettes de la décentralisation : déconcentration et dévolution (découpage). Nous analysons les questions budgétaires et le nombre de fonctionnaires en tant que deux aspects essentiels de la gouvernance du système éducatif. Ce chapitre présente quatre volets : Premièrement, comme en témoignent les décisions unilatérales et précipitées du ministre de l'Éducation, la déconcentration a été motivée par des considérations politiques afin d’offrir des possibilités de recrutement par patronage. L’idée de lier les provinces éducationnelles aux provinces administratives (découpage) a récemment été abandonnée. Deuxièmement, la déconcentration provoque des tensions budgétaires qui pèsent sur les ménages en attendant que le Gouvernement verse les salaires et couvre les coûts opérationnels des bureaux éducationnels. Troisièmement, la déconcentration, étant donné l’opacité qui l’entoure, renforce l’illisibilité des acteurs de l’éducation. Quatrièmement, le découpage a entrainé un besoin potentiel de restructuration des bureaux confessionnels, qui sont très fragmentés sur le terrain. Les résultats suggèrent que les organisations confessionnelles jouent un rôle marginal dans les politiques en matière d’éducation au niveau national et des bailleurs internationaux dans la formalisation des processus décisionnels au sein du ministère de l’Éducation, un objectif qu’ils poursuivent depuis plusieurs années.
L’impact de la décentralisation sur la gouvernance du système éducatif en République
démocratique du Congo :
budgets stressés pour une administration de fortune
Cyril Owen Brandt
Stylianos Moshonas
Février 2020
Version après commentaires
Accepté pour publication dans le livre suivant :
Englebert, P. & Ngoy, B. (eds.) : « Congo : L’État en morceaux. Politique et administration
au prisme du découpage provincial ». Tervuren : MRAC.
Introduction
Les bureaux gestionnaires de l’éducation jouent un rôle dans l’accès, la qualité et la
gouvernance du système éducatif, pour le meilleur et pour le pire. À l'instar d'autres secteurs,
un secteur éducatif décentralisé est généralement associé à des niveaux plus élevés de
transparence et de redevabilité grâce à une plus grande proximité entre les administrateurs et
les écoles ou, par exemple, grâce à des comités de gestion scolaire et à la participation des
parents (Edwards Jr. et DeMatthews 2014; De Grauwe et Lugaz 2007). Alors que les effets de
la décentralisation en RDC ont été étudiés sous différents angles (Englebert et Kasongo 2016;
Weiss et Nzongola-Ntalaja 2013; Englebert, Calderon, et Jené 2018; Gaynor 2016), la relation
entre la décentralisation et l’éducation n’a reçu que peu d’attention. Compte tenu de
l'étalement territorial des écoles et de la part importante des dépenses liées à l'éducation dans
le budget de l'État, le secteur éducatif constitue un cas pertinent à examiner en profondeur. Ce
chapitre s’appuie sur une étude précédente qui a montré comment certains facteurs politiques
informels ont accéléré l'expansion de l'éducation (Brandt 2017). L’étude a révélé que la
démocratisation et la déconcentration ont multiplié le nombre de courtiers – personnel
administratif du secteur de l’éducation, députés nationaux et provinciaux – intéressés par
l’obtention et la diffusion des arrêtés d’agrément scolaire. En effet, après les turbulences des
années 1990, une croissance d'une ampleur sans précédent s'est produite : de 24 108 écoles en
2002 à 37 893 écoles en 2007, puis à 61 789 écoles en 2014 (MEPSP 2015, 2007; World
Bank 2004). La contribution de ce chapitre consiste en une analyse de l’impact de la
décentralisation post-découpage sur la gouvernance du système éducatif, approfondissant
ainsi les analyses existantes sur l’économie politique de l’éducation en RDC (De Herdt et
Titeca 2016; Brandt 2018). Plus spécifiquement, ce chapitre se penche sur la déconcentration
et la dévolution (découpage) administrative en tant que deux formes principales de
décentralisation,1 tout en abordant deux aspects essentiels de la gouvernance du système
éducatif, à savoir les questions budgétaires et celles liées au nombre de fonctionnaires.
1. Contribution du chapitre
S’appuyant sur un nombre de travaux, ce chapitre analyse quatre aspects de la gouvernance
éducative en RDC : Tout d'abord, conformément aux évaluations générales de la
décentralisation en RDC (Englebert et Kasongo 2016), nous examinons dans quelle mesure la
déconcentration de l'éducation a été motivée par des considérations politiques. De plus, en
accord avec les conclusions de travaux récents sur la décentralisation, nous suggérons que les
possibilités de recrutement suivant une logique de patronage sont la principale raison de la
prolifération des unités et des bureaux gestionnaires. Comme le souligne Corrales (2005), le
clientélisme peut être un facteur important de l’augmentation du nombre d'écoles. En
transposant cette idée aux bureaux gestionnaires de l’éducation, nous démontrons que la
déconcentration non planifiée et précipitée a entraîné une augmentation des bureaux
gestionnaires et du personnel. Nous documentons ce processus par le nombre d’arrêtés
ministériels créant de nouvelles divisions et sous-divisions éducationnelles entre 2003 et
2017. Nous avançons l'hypothèse que la signature d’arrêtés créant de nouvelles sous-divisions
éducationnelles2 pourrait être en partie motivée par les possibilités de recrutement basées sur
le patronage qu'elles offrent. Grossman et Lewis (2014) ont montré que la prolifération des
unités administratives est un phénomène largement répandu en Afrique sub-saharienne. C’est
un phénomène qui, selon eux, ne peut être compris qu'en examinant le comportement des
élites et la demande venant du bas. Si l'existence d'une demande d'éducation par le bas en
RDC a été bien documentée (Verhaghe 2017), les décisions du ministère de l'Éducation
primaire et secondaire (MEPSP) sont bien moins comprises.
Deuxièmement, les conséquences de ce processus peuvent être considérables : la
déconcentration de l'éducation s'est traduite par une expansion des unités et des bureaux
1 Alors que dans un sens strict la déconcentraon et décentralisaon administrave sont deux processus
diérents, en praque en RDC ils se sont superposés, la déconcentraon dans le secteur éducaf ayant ancipé
sur la décentralisaon territoriale.
2 Les termes de « division éducationnelle » et de « sous-division éducationnelle » sont officiellement
utilisés dans les arrêtés ministériels et documents administratifs de la RDC.
gestionnaires de l’État. Parmi ces bureaux – en particulier ceux qui ont été créés depuis 2017
– beaucoup n'ont pas été ajoutés à la liste de paie. Le processus de signature des arrêtés créant
de nouvelles unités gestionnaires semble complètement détaché des préoccupations
budgétaires et la déconcentration s'opère par le biais d'un système éducatif mal financé. En
l’absence d’un financement public de ces unités (couvrant salaires et coûts opérationnels),
cette prolifération devra être prise en charge par les ménages, qui, ces dernières décennies, ont
cofinancé le secteur éducatif à tous les niveaux, y compris l’administration scolaire (Verhaghe
2007, 2017). Nous soutenons que cette tendance reflète un phénomène plus large dans
l’ensemble des services publics de la RDC, selon lequel ces derniers fonctionnent comme des
unités d’imposition parafiscale3, utilisant une partie des recettes perçues pour couvrir les coûts
opérationnels et compléter des salaires insuffisants. Le fait que les ménages doivent financer
de nouveaux bureaux en l'absence d'un financement public immédiat et suffisant implique que
la totalité des frais scolaires augmente et que l'accès à l'éducation risque de diminuer.
Troisièmement, nous affirmons que ces modalités de gouvernance sont susceptibles de
renforcer le statu quo d'un « régime d'incertitude », où la multiplication des cadres juridiques
et institutionnels, la confusion réglementaire, l'arbitraire dans les transferts financiers et un
contexte incertain entourent l'administration locale et son personnel (Englebert 2012 : 170).
Ce régime renforce l'illisibilité administrative des acteurs de l'éducation (Brandt 2018) dans
un contexte où le poids de cette charge sera supporté par la population. Les résultats suggèrent
en outre que les bailleurs internationaux jouent un rôle marginal dans la formalisation des
processus décisionnels au sein du ministère de l'Éducation, un objectif qu’ils poursuivent
pourtant depuis des années.
Quatrièmement, le chapitre démontre clairement la fragmentation qui caractérise les
bureaux confessionnels. Bien que cela complique déjà la gouvernance du système éducatif et
approfondisse l’existence d’un « État concessionnaire » (Poncelet, André, et De Herdt 2010),
il est clair que le découpage a aussi entraîné la nécessité de potentiellement restructurer les
bureaux confessionnels. Ainsi, le chapitre renforce le constat suivant lequel la décentralisation
ne remplace pas, mais se superpose et interagit avec des formes de gouvernance existantes
(Brandt 2017; Englebert et Kasongo 2016).
Dans ce qui suit, l’on présentera d'abord la méthodologie, puis l’on discutera des effets
de la décentralisation sur la gouvernance du système éducatif, tout en nous appuyant sur les
résultats de deux études de cas de divisions éducationnelles. En guise de conclusion, l’on
3 Nous utilisons cette notion dans le sens que lui donnent De Herdt et Titeca (2019), qui l’empruntent
aux auteurs d’une étude sur l’économie politique des finances publiques en RDC (Williams et Ghonda
2012). En ce sens, les ressources parafiscales dénotent les revenus collectés par de nombreux services
publics, qui sont utilisés à leur propres fins plutôt que d’être transférés dans le Trésor public.
soulignera les implications pratiques de l'étude tout en suggérant les contours d’un
programme de recherche concernant l'économie politique de l'expansion de l’éducation en
RDC.
1.1. Méthodologie
Ce chapitre s'appuie sur la consultation d’une archive récemment créée formant une base de
données d’arrêtés signés par les ministres de l'Éducation entre 1985 et décembre 2017. La
base de données contient plus de 18 000 arrêtés (l'archivage est en cours). Dans ce chapitre,
nous avons analysé 209 arrêtés relatifs à la création de nouvelles divisions et sous-divisions
éducationnelles depuis 2004. Par ailleurs, pour éclairer la situation sur le terrain, nous nous
sommes tournés vers deux sources. La première est une étude de géolocalisation au moyen du
GPS pour identifier la position exacte des bureaux gestionnaires de sous-division (BGSD)4
dans six divisions éducationnelles. Le projet ACCELERE!2 a commandité cette étude dans
les six divisions soutenues par le projet et un des auteurs a travaillé comme consultant pour le
projet pendant plusieurs mois. Deuxièmement, nous utilisons aussi les bases de données
issues du Service du Contrôle de la Paie des Enseignants (SECOPE). Notre étude se
concentrera sur les cas de deux divisions, le Kasaï-Central et le Sud-Ubangi. Ces deux
divisions sont illustratives parce que le Kasaï-Central est un cas où assez peu de nouveaux
bureaux gestionnaires ont été créés récemment, alors que c’est l'inverse pour le Sud-Ubangi.
Bien que la comparaison de ces deux bases de données fasse l'objet de certaines réserves – par
exemple, la base de données du SECOPE n'a pas été mise à jour depuis longtemps et n’inclut
pas de nouvelles unités gestionnaires, alors que l'étude de géolocalisation les a prises en
compte – la comparaison nous permet toutefois d’effectuer certaines observations pertinentes.
En se basant sur cet aperçu, nous répondons aux questions « Combien de bureaux
gestionnaires de l’État pourraient être ajoutés à la paie ? » et « Quels bureaux confessionnels
remplissent les normes requises ? ».
2. Décentralisation et gouvernance du système éducatif en RDC
Dans cette section, nous analysons l'impact de deux formes de décentralisation sur la
gouvernance du système éducatif : la dévolution qui découle du découpage, et la
déconcentration administrative. Nous commençons par les bureaux gestionnaires de l’État et
terminons par les bureaux éducatifs confessionnels.
4 Nous nous concentrons sur tous les bureaux à l’exception des bureaux du Service National d’Identification des
Élèves, les bureaux en charge des pensions, et du Centre des Ressources Pédagogiques, car les nouvelles sous-
divisions n’ont pas le droit de les ouvrir automatiquement.
2.1 Découpage, déconcentration et bureaux gestionnaires de l’État
2.1.1. Découpage et ministères provinciaux de l’Éducation
La Constitution congolaise, acceptée par référendum en 2005 et en vigueur depuis 2006,
prévoit la création de 26 provinces semi-autonomes. Ceci est la suite à plusieurs étapes de
décentralisation dans le pays (voir Chapitre 1). La création de nouvelles provinces a eu lieu en
2015 (cinq ans après la date prévue dans la Constitution), et le transfert des pouvoirs a
commencé avec la création de nouvelles assemblées et gouvernements provinciaux en 2016.
En ce qui concerne l'éducation, l'article 204, alinéa 13, de la Constitution stipule que
l'enseignement primaire et secondaire relève exclusivement des provinces5. De concert avec
d'autres ministères provinciaux, 11 ministères provinciaux de l'Éducation ont été créés autour
de l'année 2007. En 2015, les 11 provinces du pays ont été divisées en 26 provinces. Ce
découpage « s'est déroulé au rythme des exigences et des priorités de Kabila [...] imprégné
d’une forte dose de calcul politique et d'opportunisme » (Moshonas 2018 : 34 ; chaque
citation anglaise traduite par les auteurs).
Les provinces disposent officiellement de la prérogative de conserver et d'utiliser 40 %
des recettes à caractère national générées sur leur territoire avant de transférer le reste à
Kinshasa. Cependant, selon un rapport de la Banque mondiale de 2010, seules les provinces
du Lualaba et du Haut-Katanga seraient financièrement viables (World Bank 2010). En fait,
les ministères provinciaux n’ont pas jusqu’à présent reçu grand-chose de cette
« rétrocession ». De plus, « la gestion financière du secteur [de l’éducation] reste centralisée
et semble l’être toujours davantage » (World Bank 2015 : 72). Le découpage influence toute
une série d'aspects de la gouvernance du système éducatif. Par exemple, puisque les
gouverneurs des provinces ont la prérogative de fixer les frais de scolarité, il y a actuellement
26 règlements officiels différents au lieu de 11, ce qui ajoute encore à la complexité
règlementaire (Verhaghe 2017). Cela rappelle l’observation d’Englebert et Kasongo (2016)
selon laquelle l’autonomie provinciale a conduit à une prolifération d’impôts et taxes. Une
autre question se réfère au statut des enseignants : « leur statut après leur transfert au niveau
décentralisé n’a pas encore été clarifié. Deviendront-ils les fonctionnaires de la province ? Et
si c’est le cas, faut-il prévoir 26 statuts différents ? » (World Bank 2008 : 93). Ces aspects
cruciaux n'ont fait l’objet d’aucune clarification en pratique. En même temps, la prise de
décision en matière d’éducation est encore très centralisée à Kinshasa. Nous démontrerons
dans la section suivante que l’expansion récente du nombre de bureaux gestionnaires de
l'Éducation est dû à cette centralisation.
5 Les Entités Territoriales Décentralisées jouent également un rôle dans certaines questions liées à l’éducation
(World Bank 2015 : 33) mais ne sont pas pertinentes pour la discussion qui suit.
2.1.2. Déconcentration et nouveaux bureaux et unités gestionnaires de l’État
La déconcentration administrative se traduit par la création de nouvelles unités gestionnaires
et l'ouverture de bureaux gestionnaires de division et de BGSD. Les bureaux de division
comprennent trois types de bureaux de l’État : le bureau de la division/province
éducationnelle, une inspection principale provinciale et un bureau provincial du Service du
Contrôle de la Paie des Enseignants (SECOPE). Les bureaux de la sous-division se
composent du bureau de la sous-division éducationnelle, des inspections du pool primaire et
secondaire et des antennes du SECOPE. Dans un premier temps, nous aborderons le contexte
juridique de l'ouverture de nouvelles unités éducationnelles. Dans un deuxième temps, nous
fournirons des données relatives à la prolifération des unités gestionnaires à l'échelle
nationale. Troisièmement, nous démontrerons les répercussions des nouvelles unités
gestionnaires sur le nombre de bureaux et d'effectifs.
i. Contexte juridique
Il n’y a aucun contexte juridique pour la création de nouvelles unités gestionnaires. La
création de nouvelles unités relève du pouvoir discrétionnaire du ministre de l’Éducation qui
les crée par arrêté. L’arrêté lui-même est composé de son titre, des références aux documents
juridiques précédents tels que la loi-cadre sur l'éducation et de quelques articles. Ces articles
prévoient la création d'une ou de plusieurs nouvelles divisions ou sous-divisions
éducationnelles. Cela se fait généralement en divisant une (sous-)division antérieure en deux
nouvelles. L’arrêté entre en vigueur par une lettre de notification du secrétaire général.
ii. La prolifération des unités gestionnaires
L'idée d’entités déconcentrées appliquées aux régions existait déjà dans la loi-cadre sur
l'éducation de 1986, et l'administration scolaire avait été déconcentrée dans une certaine
mesure par le passé6. Plus récemment, la déconcentration du secteur de l'éducation avait
anticipé sur le processus de découpage administratif. Le processus de déconcentration de la
gouvernance du système éducatif a commencé en 2004 avec la création de nouvelles divisions
qui correspondaient presqu’entièrement aux nouvelles provinces du pays en 2015. Selon nos
6 Le terme « Sous-Reged » est encore très courant dans les discussions avec les membres supérieurs de
l’administration (Au lieu de l’actuel Sous-Proved, car les provinces étaient autrefois des régions). Selon notre
base de données, le premier arrêté à l’origine de la création d’une sous-division régionale (au Katanga/Shaba) est
l’arrêté ministériel 00224/1988 datant du 26.08.1988. L’arrêté créait la sous-divisio de Kaniama mais il ne
précisait pas les limites de cette sous-division.
données, le processus de déconcentration a pris ampleur le 4 juillet 2004 avec huit arrêtés
ministériels qui ont donné lieu à de nouvelles divisions éducationnelles. Deux autres arrêtés
ont été signés en 2005 et 2007, menant à un total de 30 divisions éducationnelles. Il y avait
donc déjà un léger décalage entre les provinces (26) et les divisions (30),7 mais le processus
de création de nouvelles divisions s'est complètement arrêté en 2008, ce qui suggère
l’existence d'une idée sous-jacente de lier les divisions aux provinces administratives – jusqu'à
très récemment :
Tableau 1 : Nombre de divisions éducationnelles (2003-17)8
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Nombre
de
divisions 11 24 24 24 29 30 30 30 30 30 30 30 30 30 42
Source : Arrêtés ministériels
Un nouveau ministre national de l'Éducation, Gaston Musemena Bongala, a été
nommé en décembre 2016 en remplacement de Maker Mwangu qui était en fonction depuis
plus de dix ans. Ce n'est donc pas un hasard si, lors de l'année 2017, l’on a vu une
augmentation sans précédent des divisions éducationnelles. En 2017, le ministre a signé 23
arrêtés donnant lieu à de nouvelles divisions, signant souvent deux arrêtés très similaires pour
la même division sans clarifier la relation entre ces arrêtés. Cette prolifération de divisions
suggère que l'idée de lier les divisions aux provinces a succombé à d'autres motivations et a
été abandonnée dans la pratique pendant le mandat du nouveau ministre.
Comme nous l'avons expliqué ci-dessus, les divisions sont scindées en sous-divisions.
Si une analyse complète du contenu de ces arrêtés reste encore à faire, une analyse
préliminaire révèle une création progressive de nouvelles sous-divisions éducationnelles
jusqu'en 2016 et une augmentation sans précédent en 2017.
Tableau 2 : Nombre d’arrêtés menant à la création des (sous-)divisions éducationnelles (2004-17)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Nombre
d’arrêtés 2 7 4 4 5 16 26 23 7 2 0 8 7 56
Source : Arrêtés ministériels
7 Le Nord Kivu et le Bas-Congo ont reçu deux divisions et Kinshasa trois, bien que chacune d'entre elles ne
corresponde qu'à une seule nouvelle province.
8 Les chiffres peuvent être différents de ceux qui figurent dans les annuaires scolaires, car nous présentons les
données de fin d'année.
Un arrêté peut créer plus d'une sous-division, mais avec les données actuellement
disponibles, il est difficile de savoir clairement combien de sous-divisions ont été créées par
chaque arrêté9. Il sied de signaler que les divisions et sous-divisions éducationelles ne suivent
plus nécessairement les contours de l’administration territoriale (en effet, dans certains cas
celles-ci peuvent transcender les frontières administratives au sein des provinces).
Néanmoins, il est clair que le nombre d'unités gestionnaires chargées de l'éducation a connu
une augmentation considérable depuis le début des années 2000. Le nouveau ministre a signé
autant d’arrêtés sur les nouvelles (sous-)divisions en l’espace d’un an que son prédécesseur en
a signé au cours des six années précédentes. À cet égard, l’hypothèse que nous avançons est
que la création de nouvelles unités gestionnaires de l’éducation en période électorale, qui sont
évidentes pendant les années préélectorales de 2011 et 2017, est en partie motivée par les
possibilités d’embauche qu'elles offrent, ouvrant une brèche pour la création d’emplois par le
truchement du patronage. Bien que cette hypothèse puisse aider à rendre compte de la création
de sous-divisions, nous pensons que d'autres aspects pourraient être clarifiés par des
recherches qualitatives additionnelles. Par exemple, Maker Mwangu a créé plus de divisions
qu’il n’y a eu de futures provinces, mais sans poursuivre avec la même cadence dans le temps,
même pendant les périodes électorales.
iii. Incidences sur le nombre de bureaux et d’effectifs
Chaque nouvelle division et sous-division entraîne la création de bureaux gestionnaires de
l’État. Ces bureaux ont le droit de recruter du personnel, comme le montre le Tableau 3.
Tableau 3 : Effectifs par bureau en 2018
Niveau Bureau Effectifs Arrêté
Division Bureau de division 76 0279/2017
Inspection 81 0394/2013
SECOPE 32 0128/2016
9 Nous ne donnons pas des chiffres annuels du nombre total de sous-divisions, car les données des annuaires
scolaires la principale référence sont inexactes, comme le montrent les exemples suivants : Premièrement,
ces données montrent une diminution de 357 sous-divisions en 2011-12 à 340 sous-divisions en 2012-13 ce qui
ne se reflète pas dans le nombre d’arrêtés (voir le Tableau 2). Deuxièmement, le nombre de sous-divisions dans
les annuaires scolaires est resté figé à 357 entre 2010-2011 et 2011-12 bien que le ministre ait signé beaucoup
d’arrêtés au cours de ces années. Troisièmement, il y a l'affirmation de la Banque mondiale qu’en 2015 il y avait
258 sous-divisions (World Bank 2015 : 33), alors que l'annuaire scolaire 2014-15 parle de 340 sous-divisions.
Quatrièmement, le Plan intérimaire du Gouvernement pour le secteur de l'éducation publen 2012 comprend
230 sous-divisions (MEPSP 2012 : 12) alors que l'annuaire de 2011-12 comprenait 357 sous-divisions.
Surmonter ces inexactitudes par le biais des archives des arrêtés est difficile pour deux raisons : premièrement, à
partir de 2004, il n'est pas clair si un arrêté crée des sous-divisions entièrement nouvelles, ou bien si un arrêté
sépare une sous-division existante. Deuxièmement, sachant que les annuaires ne sont pas fiables, il n'y a pas de
base de référence à partir de laquelle on peut commencer. Nous préférons donc nous en tenir au nombre d’arrêtés
par an comme approximation, ce qui est suffisamment instructif pour l'argument de ce chapitre.
Sous-division Bureau de sous-division 42 0280/2017
Inspection de pool
primaire
Min. 8 0280/2017
Inspection de pool
secondaire
Min. 8 0280/2017
Antennes du SECOPE 20 0129/2016
Source : Arrêtés comme énumérés
Chaque nouvelle division donne lieu à la création de trois nouveaux bureaux
gestionnaires de l’État, avec un total de 189 fonctionnaires. Chaque nouvelle sous-division
implique au moins quatre bureaux gestionnaires de l’éducation avec un minimum de 78
fonctionnaires10.
Comment la récente vague de déconcentration a-t-elle impacté la liste de paie du
gouvernement ? Les données du SECOPE suggèrent que la déconcentration n'a pas eu
d’impact sur la liste de paie. Le nombre de bureaux figurant sur la liste du SECOPE n'a pas
augmenté de façon significative au cours des dernières années. En 2014, il s’élevait à 2 841 et
en 2018 à 2 996. De même, le nombre d'employés rémunérés dans les bureaux gestionnaires a
considérablement augmenté entre 2013 et 2014 (de 28 392 à 40 047) mais n'a que très peu
augmenté depuis (à 41 216 en 2018). Les données indiquent donc clairement que la plupart
des nouveaux bureaux créés au cours des dernières années, en particulier ceux créés en 2017,
n'ont pas été ajoutés à la liste de paie. Le processus de signature des arrêtés a été
complètement détaché des préoccupations et processus budgétaires.
Ce constat est conforme aux tendances actuelles en matière de recrutement en RDC,
où les préoccupations budgétaires n’ont que très peu d’importance : bien que la législation
officielle stipule que le recrutement ne peut avoir lieu que si des fonds ont été préalablement
budgétisés et à la suite d'un concours organisé par le ministère de la Fonction Publique, dans
la pratique, l'embauche se fait à grande échelle dans tous les secteurs, menant à un nombre de
plus en plus élevé de « Nouvelles Unités » (fonctionnaires non-immatriculés, sans salaire de
base mais pouvant bénéficier de primes et des avantages informels qui peuvent être liés à la
fonction). Cela a été largement documenté – par exemple, en ce qui concerne le secteur de la
santé, une étude récente démontre clairement qu’au lieu de suivre les procédures officielles, le
recrutement se fait à tous les niveaux du secteur, principalement en raison des pressions
politiques et sociales relevant de logiques de patronage (Verhaghe 2018). De manière
générale, ce processus se reflète dans l'expansion massive du personnel de l'État : comme
suggéré par des données récentes issues de la Direction de la paie, entre 2007 et 2017, on est
10 L’arrêté ministériel 0129/2016 du 11 juillet 2016 fixe le nombre d'agents par antenne du SECOPE à vingt
mais ne définit pas les conditions d'ouverture d'une antenne du SECOPE. Par conséquent, il peut y avoir plus
d'une antenne du SECOPE dans une sous-division éducationnelle.
passé de ca 600 000 à près de 1 300 000 agents rémunérés (RDC/Ministère de la Fonction
Publique 2017; Moshonas 2019)11.
Alors, que se passe-t-il entretemps ? Qui paie le personnel gestionnaire et où travaille-
t-il à la base ? Il convient de rappeler que depuis 1992, les contributions financières des
ménages aux salaires des enseignants ont été partiellement transférées aux unités
gestionnaires. Titeca et De Herdt (2011) ont montré que les ménages peuvent être invités à
cofinancer la construction de nouveaux bureaux gestionnaires de l’éducation. En fait, alors
que les gouverneurs provinciaux décident des frais scolaires annuels officiels, en réalité, la
fixation des frais de scolarité est un processus polycentrique et négocié. Verhaghe (2017) a
récemment montré une augmentation considérable du montant global et des types de frais de
scolarité. En résumé, il est probable qu'on demande à nouveau aux ménages de financer les
bureaux gestionnaires et le personnel jusqu'à ce qu'ils soient ajoutés à la liste de paie –
probablement dans un avenir lointain.
Cette tendance – selon laquelle la population subventionne effectivement les bureaux
gestionnaires de l'éducation en l'absence d’un financement public – est bien connue au-delà
du secteur de l'éducation. Au début des années 1990, une étude pionnière sur le secteur public
du Zaïre a montré dans quelle mesure la fiscalité informelle pesait lourdement sur les usagers
des services et les ménages, tout en notant que ces taxes contribuaient à la fourniture de
services publics dans un contexte où les financements publics s'étaient épuisés (Prud’homme
1992). Des études plus récentes sur la prestation des services publics donnent à penser que
cette tendance s'est plutôt répandue : en raison de l'insuffisance des salaires et des dépenses de
fonctionnement, les services publics fonctionnent effectivement comme des unités
d’imposition parafiscale dont les recettes servent en partie à couvrir les frais de
fonctionnement, mais dont une partie est également redistribuée vers le haut selon une logique
« prébendière » (un processus connu sous le nom de « rapportage » en RDC) (Englebert et
Kasongo 2016; Baaz, Olsson, et Verweijen 2018; Baaz et Olsson 2011; Verhaghe 2018;
Malukisa 2017; Titeca et De Herdt 2011). Il sied toutefois de noter que les recrutements
(souvent basés sur des logiques de patronage) sont loin d’entraîner automatiquement
l’inclusion des agents ainsi recrutés sur les listes de paie de l’État, et donc ne garantissent pas
la perception d’un salaire ou d’une prime. Même sans rémunération officielle, les agents
nouvellement recrutés peuvent, à travers l’emploi public, survivre grâce aux opportunités
offertes par leurs fonctions, tout en ayant l’espoir d’être ajoutés un jour aux listes de paie.
11 Ce dernier chiffre, basé sur les données de la Direction de la Paie du Ministère du Budget, comporte tous les
agents payés par le Trésor Public, que ce soit ceux qui reçoivent un salaire de base, un salaire de base et une
prime, ou seulement une prime.
Bien entendu, entre temps cette absence de rémunération de la part de l’État ne fait
qu’augmenter les pressions qui font que les services administratifs fonctionnent comme unités
d’imposition parafiscale.
En résumé, le découpage et la déconcentration sont allées de pair jusqu'en 2017,
l'année où un nouveau ministre est entré en fonction. Une étape fondamentale dans la
gouvernance du système éducatif, à savoir la création de nouvelles divisions et sous-divisions
éducationnelles, est restée très centralisée entre les mains du ministre de l'Éducation à
Kinshasa.
iv. Études de cas
Les données empiriques tirées de six études de cas exemplaires révèlent clairement l'ampleur
de la situation actuelle dans le secteur éducatif. Un aperçu des données du SECOPE et de la
géolocalisation de six divisions12 exemplaires révèle que 86 bureaux peuvent encore être créés
et que 1552 fonctionnaires pourraient être ajoutés à la liste de paie. Afin de mieux évaluer le
poids relatif de ces chiffres, nous pouvons les comparer au nombre total des effectifs
administratifs dans le système éducatif en 2018, qui s’élevait à 46 807 (base de données du
SECOPE). Ainsi, les nouveaux fonctionnaires potentiels dans les six divisions explorées dans
cette étude – dont le Sud-Ubangi et le Kasaï-Central sont présentés de manière plus détaillée
ci-dessous – représentent 3,3 % des effectifs dans le secteur éducatif enregistré en 2018. Étant
donné que le pays compte aujourd'hui plus de 42 divisions, la pression globale sur le budget –
et donc sur les ménages – par le biais de nouveaux fonctionnaires est énorme. Les deux études
de cas suivantes fournissent plus de détails sur l'impact de la décentralisation au niveau des
divisions.
La division éducationnelle du Sud-Ubangui, qui s'appelait autrefois Équateur II, est
notre premier cas. Après le découpage, toutes les divisions existantes ont été renommées en
fonction des nouvelles provinces (Arrêté ministériel 0144/2015 du 15 juillet 2015). Depuis les
dernières évolutions en septembre 2017 (Arrêté ministériel 1310/2017 du 11 septembre 2017
portant création de nouvelles sous-divisions), la division du Sud-Ubangui a été elle-même
divisée en 18 sous-divisions. Six d'entre elles ont été créés très récemment. Comme elles
n'étaient pas opérationnelles au moment de l'étude de géolocalisation, celle-ci n'a porté que
sur les 12 sous-divisions établies. La base de données du SECOPE (février 2018) ne
comprenait que dix sous-divisions. En raison des vagues récentes et passées de nouvelles
sous-divisions créées au Sud-Ubangui, plusieurs bureaux gestionnaires de sous-division n'ont
12 Equateur, Kasaï-Oriental, Kasaï-Central 1, Kasaï-Central 2, Lualaba, Sud-Oubangi.
pas été ouverts, enregistrés ou ajoutés à la liste de paie. Les données du SECOPE nous aident
à éclaircir cette situation. Rappelons que le SECOPE n'inclut que les BGSD officiellement
enregistrés et inclus dans sa base de données ; comme nous le montrons ci-dessous, d'autres
bureaux ont déjà été ouverts sur le terrain.
La base de données du SECOPE comprenait 35 bureaux gestionnaires de l’État au
Sud-Ubangui. Avec la pratique courante qui consiste en l’ouverture d’un bureau pour le Sous-
Proved, une antenne du SECOPE et des bureaux d'inspection de pool primaire et secondaire
dans chaque sous-division (Tableau 3), l’on doit encore ajouter un minimum de 40 bureaux à
la liste de paie. C'est un minimum parce qu'il peut y avoir plus d'une antenne du SECOPE
dans une sous-division. En fait, l'étude de géolocalisation révèle l'existence de 12 bureaux de
sous-division, 14 antennes du SECOPE et 35 bureaux d'inspection – bien plus que ce que le
SECOPE a enregistré, tout en reflétant les contraintes budgétaires futures. Plusieurs bureaux
existent donc en réalité mais ne sont pas formellement connus à Kinshasa. La plupart de ces
bureaux, mais pas tous, sont situés dans de nouvelles sous-divisions. Compte tenu des arrêtés
qui précisent le nombre des effectifs par bureau (Tableau 3), un minimum de 680 personnes
pourraient être embauchées et ajoutées à la liste de paie. Il sied de noter ici que ce chiffre
repose sur l'hypothèse suivant laquelle les cadres organiques qui précisent le nombre de
postes à pourvoir seraient respectés. Dans la pratique, il arrive souvent que de tels critères ne
soient pas respectés, ce qui entraîne un sureffectif ou un sous-effectif. En même temps,
toutefois, les chiffres fournis ci-dessus indiquent incontestablement une augmentation du
nombre d'unités gestionnaires et, par conséquent, un gonflement des effectifs.
Notre deuxième cas, la division éducationnelle du Kasaï-Central, a été scindée en
Kasaï-Central 1 et Kasaï-Central 2 en 2017. Curieusement, deux arrêtés ministériels dans un
délai d'un mois ont autorisé cette séparation, le dernier (N°MINCAB/CABMIN/1428/2017 du
20 septembre 17) ne faisant nulle référence à celui du 29 août 2017. Pourtant les deux arrêtés
avaient le même objectif, ce qui suggère un manque de supervision au sein du ministère de
l'Éducation. En tout état de cause, ce chapitre s'appuie sur des bases de données qui ont été
établies avant cette scission et qui par conséquent prennent en considération l'ancienne
division du Kasaï-Central. Une comparaison entre la base de données du SECOPE et les sous-
divisions nouvellement créées ne révèle qu’un petit nombre de bureaux à créer dans l'avenir.
Cinquante BGSD existent au Kasaï-Central. Avec la pratique actuelle consistant
en l’ouverture d’un bureau pour le Sous-Proved, une antenne du SECOPE et des bureaux
d'inspection pool primaire et secondaire dans chaque sous-division (Tableau 3), un
minimum13 de 6 bureaux n'ont pas encore été ouverts. Compte tenu des arrêtés qui précisent le
nombre d'employés par bureau (Tableau 3), un minimum de 140 personnes pourraient être
embauchées et ajoutées à la liste de paie. En comparaison avec le Sud-Ubangui et d'autres
sous-divisions, ce nombre est faible. Néanmoins, 140 fonctionnaires devront être rémunérés,
et nous avons déjà fait valoir que les ménages devront très probablement intervenir pour
combler le manque de financements publics, au moins à moyen terme.
2.2 Découpage, déconcentration et bureaux gestionnaires confessionnels
Les organisations confessionnelles ont toujours joué un rôle fondamental dans la prestation
des services éducatifs en RDC. Cet « État concessionnaire » (Poncelet, André, et De Herdt
2010) a été à l'origine inscrit dans une convention entre l'État libre du Congo et le Vatican en
1906, qui a assuré la prédominance de l'Église catholique jusqu'en 1940. Cette reconnaissance
par l'État s'est progressivement étendue aux autres religions. Après l'échec de la tentative du
président Mobutu de nationaliser toutes les écoles, une convention a été signée en 1977 et
1979, qui garantit l'égalité de traitement pour les religions catholique, protestante,
kimbanguiste et musulmane. Une nouvelle convention aurait été rédigée en 2011 mais n'a
jamais été finalisée. De nouveaux réseaux ont été autorisés à gérer les écoles publiques et à
obtenir des fonds publics. Notre analyse des arrêtés ministériels depuis 1985 a révélé 19
réseaux éducatifs confessionnels reconnus14.
Tableau 1 Réseaux éducatifs confessionnels agréés
Nr. Confession/Association/ONG Type
Année de
reconnaissanc
e
1 Église du Christ au Congo
Convention
1977
2 Église Catholique 1977
3 Église Kimbanguiste 1977
4 Réseau Musulman Convention 1979
5
Association Missionnaire Internationale des Adventistes du
7e Jour Mouvement de Réforme Mandat de
Gestion
2004
6 Organisation Sociale pour le Développement (OSD) 2006
7 Armée du Salut 2007
13 Il peut y avoir plus d'une antenne du SECOPE dans une même sous-division.
14 Deux autres mandats de gestion ont été confiés au « Professeur Yvon Nsuka zi Kabwiku » en 1992 et au «
Service National » en 2001. Enfin, d'autres sources ont mentionné les réseaux suivants pour lesquels nous
n'avons pas encore pu trouver d’arrêtés correspondants : Fraternité, AFEBEMECO (musulman), Lumière, Église
du Saint-Esprit au Congo (ESECO), Église Bon Nouveau Message (EBNM), Église Libre Baptiste au Congo
(ELBCO)
8 Église de Jésus Christ de l’Esprit de Vérité/Bima 2007
9 Église du Réveil au Congo 2008
10
Église du renouveau et de la miséricorde Évangélique au
Congo
2008
11 ONGD COOBIDIEP 2008
12 Mission Évangélique de Pentecôte au Congo (MEPCO) 2012
13 L’œuvre pour le Développement Culturel et Social (ODCS) 2012
14 Église Unie des Adventistes du 7eme Jour 2016
15 Communauté des Adventistes du 7e Jour Indépendants 2017
16 Église Catholique Orthodoxe Occidentale (ECOO) 2017
17
Communauté des Assemblées de Jésus-Christ RDC (EC-
CAJC)
2017
18
Communauté Pentecôtiste au Nord-Katanga,
Circonscription du Nord Central (CPNK/CNC)
2018
19 Église Chrétienne au Congo Sango Malamu (ECCO/SM) 2018
Source : Arrêtés ministériels
Le ministre de l'Éducation en poste depuis décembre 2016, Gaston Musemena
Bongala, qui comme on l’a vu a signé un grand nombre d’arrêtés, a déjà reconnu cinq réseaux
en deux ans, ce qui suggère une fragmentation de plus en plus rapide de la gouvernance du
système éducatif. La plupart des nouveaux réseaux sont encore assez petits et les trois réseaux
principaux restent dominants :
Tableau 5 : Nombre d’écoles primaires et secondaires publiques par
réseau (2006/7 vs 2013/4)
Étatique
Catholiqu
e
Protesta
nt Autres Total
2006/07 7 996 12 609 14 405 2 883 37 893
2014/15 14 661 17 048 26 799 3 362 61 870
Source : Annuaires scolaires
La domination historique de l'Église catholique dans le secteur éducatif a été
remise en cause par des réseaux plus dynamiques. Déjà en 2006/7, le réseau protestant avait
dépassé le réseau catholique en nombre d’écoles et d’élèves et a depuis continué son
expansion rapide. Le réseau de l’État a également été plus actif dans l'ouverture de nouvelles
écoles que le réseau catholique. La raison principale de la domination protestante est sa
fragmentation. Depuis les années 1970, les communautés protestantes de la RDC sont unies
autour de l'Église du Christ au Congo (ECC). L’ECC est un conglomérat de plus de 100
croyances et confessions protestantes. Malgré les bureaux provinciaux protestants, chaque
confession est soucieuse de fournir des écoles à ses fidèles. Les autres réseaux, tels que les
réseaux éducatifs musulmans et kimbanguistes, mettent un accent régional fort sur les
provinces qui comptent le plus grand nombre de leurs membres (voir Leinweber (2012) pour
l'expansion du réseau islamique).
Comment tout ceci est-il pertinent pour notre analyse ? Tout comme le gouvernement,
les réseaux confessionnels ont le droit d'ouvrir des bureaux gestionnaires de l’éducation.
Alors que les bureaux gestionnaires relèvent directement des unités gestionnaires de l'État
(divisions et sous-divisions), les bureaux confessionnels sont soumis à une réglementation
différente, comme le montre le Tableau 6.
Tableau 6 : Normes pour les bureaux confessionnels
Type de bureau Exigence
Coordination provinciale L’existence d’au moins deux conseilleries
résidentes et une coordination diocésaine,
communautaire ou sous-provinciale.
Coordination diocésaine,
communautaire ou sous-
provincialec
Un minimum de 80 écoles
Conseillerie Résidente Un minimum de 40 écoles
Source : Arrêté ministériel 0278/2017 du 17 juillet 2017
c La différence de ces derniers bureaux ne réside que dans le nom car ils sont associés
à des réseaux confessionnels différents.
La gouvernance des bureaux confessionnels se complique actuellement en raison
de deux conséquences de la déconcentration et du découpage. Dans un premier temps, l’arrêté
ministériel qui régit les bureaux confessionnels ne précise pas dans quel domaine le nombre
minimum d'écoles (tableau 9) doit se situer : alors que certains suggèrent qu’il s’agit des
provinces, d’autres font comprendre qu’il s’agit des divisions. Cette dernière interprétation
voudrait dire que, par exemple, un réseau a besoin de 80 écoles dans une division pour être
autorisé à ouvrir une coordination diocésaine, communautaire ou sous-provinciale15. Tout
réseau ayant un nombre d'écoles inférieur à 80 devrait alors être fermé et ses écoles attribuées
à un autre bureau. S'il est peu probable que de telles lois soient strictement appliquées dans la
15 Une question importante est de savoir si le nombre d'écoles requises par bureau sont des écoles mécanisées ou
toutes les écoles publiques. La première option s’appuie sur la logique du SECOPE, tandis que la seconde option
prendrait en compte toutes les écoles agréées, qu'elles soient incluses ou non dans la base de données du
SECOPE. Comme il n'existe pas de données fiables sur le nombre d'écoles non enregistrées, les données du
SECOPE font automatiquement autorité.
pratique – en raison de la nature négociée de la prise de décision dans le secteur éducatif
(Titeca et De Herdt 2011) – cette dynamique peut néanmoins provoquer des tensions au
niveau local. Le problème est particulièrement aigu pour le réseau protestant en raison de sa
nature fragmentée.
Deux exemples suffisent pour illustrer les répercussions potentielles. Pour savoir
quels bureaux confessionnels sous-provinciaux remplissent les normes à respecter, il est
nécessaire de connaître le nombre d'écoles dans une division donnée dont chaque bureau est
responsable (voir le Tableau 9). Dans le Sud-Ubangi, les données du SECOPE montrent que
les bureaux confessionnels suivants ne respectent pas les normes légales : une coordination
islamique sous-provinciale compte 30 écoles, une conseillerie résidente protestant 38 écoles,
une coordination protestante 71 écoles et une autre coordination protestante 22 écoles.
Compte tenu des normes introduites ci-dessus (voir le Tableau 9), quatre bureaux sur un total
de dix n'ont pas le droit d'exister. Certains devraient être dissous et d'autres déclassés (d’une
coordination sous-provinciale à une conseillerie résidente). Au Kasaï-Central, seuls deux
bureaux sous-provinciaux sur 19 ne répondent pas aux critères officiels d’existence. Selon les
informations communiquées par un consultant, il s'agit d'une exception pour la RDC. Cela
signifie néanmoins que 10 % des bureaux sous-provinciaux du Kasaï-Central devraient être
fermés, si les normes étaient imposées de façon stricte.
Dans un deuxième temps, la Constitution prévoit que l'enseignement primaire et
secondaire relève de la compétence des provinces. Bien que la plupart des décisions et des
financements en matière d'éducation restent centralisés à Kinshasa – comme illustré ci-dessus
– certains politiciens provinciaux prétendent que tous les réseaux éducatifs qui administrent
des écoles dans une province donnée doivent posséder un bureau gestionnaire dans cette
province. Ceci suggère un remaniement majeur des bureaux confessionnels. Par exemple, le
réseau catholique a toujours gouverné ses écoles conformément à sa propre unité gestionnaire,
le diocèse. Or les frontières diocésaines n'ont jamais correspondu aux frontières provinciales
de l'État. Chaque diocèse s'étend sur plusieurs divisions et encore plus de sous-divisions. Sur
toute l’étendue du pays, il y a 47 diocèses, contre environ 467 sous-divisions (en décembre
2017). L'administration catholique n'a pas suivi la déconcentration du Gouvernement. Peu de
diocèses ont été séparés administrativement à des fins de gouvernance du système éducatif, ce
qui a été le cas pour Lubumbashi et Likasi. Néanmoins, l'administrateur diocésain de Likasi
est responsable des sous-divisions éducationnelles de Kambove, Kasenga, Likasi, Lubudi
(partiellement) et Mitwaba (partiellement) (Entretien avec deux administrateurs catholiques,
le 23 mars 2016 et le 19 avril 2016). Ainsi, un coordinateur diocésain catholique interagit
habituellement avec les représentants gouvernementaux d'une division différente de celle dans
laquelle son bureau est situé. Or, si l'affirmation (selon laquelle tous les bureaux
confessionnels devraient avoir des bureaux dans la province où ils gouvernent les écoles)
venait à être imposée, tous les bureaux confessionnels situés en dehors du Sud-Ubangi – pour
reprendre cet exemple – qui gouvernent les écoles du Sud-Ubangi, n'auraient pas le droit de le
faire. Ces sept réseaux – deux islamiques et cinq protestants – dirigent entre 1 et 37 écoles. En
conséquence, toutes ces écoles devraient être réattribuées à d'autres réseaux ou bien les
réseaux responsables devraient ouvrir des bureaux communs. Au Kasaï-Central, plusieurs
écoles devraient être attribuées à d'autres réseaux car les bureaux protestants en charge ne sont
pas situés dans le Kasaï-Central.
En résumé, en raison de l’agrément de nouveaux réseaux éducatifs au cours des
quinze dernières années et de changements constants des réseaux protestants appartenant à
l'ECC, plus d'une centaine de confessions religieuses dirigent actuellement des écoles en
RDC. Souvent, ces confessions sont responsables d'un petit nombre d'écoles, mais peuvent
néanmoins avoir réussi à ouvrir un bureau gestionnaire dans certains cas. Toutefois, selon les
deux normes qui viennent d'être décrites, de nombreux bureaux confessionnels pourraient
faire l'objet d'une restructuration. Il est à nouveau surprenant de voir que de telles normes sont
adoptées par le ministère de l'Éducation à Kinshasa. En effet, la RDC a une longue histoire de
politiques centralisées et décidées à Kinshasa. Ces politiques, passées sans donner
suffisamment d’attention aux mesures concrètes de mise en œuvre, tendent à créer de la
confusion aux niveaux inférieurs de la hiérarchie administrative, de la résistance au niveau
local et de l'incohérence et de l'inconsistance dans la mise en œuvre des politiques publiques
(Schatzberg (1982) le démontre dans le cas de la réforme administrative du Zaïre en 1973 qui
a visé, sans succès, à subordonner l'autorité traditionnelle des chefs à la hiérarchie
administrative). Dans le cas de la décentralisation du système éducatif, l'efficacité des normes
dont nous avons parlé suppose que les bureaux confessionnels suivent les ordres de Kinshasa,
ce qui n'est pas toujours le cas. Cependant, le fait que les acteurs provinciaux ont maintenant
un intérêt dans la matière, pourrait contribuer à ce que les réformes gagnent du terrain au
niveau provincial.
Conclusion
Ce chapitre a porté sur deux formes de décentralisation – à savoir la déconcentration et la
dévolution qui découle du découpage – et a analysé leur impact sur la gouvernance du
système éducatif. Nous avons démontré quatre points. Premièrement, la déconcentration des
bureaux gestionnaires de l’État a été motivée par les considérations politiques, surtout ces
dernières années. Alors que la demande de déconcentration atteint le niveau national par le
biais des relations de clientélisme et que l'impact de la déconcentration est finalement négocié
au niveau local, le ministre congolais de l'enseignement primaire et secondaire semble avoir
un pouvoir discrétionnaire en matière de signature des arrêtés. Les ministres nationaux ont
signé des arrêtés sans consulter ni les réseaux confessionnels en charge de l'éducation, ni les
bailleurs de fonds internationaux qui ont soutenu la réforme de la gouvernance du système
éducatif. En fait, il n'y a pas eu de normes formelles ou de plates-formes pour préparer et
planifier la création de nouvelles unités gestionnaires. Malgré le découpage et la prérogative
provinciale constitutionnellement consacrée de gouverner l'enseignement primaire et
secondaire, nos conclusions suggèrent que la prise de décision en matière d'éducation reste
centralisée au sein du ministère de l'Éducation à Kinshasa. Il sied aussi de signaler que le
découpage, qui aurait dû entraîner un transfert de compétences vers les provinces
comprenant également la prérogative de création de nouvelles (sous)divisions et bureaux, est
loin d’être effectif. Si notre hypothèse suivant laquelle la prolifération des structures
administratives est en partie motivée par les possibilités de recrutement basées sur le
patronage qu’elles offrent s’avère correcte, les perspectives d’un tel transfert de compétences
pourraient être d’autant plus éloignées.
Deuxièmement, un nombre important de bureaux gestionnaires de l’État et de bureaux
confessionnels ne sont pas encore ouverts et ne figurent pas sur la liste de paie. La
déconcentration a eu lieu sans vision ou stratégie globale et a provoqué une pression énorme
sur les futurs budgets publics. L’exercice du droit au financement public peut prendre
beaucoup de temps à se réaliser et les bureaux enregistrés peuvent rester impayés. En
conséquence, les ménages continuent à contribuer directement et indirectement au
financement de l'administration scolaire par le biais de divers types de frais de scolarité. Cette
tendance correspond au constat suivant lequel les frais de scolarité ont continué à proliférer à
travers le pays (Verhaghe 2017). Les écoles font aujourd'hui partie de réseaux prébendiers
cofinancés par les ressources de l'État et des ménages, ce qui reflète le phénomène largement
répandu consistant en la perception par les services publics en RDC d’une multitude de frais
d'utilisation, dont les contours chevauchent le formel et l’informel (Baaz, Olsson, et
Verweijen 2018; Trefon 2011).
Troisièmement, le découpage et la déconcentration ont renforcé un « régime
d'incertitude » (Englebert 2012 : 170). Certains arrêtés ne précisent pas la zone géographique
couverte par la nouvelle unité gestionnaire et le ministre a signé des arrêtés sans assurer une
communication suffisante au sein du ministère. L'administration nationale, en particulier le
SECOPE, pourrait donc continuer à avoir des difficultés pour établir une cartographie
complète des bureaux gestionnaires. Cela pourrait en outre amener la base de données des
enseignants et des écoles à présenter une fausse image de la réalité (Brandt 2018). Ce régime
d'incertitude et d'illisibilité retient l'attention, l'énergie et les ressources des bailleurs de fonds.
Même si le pays a initié des réformes et fait partie, par exemple, du Partenariat mondial pour
l'éducation, ce type de politique publique ne s'appuie pas sur un plan sectoriel de l'éducation
ou sur une vision du secteur, mais plutôt sur des motivations financières et politiques de court
terme.
Quatrièmement, les organisations confessionnelles sont plus nombreuses que jamais.
Compte tenu des normes actuelles en matière de découpage, un certain nombre de bureaux
confessionnels devraient être fermés ou restructurés. Bien qu'il soit peu probable que les
politiques publiques (au niveau provincial) soient directement mises en œuvre et acceptées, la
dynamique décrite est susceptible de créer des tensions aux niveaux provincial et local.
Pourtant, le manque d'intégration des organisations confessionnelles dans l'élaboration des
politiques relatives au secteur de l'éducation entraîne des désaccords et des négociations
ultérieures. Cependant, d'un point de vue conceptuel, bien que la « négociation » soit une
métaphore utile pour comprendre les interactions entre les organisations confessionnelles et
les ministères dans un espace politique hybride comme la prestation de services publics en
RDC, nos résultats suggèrent que cette métaphore a ses limites et qu'il est également
important de mieux comprendre le pouvoir discrétionnaire ministériel. Malgré les faibles
capacités supposées et observées du système étatique congolais, le ministre semble avoir une
certaine « capacité à mettre en œuvre les décisions politiques dans tout le domaine » (Mann
1984 : 189). Plutôt que de parler de « mise en œuvre », nous pouvons considérer le ministre
comme un précurseur qui prend des décisions unilatérales avec lesquelles d'autres acteurs
doivent composer.
Du point de vue des politiques publiques, les bureaux gestionnaires ont été sous-
gouvernés au cours des quinze dernières années. L'un des principaux objectifs du secteur
éducatif congolais au début des années 2000 était l'augmentation de l'accès à l'éducation par la
suppression des frais de scolarité. Jusqu'en 2013, la tentative de réduction des frais de
scolarité s'est principalement traduite par le financement des salaires des enseignants, le
financement de dépenses spécifiques telles que les assurances des étudiants ou le financement
des frais de fonctionnement des écoles. Jusqu'à récemment, les bureaux gestionnaires de la
sous-division recevaient peu d'aide directe. Le programme PROSEB de la Banque mondiale –
financé par le Partenariat mondial pour l'éducation – a été le premier à fournir un financement
mensuel aux BGSD, en complément du financement public, mais seulement dans deux
provinces ciblées. En contrepartie, les gouverneurs ont signé des arrêtés limitant les frais de
scolarité et un groupe de travail a été créé pour surveiller ce processus. Ni les arrêtés ni les
groupes de travail n'ont été efficaces. Par ailleurs, les bailleurs de fonds ont commencé à
faciliter les formations administratives et financières des BGSD. Toutefois, à mesure que le
nombre de bureaux et d'employés continue à augmenter, l'impact relatif de ces interventions
diminue. De plus, comme nous l'avons démontré ci-dessus, les bailleurs de fonds n'ont pas été
en mesure de restreindre le pouvoir discrétionnaire du ministre en matière de signature
d’arrêtés.
Quel pourrait alors être le rôle des bailleurs de fonds dans les réformes de la
gouvernance du système éducatif, étant donné la complexité de l'économie politique de
l'éducation ? Nous suivons l'évaluation d'Eyben selon laquelle les bailleurs de fonds
pourraient agir en rendant les connaissances actuelles sur un secteur accessibles et en
favorisant les débats :
Ceci signifierait que les bailleurs de fonds jouent un rôle d’encouragement
plutôt que de suppression de perspectives différentes, en aidant à fournir un
espace pour un dialogue démocratique, tout en reconnaissant que les
solutions optimales émergent souvent d’un débat et de discussions
continues, souvent confuses et hautement politisées (Eyben 2012 : 218).
Ceci est naturellement plus facile à dire qu'à faire, mais peut néanmoins servir
d'inspiration. Avant de clore ce chapitre, nous aimerions ajouter que cette étude s'inscrit dans
le cadre d'un agenda de recherche plus vaste sur l'économie politique de la décentralisation et
l'expansion du système éducatif en RDC. À partir de la base de données d’environ 18 000
arrêtés ministériels relatifs au secteur éducatif signés depuis 1985, nous envisageons
d'analyser les ouvertures d'écoles et de bureaux et d'étudier des tendances telles que le nombre
élevé d'ouvertures pendant les années électorales et leur répartition spatiale, ainsi que le
nombre croissant d'écoles privées, pour ne citer que quelques exemples. Nous espérons que
notre recherche sera utile à tous ceux qui tentent de réformer l'administration du secteur
éducatif en RDC, qui est malheureusement devenue de plus en plus fragmentée et opaque.
Remerciements
Merci à Pierre Andrianne pour les nombreuses discussions sur le contenu de ce chapitre, au
projet ACCELERE!2 pour la mise à disposition des données, à Jennifer Lund et Tom De
Herdt pour leurs remarques concernant une version précédente de ce texte, et à Natalia Borek
et Isabelle Desportes pour aider avec la traduction.
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... • Programme d'amélioration de l'efficacité interne Le secteur de l'éducation s'est généralement développé de façon anarchique et (Brandt, 2017)le clientélisme a entraîné une augmentation sensible du nombre d'enseignants et d'employés (Brandt and Moshonas, 2021). Le recrutement massif et le nombre élevé d'employés non enregistrés sont également des problèmes courants dans d'autres secteurs (Moshonas, 2019). ...
... Dans les faits, les ministères provinciaux n'ont perçu que très peu de fonds : « la gestion financière du secteur [de l'éducation] demeure centralisée et ce, apparemment de façon croissante » (WorldBank, 2015a, p. 72). Plus important encore, de nombreuses unités administratives de l'éducation ainsi que nombre de bureaux de divisions et de sous-divisions de l'enseignement ont été organisés sous le pouvoir discrétionnaire du ministre de l'Éducation(Brandt and Moshonas, 2021). Le tableau 3 donne un aperçu des rôles et responsabilités des acteurs au niveau décentralisé. ...
Technical Report
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L’Étude Spotlight : République démocratique du Congo (DRC Spotlight Study) fournit aux partenaires de l’éducation un diagnostic du système éducatif national fondé sur des éléments tangibles, qui met l’accent sur l’éducation de base et les apprentissages fondamentaux. Son objectif est de souligner les progrès réalisés au sein du système par rapport aux répercussions de facteurs tels que la vision de l’éducation, l’enseignement et l’apprentissage, les enseignants, l’administration et la gestion, l’engagement des parents et de la communauté, et enfin l’évaluation de l’éducation de base et des apprentissages fondamentaux.
... In fact, provincial ministries have not received much funding: 'the financial management of the [education] sector remains centralized and seems to be increasingly so' (World Bank, 2015a, p. 72). Most importantly, many educational administration units and divisional and subdivisional education offices have been set up under the education minister's discretionary power (Brandt and Moshonas, 2021). Table 3 gives an overview of the roles and responsibilities of actors at the decentralized level. ...
... Education expansion has been generally unstructured (Brandt, 2017) and clientelism has led to a significant increase in education units and staff (Brandt and Moshonas, 2021). Mass recruitment and high numbers of unregistered staff are also common issues in other sectors (Moshonas, 2019). ...
Technical Report
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The Spotlight Study: Democratic Republic of the Congo (DRC Spotlight Study) provides education partners with a fact-based diagnosis of the national education system, with a focus on basic education and foundational learning. It seeks to highlight the progress made within the system in relation to the impact of factors such as education vision, teaching and learning, teachers, leadership and management, assessment, parent and community intervention, and evaluation of basic education and foundational learning.
Article
En septembre 2019, la République démocratique du Congo a mis en place une nouvelle politique abolissant les frais de scolarité dans l'enseignement primaire. Quelques mois plus tard, les écoles fermaient pour 4.5 mois suite à la pandémie de Covid-19. Comment le confinement a-t-il affecté la mise en place de la politique de gratuité ? A-t-il atténué ou exacerbé ses effets ? Cet article étudie l'expérience des écoles et des enseignants dans deux territoires du Sud-Kivu affectés par les conflits armés. Sur base d'une enquête auprès de 752 enseignants et 637 parents d'élèves et sur 157 entretiens qualitatifs dans 49 écoles, nous montrons que, dopés par la gratuité, l'effectif scolaire reste stable et les relations enseignants-parents ne semblent pas se dégrader –et ce malgré une absence presque totale d'enseignement pendant la période de fermeture. Cependant, les privations liées à la pandémie rendent (encore plus) intenable la position des enseignants sous contrats précaires dont les salaires étaient antérieurement payés grâce aux frais de scolarité. Ceux-ci quittent la profession en nombre, menaçant la stabilité du système éducatif. Ainsi, l'introduction de la gratuité n'est pas une panacée en contexte de crise ; la durabilité d'une telle réforme nécessite une ambitieuse et inclusive refonte des ressources humaines.
Preprint
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En septembre 2019, les frais d'études, qui servaient (entre autres) à payer les enseignants non rémunérés par l’Etat, ont été officiellement supprimés dans les écoles primaires de la DR Congo. Quelques mois plus tard, le gouvernement fermait les écoles pour 4 mois et demi à cause de la pandémie de Covid-19. À l'aide d'une enquête auprès de 822 enseignants et 715 parents d’élèves conduite avant et après le confinement et de 157 entretiens qualitatifs dans la province du Sud-Kivu, nous montrons que la réforme « Gratuité » semble avoir à la fois atténué et exacerbé les effets des restrictions liées à la pandémie. Dopés par la gratuité, l’effectif scolaire et les relations entre enseignants-fonctionnaires et parents restent stables –et ce malgré l’absence presque totale d’enseignement pour les plus démunis pendant la période de fermeture. Cependant, les privations additionnelles et le stress de la pandémie rendent encore plus intenable la position des non-fonctionnaires, qui quittent la profession en nombre et, par-là, menacent la stabilité du système éducatif. La durabilité des réformes visant la gratuité, spécialement en contexte de crises répétées, ne peut se faire en l’absence d’une ambitieuse et inclusive refonte des ressources humaines. In September 2019, school fees, which were used to pay teachers not paid by the State (among others), were officially abolished in DR Congo's primary schools. A few months later, the government closed schools for four and a half months due to the Covid-19 pandemic. Using a survey of 822 teachers and 715 parents conducted before and after the closure and 157 qualitative interviews in South Kivu province, we show that the free education reform seems to have both mitigated and exacerbated the effects of the pandemic-related restrictions. Boosted by gratuity, school enrolment and relations between teacher-staff and parents has remained stable -despite the almost total absence of education for the poorest during the closure period. However, the additional deprivation and stress of the pandemic has made the position of non-staff teachers even more untenable, as they leave the profession in large numbers, thereby threatening the stability of the entire primary education system. The sustainability of free education reforms, especially in the context of repeated crises, cannot eschew complementary, similarly ambitious, and necessarily inclusive human resources reforms.
Thesis
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State administrations rely on knowledge about its employees in order to ensure transparent payroll management. This thesis investigates the political economy and social dynamics around such knowledge by focusing on public school teachers in the Democratic Republic of Congo (DRC). After a calamitous social and economic decade in the 1990s and early 2000s, international donors framed non-transparent public payrolls as fiduciary risk and pursued teacher identification, for example through a census. However, as of 2016, a significant number of teachers remained unregistered by the state administration. Empirically based on 14 months of ethnographic research and discourse analyses, and theoretically building on Tania Murray Li and the notion of permanent provocation, the thesis traces the pursuit of teacher identification in the DRC in government and donor documents since the 1970s. The thesis then explores how the following dynamics pose a limit to teacher identification: (1) long-standing administrative practices, (2) decentralisation and democratisation, (3) the challenge to penetrate the Congolese territory, (4) teacher transfers, and (5) armed conflict. My findings suggest that teacher illegibility – the lack of state knowledge on teachers – is not only a sign of a deficient state but can be a proper state effect. Most crucially, the thesis argues that the constant pursuit of teacher identification has strengthened state authority despite poor performance in public service delivery. Thereby, it contributes to a better understanding of the intricacies of teacher governance, and of the multiple relations between education systems, state authority and the international development industry.
Article
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This empirical article explores how the interaction between two key aspects of statebuilding (democratisation and decentralisation) and existing forms of governance in the Democratic Republic of Congo led to a multiplication in numbers of political and administrative brokers. Furthermore, it investigates how these brokers construct their roles well beyond official mandates. Responding to local demands, they circumvent formal procedures in order to obtain decrees accrediting public primary and secondary schools. As a result, the number of public schools has almost tripled since the early 2000s. Building on qualitative and quantitative empirical data, the article thus reveals that democratisation and decentralisation can reproduce clientelist structures. However, it also uncovers changing socio-spatial dynamics: certain historically neglected and conflict-affected districts have particularly benefited from brokers’ involvement. Despite these positive aspects, the article further illustrates how these outcomes counteract other central administrative and political objectives.
Article
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The education sector has virtually disappeared from the Congolese state budget since the mid-1980s. Yet schools have both managed to survive on school fees and to reproduce the public education sector, even though complete privatization would have been a realistic option. In this article, the authors understand this engagement with the state whilst simultaneously bending its rules as a negotiation strategy for better terms of inclusion in the state system. Different state actors cultivate their 'own' practical versions of official rules. In this way, they create space to respond to parents' demand for education, to increase the number of teachers and their salaries far beyond what would otherwise have been possible, and to reproduce the system over time. One may wonder, however, whether the resilience of the sector in the face of the implosion of the state budget does not come at the price of building a more inclusive and higher quality education system.
Book
This book is about mismanagement, hypocrisy, powerlessness and sabotage. Congo Masquerade reveals the vacuity of reform logic and discourse. It is a study of aid inefficiency in one of the 21st century’s major attempts at reconstructing a failed state in Africa. These attempts commenced at a time when state crisis was overwhelming: physical infrastructure was dilapidated, the macroeconomic situation was unmanageable and the population was debilitated by dictatorship, two regional wars and an exhausting political transition. These conditions have not made state reconstruction easy. They help explain why initiatives designed and implemented by Congo’s international partners to reconstruct this huge and diverse country have, so far, been largely unsuccessful. International partners and Congolese authorities share responsibility in failing to bring about genuine political and institutional reform. The former have underestimated the complexities of political culture in Africa’s third largest territory; the latter, through ruse and strategy, deliberately hamper reform to stay in power. Throughout much of the global south, it is increasingly obvious that development aid does not always develop. It does not always aid. Congo is fabulously rich but its people are abysmally poor. Congo is a land of broken promises. This book is designed to unmask the ineffectiveness of reform and development initiatives. The analysis reveals change without improvement. It presents a critical examination of why aid is not helping while offering a theoretical framework that inspires similar critiques in other state rebuilding contexts. Congo Masquerade can help engaged development experts, NGO activists and academics improve the analytical tools needed to understand the pitfalls of reform initiatives. As Congo is one of Africa’s major development ‘markets’, the current situation needs to be reassessed with the kind of critical analysis that this book provides. The problems inherent to reform failure in Congo will not go away by themselves. This book makes explicit what many actors believe without having the courage or liberty to express openly. Congo Masquerade is not an exercise in Congo bashing or Congo Schadenfreude. It is a critical and engaged assessment that seeks to fill an information gap by sounding an alarm. The objective is to shape dialogue about state-building challenges in this unsettling geography of imbalance. The spirit of the book is one of modesty and empathy because it raises fundamental questions about development and change. As the parable of the crocodile and the scorpion reveals, we are merely groping for understanding with respect to the subtle intricacies of the reform process.
Article
The DR Congo embarked upon decentralization reforms in 2006 to improve governance and accountability, undermine predation, corruption, and personal rule, bring government closer to the people, and promote local development. As of 2014, despite some regional variations, Congolese decentralization had instead increased the degree to which the state extracts the resources and incomes of its citizens. It had also fostered provincial centralization at the expense of local governments, produced largely unaccountable provinces governing with little transparency, and unleashed self-serving provincial elites. After providing original empirical evidence for these claims, this article suggests that decentralization was thwarted by the failure of formal reforms to affect informal ruling institutions and by an erroneous diagnosis of Congo’s governance failures that singled out the abuse of elites without identifying the generalized nature of the instrumentalization of sovereignty by officeholders at all levels of the state. The article concludes by using Congo’s experience to illustrate important flaws in decentralization reforms in Africa.
Article
Uncertainty, autonomy and parasitism : decentralized territorial entities and the state in the Democratic Republic of Congo Decentralization reforms in the DR Congo have taken place in a context of widespread uncertainty characterized by simultaneous recentralization, legal and institutional profusion, fiscal arbitrariness and the vulnerability of local state agents. This uncertainty, which derives in part from the state’s weakness, reduces the scope and achievements of Congo’s decentralization while increasing the autonomy of local actors. Given their precarious material circumstances, the latter have seized upon this autonomy to turn parasitic and predatory towards local populations, contributing to the development of a self-serving and somewhat unhinged local state. By passively giving its clients the means to provide for themselves, Congo’s failed decentralization facilitates the regime’s consolidation and allows for the reproduction of the Congolese state in its very weakness.