UN ABORDAJE TEÓRICO, JURÍDICO Y CONCEPTUAL DE LOS TÉRMINOS REORGANIZACIÓN Y REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA EN COSTA RICA

Abstract

Dentro del lenguaje técnico-jurídico y técnico- administrativo con que cuentan las instituciones públicas en Costa Rica, producto de criterios varios, votos constitucionales, dictámenes y rectoría político-administrativa, se denota cierta terminología que ha venido afincándose a lo largo del tiempo sin que se le haya brindado la fundamentación adecuada para que pueda ser de uso colectivo. Los términos Reorganización y Reestructuración, revisten cualidades no semejantes, sino únicamente de cercanía, por lo que resulta indispensable proveer una acepción revestida de racionalidad administrativa, pragmática, capaz de emplearse en estrategias apropiadas de modernización y adaptabilidad de las instituciones democráticas

Full text

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UN ABORDAJE TEÓRICO, JURÍDICO Y CONCEPTUAL
DE LOS TÉRMINOS REORGANIZACIÓN Y
REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA EN COSTA RICA
Rolando Bolaños GaRita
Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), Costa Rica
rbolanos04@cpcecr.com
KEYWORDS: REORGANIZATION, RESTRUCTURING, MI-
DEPLAN, ADMINISTRATIVE MODERNIZATION.
INTRODUCCIÓN
En el transcurso de los años, hemos podido deno-
tar cómo todo tipo de técnicos y profesionales del
campo de las ciencias administrativas continúan
con el uso indiscriminado de los términos “Reorga-
nización” y “Reestructuración”, sin que se provea de
una propuesta que destaque por su riqueza meto-
dológica y conceptual, la cual encauce sólidamente
hacia la promoción de una Administración Pública
ágil, moderna y, ante todo, sistémica, la cual osten-
te una proyección clara para el desarrollo socioeco-
nómico, cultural, ambiental y político de Costa Rica,
donde cada institución se conciba como lo que es:
un eslabón de un Sistema Político-Administrativo ma-
yor y no desagregado e incapaz de adaptarse a las
necesidades sociales y a las tendencias administra-
tivas que se requieren.
Resulta contraproducente continuar homologan-
do dos términos que no son sinónimos dentro del
lenguaje técnico-administrativo o técnico-políti-
co, pues revisten diferencias marcadas; a pesar de
que el mismo Ministerio de Planicación Nacional
y Política Económica (MIDEPLAN) no asuma una
posición más vigorosa y de mayor tecnicidad, es
su deber demostrar que no estamos ante térmi-
nos homólogos. Esto repetimos no es correcto, no
es responsabilidad de otros actores del engranaje
político-administrativo (Procuraduría General de la
RESUMEN
Dentro del lenguaje técnico-jurídico y técnico-
administrativo con que cuentan las instituciones
públicas en Costa Rica, producto de criterios varios,
votos constitucionales, dictámenes y rectoría polí-
tico-administrativa, se denota cierta terminología
que ha venido ancándose a lo largo del tiempo
sin que se le haya brindado la fundamentación
adecuada para que pueda ser de uso colectivo. Los
términos Reorganización y Reestructuración, revis-
ten cualidades no semejantes, sino únicamente de
cercanía, por lo que resulta indispensable proveer
una acepción revestida de racionalidad adminis-
trativa, pragmática, capaz de emplearse en estra-
tegias apropiadas de modernización y adaptabili-
dad de las instituciones democráticas.
PALABRAS CLAVE: REORGANIZACIÓN, REES-
TRUCTURACIÓN, MIDEPLAN, MODERNIZACIÓN
ADMINISTRATIVA.
ABSTRACT
Within the technical-legal and technical-adminis-
trative language of Costa Rican public institutions,
which is the product of several criteria, constitutional
votes, political opinions and political-administrative
leadership, certain terminology has come to denote
meaning over time without having been given the
proper foundation for it to be used collectively. We refer
to the terms reorganization and restructuring, which
as presented in this essay, convey dissimilar qualities.
They are only close in meaning, so it is essential to pro-
vide a pragmatic denition coated with administrati-
ve rationality that is capable of being used in appro-
priate strategies for modernization and adaptability
of democratic institutions.
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República o Sala Constitucional) determinar si tér-
minos empleados en procesos de modernización
administrativa son correctos técnicamente o no,
sino que es deber de dicho Ministerio, según la
extensa cantidad de normativa constitucional y
de otro rango que lo faculta para tan imprescindi-
ble (y Hercúlea para otros) tarea.
Así las cosas, resulta necesario realizar un análisis
sobre la procedencia de tal confusión, a n de
concluir con la presentación de una fundamen-
tación más adecuada para cada uno y aclarar su
correspondiente implementación en procesos
de modernización administrativa pública.
Consideraciones teórico-jurídicas
Previo a cualquier consideración, exponemos la
denición del siguiente principio administrativo:
organización, por cuanto será el alfa y el omega
de nuestro planteamiento:
La organización como función, tiene que ver
con la fase del Proceso Administrativo Público
que cumple el papel vital de identicar, sobre
la base de objetivos y funciones sustantivos
identicados en la Planicación y denidos y
legitimizados por la Dirección, la mejor asig-
nación de recursos y subfunciones, y así re-
petidamente, a unidades organizativas, las
cuales actuarán dentro de un todo complejo
de criterios y mecanismos complementarios
–también denidos dentro de la actividad de
división el trabajo– como unidad de mando,
ámbito de control, comunicaciones, línea, ase-
soría, apoyo, sectorialización y regionalización
administrativas, etc. (Meoño, 1986, p. 114)
Alcances establecidos
en la constitución política
Nuestra máxima norma permite, según su ar-
tículo 192, el cese o despido de funcionarios
públicos cuando medie la reducción forzosa de
servicios, ya sea por falta de recursos económi-
cos para sufragar el pago de salarios, o para con-
seguir una mejor organización de dichos servi-
cios públicos.
En lo correspondiente a funcionarios cubiertos
bajo el Régimen del Servicio Civil, el artículo 192
constitucional debe concatenarse con el artículo
47 del Estatuto del Servicio Civil, el cual retrotrae
en gran parte el primero de éstos al estipular:
No obstante lo dispuesto en el artículo 43,
el Ministro podrá dar por concluidos los
contratos de trabajo previo pago de las
prestaciones que pudieran corresponderles
conforme al artículo 37, inciso f) de esta ley,
siempre que el Tribunal de Servicio civil, al
resolver la consulta que por anticipado le
hará, estime que el caso está comprendido
en algunas de las siguientes excepciones
muy calicadas:
a) Reducción forzosa de servicios o de tra-
bajos por falta absoluta de fondos; y
b) Reducción forzosa de servicios para con-
seguir una más ecaz y económica reor-
ganización de los mismos, siempre que
esa reorganización afecte por lo menos
al sesenta por ciento de los empleados
de la respectiva dependencia (Imprenta
Nacional, 2004 p. 28-29)
Este artículo sienta las bases del actual proce-
so de reorganización administrativa pública, ya
que el Estatuto del Servicio Civil es previo a la
emisión de la Ley de Planicación Nacional n.º
5525, misma que incluso en ningún momento
hace referencia a tal terminología, por razones
obvias, la más adecuada para direccionar sobre
todo aquel proceso de modernización o cam-
bio administrativo público. Nótese, igualmente,
que desde ahora se fundamentan técnicamente
las dimensiones de una reorganización, al esta-
blecer un rango de afectación en los puestos
para considerarse un cambio digamos “profun-
do”, muy seguramente porque a la hora de es-

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tablecer dicho artículo, un número menor de
funcionarios afectados signicaría más bien un
cambio organizacional más liviano, que podría-
mos incluso denominar “estético”. Al traerse a va-
lor presente el sentido del artículo indicado, se
tendría un panorama más claro de las variables
que deben considerarse para determinar una re-
organización integral en los servicios que presta
cualquier institución pública, entiéndase: estruc-
tura u organigrama, procesos administrativos in-
ternos, normativa interna, sistemas tecnológicos,
ambiente organizacional y capital humano.
Recurriendo al Dictamen C-022-1991 de la Pro-
curaduría General para aclarar el término “de-
pendencia” incrustado en el artículo 47 anterior y
determinar el espectro legal de aplicación de una
reorganización, el Abogado del Estado indica:
“Como puede verse, el término “dependen-
cia” puede ser referido tanto a departamen-
tos, secciones, ramas u ocinas, y su único
requisito, para que encuadren en el concep-
to en análisis, es que éstas se encuentren en
relación de subordinación con respecto a
determinado ministerio. Por lo anterior, para
efectos de la reorganización contemplada
en la norma estatutaria de interés, no podría
exigirse que ésta afecte por lo menos a un
sesenta por ciento de la totalidad del perso-
nal del ministerio respectivo, sino que basta
con que afecte en ese porcentaje mínimo a
los servidores de un departamento, sección,
rama u ocina de una cartera ministerial”.
Dicho Dictamen aclara, muy acertadamente, que
los procesos de mejora en la organización admi-
nistrativa pública no pueden valorarse desde la
transformación institucional completa, ya que la
potestad de autoorganización de las instituciones
de la Administración Central y Descentralizada,
las faculta para disponer de los cambios que con-
sideren necesarios, y no podría entonces sujetár-
seles para que deban cambiar todo su engranaje,
cuando lo que requieren son transformaciones
de mediano espectro o parciales.
Reglamento General de MIDEPLAN
El Reglamento General de MIDEPLAN Decreto
Ejecutivo n.° 23323-PLAN establecía, previo a su
reforma del año 2007, lo siguiente en cuanto a
los procesos de transformación institucional en
dependencias públicas:
Reorganizaciones estructurales:
Artículo 13.- Se entenderá por reorgani-
zación estructural la creación o supresión
de unidades administrativas, así como la
transformación de las mismas. La Contra-
loría General de la República, la Autoridad
Presupuestaria, La Dirección General de
Presupuesto del Ministerio de Hacienda no
tramitarán presupuestos ni modicaciones
presupuestarias de aquellos entes públicos
que lleven a cabo reorganizaciones estruc-
turales no autorizadas por MIDEPLAN. Las
instituciones públicas quedan obligadas a
remitir trimestralmente el reporte de avance
sobre el procedimiento de implementación
de las recomendaciones organizativas o es-
tructurales emitidas por MIDEPLAN.
Actualmente dicho artículo fue corrido y se lee como
artículo 15, estipulando sobre este mismo tema:
Reorganizaciones estructurales:
Artículo 15.—Se entenderá por reorgani-
zación administrativa la modicación de
unidades administrativas en cuanto a su
gestión, normativa, tecnología, infraestruc-
tura, recursos humanos y estructura. La Con-
traloría General de la República, la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección General de Pre-
supuesto Nacional del Ministerio de Hacien-
da, no tramitarán presupuestos ni modica-
ciones presupuestarias de aquellos Órganos,
entes y empresas públicas que lleven a cabo
reorganizaciones estructurales que no cuen-
ten con el estudio técnico que las respalde.
En los procesos de reorganización adminis-
trativa, MIDEPLAN prestará sus servicios de

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asesoría técnica mediante la provisión a la
Administración Pública de los manuales,
instructivos y otros instrumentos necesarios
para desarrollarla.
Note el lector que el término empleado es Reor-
ganización. Con la reforma del año 2007 muy a
pesar de que sí se mantuvo el título del artículo,
en el fondo pasó de llamarse reorganización es-
tructural a reorganización administrativa, y en el
primero de éstos se hacía énfasis evidentemente
en el aspecto de estructura, o sea, organigrama
y es hasta su reforma cuando se abordan otros
elementos irrestrictos de considerar, ya que
forman partes de todo sistema administrativo,
teniendo entre otros: procesos administrativos
internos, normativa interna, sistemas tecnológi-
cos, ambiente organizacional y capital humano,
además de la ya mencionada parte estructural.
Dicho cambio proviene de lo externado en su
momento por el Ministro de Planicación Na-
cional y Política Económica y consignado por la
Contraloría General de la República en el criterio
FOE-SAF-0364 analizado posteriormente.
Sentencias de la sala constitucional
La Sentencia 2004-13660 de las 05:10 hrs. del 14
de diciembre del 2005 de la Sala Constitucional,
al igual que otra anterior (3288-94, de las 11:24
hrs. del 1º de julio de 1994), han constituido ju-
risprudencia y arrojado luz, sobre todo en lo que
a procesos de ceses o despidos de funcionarios
signica, tomando como base lo consagrado en
el artículo 192 constitucional.
Dicho Tribunal se pronuncia de la siguiente manera:
III.- SOBRE LA REORGANIZACIÓN ADMINISTRA-
TIVA. La reestructuración y la reorganización
administrativa constituyen procedimientos
tendientes a modernizar a la Administración
Pública, con el n de aumentar su eciencia y
ecacia, logrando mejorar los servicios que ésta
presta, amén de la consecuente reducción del
gasto público. Sobre el particular, es menester
recordar que hay algunos principios constitu-
cionales que informan la organización y fun-
ción administrativa, tales como los de ecacia,
eciencia, simplicidad y celeridad (artículos 140,
inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo
el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de
los servicios y dependencias administrativas”, el
139, inciso 4, en la medida que incorpora el con-
cepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191
al recoger el principio de “eciencia de la admi-
nistración”). Estos principios de orden constitu-
cional, han sido desarrollados por la normativa
infraconstitucional, así, la Ley General de la Ad-
ministración Pública los recoge en los artículos
4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que
deben orientar y nutrir toda actuación adminis-
trativa. Aunado a lo anterior, el artículo 192 de la
Constitución Política faculta a la Administración
Pública para disponer la reestructuración de las
dependencias que la componen con el n de
alcanzar un mejor desempeño y organización
de las mismas, siempre y cuando se respeten los
procedimientos de reorganización establecidos
en la legislación. Tales procedimientos forman
parte de la potestad de autoorganización de
las Administraciones Públicas, conforme la cual
corresponde al jerarca determinar cuál es la or-
ganización interna más adecuada para el ente,
en razón de los nes que debe cumplir. Potes-
tad discrecional que autoriza al jerarca para rea-
lizar reestructuraciones administrativas internas,
lo que puede comprender el establecimiento
de nuevos órganos o en su oportunidad, una
distribución interna de competencias que no
impliquen potestades de imperio. Ahora bien,
en el ejercicio de la potestad de reorganización,
la Administración puede afectar los derechos
y situaciones jurídicas de los funcionarios a su
servicio, ya sea suprimiendo o transformando
las plazas existentes. Por tales motivos, la reor-
ganización solo procede cuando existan nece-
sidades reales para conseguir una más eciente
y económica reorganización de los servicios,
debidamente comprobadas, y cuando se afec-

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te por lo menos al 60% de los empleados de la
respectiva dependencia (artículo 47 del Estatu-
to del Servicio Civil). En relación con el primero
de los requisitos señalados, la Sala Constitucio-
nal ha indicado que:
“Debe tomarse en cuenta, además, que las lla-
madas restructuraciones o reorganizaciones
deben estar basadas en necesidades reales y
debidamente probadas, a n de evitar abusos
de parte de los empleadores, que bajo una jus-
ticación aparente conculcan los derechos de
los servidores, los cuales por su posición -más
débil- dentro de la relación, quedan imposibili-
tados de ejercer una acción administrativa, o ju-
dicial inmediata para detener este tipo de abu-
sos. Por ello, todo proceso de reorganización
deberá contar con la participación de todas
aquellas dependencias que se requieran para la
toma de la decisión nal” (Sentencia n.° 3288-94,
de las 11:24 hrs. del 1º de julio de 1994).
Consideramos que teleológicamente este es el
mejor referente para la confusión de términos que
a lo largo de los años, ha venido enraizándose y
culturalizándose en nuestro argot administrativo,
tomando carácter de dogma. Muy a pesar de lo
externado por el máximo estrato constitucional,
nos encontramos totalmente en desacuerdo so-
bre esta posición, ya que no es posible que dos
términos que revisten caracteres diametralmente
diferentes sean amalgamados y, por ende, aplica-
dos en lo consecutivo de forma indistinta.
Es importante dejar muy en claro que la misma
Sala Constitucional no emite criterio sobre las
connotaciones de uno u otro término, mayor
razón por la que se hayan considerado errónea-
mente como homólogos, aspecto que procede-
remos a debatir y fundamentar fácticamente.
Dictámenes de la Procuraduría
General de la República
Mediante varios dictámenes, la Procuraduría Ge-
neral de la República emite criterios referentes a
los términos Reorganización y Reestructuración
prácticamente homologándolos y dándoles un
carácter de cuasi-sinónimos. Entre estos se cuen-
tan: Dictamen C-248-95 del 30 de Noviembre de
1995, C-070-2007 del 5 de Marzo del 2007 y el
más reciente C-084-2006, el cual hasta la fecha
pareciera ser el que mejor reeje esta homolo-
gación de términos.
Para mayor claridad indica la Procuraduría en el
último de los dictámenes citados:
“De conformidad con lo expuesto, es criterio de
la Procuraduría General de la República que:
a) Las Administraciones Públicas (ministe-
rios e instituciones), en ejercicio de su
potestad de autoorganización, están
facultadas para disponer la reestructu-
ración administrativa de las diversas de-
pendencias que las componen, con el n
de alcanzar su mejor desempeño y orga-
nización, para lo cual pueden disponer, a
través de los procesos de reorganización
o reestructuración interna, el estableci-
miento de nuevos órganos o una distri-
bución interna de competencias que no
impliquen potestades de imperio.”
Consideramos, según lo evidente de los argu-
mentos emitidos por la Procuraduría, que ésta
no quiso deslindar del argumento vertido por la
Sala Constitucional en la Sentencia 2004-13660,
comentada en el apartado anterior, ya que esto
signicaría ostentar capacidades de interpreta-
ción legal que rebasan las suyas.
Criterio Técnico de la Dirección
General del Servicio Civil
Mediante Circular IT-003-2006, la antigua Área
de Instrumentación Tecnológica de la Dirección
General del Servicio Civil comunica a todos los
Directores y Jefes de Recursos Humanos de las
instancias cubiertas bajo el ámbito del Servicio
Civil, el Glosario de términos utilizados en el pro-

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ceso de análisis ocupacional, mismos que, como
se indica en dicha circular, tiene el propósito de
facilitar la unicación de conceptos utilizados en
el desarrollo de las actividades propias y deriva-
das del proceso de análisis ocupacional, siendo
que esa Área: “revisó un conjunto de términos pro-
pios y relacionados con tal actividad, analizando
su origen, uso y modicaciones y los ha denido
o comentado con base en los elementos técnicos,
jurídicos, teóricos y prácticos del contexto del Régi-
men de Servicio Civil.”
Dentro de este glosario encontramos el término
Reorganización con la siguiente acepción:
Reorganización: Proceso de cambio a las
estructuras organizacionales y ocupaciona-
les, con fundamento en los principios de la
administración organizacional, en unidades
funcionales de tipo convencional, con pro-
cesos de trabajo fragmentados en opera-
ciones.” (Res. DG-038-98) // Acto administra-
tivo que tiene como propósito reformar la
estructura funcional de una institución para
lograr la eciencia y ecacia, coordinando
las personas y los medios adecuados (Servi-
cio Civil, 2006, p. 20).
Si bien esta denición incluye a la estructura ocu-
pacional, nos deja claro que la acepción correc-
ta según el Ente Rector en materia de Gestión
de Recursos Humanos para el Poder Ejecutivo y
otras instancias que así lo determine según su
Ley Orgánica es del Reorganización y no Rees-
tructuración.
Otros Cuerpos Normativos y Técnicos
Se procede a presentar ahora otra serie de ins-
trumentos técnico-legales que han promovido
la confusión entre reorganización y reestructura-
ción, haciendo un uso indiscriminado de ambos,
cuando a lo que quieren referirse es a todo aquel
proceso de transformación y modernización ad-
ministrativa.
1. Directrices Generales de Política Presupues-
taria para las Entidades Públicas, Ministerios
y demás Órganos, según corresponda, cu-
biertos por el ámbito de la Autoridad Presu-
puestaria para el año 2010, Decreto Ejecuti-
vo n.º 35111-H:
Artículo 10.-Cuando el jerarca supremo de
una entidad pública, ministerio o algún ór-
gano apruebe una reestructuración admi-
nistrativa con la respectiva autorización del
Ministro Rector del Sector al que pertenezca
y de generarse algún costo asociado a ella,
éste se contemplará en el gasto presupues-
tario máximo autorizado.
2. Directrices Generales de Política Salarial,
Empleo, Clasicación de Puestos para las
Entidades Públicas, Ministerios y demás Ór-
ganos, según corresponda, cubiertos por el
ámbito de la Autoridad Presupuestaria para
el año 2010, Decreto Ejecutivo n.º 35112-H:
Artículo 8.- Los puestos vacantes podrán ser
ocupados de acuerdo con la normativa, ex-
cepto en los siguientes casos en que debe-
rán ser eliminados:
…b) Por reestructuración organizacional,
salvo cuando las vacantes se originen en
cambios en el perl del puesto, producto de
un estudio integral, homologaciones o cam-
bios en los manuales vigentes.”
3. Procedimientos para la Aplicación y Segui-
miento de las Directrices Generales de Políti-
ca Salarial, Empleo, Clasicación de Puestos
para las Entidades Públicas, Ministerios y de-
más Órganos, según corresponda, cubiertos
por el ámbito de la Autoridad Presupuesta-
ria, Decreto Ejecutivo n.º 35114-H:
Artículo 1.-Para efectos de la aplicación de
Procedimientos para la Aplicación y Segui-
miento de las Directrices Generales de Políti-
ca Salarial, Empleo, Clasicación de Puestos
y de estos procedimientos se considerarán
las siguientes deniciones:

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…43) Reorganización o reestructuración ad-
ministrativa: Proceso político, administrativo y
técnico, dirigido al fortalecimiento de la ges-
tión pública, que podría conllevar la modica-
ción de unidades administrativas en cuanto a
su gestión, normativa, tecnología, infraestruc-
tura, recursos humanos y de una entidad pú-
blica, ministerio u órgano del sector público.
Artículo 10.- Para realizar cambios en los
manuales institucionales de clases, estudios
integrales u homologaciones, las entidades
públicas, ministerios y demás órganos se-
gún corresponda, considerarán los siguien-
tes aspectos:
…d) Contar con una reorganización o rees-
tructuración administrativa aprobada por el
Jerarca Supremo y debidamente registrada
por el Ministerio de Planicación Nacional
y Política Económica (MIDEPLAN), excepto
cuando se reera a modicaciones en las es-
pecicaciones de una clase o que obedezca a
cambios en los procesos organizacionales, ac-
tividades o productos, sin que esto signique
una variación en la estructura organizacional.
Los anteriores Decretos Ejecutivos citados, gene-
ralmente se mantienen en cuanto a su estructu-
ra y fondo a lo largo de los años, por lo que bien
podemos argumentar que la promoción del uso
indiscriminado de los términos sujetos de aná-
lisis se fortalece férreamente, tomando carácter
de Directriz a través de tales decretos, sin tener
freno tal y como se debiera.
Posición de MIDEPLAN
Como se ha venido argumentando y demos-
trando enfáticamente, la aplicación indistinta de
términos no semejantes que conllevan implica-
ciones políticas, técnicas, económicas y adminis-
trativas disímiles en las instituciones del sector
público, resulta en una falta al deber de rectoría
y supervisión que el mismo MIDEPLAN ha debido
realizar desde hace tiempo, sin que se denoten
síntomas de cambio, posición ésta que no es co-
rrecta para una entidad que carga sobre sus es-
paldas responsabilidades consagradas desde la
Constitución Política y que no pueden soslayarse.
Al consultar el Informe DFOE-SAF-01-2006 de la
Contraloría General de la República se indica:
La Procuraduría General de la República en el
pronunciamiento C-084-2006, del 1 de marzo
2006, externa criterios sobre las potestades de
MIDEPLAN en relación con los procesos de
modernización de la Administración Pública,
especícamente hace referencia a los procesos
de “reestructuración” y reorganizaciones” en las
instituciones públicas. La Procuraduría Gene-
ral, asimila los procesos de “reestructuración” y
“reorganización administrativa” e igualmente
los liga con el mejoramiento del desempeño
y la mejora en la prestación de servicios por
parte de la Administración Pública.
Resulta evidente que la Contraloría toma como
válida la asimilación que la Procuraduría y la Sala
Constitucional han venido haciendo de los térmi-
nos sujetos de análisis, por cuando nadie ha pro-
puesto una separación clara y evidente, haciendo
uso de facultades legales que ya de por sí existen,
o sea, leyes, decretos ejecutivos o directrices.
En otro de los criterios vertidos por la Contraloría
General sobre la posición de MIDEPLAN confor-
me su rol de rector en materia de moderniza-
ción administrativa pública y especícamente
sobre los términos sujetos de estudio, se expone
la respuesta de este último a los cuestionamien-
tos que hiciera el Ente Contralor e incluido en
Criterio FOE-SAF-0364
“Ante estos cuestionamientos particulares,
MIDEPLAN respondió por nota DVMHV-
092-07 del 28 de mayo, que propone una
estrategia de modernización institucional
que contempla una nueva denición de re-
organización administrativa. Puntualiza que
unos de los primeros pasos, ha sido la pro-

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mulgación del decreto Ejecutivo n.° 33713-
MP-PLAN-MTSS, en el cual se cambia el an-
terior concepto de reestructuración limitado
a la estructura, hacia un concepto sistémico
de reorganización administrativa, según se
dene en ese decreto.”
Consultado el documento: “Manual de construc-
ción de organigramas para las estructuras de las
instituciones públicas”, emitido por MIDEPLAN
en el mes de Mayo del 2007, éste contiene un
Título denominado: “REFERENCIAS A TÉRMINOS
RELEVANTES”, el cual a su vez contiene un apar-
tado intitulado: “Reestructuración Institucional
o Reorganización Administrativa”, siendo esta
la oportunidad ideal para de una vez por todas
aclarar el real sentido de ambos términos y dar
por nalizada, de manera técnica, la confusión
imperante. En su lugar, se limita a transcribir el
artículo 15 de su Reglamento General sin dar
mayores exposiciones o fundamentaciones téc-
nicas, por lo que el cambio terminológico ha
quedado para los albores del tiempo y la práctica
administrativa pública, vislumbrado tímidamen-
te en un ocio que no ostenta rango normativo.
Las instituciones públicas costarricenses indefec-
tiblemente debemos contar con los criterios téc-
nico-administrativos necesarios para concretar
adecuadas y holísticas estrategias de moderniza-
ción y adaptación, por cuanto otras instituciones
Iberoamericanas ya están concretando esfuerzos
en el marco de la modernización administrativa,
quedando nosotros claramente rezagados.
Connotación Evidente y Maniesta
De todo lo anteriormente expuesto y trascrito,
se desprende que el término “Reestructuración”
aparece únicamente en las siguientes formas:
a) Estatuto del Servicio Civil, dentro del cual ni
siquiera se concebía directa y únicamente
desde el punto de vista de diseño estructu-
ral, sino por las posibles consecuencias para
la estructura ocupacional (a partir de los po-
sibles despidos debido al cambio de perl
de los puestos).
b) En el Reglamento General y Lineamientos
Técnicos de MIDEPLAN y en notas emana-
das por el Ministro; y
c) En los documentos emitidos por la Sala Cons-
titucional, Procuraduría y Contraloría General
de la República, mismas que han aceptado
una terminología y un concepto que a la vista
de tales fuentes carece de todo fundamento
técnico propio de las ciencias administrativas,
ya que incluso éstas instancias no hacen re-
ferencia a la connotación del término, por lo
que su uso hoy es un misterio.
Más bien, éste se ha tomado como sinónimo de
Reorganización Administrativa o Institucional y
la aproximación deriva en que Reestructuración
afecta la estructura organizacional únicamente,
pero de igual forma es un cambio a nivel orga-
nizacional, aunque sea solo en su “esqueleto”; en
cambio la Reorganización (término que propo-
nemos no como ideal, pero sí más integral), al
igual que conlleva un cambio, es holística, por
cuanto la institución debe auto-analizarse y mo-
dernizarse o al menos adaptarse, conforme con
los elementos endógenos y/o exógenos que
motivan el cambio institucional. Otros aspectos
igualmente importantes que de una u otra ma-
nera afectarán tarde o temprano el desempeño
de la misma son, por ejemplo los siguientes:
estructura ocupacional, diseño de funciones y
procesos, nivel tecnológico, normativa técnica o
legal dispuesta al efecto, relaciones de autoridad
y liderazgo, tecnologías de información y comu-
nicación, clima organizacional, entre otros.
Entendemos entonces que Reorganización Ad-
ministrativa Pública se entiende así como aquel
proceso integral y de alto impacto en el cual la
institución ha decidido, en un afán de adaptabili-
dad y modernización, transformar los elementos
que la conforman, sea: estructura orgánica u orga-
nigrama, procesos administrativos internos, nor-
mativa interna, sistemas tecnológicos, ambiente

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organizacional y capital humano; con el objetivo
de mejorar el cumplimiento en su Misión, Visión y
Objetivos, satisfaciendo de mejor manera el inte-
rés público que es su razón de ser.
Como puede denotarse, dicho proceso ostenta
cierta connotación que procedemos a detallar
con mayor grado de especicidad:
Integral: una reorganización debe tratar de efec-
tuarse en todos los niveles organizacionales que
se requieran para que tenga un efecto prove-
choso y efectivo. Los factores económicos, sobre
todo, no pueden ser óbice para que las transfor-
maciones no contemplen todas las aristas que
impactan en la organización: estructura orgánica
u organigrama, procesos administrativos inter-
nos, normativa interna, sistemas tecnológicos,
ambiente organizacional y capital humano.
De alto impacto: la reorganización debe ser vi-
sible, medible, debe tener efectos fácticos y de
trascendencia institucional, que logren cambiar,
adaptar y sobre todo modernizar la manera en
que las instituciones públicas ejercen su función
de acuerdo con el interés público que persiguen.
Deben mejorarse dramáticamente el cómo ve-
nían haciéndose las cosas y, por ende, el cómo
venía tratando la organización de cumplir sus
metas, objetivos, Misión y Visión.
Adaptabilidad y modernización: las organizacio-
nes deben mutar su desempeño y el logro de
sus objetivos, Misión y Visión, con base en la de-
tección seria que han hecho sobre las deman-
das de la sociedad para con los bienes o servi-
cios que se producen o deben producir. De nada
sirve continuar produciendo un servicio público
con unas características que no son las requeri-
das por los sujetos de la sociedad interesados en
ellos. De igual forma, debe hacerse un esfuerzo
porque la gestión en general se direccione hacia
una manera más ecaz y eciente de produc-
ción, echando mano a las herramientas que la
tecnología nos provee, aún y cuando los usua-
rios no hayan pedido un cambio en nuestros
servicios, debiendo hacerse el esfuerzo por pro-
poner que éstos sean mejores cada día y logren
sobrevivir el paso de los años. Ejemplo de ello es
que las noticaciones administrativas o judicia-
les ya no sean únicamente de forma personal,
sino también por los medios electrónicos que
actualmente podemos utilizar.
Estructura orgánica u organigrama: signica la
manera en que se diseñan y visualizan las rela-
ciones formales de jerarquía, supervisión y co-
municación, reejándolas y adaptándolas con-
forme sea conveniente.
Procesos administrativos internos: engloban to-
das las diferentes acciones administrativas que
permiten la gestión institucional y, por lo tanto,
el logro en el cumplimiento de la Misión, Visión
y objetivos. Nos referimos a la manera en que se
planica, en que se presupuesta, en que se ges-
tiona y potencia el capital humano, en que se da
seguimiento a los informes de las instancias s-
calizadoras, en la manera en que se aplica la co-
municación interna (ascendente, descendente u
horizontal); en otras palabras: cómo interactúan
los diferentes actores de la organización, los me-
dios utilizados para cumplir con sus funciones,
entre otros.
Normativa interna: se reere a toda aquella serie
de disposiciones técnicas (reglamentos, decretos
ejecutivos, circulares, disposiciones especícas,
Manuales, Instructivos, entre otros) producidas
por la organización para normalizar sus funcio-
nes y/o relaciones de trabajo, y que pueden de-
tallar, de mejor manera, lineamientos generales
que fueron establecidos en Leyes de la Repúbli-
ca aprobadas por la Asamblea Legislativa.
Sistemas tecnológicos: estamos en una era en la
cual los avances en el desarrollo de programas
de cómputo y los medios de comunicación di-
gitales son notorios y recurrentes, dotando al ser
humano de forma constante de más y mejores
herramientas. Por lo tanto dichas herramientas
deben ser analizadas y siempre que resulte facti-
ble, adaptadas a la organización, para así facilitar
las funciones y la comunicación intra-organiza-

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cional, volviéndolas más ágiles y seguras. Valga
indicar que lo anterior debe llevar implícito que
dichos sistemas permitan que la información
que produzca la institución cumpla con las si-
guientes características: integridad, oportuni-
dad, accesibilidad, seguridad, entre otras.
Ambiente organizacional y capital humano: mu-
chos de los procesos de transformación institu-
cional fracasan por cuanto no consideran impor-
tante abordar elementos motivacionales propios
de los seres humanos que son los que potencian
y mantienen la mejora continua en la organiza-
ción. Aspectos como detección del clima orga-
nizacional, valores y costumbres, detección de
grupos informales, son necesarios de analizar y de
igual forma desarrollar estrategias para su abor-
daje en pro de la transformación que estamos
llevando a cabo1, por cuanto toda organización
es a su vez un sistema psicosocial que recibe im-
pulsos del ambiente que la rodea y que inciden
en el comportamiento y la motivación de todos
sus funcionarios. Asimismo, debe replantearse, si
es el caso, la estructura ocupacional, las vías de
carrera administrativa, los incentivos y sobre todo
la evaluación del desempeño, ya que los proce-
sos de cambio deben permitir la posibilidad de
medir el aporte de todo el capital humano y por
ende de arrojar datos para la evaluación de éstos
en un periodo determinado, sea para sugerir op-
ciones de cambio y mejora o para proceder a las
medidas disciplinarias correspondientes.
CONCLUSIONES
Con base en los planteamientos teóricos y jurí-
dicos analizados, puede incluso decirse que el
término Reestructuración técnicamente es inexis-
tente, ya que si éste atañe únicamente a cambios
en el organigrama, sea por creación o supresión
de unidades administrativas, algo más ocurre en
1. La presente acepción comulga plenamente con lo estable-
cido en la Carta Iberoamericana de la Función Pública, apro-
bada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administración Pública y Reforma del Estado en San Cruz de
la Sierra, Bolivia, 26-27 de Junio del 2003.
cualquiera de estos dos escenarios, por cuanto al
crearse unidades administrativas debe dotárseles
de funciones, tecnología y bien puede necesitar-
se emitir normativa técnica para su normalización.
En el caso de suprimirse unidades, resulta eviden-
te que si sus funciones son trasladadas a otras
unidades ya existentes, igual se darán transforma-
ciones de los elementos que rodean a la institu-
ción, por lo que no importa el lugar desde dónde
se mire: cualquier cambio en una institución será
irrefutablemente para realizar el segundo de los
principios administrativos: organización.
El contexto de nuestra burocracia pública es disí-
mil en comparación con el de las empresas priva-
das y ostenta particularidades que no encontra-
ríamos en otros engranajes administrativos a nivel
latinoamericano, por lo que hemos considerado
necesario brindar nuestro aporte a la teoría de or-
ganización administrativa pública costarricense,
con un enfoque viable, con basamentos reales
que permiten coadyuvar en la dirección guber-
nativa a través de la modernización estatal; note
el lector que no retrotraemos o transplantamos
tendencias o teorías de otras latitudes (sobre todo
anglosajonas) que en gran cantidad de ocasiones
no encuadran en nuestra realidad y devienen en
imprácticas, sino que prescribimos y describimos
elementos que pululan en nuestro contexto po-
lítico-administrativo, con miras a lograr moderni-
dad político-institucional valedera.
REFERENCIAS
Dirección General del Servicio Civil. (2006) Glosario de
términos utilizados en el proceso de análisis ocupacio-
nal. Circular IT-003-2006 del 2 de Febrero del 2006.
Imprenta Nacional. (2004) Estatuto de Servicio Civil y su Re-
glamento. (Serie de publicaciones ociales La Gaceta).
Meoño, J. (1986). Administración Pública: Teoría y Prác-
tica. –2 edición.— Costa Rica: Editorial de la Uni-
versidad de Costa Rica.
Recibido: 03-09-2009
AceptAdo: 23-11-2009