ChapterPDF Available

Caroline Raat Beleidsregels

Authors:

Abstract

Commentaar Algemene wet bestuursrecht art. 4:84 Dit commentaar is bijgewerkt tot 15-12-2015 door mr. dr. Caroline Raat. Artikel 4:84 Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. A: Inleiding Wat betreft wetsgeschiedenis en jurisprudentie tot heden bijgewerkt. Voor de bindende kracht van beleidsregels is dit het cruciale artikel. Met de introductie ervan kreeg deze binding een wettelijke basis, waar deze oorspronkelijk in de sfeer van het rechtszekerheids-en gelijkheidsbeginsel, alsmede in het verbod van willekeur moest worden gevonden. Omdat beleidsregels geen algemeen verbindende voorschriften zijn-vide artikel 1:3 lid 4 Awb-is hun bindende kracht slechts eenzijdig. Alleen bestuursorganen zijn gehouden te handelen overeenkomstig beleidsregels. Het gaat daarbij om door henzelf, voor eigen bevoegdheden vastgestelde beleidsregels, en om de uitoefening van bevoegdheden, waarvoor door andere bestuursorganen beleidsregels zijn vastgesteld-zie artikel 4:81 Awb. Naast de plicht tot naleving van deze regels bevat artikel 4:84 Awb tevens de plicht om, indien handelen overeenkomstig de beleidsregel wegens bijzondere omstandigheden voor belanghebbende(n) onevenredig benadelend zou zijn, bij wijze van uitzondering af te wijken van de beleidsregel. Dat is de verplichting die bekendstaat als de 'inherente afwijkingsbevoegdheid'. Burgers worden door beleidsregels niet gebonden, maar slechts door de wettelijke voorschriften betreffende de bevoegdheid waarvoor een beleidsregel is gegeven. Bij beleidsregel kunnen bijvoorbeeld geen nieuwe weigeringsgronden worden ingevoerd-zie ook Sdu Commentaar Algemene wet bestuursrecht, artikel 4:81 Awb. Burgers ontlenen, indien belanghebbend, aan artikel 4:84 Awb wel een aanspraak. Dat is primair een aanspraak op naleving van beleidsregels, maar tevens een aanspraak op afwijking van geldende beleidsregels indien handelen overeenkomstig de beleidsregel voor hen wegens bijzondere omstandigheden onevenredig benadelend zou zijn. De 'inherente afwijkingsbevoegdheid' vormt de uitzondering op de hoofdregel dat bestuursorganen overeenkomstig beleidsregels moeten handelen. De enig andere manier waarop bestuursorganen aan de bindende werking van een beleidsregel kunnen ontkomen is door (tijdige) wijziging of intrekking ervan. B: Wetstechnische informatie
Commentaar op Algemene wet bestuursrecht art. 4:84 (artikeltekst geldig vanaf 01-01-1998)
Dit commentaar is bijgewerkt tot 15-12-2015 door mr. dr. C. Raat.
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer
belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig
zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
A: Inleiding
Wat betreft wetsgeschiedenis en jurisprudentie tot heden bijgewerkt.
Voor de bindende kracht van beleidsregels is dit het cruciale artikel. Met de introductie ervan
kreeg deze binding een wettelijke basis, waar deze oorspronkelijk in de sfeer van het
rechtszekerheids- en gelijkheidsbeginsel, alsmede in het verbod van willekeur moest worden
gevonden.
Omdat beleidsregels geen algemeen verbindende voorschriften zijn – vide artikel 1:3 lid 4
Awb – is hun bindende kracht slechts eenzijdig. Alleen bestuursorganen zijn gehouden te
handelen overeenkomstig beleidsregels. Het gaat daarbij om door henzelf, voor eigen
bevoegdheden vastgestelde beleidsregels, en om de uitoefening van bevoegdheden, waarvoor
door andere bestuursorganen beleidsregels zijn vastgesteld – zie artikel 4:81 Awb.
Naast de plicht tot naleving van deze regels bevat artikel 4:84 Awb tevens de plicht om,
indien handelen overeenkomstig de beleidsregel wegens bijzondere omstandigheden voor
belanghebbende(n) onevenredig benadelend zou zijn, bij wijze van uitzondering af te wijken
van de beleidsregel.
Dat is de verplichting die bekendstaat als de ‘inherente afwijkingsbevoegdheid’.
Burgers worden door beleidsregels niet gebonden, maar slechts door de wettelijke
voorschriften betreffende de bevoegdheid waarvoor een beleidsregel is gegeven. Bij
beleidsregel kunnen bijvoorbeeld geen nieuwe weigeringsgronden worden ingevoerd – zie
ook Sdu Commentaar Algemene wet bestuursrecht, artikel 4:81 Awb. Burgers ontlenen,
indien belanghebbend, aan artikel 4:84 Awb wel een aanspraak.
Dat is primair een aanspraak op naleving van beleidsregels, maar tevens een aanspraak op
afwijking van geldende beleidsregels indien handelen overeenkomstig de beleidsregel voor
hen wegens bijzondere omstandigheden onevenredig benadelend zou zijn.
De ‘inherente afwijkingsbevoegdheid’ vormt de uitzondering op de hoofdregel dat
bestuursorganen overeenkomstig beleidsregels moeten handelen. De enig andere manier
waarop bestuursorganen aan de bindende werking van een beleidsregel kunnen ontkomen is
door (tijdige) wijziging of intrekking ervan.
B: Wetstechnische informatie
Zie onderaan
C: Kernproblematiek
C.1 Opmaat
Sinds de invoering van de derde tranche van de Awb per 1 januari 1998 (Wet van 20 juni
1996, Stb. 1996, 333), waartoe artikel 4:84 behoort, zijn er geen wijzigingen in de bepaling
aangebracht, noch was of is sprake (geweest) van voorstellen in die richting.
We kunnen daarom spreken van een brede acceptatie, zowel wat betreft de bindende kracht
van beleidsregels, en daarmee van het onderscheid met algemeen verbindende voorschriften,
als wat betreft de inherente afwijkingsbevoegdheid.
Dit neemt niet weg dat de mogelijke samenloop met algemeen verbindende voorschriften en
de reikwijdte van de afwijkingsbevoegdheid wel tot discussie en tot interessante
jurisprudentie hebben geleid – reeds voor invoering en, met name, wat betreft de (inherente)
afwijkingsbevoegdheid, ook na invoering van het artikel.
Hierna zullen de belangrijkste kwesties worden besproken, geordend naar het algemene
uitgangspunt van binding van het bestuur aan beleidsregels (zie C.2) en naar de inherente
afwijkingsbevoegdheid (C.3).
C.2 Bindend karakter
C.2.1 Vooraf: logica
Als gezegd heeft de bindendheid van beleidsregelgeving met de introductie van artikel 4:84
Awb een wettelijke grondslag verworven. Strikt genomen is de redenering niet helemaal
sluitend. Toepasselijkheid van artikel 4:84 Awb geldt slechts voor besluiten inhoudende
beleidsregels, overeenkomstig artikel 1:3 lid 4 Awb.
Om een besluit te zijn moet, zie artikel 1:3 lid 1 Awb, (onder andere) sprake zijn van een
(publiekrechtelijke) rechtshandeling en dus van een beoogd rechtsgevolg uit hoofde van een
regel van objectief recht. Artikel 4:84 Awb verschaft zo’n grondslag, maar is pas van
toepassing indien is vastgesteld dat we met een besluit inhoudende een beleidsregel van doen
hebben.
Dit ‘academisch probleem’ kan worden overwonnen door het accent te leggen op het oogmerk
van de rechtshandeling, namelijk om een binding te effectueren zoals omschreven in artikel
4:84 Awb respectievelijk door aan te nemen dat de beoogde binding reeds voortvloeit uit het
ongeschreven recht (zie de beginselen genoemd onder A).
C.2.2 Bindende gedragsvoorschriften
De binding vergt toepassing van de beleidsregel in gevallen waarvoor deze is bedoeld, op het
aspect waarvoor deze is bedoeld – te weten: interpretatie van wettelijke voorschriften en
termen, vaststelling van feiten (lees, kwalificatie van feiten), of toepassing van beleids- of
beoordelingsvrijheid – zie artikel 1:3 lid 4 Awb.
Terwijl het eerste aanknopingspunt ligt bij de bevoegdheid waarvoor de beleidsregel is
gegeven, moet dus tevens worden gekeken naar het soort gevallen – in termen van de
toepassingscondities en beoogde rechtsgevolgen van de beleidsregel zelf (zie onder) – omdat
voorstelbaar is dat een beleidsregel slechts geldt voor een bepaalde deelcategorie van gevallen
die binnen de werking van de bevoegdheid vallen. De enig andere manier waarop
bestuursorganen aan de bindende werking van een beleidsregel kunnen ontkomen is door
(tijdige) wijziging of intrekking ervan.
Handelen overeenkomstig de beleidsregel veronderstelt dat beleidsregels bestaan uit
gedragsvoorschriften, met een ‘als-dan’ karakter. Indien het om een geval gaat waarop de
beleidsregel ziet, geeft de beleidsregel (nadere) toepassingscondities (ter invulling van het
‘als’) waardoor er meer specifieke categorieën van gevallen worden onderscheiden waarvoor
(‘dan’) een bepaalde interpretatie, vaststelling of beslissing bij toepassing van de bevoegdheid
is geboden. Die voorgeschreven interpretatie, vaststelling of beslissing moet dan
overeenkomstig dit gedragsvoorschrift volgen.
Deze plicht rust op het bestuur dat normadressaat is van de beleidsregel en alleen indien
sprake is van een rechtmatige beleidsregel. Dat wil zeggen: bevoegd vastgesteld (zie artikel
4:81 Awb) en bekendgemaakt (zie artikel 3:42 Awb) en niet in strijd met algemeen
verbindende voorschriften of algemene (rechts)beginselen (van behoorlijk bestuur).
Tegenover deze binding staat een aanspraak van belanghebbenden. Dat is een aanspraak tot
naleving van de beleidsregel. Dit is een aanspraak erga omnes – tegenover een ieder – maar
hij kan door een belanghebbende worden geëffectueerd door bezwaar te maken of beroep in te
stellen tegen een besluit waarbij het bestuursorgaan ten onrechte geen uitvoering heeft
gegeven aan de beleidsregel, respectievelijk daarvan is afgeweken (anders dan bij wijze van
inherente bevoegdheid, te bespreken onder C.3). Dit beroep op naleving van de beleidsregel
in het individuele geval kan leiden tot een indirecte toetsing van de rechtmatigheid van de
achterliggende beleidsregel – waarover meer onder C.2.4.
Ingevolge artikel 8:2 aanhef en onder a Awb staat tegen beleidsregels zelf geen rechtstreeks
beroep open bij de bestuursrechter. Het alternatief is een actie bij de burgerlijke rechter (zie
Sdu Commentaar Algemene wet bestuursrecht, artikel 8:2 Awb).
De burgerlijke rechter merkt beleidsregels aan als ‘recht’ in de zin van respectievelijk artikel
79 Wet RO, maar van een niet ambtshalve te toetsen categorie. Zie HR 28 maart 1990, AB
1990, 306 (Leidraadarrest). Voor de toetsing door de bestuursrechter geldt hetzelfde, omdat
deze beleidsregels niet aangemerkt worden als recht ex artikel 8:69 lid 2 Awb. Zie ABRvS 25
februari 2004, AB 2004, 286. Bijgevolg zal ieder die zich (exceptief) (vgl. CBb
(voorzieningenrechter) 28 november 2008, AB 2009, 66) op een beleidsregel wil beroepen, dit
uitdrukkelijk zelf met een beroepsgrond in het geding moeten aandragen.
C.2.3 Geconverteerde algemeen verbindende voorschriften
In de praktijk kunnen zich situaties voordoen waarbij het bestuursorgaan de bedoeling had om
een algemeen verbindend voorstel vast te stellen, maar waarbij dit voornemen mislukt –
bijvoorbeeld doordat bekendmakingsregels niet werden nageleefd. Een wel toegepaste
oplossing om (ten minste sommige) voorschiften uit de desbetreffende regel wel te kunnen
toepassen is om deze als beleidsregels op te vatten. Zie ABRvS 9 januari 1998, «JB» 1998/35
(m.nt. Heldeweg). Dit kan uiteraard alleen aan de orde zijn als die regels slechts eenzijdig het
bestuur binden en niet indien het burgers (nader) bindende voorschriften betreft (of regels
inzake toedeling van bevoegdheden).
Cruciaal blijft dat beleidsregelgeving zelfbinding is; van het bestuur aan een bepaalde wijze
van bevoegdheidsuitoefening (zie Sdu Commentaar Algemene wet bestuursrecht, artikel 4:81
Awb, sub C.2).
C.2.4 Gebrekkige beleidsregel en gebrekkige naleving
Net als een algemeen verbindend voorschrift kan ook het besluit inhoudende een beleidsregel
juridisch gebrekkig zijn. Omdat er – als regel; bekendmaking (ex artikel 3:42 Awb)
daargelaten – geen vormvoorschriften van toepassing zijn op het nemen van besluiten
inhoudende beleidsregels, doet een gebrek zich enkel voor bij strijd met een wettelijk
voorschrift (bijvoorbeeld omdat de regel activiteiten toelaat die bij bestemmingsplan zijn
verboden) of bij strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur (bijvoorbeeld met
het evenredigheidsbeginsel of willekeurverbod, alsmede met het zorgvuldigheidsbeginsel).
Juridische gebrekkigheid van een beleidsregel als besluit brengt mee dat het bestuur daaraan
niet gebonden is respectievelijk zich daarop niet kan beroepen.
Dat neemt niet weg dat indien het desbetreffende bestuursorgaan wel feitelijk steeds heeft
gehandeld naar de beleidsregel hij vervolgens kan worden gehouden aan de daarmee
gevestigde vaste gedragslijn, op grond van het rechtszekerheidsbeginsel (en bij een
incidenteel geval reeds op basis van het gelijkheidsbeginsel) – zie ook Sdu Commentaar
Algemene wet bestuursrecht, artikel 1:3 lid 4 Awb. Zie tevens ABRvS 17 september 2008,
«JB» 2008/235 (m.nt. Heldeweg).
In omgekeerde zin is het zo dat als de vaste gedragslijn er een is waarbij het bestuur – zonder
daarin rechtens te zijn gecorrigeerd – veelal afwijkt van de beleidsregel, deze ‘rekkelijkheid’
meebrengt dat een plots ten nadele van belanghebbende ‘precies’ naleven van de beleidsregel
op rechterlijke afkeuring stuit – lees, de norm om meer rekkelijk te beoordelen. Zie CBb 19
december 2007, «JB» 2008/67.
Structureel afwijken van de beleidsregel komt neer op een materiële wijziging van de
beleidsregel, wellicht stoelend op de opvatting dat deze eigenlijk (ook voor ‘normale
gevallen’) gebrekkig en dus onverbindend is (zie C.3.2). Zo’n wijziging behoort echter langs
formele weg te geschieden (in de vorm van een besluit), met bekendmaking overeenkomstig
artikel 3:42 Awb. Indien het bestuur van oordeel is dat strikte toepassing van de beleidsregel
(voor een bepaalde categorie van gevallen) leidt tot beleidsmatig ondoelmatige beslissingen,
is dat alleen onvoldoende grond om aan te nemen dat de beleidsregel rechtens gebrekkig is en
moet derhalve toch van de bindende kracht van de beleidsregel worden uitgegaan. De
inherente afwijkingsbevoegdheid (zie C.3) is niet geschreven om voor zo’n geval een
uitkomst te bieden. De enige serieuze optie is daarom, opnieuw, aanpassing of intrekking van
de beleidsregel zelf. Zie ABRvS 10 juli 2002, «JB» 2002/245 (m.nt. Heldeweg); ABRvS 4
maart 2009, ECLI:NL:RVS:009:BH4633, «JB» 2009/98 (m.nt. Heldeweg); ABRvS 23
november 2011, «JOM» 2012/166, ECLI:NL:RVS:2011:BU5428.
C.2.5 Vage en zachte beleidsregels
Voorts is voorstelbaar dat een beleidsregel zelf weer vage termen, afwegingsruimte en zelfs
een hardheidsclausule kent. Dit lijkt wat ongerijmd omdat beleidsregels toch juist bedoeld zijn
om vage wettelijke termen uit te leggen en om aan te geven bij welke afweging welke
beslissing moet volgen. Daar zit ook het grote belang van beleidsregels, opdat er onder
burgers geen ongelijkheid en vooral geen rechtszekerheid ontstaat en het bestuur op grond van
artikel 4:82 Awb ter motivering van een besluit kan volstaan met verwijzing naar de
beleidsregel. Bij de hantering van vage termen, bij het open houden van afwegingen en bij
hantering van hardheidsclausules worden die oogmerken maar ten dele gerealiseerd. Dit doet
niet af aan het zelfbindend karakter van de beleidsregels in kwestie. In CRvB 18 juni 2013,
AB 2013, 267, ECLI:NL:CRVB:2013:713 (m.nt. Broring), oordeelde de Centrale Raad echter
dat voor nadere invulling vatbare criteria in een beleidsplan niet als beleidsregels zijn aan te
merken.
Wel zal in het concrete geval minder makkelijk met verwijzing naar de beleidsregel kunnen
worden volstaan: de aard van de regel brengt dan namelijk mee dat de concrete
omstandigheden van het geval uitdrukkelijk worden overwogen in het licht van precies die
vage termen, nadere afwegingen en voor de hardheidsclausule mogelijk aanwezige bijzondere
omstandigheden (of andere toepassingsvoorwaarden). Zie over hardheidsclausules ook C.3.4.
C.3 Inherente afwijkingsbevoegdheid
C.3.1 Bevoegdheid of plicht?
De clausule ‘tenzij handelen overeenkomstig de beleidsregel voor één of meer
belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig
zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen’, stond al voor de invoering van
artikel 4:84 Awb (in soortgelijke termen) bekend als ‘inherente afwijkingsbevoegdheid’.
Met name het bestanddeel ‘bevoegdheid’ leidt nog wel eens tot bevreemding. Feit is namelijk
dat indien aan de toepassingsvoorwaarden (bijzondere omstandigheden en onevenredig nadeel)
is voldaan, op het bestuursorgaan de rechtsplicht rust om af te wijken en dat te doen wat in die
omstandigheden het meest opportuun is (zonder het doel van de beleidsregel – zie C.3.3 – uit
het oog te verliezen). Dat van een ‘bevoegdheid’ wordt gesproken is vooral een reflectie van
het gegeven dat uit hoofde van de hoofdregel (‘handelen overeenkomstig de beleidsregel’) op
het bestuur (krachtens zelfbinding) al een plicht rust en dat die plicht de bevoegdheid onverlet
laat om in de bijzondere omstandigheden anders te handelen en dat dit ‘inherent’ is aan de
aard van de onderliggende bevoegdheid.
Die bevoegdheid is naar zijn aard zodanig dat er steeds een open oog moet zijn voor de niet-
normale, bijzondere gevallen. Zie ABRvS 7 mei 2003, «JB» 2003/152 (m.nt. Stroink). De
onderliggende bevoegdheid is (naar uitleg, afweging of vaststelling) niet voltooid, maar
vraagt een oordeel bij concrete toepassing, waar mogelijk mag dat ‘confectiematig’ zijn, waar
nodig moet echter ‘maatwerk’ worden geleverd.
Het achter- of onderliggende model is dat van de ‘tweefasentoetsing’ in het kader van artikel
3:4 lid 2 Awb. Zie ook Van Wijk, Konijnenbelt en Van Male (2014), p. 227. Zie voor de
relatie beleidsregels artikel 3:4 lid 2 Awb ook PG Awb III, p. 302. Daarin is uitgangspunt dat,
geheel daargelaten of een besluit inhoudende een beleidsregel is gegeven, een niet-onredelijke
belangenafweging vergt dat beslissingen worden genomen op basis van een (niet-onredelijke)
abstracte, stelselmatige of consistente visie op de toepassing van de in het geding zijnde
bevoegdheid. Eerst wordt getoetst of van zo’n visie sprake is en of deze niet-onredelijk is.
Indien die ‘horde’ is genomen, wordt daarna bekeken of deze beleidsvisie in casu juist is
toegepast respectievelijk of het bestuur heeft ingezien dat inherent afwijken geboden is. Deze
aanpak strookt geheel met de systematiek van artikel 4:84 Awb.
Uitgangspunt is handelen overeenkomstig beleid – zoals in een besluit vastgelegd.
Aannemende dat dit beleid in abstracto – lees, voor normale gevallen – rechtmatig en dus
verbindend is, volgt nog de vraag naar de tweede fase; de toepassing in het concrete geval.
Die toepassing moet conform de beleid(sregel) zijn, tenzij de concrete omstandigheden van
het geval een bijzonder karakter hebben en juist daardoor, bij toepassing van de beleidsregel,
sprake zal zijn van onevenredig nadeel.
C.3.2 Bijzondere omstandigheid
Uitgangspunt is dat de beleidsregel een voor normale gevallen rechtmatig toepassingskader
geeft. Dat wil zeggen dat de beleidsregel niet wegens strijd met een wettelijk voorschrift of
strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, reeds voor normale gevallen
gebrekkig moet worden geacht en dus onverbindend is. Zie PG Awb III, p. 302.
Structureel of incidenteel afwijken in normale gevallen (zie C.2.4) kan een aanwijzing zijn dat
de facto reeds is geconcludeerd dat de beleidsregel onverbindend is en verlangt natuurlijk dat
op beleidsregelniveau wordt ingegrepen (door intrekking of herziening), maar met de
inherente afwijkingsbevoegdheid heeft het niets van doen.
Bijzondere omstandigheden zijn (namelijk) omstandigheden van een concreet geval. De
bijzonderheid van de omstandigheden ligt niet in het individueel beoordelen of in het feit dat
zich beweerdelijk nadeel voordoet, maar in het feit dat zich in het individuele geval
omstandigheden voordoen die niet (expliciet of impliciet) zijn meegewogen bij de
formulering van de beleidsregel (vgl. ABRvS 23 november 2011, «JB» 2012/18CBb 6 maart
2014, AB 2014, m.nt. H.E. Bröring) – dat wil zeggen als karakteristiek van de ‘normale
gevallen’ – en dat juist die omstandigheid bij toepassing van de beleidsregel (beweerdelijk)
leidt tot onevenredig nadeel. In het geval van verdeling van schaarse rechten kan inherente
afwijking problematisch zijn; volgens ABRvS 24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8429,
AB 2013, 327 (m.nt. Wolswinkel), bestaat in beginsel geen ruimte om in individuele gevallen
uitzonderingen toe te staan.
Met de nadeel veroorzakende omstandigheid moet niet reeds bij de vaststelling van de
beleidsregel rekening zijn gehouden (zie ook ABRvS 29 oktober 2008, «JB» 2009/6 (m.nt.
Heldeweg)) – zou dat anders zijn dan betreft het een ‘normale omstandigheid’ (van de
‘normale gevallen’) onder de beleidsregel en dan zou de onevenredigheid de gehele
beleidsregel treffen.
C.3.3 Onevenredig nadeel
Zo sprake is van bijzondere omstandigheden dan moet – op aanreiken door belanghebbende
(zie CBb 7 juli 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BX1252) – bezien worden of de nadelen die
daarvan het gevolg zijn voor belanghebbende niet-onevenredig zijn in verhouding tot de te
dienen doelen.
Primair is dat de inherente afwijkingsbevoegdheid ‘slechts’ ziet op onevenredig nadeel voor
de belanghebbende – niet op het bestuursorgaan dat gehouden is overeenkomstig de
beleidsregel te handelen (zie C.2.4). Zie ABRvS 10 juli 2002, «JB» 2002/245 (m.nt.
Heldeweg), en CRvB 6 januari 2012, «JB» 2012/56.
Bij de vraag of sprake is van ‘onevenredig nadeel’ staat de relatie tussen de belangen van de
belanghebbende en de met de beleidsregel te dienen doelen centraal. Het gaat wat betreft het
laatste niet om de doelen in de sfeer van rechtszekerheid of rechtsgelijkheid, maar in de sfeer
van het doel van de onderliggende bevoegdheid – zie ook artikel 3:3 en artikel 3:4 lid 2 Awb
– kortom: het doel in de sfeer van de publieke of algemene belangen die met behulp van de
onderliggende bevoegdheid kunnen worden behartigd.
Hiermee is geïmpliceerd dat de inherente afwijkingsbevoegdheid relevant is bij beleidsregels
die zien op de afweging van belangen – toepassing bij wetsinterpreterende beleidsregels of
beleidsregels inzake feitenvaststelling is slechts voorstelbaar indien daarbij door ‘open
normstelling’ een element van belangenafweging of concretisering op individuele maat in het
geding is. Zie ABRvS 8 juli 1996, ECLI:NL:RVS:2996:AB1446.
Bedacht moet worden dat bijzondere omstandigheden weliswaar tot ‘bijzonder nadeel’
kunnen leiden – in de zin van niet optredend in normale gevallen – maar daarmee is niet
gezegd dat elk bijzonder nadeel ook meteen onevenredig is. Het kan dus zijn dat het nadeel
weliswaar bijzonder want onvoorzien was, maar dat dit tegenover het doel van de
bevoegdheid wel degelijk acceptabel was.
Die acceptatie is niet alleen een kwestie van proportionaliteit (lees, de voordelen zijn groter
dan de nadelen) of van materiële zorgvuldigheid (lees, de nadelen zijn zo klein mogelijk),
maar ook van égalité devant les charges publiques (lees, de nadelen komen zeer eenzijdig bij
één of enkele belanghebbende(n) terecht (juist vanwege hun bijzondere omstandigheid).
C.3.4 Hardheidsclausules
Mogelijk wordt binnen een beleidsregel een hardheidsclausule gebruikt – zie ook C.2.5.
Het kan zijn dat de beleidsregel daarmee niets meer of minder beoogt dan de inherente
afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 Awb te regelen – bijvoorbeeld als handreiking aan de
burger die, doorgaans, de Awb niet op het nachtkastje heeft staan. Een dergelijke clausule is,
hoewel formeel juridisch overbodig, niet verboden – lees, vormt geen grond tot
onverbindendheid. Cruciaal is wel dat, bij dit oogmerk, de toepassing conform artikel 4:84
Awb geschiedt. Indien niet dan kan de burger natuurlijk nog gewoon dit artikel inroepen,
maar dan is mogelijk wel verwarring ontstaan waardoor rechtsbescherming wordt geschaad.
Daarom is bij een dergelijk oogmerk een verwijzing naar artikel 4:84 Awb beter dan opname
van een apart artikel.
Alternatief kan een hardheidsclausule worden gebezigd voor gevallen waarin de
beleidsregelgever de mogelijkheid wil hebben om omwille van beleidsoverwegingen af te
wijken van de hoofdregels uit de beleidsregel. Ook dit is niet verboden en natuurlijk doet het
niet af aan een mogelijk beroep op de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 Awb,
zo die hoofdregels zijn toegepast. Duidelijk is wel dat een dergelijke hardheidsclausule het
oogmerk van de beleidsregel – in de zin van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, alsmede van
motiveringsgemak – sterk relativeert. Onder in de clausule genoemde omstandigheden
verklaart het bestuursorgaan de beleidsregel niet van toepassing en volgt een open afweging
volgens het model van artikel 3:4 Awb (zie ook noot onder ABRvS 18 februari 2009,
ECLI:NL:RVS:2009:BH3249, «JB» 2009/98), of binnen een specifieker kader als in de
clausule zelf aangegeven.
Het komt voor dat in het kader van een hardheidsclausule binnen algemeen verbinden
voorschrift beleidsregels worden opgesteld. Toepassing van art 4:84 geldt uitsluitend binnen
de betreffende beleidsregel; van afwijking van het betreffende algemeen verbindende
voorschrift kan geen sprake zijn. Zie ABRvS 29 augustus 2012, ECLI:RVS:2012:BX5993.
Ook in geval van beleidsregels voor een hardheidsclausule staat de mogelijkheid van
afwijking in bijzondere gevallen open (ABRvS 1 oktober 2014, AB 2014/437, m.nt. L.J.A.
Damen)
D: Jurisprudentie uitgebreid
CRvB 19 juli 2011, RSV 2011, 299, m.nt. H. van Deutekom, ECLI:NL:CRVB:2011:BR3091;
dat neemt niet weg dat de individuele omstandigheden van het geval zodanig kunnen zijn dat
de Commissie met overeenkomstige toepassing van artikel 4:84 (slot) van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) in redelijkheid een uitzondering moet maken.
D.1 Recht in de zin van artikel 79 RO resp. 8:69 lid 2 Awb
D.1.1 Burgerlijke rechter
HR 28 maart 1990, NJ 1991, 118 (m.nt. MS), AB 1990, 306 (m.nt. F.H. Burg), BNB 1990,
194 (m.nt. Den Boer), FED 1990, 878 (m.nt. Langereis), RvdW 1990, 77, VN 1990, 1383
(m.nt. red.), WFR 1990, 535, ECLI:NL:HR:1990:ZC4258 (Leidraadarrest);
de rechter is niet tot ambtshalve toetsing van beleidsregels gehouden, zodat de
(cassatie)rechter slechts gehouden is over schending van beleidsregels te oordelen indien en
voor zover over zodanige schending (in cassatie) is geklaagd.
D.1.2 Bestuursrechter
ABRvS 25 februari 2004, AB 2004, 286 (m.nt. Sewandono), «JV» 2004/154,
ECLI:NL:RVS:2004:AO5872;
de bestuursrechter is niet gehouden tot ambtshalve toepassing van beleidsregels aangezien
deze niet zijn vastgesteld krachtens enige wettelijke bevoegdheid en dus niet zijn aan te
merken als recht in de zin van artikel 8:69 lid 2 Awb.
D.2 Exceptief beroep op beleidsregel
CBb (voorzieningenrechter) 28 november 2008, AB 2009, 66, ECLI:NL:CBB:2008:BG5280;
beroep op onverbindendheid van aan een gehandhaafde tariefbeschikking ten grondslag
liggende beleidsregels, faalt en het bestreden besluit is derhalve op die grond evenmin
onrechtmatig.
D.3 Bij gebrekkige beleidsregel binding aan vaste
gedragswijze
ABRvS 17 september 2008, «JB» 2008/235 (m.nt. Heldeweg), ECLI:NL:RVS:2008:BF1018;
het niet bekendmaken van een beleidsregel heeft niet tot gevolg dat de inhoud van het daarin
neergelegde beleid zonder betekenis is, doch slechts dat de aanvaardbaarheid van dat beleid in
elk afzonderlijk geval dient te worden aangetoond.
D.4 Stelselmatig afwijken van vigerende beleidsregel
CBb 19 december 2007, «JB» 2008/67, ECLI:NL:CBB:2007:BC2460;
het staat verweerder niet vrij om tijdens de besluitvormingsfase over te gaan tot een wijziging
van de beleidsregels. Gezien de wijze waarop verweerder de criteria van de beleidsregels
heeft gehanteerd kan van een verduidelijking daarvan niet worden gesproken.
D.5 Inherente afwijkingsbevoegdheid niet bedoeld voor
beleidsdoelen
D.5.1 Beleidsregelgever is geen belanghebbende ex artikel
4:84
ABRvS 10 juli 2002, «JB» 2002/245 (m.nt. Heldeweg), ECLI:NL:RVS:2002:AE5084;
het betoog van appellant dat afwijking van de beleidsregels was toegestaan kan reeds niet
slagen omdat het bestuursorgaan dat de beleidsregels heeft vastgesteld geen belanghebbende
in de zin van artikel 4:84 Awb is. Indien appellant meent dat toepassing van de beleidsregel
leidt tot een resultaat dat het doel van het beleid voorbijschiet, kan hij niet met toepassing van
artikel 4:84 Awb van de beleidsregel afwijken, maar zal hij de beleidsregel moeten wijzigen.
D.5.2 Geen actualisering van beleid via inherente
afwijkingsbevoegdheid
ABRvS 4 maart 2009, «JB» 2009/98 (m.nt. Heldeweg), ECLI:NL:RVS:2009:BH4633;
de in artikel 4:84 van de Awb neergelegde bevoegdheid kan niet worden aangewend om op
grond van algemene beleidsmatige overwegingen in een individueel geval van blijkens die
overwegingen niet meer actueel beleid af te wijken.
D.6 Inherente afwijking niet alleen bij beleidsregels
omtrent belangenafweging
ABRvS 8 juli 1996, ECLI:NL:RVS:1996:AB1446;
dat het gaat om een imperatieve wetsbepaling die geen ruimte biedt voor een
belangenafweging, neemt niet weg dat de door de wetgever geformuleerde maatstaf een open
norm behelst die door appellant binnen zekere grenzen kan – en in individuele gevallen ook
moet – worden gepreciseerd.
D.7 Onderzoek bijzondere omstandigheden
ABRvS 7 mei 2003, «JB» 2003/152 (m.nt. F.A.M.S.), ECLI:NL:RVS:2003:AF8300;
de toepassing van de beleidsregel laat echter de in artikel 3:2 Awb neergelegde verplichting
dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent
de relevante feiten en de af te wegen belangen onverlet. Uit artikel 4:84 Awb in samenhang
met artikel 3.4, lid 2, Awb vloeit immers voort dat het college moet onderzoeken of in het
concrete geval een uitzondering moet worden gemaakt op de beleidsregel.
D.8 Omstandigheden reeds meegewogen bij opstellen
beleidsregel
D.8.1 Onvoorziene omstandigheden
ABRvS 23 november 2011, «JOM» 2012/166, ECLI:NL:RVS:2011:BU5428;
zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, dient het bij bijzondere omstandigheden als
bedoeld in artikel 4:84 van de Awb te gaan om omstandigheden waarmee bij de
totstandkoming van het beleid geen rekening is gehouden en welke daarin derhalve niet zijn
verdisconteerd. De vrees voor overlast door kamerverhuursituaties is echter wel in de
beleidsregel verdisconteerd.
D.8.2 Argumentatie
ABRvS 29 oktober 2008, «JB» 2009/6 (m.nt. Heldeweg), ECLI:NL:RVS:2008:BG1839;
onvoldoende werd beargumenteerd welke ten tijde van de totstandkoming van het beleid niet
voorziene feiten en/of omstandigheden met zich brachten dat het beleid niet onverkort
uitgevoerd behoefde te worden.
D.9 Hardheidsclausule in beleidsregel
ABRvS 18 februari 2009, «JB» 2009/98 (m.nt. Heldeweg), ECLI:NL:RVS:2009:BH3249;
artikel 4:84 van de Awb staat er niet aan in de weg in de desbetreffende beleidsregels te
voorzien in een zelfstandige mogelijkheid om van de in de regels gestelde voorwaarden af te
wijken. De in dat artikel opgenomen zogeheten inherente afwijkingsbevoegdheid ziet juist op
de niet voorziene bijzondere gevallen waarvoor de beleidsregels zelf geen ruimte bieden om
daar rekening mee te houden. Daarvan is hier geen sprake.
ABRvS 1 oktober 2014, AB 2014/437;
gaat over de beleidsregel in het kader van een hardheidsclausuel: toepassing van een
hardheidsclausule betreft een discretionaire bevoegdheid, doch ingeval beleidsregels zijn
vastgesteld voor de hardheidsclausule dient evenzeer te nagegaan of afwijking op grond van
art 4:84 Awb noodzakelijk is.
D.10 Vaste gedragslijn en art. 4:84
ABRvS 30 mei 2012, AB 2012, 267 (m.nt. H.H. Bröring), ECLI:NL:RVS:2012:BW6882;
voor afwijking van beleidsregels gelden andere maatstaven dan voor afwijking van een niet
op beleidsregels gebaseerde vaste gedragslijn. Bij een vaste gedragslijn draait het om de vraag
of sprake is van gelijke dan wel ongelijke gevallen, c.q. om precedentwerking van een of
meer eerdere beslissingen, in plaats van de vraag of sprake is van al dan niet reeds
verdisconteerde omstandigheden (geen resp. wel bijzondere omstandigheden).
E: Jurisprudentie nieuw
[jurisprudentie-nieuw]
F: Literatuurverwijzing
Bröring, H.E., Beleidsregels, Deventer: Kluwer 2004.
Daalder, E.J., G.R.J. de Groot en J.M.E. van Breugel (red.), De parlementaire
geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Derde tranche, Alphen aan den Rijn:
Samsom H.D. Tjeenk Willink1998.
Groenewegen, F.T., ‘De rechterlijke toets van de interpretatie van beleidsregels’, NTB
2010/4, p. 85 e.v.
Heldeweg, M.A., Beleidsregels, «JBSelect» 2004, nr. 4.
Kreveld, J.H. van, Beleidsregels in het recht, Deventer: Kluwer 1983.
Tollenaar, A., Gemeentelijk beleid en beleidsregels (diss. Groningen), Den Haag:
Boom Juridische uitgevers 2008.
Tollenaar, A., ‘Het is maar wat je beleid noemt, rechterlijke toetsing aan beleid en
beleidsregels’, «JBplus» 2006, p. 175 e.v.
Valenteijn, J.E., H.E.Bröring, A.J.G.M. Montfort en L.J.A. Damen, Algemeen
bestuursrecht: Beleidsregels (Onderdeel 2e evaluatie Awb), Den Haag: Boom
Juridische uitgevers 2001.
Wijk, H.D. van, W. Konijnenbelt R. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht,
Deventer: Kluwer 2014.
ResearchGate has not been able to resolve any citations for this publication.
Article
Het eigenaardige van beleidsregels is dat deze regels niet in alle gevallen hoeven en kunnen worden toegepast. Met dit kenmerk onderscheiden beleidsregels zich van algemeen verbindende voorschriften, die immers altijd moeten worden toegepast. Beleidsregels verschillen op dit punt weer niet van al die overige regels die niet als beleidsregel of algemeen verbindende voorschriften kunnen worden aangemerkt en doorgaans worden aangeduid als ‘beleid’ . Toch is er tussen beleidsregels en het overige beleid mogelijk weer wel een verschil in de mate waarin het bestuursorgaan gehouden is om het beleid respectievelijk de beleidsregels toe te passen. Voor beleidsregels volgt de binding immers uit art. 4:84 Awb, terwijl voor het overige beleid het ongeschreven recht nog altijd relevant is. In dit artikel wordt nagegaan of de binding aan beleid en beleidsregels inderdaad verschilt.
De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Derde tranche
  • E J Daalder
  • G R J De Groot En
  • J M E Van Breugel
• Daalder, E.J., G.R.J. de Groot en J.M.E. van Breugel (red.), De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Derde tranche, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink1998.