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ESPAÑOLA Y DE LA UNIÓN EUROPEA
¿HAY MUCHOS EMPLEADOS PÚBLICOS
EN ESPAÑA?
EFICIENCIA Y EFECTIVIDAD EN EL CONTEXTO
DE LA OCDE
M
ANUEL
A
RENILLA
S
ÁEZ
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración
Universidad Rey Juan Carlos
D
AVID
D
ELGADO
R
AMOS
Doctorando en Derecho Constitucional
Universidad Complutense de Madrid
I. I
NTRODUCCIÓN
.—II. L
A PROBLEMÁTICA DE LAS FUENTES Y SUS METODOLOGÍAS
:
1. El Boletín Estadístico del Registro Central de Personal. 2. La Encuesta de Po-
blación Activa. 3. El Informe de Personal al Servicio del Sector Público Estatal, de
la Intervención General del Estado. 4. Los Presupuestos Generales del Estado.
5. Determinación de la fuente más fiable.—III. L
A EVOLUCIÓN EN EL NÚMERO DE EFEC
-
TIVOS
(2003-2013): 1. Administración pública estatal. 2. Comunidades autóno-
mas. 3. Administración local. 4. Universidades. 5. Total.—IV. E
FICIENCIA Y EFEC
-
TIVIDAD
. E
L CONTEXTO DE LA
OCDE: 1. La comparación con la OCDE. 2. Algunos
retos de la función pública española.—V. L
A NECESIDAD DE REFORZAR LAS MEDIDAS
ESTRUCTURALES
: 1. Las medidas adoptadas desde 2009 en la AGE. 2. Las caracte-
rísticas de las medidas estructurales. 3. Las medidas estructurales. 4. El camino
a seguir.—VI. C
ONCLUSIONES
.—B
IBLIOGRAFÍA
.
RESUMEN
El objetivo de este trabajo consiste en exponer la situación actual de la función
pública española, analizando la evolución del número de empleados públicos de
las Administraciones públicas, desglosado por subsectores, entre enero de 2003
y enero de 2013. Posteriormente, utilizando los datos de la OCDE, comparare-
mos la estructura de las Administraciones públicas españolas con la de diver-
sos países de Europa, al objeto de discernir si su tamaño es superior o inferior
a la media. Por último, realizaremos un diagnóstico de la función pública es-
pañola y unas propuestas de mejora.
Palabras clave: empleados públicos; gasto público; gestión estratégica; rees-
tructuración; eficiencia.
ABSTRACT
The objective of this work is to present the current situation of Spanish public
service, analyzing the evolution of the employees of public administrations, by
Revista de Administración Pública
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subsectors, between January 2003 and January 2013. Then, using data from
the OECD, we will compare the structure of Spanish public administrations
with some countries of Europe, in order to discern if its size is greater than or
less than the average. Finally, we will make a diagnosis of the Spanish civil
service and some suggestions for improvement.
Key words: public employees; expenditure public; strategic management of
people; restructuring; efficiency.
I. I
NTRODUCCIÓN
Uno de los debates recurrentes en los últimos años ha sido el de la
dimensión de las Administraciones públicas y su sostenimiento, que, en
un grave contexto de crisis económica, arrecia con más fuerza debido
al juicio que sostiene que su tamaño desmedido supone un gasto in-
necesario y, por lo tanto, una rémora para el crecimiento y el empleo.
En el centro de este debate se sitúa recurrentemente el número de
los empleados públicos, fruto de la creencia de que no se corresponde
con las necesidades reales de nuestro país.
El cuestionamiento de la Administración española que subyace a es-
tos planteamientos requiere de un detallado análisis de la realidad que
permita dejar de situar a los empleados públicos como una de las cau-
sas de la crisis económica o el epicentro de las ineficiencias de nuestro
sistema económico y productivo.
Mediante el presente trabajo pretendemos clarificar la cuestión,
tan sumamente controvertida como poco explicada, y estudiar con de-
tenimiento la estructura de nuestras Administraciones públicas a tra-
vés de los datos suministrados por las fuentes disponibles —funda-
mentalmente, el Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las
Administraciones Públicas—, incidiendo particularmente en la evolu-
ción que han experimentado desde 2003, año en el que se completaron
las transferencias en educación y sanidad a todas las comunidades au-
tónomas, hasta nuestros días.
Estos datos se contrastarán con las grandes magnitudes de empleo
público de los países de nuestro entorno, utilizando para ello los pa-
rámetros e informes publicados por la Organización para la Coopera-
ción y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Finalmente, se hará una reflexión sobre la necesidad de introducir
la planificación estratégica y medidas de gestión avanzada de recursos
humanos en las Administraciones públicas españolas, en la línea se-
guida por los principales países de la OCDE.
¿HAY MUCHOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN ESPAÑA?... MANUEL ARENILLA SÁEZ Y DAVID DELGADO RAMOS
Revista de Administración Pública
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II. L
A PROBLEMÁTICA DE LAS FUENTES Y SUS METODOLOGÍAS
Uno de los más graves problemas a los que nos enfrentamos a la
hora de analizar el número y la evolución en el número de empleados
públicos es el acceso a las fuentes de información.
Este problema, ya de por sí grave, empeora al constatar la existen-
cia de cuatro fuentes oficiales que ofrecen información sobre el nú-
mero de empleados de nuestras Administraciones públicas, siendo
éstas el Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administra-
ciones Públicas, del Registro Central de Personal; la Encuesta de Po-
blación Activa, del Instituto Nacional de Estadística; el Informe de Per-
sonal al Servicio del Sector Público Estatal, de la Intervención General
del Estado, y, por último, la recogida en los Presupuestos Generales
del Estado. A estas cuatro habría que añadir, aunque circunscrita en ex-
clusiva al personal dependiente de las universidades, la Estadística del
Personal al Servicio de las Universidades, del Ministerio de Educación,
Cultura y Deporte, que se ofrece con carácter anual.
Las fuentes señaladas recogen colectivos diversos, analizados con pa-
rámetros no homogéneos y con normativas aplicables y periodicidad de
publicación también distintas. Los datos no concuerdan, lo que hace
surgir la pregunta: ¿cuál es la fuente más rigurosa y completa y, por lo
tanto, la más fiable?
Con carácter previo al análisis del número de empleados públicos
procede hacer un somero repaso a dichas fuentes con objeto de dilu-
cidar la que resulta más amplia en cuanto a su ámbito subjetivo y fi-
dedigna en cuanto a la metodología utilizada para recabar los datos, ya
que será ésta la que utilicemos en nuestro estudio.
1. El Boletín Estadístico del Registro Central de Personal
El Boletín Estadístico del Registro Central de Personal se publica por
la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas, y su marco jurídico de refe-
rencia es la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública.
La información que recoge se publica con carácter semestral desde
1990, en enero y julio de cada año. Se basa en la metodología del re-
cuento, según los criterios establecidos en la Ley 6/1997, de 14 de abril,
de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Es-
tado, y análogas para otras Administraciones públicas, como las de las
comunidades autónomas.
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Revista de Administración Pública
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En cuanto a su ámbito subjetivo, recoge todo tipo de empleados
públicos en activo con una vinculación superior a los seis meses en la
Administración pública estatal (Administración General del Estado,
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Fuerzas Armadas, Admi-
nistración de Justicia, entidades públicas empresariales y organismos
públicos con régimen específico), de las Administraciones de las co-
munidades autónomas (consejerías y sus organismos autónomos, do-
cencia no universitaria, instituciones sanitarias, Administración de
Justicia y Fuerzas de Seguridad), de la Administración local (ayunta-
mientos, diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares) y de
las universidades
1
.
Se excluyen de su ámbito, por lo tanto, los altos cargos de todas
las Administraciones públicas; personal de los órganos constituciona-
les (Cortes Generales, Tribunal Constitucional y Consejo General del Po-
der Judicial, y similares de las comunidades autónomas); personal
laboral con contrato de menos de seis meses (excepto de la Adminis-
tración local); personal de empresas públicas, fundaciones, consor-
cios, mutuas y sector público no administrativo (de todas las Admi-
nistraciones públicas); personal de las entidades públicas empresariales
y organismos públicos con régimen específico de las comunidades au-
tónomas y la Administración local; y, por último, el personal en reser-
va, prácticas, formación, segunda actividad o cualquier situación que
no sea la de servicio activo. Tampoco incluye al personal del Consejo de
Estado.
2. La Encuesta de Población Activa
Esta Encuesta es publicada por el Instituto Nacional de Estadísti-
ca, dependiente del Ministerio de Economía y Competitividad; es la
única fuente que no procede del Ministerio de Hacienda y Adminis-
traciones Públicas.
Su normativa básica se encuentra definida por el Reglamento CE
1897/2000 de la Comisión, de 7 de septiembre de 2000, por el que se es-
tablecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) 577/98 del
Consejo, relativo a la organización de una encuesta muestral sobre la
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1
Como se señala en el Boletín Estadístico correspondiente a enero de 2012, hasta esa edi-
ción, el Boletín «únicamente publicaba datos del personal de Universidades inscrito en el RCP
ya fuera esto por obligación normativa (funcionarios de Cuerpos Docentes y funcionarios de Cuer-
pos de la Administración del Estado), o bien de aquellos otros que estuvieran inscritos por de-
cisión de las distintas Universidades. (…) A partir de enero de 2012 se incorporan datos de to-
dos los efectivos inscritos y no inscritos en el RCP».
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población activa en la Comunidad por lo que respecta a la definición
operativa de desempleo, y por Eurostat.
La información recogida es publicada con carácter trimestral, con
ocasión de la difusión de los datos de desempleo, y se basa en la me-
todología de la encuesta, según el criterio de asalariado público. Es la
fuente más conocida y la más utilizada en los medios de comunica-
ción, fundamentalmente debido a la regularidad con la que se publican
sus datos.
En lo referente a su ámbito subjetivo, recoge todo tipo de emplea-
dos públicos, sin exclusión alguna, por lo que reúne el ámbito subjeti-
vo del Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administra-
ciones Públicas, del Registro Central de Personal, incluyendo las mutuas
de accidentes de trabajo y las empresas públicas y fundaciones.
3. El Informe de Personal al Servicio del Sector Público Estatal, de la
Intervención General del Estado
El Informe se publica por la Intervención General de la Adminis-
tración del Estado (IGAE), del Ministerio de Hacienda y Administra-
ciones Públicas. Su normativa de referencia es la Orden Ministerial de
18 de abril de 1985 del Ministerio de Economía y Hacienda, para el de-
sarrollo del Acuerdo del Consejo de Ministros para el control y segui-
miento del nivel de empleo público.
La información que recoge se publica con carácter anual y se cierra
a 31 de diciembre. Utiliza, al igual que el Boletín Estadístico, la meto-
dología del recuento para recabar sus datos, empleando para ello la
clasificación del sector público estatal establecida por la Ley 47/2003,
de 26 de noviembre, General Presupuestaria
2
, y la de los organismos pú-
blicos de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funciona-
miento de la Administración General del Estado, junto con la de la Ley
28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales.
Por lo que respecta al ámbito subjetivo del Informe, a diferencia
tanto del Boletín Estadístico como de la Encuesta de Población Activa,
se centra en exclusiva en la Administración pública estatal, recogiendo
los datos del sector público estatal administrativo (Administración Ci-
vil, Administración de Justicia, Administración Militar y Administración
de la Seguridad Social) y sector público estatal no administrativo (so-
ciedades mercantiles estatales, entidades públicas empresariales, enti-
dades estatales de Derecho público, consorcios y fundaciones estatales).
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2
Concretamente, los artículos 3.1, 3.2 y 3.3 de la Ley, que dividen el sector público estatal
en administrativo, no administrativo y fundacional, respectivamente.
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Al igual de lo que sucede con la Encuesta de Población Activa, pero
circunscrito en este caso a la Administración pública estatal, los co-
lectivos incluidos en su ámbito son todo tipo de empleados públicos, sin
exclusión, ya que, tal y como se explicita en el Informe, el criterio es la
percepción de nómina.
4. Los Presupuestos Generales del Estado
Se publican por la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos,
del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Su normati-
va básica es la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria,
y la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año.
Sus datos se publican anualmente en la Ley de Presupuestos
3
, y
utiliza una metodología de recogida de datos distinta a la de la en-
cuesta o el recuento. Se trata de la estimación, lo que resulta conse-
cuente con el propio sesgo de los presupuestos.
Su ámbito subjetivo, al igual que el Informe de Personal de la IGAE,
se centra en la Administración pública estatal, excluyendo las empre-
sas públicas y fundaciones, y recogiendo los datos desglosados por ti-
pologías de asalariados públicos (altos cargos, personal eventual, fun-
cionarios, laborales fijos, laborales eventuales y personal vario). El
criterio, en definitiva, al igual que sucede con el Informe de Personal de
la IGAE, es el de percepción de nómina.
5. Determinación de la fuente más fiable
El análisis de cada una de las fuentes que suministran los datos de
empleo público permite inferir, pese a las dificultades comparativas, que
aunque no se trata de la fuente más completa, sí resulta la más fiable,
desde una perspectiva metodológica y sistemática, el Boletín Estadís-
tico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, del Re-
gistro Central de Personal.
El Boletín Estadístico, pese a no recoger —como sí hace la En-
cuesta de Población Activa— a todos los asalariados públicos, incluye
a la mayoría de los colectivos según una metodología eminentemente
objetiva —el recuento—, con datos recabados tanto del propio Regis-
tro Central de Personal (Administración pública estatal) como de las co-
munidades autónomas, las entidades locales y las universidades.
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3
En su presentación en formato «tomos» se recogen, en la serie verde, los anexos de
personal por estructura orgánica y por programas de gasto.
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Cuadro 1
Evolución del personal al servicio de las Administraciones públicas, enero 2012-enero 2013
4
EVOLUCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
RCP PGE IGAE EPA
Enero Enero Enero Enero Diciembre Diciembre Marzo Marzo
2012 2013 2012 2013 2011 2012 2012 2013
Administración
pública estatal 581.861 570.691 561.803 547.202 344.844 326.346 544.300 504.800
Comunidades
autónomas 1.351.883 1.307.343 1.749.700 1.580.700
Entidades locales 597.212 549.807 616.100 560.500
TOTAL 2.530.956 2.427.841 561.803 547.202 344.844 326.346 2.910.100 2.646.000
4
Fuente: Elaboración propia a partir del Registro Central de Personal, Presupuestos Generales del Estado, Intervención General de la
Administración del Estado y Encuesta de Población Activa.
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III. L
A EVOLUCIÓN EN EL NÚMERO DE EFECTIVOS
(2003-2013)
Una vez aceptado que la fuente más fiable es el Boletín Estadístico
del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, del Registro
Central de Personal, se han tomado sus datos para el análisis de la evo-
lución del número de empleados públicos entre 2003 y 2013 referidos
a enero de cada año.
Uno de los debates más recurrentes en los últimos años ha sido el
de la estructura de las Administraciones públicas y su sostenibilidad pre-
sente y futura. Un debate que, en el contexto de la crisis por la que
atraviesa la economía española, arrecia con creciente fuerza ante la
sensación de que su supuesto tamaño, que un sector de la sociedad
cree desmedido, supone un gasto excesivo y, por tanto, una rémora
para el crecimiento económico y el empleo.
Para comprobar si esa creencia para una parte de la sociedad es
correcta se va a hacer un análisis de la evolución del número de em-
pleados públicos entre 2003 y 2013, que se va a desglosar por tipolo-
gías de empleados y Administración, al objeto de analizar su estructu-
ra pasada y presente y dilucidar así si su tamaño resulta excesivo.
1. Administración pública estatal
Entre enero de 2003 y enero de 2013, el número de empleados pú-
blicos de la Administración pública estatal
5
se ha incrementado en
25.745 personas, un 4,72 por ciento más, hasta los 570.691 efectivos,
desde los 544.946 de enero de 2003.
Como se observa en el cuadro de la página siguiente, si bien el cóm-
puto total muestra un incremento del 4,72 por ciento en la Adminis-
tración pública estatal, a nivel interno la Administración General del
Estado se reduce en 8.829 personas, un 3,73 por ciento menos, redu-
ciéndose también el personal de las entidades públicas empresariales
y de los órganos públicos con régimen específico en 9.470 personas, un
16,86 por ciento menos. Todo ello mientras que las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado se incrementaban en 35.307 personas, un
31,56 por ciento más, al igual que las Fuerzas Armadas, con 6.410 per-
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5
Esta denominación engloba al personal de la Administración General del Estado (mi-
nisterios, organismos autónomos y áreas vinculadas, agencias estatales e instituciones sani-
tarias de la Seguridad Social y de la Red Hospitalaria de la Defensa), Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado, Fuerzas Armadas, Administración de Justicia, entidades públicas em-
presariales y organismos públicos con régimen específico.
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sonas más, un 5,43 por ciento, y el personal al servicio de la Adminis-
tración de Justicia, con 2.327 personas, un 10,52 por ciento.
Desglosado por tipologías de empleados públicos, el colectivo de
personal funcionario es el que presenta un crecimiento mayor, de 52.357
personas, un 13,12 por ciento más, hasta situarse en los 451.354 efec-
tivos. El personal laboral, al contrario, decrece notablemente en este pe-
riodo, en 27.913 personas, un 20,33 por ciento, hasta las 109.393. Por
último, en otras tipologías de personal, bajo las que se engloba funda-
mentalmente el colectivo de los funcionarios interinos, varía sustan-
cialmente su número entre 2003 y 2013, con un incremento de 1.301
personas, un 15,05 por ciento más, hasta los 9.944 efectivos.
No obstante, en el periodo comprendido entre 2004 y 2012, pese a
la transferencia competencial efectuada a las comunidades autóno-
mas
6
, es en el que se produce un mayor incremento. Este dato es coin-
cidente con el incremento de la tasa de reposición de efectivos en la ofer-
ta de empleo público
7
de esos años, que supuso el incremento de 40.049
personas, un 7,39 por ciento más.
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL
Enero Enero Variación
2003 2013 2003-2013
Administración General
del Estado 236.643 227.814 –8.829 –3,73
Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad 111.863 147.170 35.307 31,56
del Estado
Fuerzas Armadas 118.151 124.561 6.410 5,43
Administración
de Justicia 22.114 24.441 2.327 10,52
Entidades públicas
empresariales
y organismos públicos 56.175 46.705 –9.470 –16,86
con régimen específico
TOTAL 544.946 570.691 25.745 4,72
6
En el año 2002 culminó el grueso del traspaso de competencias a las comunidades
autónomas, con la transferencia de la sanidad.
7
En 2002 la tasa de reposición de efectivos fue del 25 por ciento, mientras que entre
2003 y 2008 fue del 100 por cien, para pasar al 30 por ciento en 2009, al 10 por ciento en 2010
y 2011, y al 0 por ciento en 2012 y 2013.
Variación
(porcentaje)
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En definitiva, con los datos disponibles a enero de 2013, de los em-
pleados públicos de la Administración pública estatal, el 79,09 por cien-
to del total es personal funcionario, el 19,17 por ciento personal labo-
ral, y el epígrafe «Otro personal» representa el 1,74 por ciento del total.
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Cuadro 2
Variación de los efectivos de la Administración pública estatal,
2003-2013
8
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL
2003 2013 Variación
Funcionarios 398.997 451.354 52.357 13,12
Personal laboral 137.306 109.393 –27.913 –20,33
Otro personal 8.643 9.944 1.301 15,05
TOTAL 544.946 570.691 25.745 4,72
2. Comunidades autónomas
En el caso de las Administraciones de las comunidades autónomas,
entre enero de 2003 y enero de 2013 el número de empleados públicos
9
se ha incrementado en 167.416 personas, un 14,69 por ciento más, has-
ta 1.307.343 efectivos, desde 1.139.927 personas de enero de 2003.
El desglose por tipos de empleados públicos revela que también en
este caso, debido fundamentalmente a la culminación de la transfe-
rencia de la sanidad, es el personal funcionario quien presenta un ma-
yor crecimiento, de 194.741 personas, un 27,29 por ciento, hasta los
908.355 efectivos. El personal laboral, de forma diferente a lo sucedi-
do en la Administración pública estatal, se incrementa, aunque de for-
ma muy leve, en 414 personas, un 0,29 por ciento más, situándose en
los 141.802 efectivos. Finalmente, en otras tipologías de personal su
número se reduce en 27.739 personas, un 9,74 por ciento menos, has-
ta situarse en las 257.186 personas.
8
Fuente: Elaboración propia a partir del Registro Central de Personal.
9
Incluye la Administración General (consejerías y sus organismos autónomos, área de
docencia no universitaria e instituciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud), Admi-
nistración de Justicia y Fuerzas de Seguridad. No se encuentran incluidos los efectivos de las
entidades públicas empresariales ni los organismos públicos con régimen específico.
Porcentaje
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Particularmente reseñable resulta, al igual que se ha hecho en el
caso de la Administración pública estatal, el análisis de la evolución del
empleo público desde el año 2004, año del pleno ejercicio competencial
de las comunidades autónomas, con un aumento total de 147.392 per-
sonas, un 12,71 por ciento más.
En definitiva, y con los últimos datos disponibles, a enero de 2013,
de los empleados públicos de las Administraciones de las comunidades
autónomas, el 69,48 por ciento del total es personal funcionario, un
10,85 por ciento personal laboral y un 19,67 por ciento otro personal,
fundamentalmente interino.
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Cuadro 3
Variación de los efectivos de las comunidades autónomas, 2003-2013
10
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
2003 2013 Variación
Funcionarios 713.614 908.355 194.741 27,29
Personal laboral 141.388 141.802 414 0,29
Otro personal 284.925 257.186 –27.739 –9,74
TOTAL 1.139.927 1.307.343 167.416 14,69
3. Administración local
La Administración local, entre enero de 2003 y enero de 2013, redujo
el número de empleados públicos
11
en 2.685 personas, un 0,49 por
ciento menos, hasta los 549.807 efectivos, partiendo de los 552.492 de
enero de 2003.
El análisis por tipologías de empleados públicos muestra un extraor-
dinario aumento del personal funcionario, de 96.771 personas, un 79,48
por ciento, hasta los 218.529 efectivos. Por su parte, el personal labo-
ral presenta una reducción en este periodo de 137.008 personas, un
31,81 por ciento menos, hasta los 293.726 efectivos, aunque mantiene
su carácter de colectivo más numeroso. Por último, y aunque el Bole-
10
Fuente: Elaboración propia a partir del Registro Central de Personal.
11
Incluye el personal de ayuntamientos, diputaciones provinciales, cabildos y consejos
insulares.
Porcentaje
10-Arenilla y Delgado.qxp 18/3/14 11:36 Página 307
tín Estadístico carece de datos de las otras tipologías de personal con
anterioridad a 2006, desde esta fecha se ha producido un aumento de
3.723 personas, un 11,01 por ciento más, hasta situarse en los 37.552
efectivos.
En conclusión, los datos expuestos muestran que, en enero de 2013,
la mayoría de los empleados públicos de la Administración local era,
pese a la reducción producida en la década anterior, personal laboral,
con un 53,42 por ciento del total, seguido del personal funcionario,
con un 39,75 por ciento, y, por último, las otras tipologías de personal
suponen un 6,83 por ciento del total.
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Revista de Administración Pública
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Cuadro 4
Variación de los efectivos de las entidades locales españolas,
2003-2013
12
ENTIDADES LOCALES
2003 2013 Variación
Funcionarios 121.758 218.529 96.771 79,48
Personal laboral 430.734 293.726 –137.008 –31,81
Otro personal 37.552 37.552
TOTAL 552.492 549.807 –2.685 –0,49
4. Universidades
Por último, en el caso de las universidades, sus datos se encuen-
tran algo desvirtuados para el análisis de la evolución del número de sus
empleados públicos
13
entre enero de 2003 y enero de 2013, ya que,
como explica el Boletín Estadístico correspondiente a enero de 2012,
hasta esa fecha tan solo se publicaban «los datos del personal de Uni-
versidades inscrito en el RCP ya fuera esto por obligación normativa
(funcionarios de Cuerpos Docentes y funcionarios de Cuerpos de la Ad-
12
Fuente: Elaboración propia a partir del Registro Central de Personal.
13
Se encuentra recogido el personal docente e investigador y el personal de administra-
ción y servicios, tanto de las universidades transferidas a las comunidades autónomas como
de las no transferidas (Universidad Nacional de Educación a Distancia y Universidad Inter-
nacional Menéndez Pelayo). En suma, el personal docente e investigador de las universida-
des transferidas y no transferidas supone 96.190 personas (64,6 por ciento del total), mien-
tras que el personal de administración y servicios 52.715 efectivos (35,4 por ciento del total).
Porcentaje
10-Arenilla y Delgado.qxp 18/3/14 11:36 Página 308
ministración del Estado), o bien de aquellos otros que estuvieran inscri-
tos por decisión de las distintas Universidades». Por lo tanto, será a par-
tir de ese momento cuando se pueda hacer un análisis homogéneo con
parámetros de estudio similares y con todos los datos recogidos.
En cualquier caso, con los últimos datos disponibles —y comple-
tos—, el 49,53 por ciento de los empleados públicos de las universida-
des es personal funcionario, mientras que el 45,82 por ciento es personal
laboral y, finalmente, el 4,64 por ciento del total es de otras tipologías
de personal.
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Cuadro 5
Variación de los efectivos de las universidades públicas españolas,
2003-2013
14
UNIVERSIDADES
2003 2013 Variación
Funcionarios 58.778 73.764 14.986 25,50
Personal laboral 10.815 68.226 57.411 530,85
Otro personal 22.709 6.915 –15.794 –69,55
TOTAL 92.302 148.905 56.603 61,32
5. Total
En conclusión, el número de empleados públicos del conjunto de las
Administraciones públicas, entre enero de 2003 y enero de 2013, se ha
incrementado en 247.079 personas, un 10,61 por ciento más, hasta los
2.576.746 efectivos, partiendo de los 2.329.667 de enero de 2003.
El desglose por tipologías de empleados públicos revela que es el co-
lectivo del personal funcionario el que presenta un mayor crecimiento,
de 358.855 personas, un 27,75 por ciento más, hasta 1.652.002. Al con-
trario, el personal laboral decrece en 107.096 personas, un 14,87 por
ciento menos, hasta situarse en 613.147 efectivos. Finalmente, las otras
tipologías de personal se reducen en 4.680 personas, un 1,48 por cien-
to menos, hasta los 311.597 efectivos.
14
Fuente: Elaboración propia a partir del Registro Central de Personal.
Porcentaje
10-Arenilla y Delgado.qxp 18/3/14 11:36 Página 309
Conviene señalar que la oferta de empleo público
15
, como indicá-
bamos con anterioridad, se ha ido reduciendo en consonancia con la in-
cidencia de la crisis económica, al objeto de adecuar la incorporación
de efectivos y las estructuras de personal a la realidad económico-pre-
supuestaria. Así, en 2002 la tasa de reposición de efectivos —que de-
termina la oferta de empleo público— fue del 25 por ciento, mientras
que entre 2003 y 2008 fue del 100 por cien, para reducirse en 2009 al
30 por ciento, y al 10 por ciento en 2010 y 2011. En 2012 y 2013 se
mantuvo esta misma tasa, aunque se estableció un 10 por ciento para
determinados sectores exceptuados.
En conclusión, y con los últimos datos disponibles, correspondientes
a enero de 2013, del total de empleados públicos el 64,11 por ciento es
personal funcionario, el 23,79 por ciento es personal laboral, y otras ti-
pologías de personal, fundamentalmente personal funcionario interino,
representan el 12,09 por ciento del total.
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15
En puridad, la oferta de empleo público no es única, en lo que respecta a la Adminis-
tración General del Estado. Anualmente, junto con el real decreto de la oferta de empleo
público «civil» se publican otros tres reales decretos, correspondientes a la Guardia Civil, Po-
licía Nacional y las Fuerzas Armadas.
16
Fuente: Elaboración propia a partir del Registro Central de Personal.
Cuadro 6
Variación de los efectivos de las Administraciones públicas españolas,
2003-2013
16
TOTAL ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
2003 2013 Variación
Funcionarios 1.293.147 1.652.002 358.855 27,75
Personal laboral 720.243 613.147 –107.096 –14,87
Otro personal 316.277 311.597 –4.680 –1,48
TOTAL 2.329.667 2.576.746 247.079 10,61
IV. E
FICIENCIA Y EFECTIVIDAD
. E
L CONTEXTO DE LA
OCDE
Por eficiencia entendemos hacer las cosas correctamente. El tér-
mino se relaciona con el comportamiento a corto plazo y es el criterio
Porcentaje
10-Arenilla y Delgado.qxp 18/3/14 11:36 Página 310
económico relacionado con la consecución de las metas con la mejor
asignación de recursos posibles. Entre los atributos relacionados con
la eficiencia se encuentran: ahorro en costes, mejora de la comunica-
ción y la imagen institucional, mejora de la eficiencia social y retroa-
limentación (M
ORENO
, P
ÉREZ
y V
ELÁZQUEZ
, 2010).
La efectividad se remite al futuro mediante la planificación es-
tratégica, entendida como criterio político-social que contempla los
referentes de actuación para la resolución de un problema. Entre és-
tos se encuentran (M
ORENO
, P
ÉREZ
y V
ELÁZQUEZ
, 2010): la creación
conjunta de una sociedad mejor (legitimidad, mejora de la democra-
cia, aprendizaje individual; funcionamiento social; evolución de la
especie); la identificación de los problemas y tópicos relevantes; la bús-
queda de una continua formación de los ciudadanos y, en general,
de la sociedad (M
ORENO
, P
ÉREZ
y V
ELÁZQUEZ
, 2010). La mayoría de las
Administraciones públicas se plantean la eficiencia, y a veces la efi-
cacia, de sus instituciones, pero rara vez se plantean la efectividad de
las mismas. Es decir, se puede ser eficaz y eficiente, y resolver un
modelo ajeno a la realidad y a las necesidades ciudadanas (A
RENILLA
,
2011: 34).
1. La comparación con la OCDE
La actuación pública debe buscar la efectividad, que se remite al fu-
turo mediante la planificación estratégica, entendida como criterio po-
lítico-social que contempla los referentes de actuación para la resolu-
ción de un problema. Entre éstos se encuentran (M
ORENO
, P
ÉREZ
y
V
ELÁZQUEZ
, 2010): la creación conjunta de una sociedad mejor (legiti-
midad, mejora de la democracia, aprendizaje individual; funciona-
miento social; evolución de la especie); la identificación de los proble-
mas y tópicos relevantes; la búsqueda de una continua formación de los
ciudadanos y, en general, de la sociedad (M
ORENO
J
IMÉNEZ
y P
OLASEK
,
2003). La efectividad puede ser pasiva, responder o corresponder a las
demandas o exigencias de la sociedad (criterio político); o activa, en la
que los poderes públicos se adelantan a los acontecimientos y educan
a la ciudadanía para poder dar una respuesta apropiada a los nuevos
tiempos y exigencias (criterio social) y construir de manera conjunta
una sociedad futura mejor (M
ORENO
, 2010). La mayoría de las Admi-
nistraciones públicas se plantean la eficiencia, y a veces la eficacia, de
sus instituciones, pero rara vez se plantean la efectividad de las mismas.
Es decir, se puede ser eficaz y eficiente, y resolver un modelo ajeno a la
realidad y a las necesidades ciudadanas.
¿HAY MUCHOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN ESPAÑA?... MANUEL ARENILLA SÁEZ Y DAVID DELGADO RAMOS
Revista de Administración Pública
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La OCDE
17
ha establecido un sistema de medición del empleo
público de los países miembros basado en indicadores que relacionan
el empleo en el ámbito público con el total de la fuerza laboral de cada
país, la estructura de costes, la distribución territorial, la edad media
de los empleados de las Administraciones centrales y la reestructu-
ración de la mano de obra en el sector público. Este paquete de in-
dicadores está acompañado de indicadores de pensamiento estraté-
gico y liderazgo, como la dirección estratégica de recursos humanos;
de indicadores sobre salarios en determinados puestos administra-
tivos, como los salarios de los directivos; o indicadores sobre meca-
nismos de dirección de recursos humanos, como los mecanismos de
gestión del rendimiento, la negociación colectiva o las condiciones de
trabajo.
En este apartado no se van a tratar todos los aspectos referidos,
sino solo aquellos que puedan servir para contextualizar y comparar los
datos ya manejados en otros apartados y, sobre todo, para responder a
la pregunta de este estudio sobre si hay muchos empleados públicos en
España. La respuesta se enriquecerá con otros datos que permitan ob-
tener una posición completa de la función pública española, especial-
mente de la Administración General del Estado.
Si atendemos al empleo en la Administración General
18
expresado
como porcentaje de mano de obra total del país, en España en 2008 era
del 12,3 por ciento y en 2011 era del 13,1 por ciento, lo que la situaba en
el puesto 19 y 18 de 32, respectivamente, por debajo de la media de la
OCDE, que era del 15,2 por ciento en 2008 y del 15,5 por ciento en 2011.
Si se incluyen en el empleo a las corporaciones públicas, en este caso
pasa a la posición 23 de 28 países considerados en 2008 y a la 20 de 24
países en 2011 (INAP-OCDE, 2013: 165-169; OCDE, 2013: 104-105-169).
De tal forma se puede concluir que, en relación con el empleo total del
país, España presentaba tanto en 2008 como en 2011 una cifra de em-
pleados públicos por debajo de la media de la OCDE (véase gráfico 1).
Como complemento a esos datos hay que señalar que, en el gasto de
la Administración General por persona, España ocupaba en 2009 el
puesto 19 de 34, con 14.771 dólares
19
, y en 2011 el puesto 20 de 33, con
14.503 dólares, mientras que la media de la OCDE era de 15.331 dóla-
res y 16.240 dólares, respectivamente. La variación real de este gasto en-
¿HAY MUCHOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN ESPAÑA?... MANUEL ARENILLA SÁEZ Y DAVID DELGADO RAMOS
Revista de Administración Pública
312 ISSN: 0034-7639, núm. 193, Madrid, enero-abril (2014), págs. 297-334
17
En el informe Governance at Glance 2011. Existe traducción española: INAP (2013), Pa-
norama de la Administración Pública 2011, Madrid: INAP.
18
La Administración General consiste en el Gobierno central, Gobierno regional, Go-
biernos locales y fondos de la Seguridad Social.
19
Los gastos de la Administración por persona se calcularon convirtiendo los gastos to-
tales a dólares según el valor del año 2009, utilizando las Paridades de Poder Adquisitivo
(PPA) de la OCDE/Eurostat para el PIB y dividiéndolo por persona.
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¿HAY MUCHOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN ESPAÑA?... MANUEL ARENILLA SÁEZ Y DAVID DELGADO RAMOS
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Gráfico 1
Parte de la fuerza de trabajo empleada en el sector público en 2001 y 2011
20
20
Fuente: OCDE.
10-Arenilla y Delgado.qxp 18/3/14 11:36 Página 313
tre 2001 y 2011 en el caso español fue de un 2,0 por ciento, y en la me-
dia de la OCDE el 2,2 por ciento.
Por su parte, el gasto global de las Administraciones públicas como
porcentaje del PIB (Producto Interior Bruto) en 2009 fue del 45,80 por
ciento y en 2011 del 45,02 por ciento, mientras el de la OCDE representó
el 46,24 por ciento y el 45,04 por ciento, respectivamente, por lo que
ocupó en 2009 el puesto 19 de 34 países contemplados y en 2011 el 18
de los 33 (INAP-OCDE, 2013: 100-103; OCDE, 2013: 74-75). Finalmente,
el gasto público con relación al PIB en España pasó del 38,4 por cien-
to en 2005 al 47,8 por ciento en 2012 (Comisión Europea, 2013: 191).
Para profundizar en la realidad de nuestra función pública es pre-
ciso conocer su grado de eficiencia. Si atendemos a la estructura de cos-
tes de producción
21
, el peso de las compensaciones a los empleados
en el total de costes del sector público, que incluyen además los bienes
y servicios utilizados y financiados por la Administración General y el
capital fijo, llevaba a España a ocupar en 2009 el puesto 9 de 34 y en
2011 el puesto 8 de 33. En este caso, los costes de los empleados su-
ponían en 2009 el 53 por ciento y en 2011 el 52,2 por ciento, mientras
que la media de la OCDE era del 48,7 por ciento y del 47,4 por ciento,
respectivamente. Esto puede indicarnos que existe un margen signifi-
cativo de mejora en la eficiencia del sistema de costes de producción de
los servicios públicos si atendemos al coste de los empleados (INAP-
OCDE, 2013: 115-118; OCDE, 2013: 82-83) (véase gráfico 2).
Entre 2001 y 2011, el peso de las remuneraciones de los empleados
de la Administración General en el total de los costes de producción ex-
presados como porcentaje del PIB pasó de representar el 10,1 por cien-
to al 11 por ciento, lo que supuso un incremento del 8,9 por ciento en
ese periodo. Este incremento está por encima de la media de la OCDE,
que pasó en ese periodo del 10,8 por ciento al 11 por ciento, o un in-
cremento del 1,85 por ciento. Las Administraciones españolas mode-
raron así el crecimiento experimentado entre 2000 y 2008, que fue de
un 15,5 por ciento, mientras que la media de la OCDE fue de un 7,69
por ciento (INAP-OCDE, 2013: 115-118; OCDE, 2013: 84-85).
La descentralización de los servicios públicos en España es de las
más importantes de la OCDE. Así, en 2011 el 19,71 por ciento de los em-
pleados públicos españoles estaba adscrito al nivel central de gobierno,
lo que situaba a nuestro país en el octavo más descentralizado, justo por
¿HAY MUCHOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN ESPAÑA?... MANUEL ARENILLA SÁEZ Y DAVID DELGADO RAMOS
Revista de Administración Pública
314 ISSN: 0034-7639, núm. 193, Madrid, enero-abril (2014), págs. 297-334
21
Los costes de producción incluyen los costes de remuneración de los empleados de la
Administración General, incluyendo remuneración en efectivo y en especie y las cotizaciones
obligatorias como empleador al sistema de Seguridad Social y contribuciones voluntarias apor-
tadas en favor de los empleados; los costes de bienes y servicios producidos por entidades gu-
bernamentales; y el consumo de capital fijo.
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Gráfico 2
Estructura de costes de producción del sector público, 2011
22
22
Fuente: OCDE.
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detrás de Suecia, cuyo nivel central era de un 18,03 por ciento de los em-
pleados públicos (OCDE, 2013: 106-107) (véase gráfico 3).
Las retribuciones de los directivos públicos españoles de la AGE
(Administración General del Estado) están significativamente por de-
bajo de la media de la OCDE. Así, la compensación anual media
23
de
los gestores de alto nivel de la AGE en el estrato retributivo más alto era
en 2009 de 161.016 dólares equivalentes al cambio utilizando PPA y
en 2011 de 144.877 dólares, siendo la media de los países estudiados de
la OCDE de 229.813 y de 231.569 dólares, respectivamente, esto es, un
29,9 por ciento menos en 2009 y un 37,4 por ciento menos en 2011, por
lo que ocupaba el puesto 17 de los 20 países estudiados en 2009 y el 19
de 26 países en 2011. Por su parte, en el caso de los gestores de alto ni-
vel situados en el siguiente nivel retributivo, la compensación anual
media en la AGE en 2009 era de 169.532 dólares y en 2011 de 155.575
dólares, situándose la media de la OCDE en 179.370 dólares y en
175.096 dólares, respectivamente, esto es, un 5,48 por ciento menos
en 2009 y un 11,15 por ciento menos en 2011, por lo que ocupaba el
puesto 16 de 20 países en 2009 y el 14 de 23 en 2011 (INAP-OCDE,
2013: 189-191; OCDE, 2013: 106-107). Se constata así un retroceso re-
tributivo en la alta función pública de la AGE desde 2009.
Por lo que respecta a los mandos intermedios de la AGE, su com-
pensación anual media los sitúa por debajo de la media de la OCDE en
2009 con 135.145 dólares equivalentes al cambio utilizando PPA y de
115.433 dólares en 2011, frente a la media de 135.896 en 2009 y de
126.008 en 2011, o, lo que es lo mismo, el puesto 8 de 20 y el 15 de 25,
respectivamente (INAP-OCDE, 2013: 192-194; OCDE, 2013: 108-109).
De esta manera, la diferencia con la media de la OCDE fue de un 0,56
por ciento menos en 2009 y un 8,4 por ciento menos en 2011. Este co-
lectivo ha experimentado también una perdida retributiva relevante
entre 2009 y 2011.
Por su parte, los puestos básicos de secretaría conllevaban en la
AGE una media de 57.746 dólares equivalentes en 2009 y de 56.814
dólares en 2011, frente a la media de la OCDE, que se situaba en 50.678
dólares en 2009 y en 50.449 dólares en 2011, esto es, el puesto 6 de 20
y el 9 de 23, respectivamente (OCDE, 2013: 112-113). La diferencia
con la media de la OCDE fue de un 13,94 por ciento más en 2009 y un
¿HAY MUCHOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN ESPAÑA?... MANUEL ARENILLA SÁEZ Y DAVID DELGADO RAMOS
Revista de Administración Pública
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23
La compensación total incluye retribuciones y salarios, las contribuciones sociales
del empleador a los planes de Seguridad Social establecidos o a planes de seguros sociales con
financiación privada, así como a prestaciones sociales no financiadas por el empleado y pa-
gados por el empleador, incluyendo pagos de pensiones a cargo de los presupuestos del Es-
tado en vez de como contribuciones sociales a cargo del empleador. A esta compensación se
le ha añadido la corrección del tiempo teórico de trabajo que compensa las diferencias en tiem-
po efectivo trabajado.
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Gráfico 3
Distribución del empleo público entre el Gobierno central y los Gobiernos subestatales, 2011
24
24
Fuente: OCDE.
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12,50 por ciento más en 2011. Estos puestos siguen superando apre-
ciablemente la media de la OCDE a pesar del retroceso experimentado
entre 2009 y 2011.
Los profesores españoles no universitarios ocupaban en 2008 el ín-
dice más elevado de salarios en relación con los trabajadores con edu-
cación superior de los 28 países estudiados de la OCDE, con 1,26, fren-
te a 0,79 de media. Esta posición la mantuvieron en 2011, en este caso
frente a los trabajadores con educación superior de los 30 países estu-
diados de la OCDE, con 1,38, frente a 0,85 de media. España era el
único país en el que los profesores ganan más que la media de los em-
pleados privados con un nivel similar de educación. En el caso de los
profesores con salario inicial/formación mínima en educación secun-
daria básica en instituciones públicas, España se situaba en 2009 en el
puesto 4, con 40.729 dólares equivalentes, e idéntico puesto en 2011, con
39.693 dólares, situándose la media de la OCDE en 29.668 dólares y
30.216 dólares, respectivamente (INAP-OCDE, 2013: 182-185; OCDE,
2013: 116-117). La diferencia con la media de la OCDE fue de un 37,28
por ciento más en 2009 y un 21,4 por ciento más en 2011, esto es, siguen
manteniendo una significativa diferencia retributiva de carácter posi-
tivo a pesar del retroceso entre 2009 y 2011.
Por último, si comparamos la retribución media más alta de la
AGE, que, como hemos visto, no corresponde al nivel máximo de la es-
tructura de puestos, sino a la siguiente, con los puestos básicos de se-
cretaría, obtenemos una relación en 2009 de 1:2,93 en la AGE, mientras
que en la OCDE fue de 1:4,53. Este abanico se reduce en 2011 al pasar
a 1:2,74, mientras que en la OCDE fue de 1:4,59 (INAP-OCDE, 2013:
189-191; OCDE, 213: 106-107 y 112-113) (véase gráfico 4).
2. Algunos retos de la función pública española
El panorama cuantitativo de la Administración española ha de com-
pletarse con información que revele su previsión estratégica, el estado
del liderazgo en sus recursos humanos y las relaciones laborales. De
nuevo, la OCDE nos ofrece datos de carácter comparado con el fin de
delimitar el concepto de gobernanza en sus países miembros. A conti-
nuación se presentan los principales retos que debe afrontar la AGE en
relación con los países de la OCDE, y que son extensibles al conjunto
de las Administraciones públicas españolas.
La AGE ocupaba en 2010 el puesto 29 de los 31 países estudiados de
la OCDE en el uso de prácticas separadas de gestión de recursos hu-
manos con los funcionarios de alto nivel (INAP-OCDE, 2013: 150-3). Así,
¿HAY MUCHOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN ESPAÑA?... MANUEL ARENILLA SÁEZ Y DAVID DELGADO RAMOS
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¿HAY MUCHOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN ESPAÑA?... MANUEL ARENILLA SÁEZ Y DAVID DELGADO RAMOS
Revista de Administración Pública
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Gráfico 4
Índice de salarios de los profesores en relación con los trabajadores con educación superior, 2011
25
25
Fuente: OCDE.
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no contemplaba prácticas como diferenciación de los funcionarios de
alto nivel, directivos, del resto de los servicios públicos, ni eran reclu-
tados mediante un proceso más centralizado. El reto en este ámbito es
doble: por un lado, delimitar el concepto de directivo, que es el titula-
do superior profesional que colabora en las decisiones de relevancia
política y social, más los puestos de jefatura superior de una línea je-
rárquica, y que supera, tras unos años de experiencia, una prueba
específica para el acceso a esta condición. Por otro, la profesionaliza-
ción del directivo y su refuerzo mediante el incremento de su autono-
mía, recursos y apoyo para la gestión de sus equipos humanos, con el
correspondiente sistema de rendimiento de cuentas y garantías para los
empleados públicos implicados.
Este reto está asociado con el grado de politización en la AGE de la
función pública superior. Así, está más politizada que en los principales
países de nuestro entorno europeo: menos que Alemania, Portugal, Gre-
cia; más que Reino Unido, Francia, Bélgica, Polonia y los países del
norte europeo; y al mismo nivel que Italia (INAP-OCDE, 2013: 154-6).
El reto de la gestión estratégica lo podemos asociar al logro de un
tamaño eficiente y eficaz y la reasignación de empleados públicos, así
como a una organización que garantice su estabilidad y continuidad
(B
LANCO
y G
ONZÁLEZ
, 1975: 176). Se busca con ello la sostenibilidad de
la prestación de servicios públicos de calidad. Existen factores que in-
centivan la utilización de medidas de gestión estratégica, como la ac-
tual crisis económica y presupuestaria, el envejecimiento de los em-
pleados públicos y las mayores demandas de la sociedad. Para ello se
puede contar con los avances producidos en la gestión de personas en
el sector privado y las posibilidades que ofrecen las tecnologías de la in-
formación y la comunicación (TIC). Desde esta perspectiva, la AGE no
dispone de la posibilidad de que el despido de empleados cuente con
contratos abiertos cuando una agencia o ministerio necesiten rees-
tructurar o disminuir el número de empleados, para lo que debe ofre-
cer una indemnización por baja y/o proponer posibilidades de reubi-
cación con antelación. En 2010 todos los países de la OCDE, excepto
Bélgica, Alemania, Irlanda, España y Turquía, incluían en su normati-
va esta posibilidad. La AGE tampoco cuenta con planes de estímulo de
baja voluntaria para implementar la reasignación de efectivos que con-
templen indemnizaciones por baja o unas medidas atractivas de jubi-
lación anticipada. En 2010 existían 12 países que incluían en su mar-
co jurídico esta posibilidad (INAP-OCDE, 2013: 177-180).
La AGE ocupaba el puesto 24 de los 31 países estudiados de la
OCDE en la utilización de prácticas en la gestión estratégica de los re-
cursos humanos en 2010 (INAP-OCDE, 2013: 146-9). Así, no contem-
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plaba un marco de responsabilidad general para gestores que esté to-
talmente ligado a los requerimientos de planificación e información
sobre los objetivos estratégicos y resultados de la organización; no pre-
veía que los objetivos de la gestión de los recursos humanos alimenten
directamente las evaluaciones de rendimiento de los gestores de nive-
les medio y alto; no preveía que la capacidad de los ministerios y de-
partamentos en términos de gestión de recursos humanos se revisara
y evaluara regularmente por los departamentos centrales de recursos
humanos; finalmente, tampoco contemplaba explícitamente en la pla-
nificación las posibilidades de externalización.
Los retos para la AGE se extienden también a otros aspectos de la
gestión de recursos humanos. Así, en 2010 la AGE ocupaba el puesto 29
de 33 de la OCDE en lo referente a la extensión de la delegación de la
gestión de los recursos humanos a los ministerios. Esto se concretaba
en que la centralización afectaba a la gestión general de los sistemas de
remuneración; la flexibilidad de las condiciones de trabajo; la distri-
bución de la asignación presupuestaria entre las nóminas y otros gas-
tos; parcialmente, el reclutamiento de funcionarios; y cierta centrali-
zación en el número y tipo de los puestos dentro de las organizaciones
(INAP-OCDE, 2013: 202-204).
La gestión del rendimiento resulta un tema controvertido en la Ad-
ministración española y se encuentra escasamente extendido. No sucede
así en la OCDE. Así, la AGE ocupaba en 2010 el puesto 27 de los 31 paí-
ses estudiados en la extensión del uso de la valoración del rendimien-
to en las decisiones de recursos humanos. Si atendemos a la extensión
del uso de remuneración ligada al rendimiento, la AGE ocupaba el
puesto 21, en este caso de 32 países de la OCDE (INAP-OCDE, 2013:
206-209).
Otro reto al que ha de enfrentarse la AGE se refiere a las relaciones
laborales (INAP-OCDE, 2013: 210-214). De los 33 países estudiados por
la OCDE en 2010, en nueve los sindicatos de la Administración central
estaban financiados en parte con fondos públicos; en veintidós los sin-
dicatos del sector público no recibían fondos públicos; y en dos, Espa-
ña y Hungría, los sindicatos se financiaban principalmente por fondos
públicos. La financiación mayoritaria con fondos públicos suele res-
ponder a economías en transición que necesitan construir las bases del
diálogo social. Por lo que se refiere al resto de los aspectos en los que
están implicados los sindicatos en la gestión de las relaciones laborales,
se puede decir que la posición de la AGE en términos comparados es me-
dia en el ejercicio del derecho de huelga, las condiciones de trabajo, el
marco de empleo, el código de conducta, la introducción de nuevas he-
rramientas de gestión y la reestructuración de la Administración.
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El último reto que debe afrontar la AGE y el resto de las Adminis-
traciones españolas es el de la selección de su personal. El INAP en
2012 elaboró el estudio Modelos comparados de selección de empleados
públicos, en el que se analizaban la selección centralizada o descen-
tralizada, la selección por competencias o por conocimientos, la exis-
tencia y tipología de cursos selectivos, las medidas específicas referidas
a la discapacidad y la utilización de nuevas tecnologías y régimen de
transparencia. El estudio se hizo sobre las Administraciones centrales
de Alemania, Bélgica, España, Francia, Italia, Reino Unido y la Ofici-
na Europea de Selección de Personal (EPSO)
26
. De estos elementos, la
AGE presenta un claro reto en la selección por competencias, ya que es
la única Administración de las citadas que recluta a su personal ex-
clusivamente mediante el método de selección por conocimientos. El
modelo mixto (conocimientos y competencias) es propio de Alemania,
Francia e Italia. Por su parte, Bélgica, EPSO y Reino Unido han opta-
do por el modelo por competencias profesionales. En el caso de EPSO
se refieren a análisis y resolución de problemas; comunicación; calidad
y resultados; aprendizaje y desarrollo; jerarquización y organización; re-
sidencia; trabajo en equipo; y capacidad de dirección.
V. L
A NECESIDAD DE REFORZAR LAS MEDIDAS ESTRUCTURALES
1. Las medidas adoptadas desde 2009 en la AGE
El Consejo de Ministros adoptó en 2009 un acuerdo por el que li-
mitaba, con carácter general, el número de vacantes en las relaciones
de puestos de trabajo y catálogos a un 8 por ciento del total de puestos
de trabajo de cada ministerio u organismo. Este acuerdo se vio am-
pliado en 2010 hasta el 5 por ciento del total y con vigencia hasta
2013
27
. El efecto de estas limitaciones fue la reducción de 35.042 pues-
tos vacantes entre 2009 y 2012
28
.
Las restricciones no solo alcanzaron a los puestos de trabajo, sino
que se extendieron a la amortización de un número de plazas equiva-
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26
El estudio se realizó mediante un cuestionario confeccionado por la Subdirección de
Selección del INAP (Instituto Nacional de Administración Pública) sobre los puntos que,
por su experiencia en la gestión de procesos selectivos, son críticos a la hora de seleccionar
empleados públicos. Estas encuestas se realizaron durante los meses de octubre y noviembre
de 2012. La encuesta se completó con el análisis de las páginas web oficiales y el estudio de
la bibliografía sobre selección de personal de los países referidos.
27
Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de febrero de 2009 (Boletín Oficial del Estado
núm. 81, de 3 de abril) y Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de julio de 2010.
28
La fuente es la Dirección General de la Función Pública, del Ministerio de Hacienda
y Administraciones Públicas.
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lente al de jubilaciones que se produzcan en la Ley 2/2012, de 29 de ju-
nio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012, que se
mantuvo también para 2013
29
.
Las limitaciones también se extendieron a la oferta de empleo pú-
blico a partir de 2009 en las correspondientes Leyes de Presupuestos Ge-
nerales del Estado. En este año la tasa de reposición de efectivos se
estableció con carácter general en el 30 por ciento; en 2010 en el 15 por
ciento, que se amplió posteriormente al 10 por ciento; para 2011 se
mantuvo este límite, que se amplió a un 30 por ciento para las corpo-
raciones locales de menos de 20.000 habitantes y los funcionarios do-
centes no universitarios; para 2012 y 2013 la tasa fue del 0 por ciento,
aunque se exceptuó para determinados sectores y Administraciones
para los que se pudo convocar el 10 por ciento de sus vacantes
30
.
Estas restricciones hicieron que la oferta de empleo público de la
AGE en 2009 fuera de 17.465 plazas, en 2010 de 5.133 plazas, en 2011
de 3.233 plazas, en 2012 de 1.125 plazas y en 2013 de 1.810 plazas, le-
jos de una media superior a las 30.000 en el periodo 2004-2008, con un
máximo en este año de 35.895 plazas. Las limitaciones afectaron tam-
bién al personal laboral temporal, que se redujo en un 51 por ciento en-
tre 2010 y 2012.
En 2009 no se introdujeron más medidas de ajuste
31
; sin embargo,
al año siguiente
32
se suprimieron 30 altos cargos, una secretaría gene-
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29
Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013.
30
Así, la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el
año 2013, incluye en la excepción, con algunas peculiaridades según los casos, a los cuerpos
de funcionarios docentes; a las Administraciones públicas con competencias sanitarias res-
pecto de las plazas de hospitales y centros de salud del Sistema Nacional de Salud; a las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Cuerpos de Policía Autónoma y Policía Local;
Fuerzas Armadas; control y lucha contra el fraude fiscal, laboral, de subvenciones públicas
y en materia de Seguridad Social; asesoramiento jurídico, la gestión y el control de la asig-
nación eficiente de los recursos públicos; Administración de Justicia; acción exterior del Es-
tado; al personal de los servicios de prevención y extinción de incendios; personal investiga-
dor doctor; supervisión e inspección de los mercados de valores y de los que en ellos
intervienen; inspección y supervisión de la seguridad aérea y las operaciones de vuelo.
31
De hecho, el 25 de septiembre de 2009 se firmó el Acuerdo Gobierno-Sindicatos para
la función pública en el marco del diálogo social 2010-2012, publicado por Resolución de 22
de octubre de 2009 de la Secretaría de Estado para la Función Pública (Boletín Oficial del Es-
tado núm. 258, de 26 de octubre de 2009). El fin de este acuerdo fue adoptar, entre otras me-
didas, un incremento salarial del 0,3 por ciento para el año 2010 y una cláusula de revisión
salarial que tenía como objetivo intentar responder al principio del mantenimiento del po-
der adquisitivo del personal al servicio de las Administraciones públicas en el periodo de vi-
gencia del Acuerdo, teniendo en cuenta la evolución presupuestaria del IPC (Índice de Pre-
cios al Consumo), la previsión de crecimiento económico, la capacidad de financiación de los
Presupuestos Generales del Estado y la valoración del aumento de la productividad del em-
pleo público derivado de acciones o programas específicos.
32
Mediante el Real Decreto 495/2010, de 30 de abril, por el que se aprueba la estructu-
ra orgánica básica de los departamentos ministeriales, y el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de
mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.
Además, el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia pre-
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ral y 29 direcciones generales, algunas de las cuales se transformaron
en subdirecciones generales. Además, se aprobaron medidas encami-
nadas a reducir, con criterios de progresividad, la masa salarial del
sector público en un 5 por ciento en términos anuales, que hizo que los
niveles superiores de la Administración vieran reducidas sus retribu-
ciones en un 8 por ciento. Esta medida estrechó aún más el abanico sa-
larial en la Administración española.
Con el cambio de Gobierno, desde finales de 2011
33
se introducen
medidas estructurales tendentes a homogeneizar las condiciones labo-
rales del ámbito público con las existentes en el sector privado y redu-
cir el peso de la masa salarial en el conjunto del gasto público, como la
prolongación de la congelación de las ofertas de empleo público hasta
2014; la habilitación legal del despido por causas económicas, técni-
cas, organizativas o de producción en el ámbito de la Administración
para el personal no funcionario; la elevación de la edad de jubilación has-
ta los 67 años; la extensión mínima de la jornada laboral hasta las 37,5
horas semanales; y ajustes de empleo público en educación y sanidad.
A éstas se añaden otras medidas coyunturales como la congelación de
salarios en 2012, 2013 y 2014; la supresión de una paga extra en 2012;
y la introducción de restricciones de contratación temporal y amorti-
zación de vacantes. Además, se añadieron la reducción de días de asun-
tos particulares y adicionales; la modificación de las condiciones de
acceso y permanencia en situación de incapacidad temporal; un plan de
reducción del absentismo; y la modificación del régimen de incompa-
tibilidades y de los permisos sindicales (CORA, 2013: 52).
Estas medidas acompañan a la gran reforma estructural de la Ad-
ministración pública española que es la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de
abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, de-
sarrollo de la del artículo 135 de la Constitución española, modificado
en noviembre de 2011. La Ley incrementa notablemente la capacidad
de control en la ejecución presupuestaria, una nueva regla de gasto, in-
troduce potentes instrumentos y medidas preventivas y correctivas,
con el fin de lograr el equilibrio estructural financiero y la estabilidad
presupuestaria.
Finalmente, estas reformas se han visto acompañadas de otras que
están produciendo cambios profundos en el panorama administrativo
de la AGE, como la reestructuración de los departamentos ministeria-
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supuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, y la Ley 2/2012, de
29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012, prolongaron o incre-
mentaron las medidas de ahorro directa o indirectamente en los gastos de personal.
33
Especialmente a través del Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas ur-
gentes para la reforma del mercado laboral, y del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de
medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.
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les; la organización de los mismos; la reducción relevante de altos car-
gos y órganos directivos; la modificación del régimen retributivo de
los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial
y otras entidades del sector público estatal; y el Plan de Reestructura-
ción y Racionalización del Sector Público Empresarial y Fundacional
Estatal (CORA, 2013: 53-56).
2. Las características de las medidas estructurales
Las medidas de gestión de personas adoptadas tradicionalmente
por la Administración española ante situaciones de crisis se han cen-
trado fundamentalmente en limitar o impedir el acceso a la función pú-
blica; recortar las retribuciones de manera lineal o, como en 2010, pro-
gresivamente desde los niveles inferiores a los superiores; revisar la
jornada y el tiempo de trabajo; y, más escasamente, distribuir el personal
entre distintos organismos de una misma Administración. Estas me-
didas no han afectado a la estructura de la Administración pública ni
a su conformación y han resultado de una eficacia dudosa. Así, en la cri-
sis de los años noventa del pasado siglo, estas medidas dieron lugar
en la Administración española, una vez que llegó la bonanza econó-
mica, a una nueva expansión, en algunos casos sin precedentes, del
empleo público, como si de un «efecto muelle» se tratase. Tras un pe-
riodo breve y más o menos intenso de contracción se produce una ex-
pansión, sin que ninguno de los movimientos altere en lo sustancial el
modelo español de función pública ni haga sostenible en el tiempo el
gran esfuerzo realizado en un momento determinado. Esto es debido
a que en nuestro país no se ha producido un intento efectivo para orien-
tar la AGE hacia la gestión por resultados; además, las reformas orga-
nizativas llevadas a cabo han producido un escaso impacto (P
ARRADO
,
2010: 567).
Es cierto que las medidas estructurales requieren de un mayor tiem-
po para que se vean sus resultados frente a las medidas señaladas. Sin
embargo, diversos estudios muestran que es más adecuado afrontar si-
tuaciones como la actual con una mezcla de medidas estructurales y li-
neales (INAP-OCDE, 2013: 146-149, 202-203; OCDE, 2013: 101-102).
Las razones para utilizar las medidas de tipo lineal, además de su efec-
to a corto plazo, frente a las estructurales son de carácter cultural (igua-
litarismo), organizativo (ausencia de instrumentos de gestión estratégica,
escasa profesionalización) y político (falta de liderazgo, evitar la con-
flictividad) (INAP, 2012). Esta opción por la solución lineal contrasta con
el debate mantenido en Europa en los últimos años sobre el papel di-
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namizador del Estado y las Administraciones públicas en la sociedad y
en la economía y la estructuración de nuevas relaciones interguberna-
mentales con el fin de mejorar la eficacia (I
GLESIAS
, 2010: 1040).
La aplicación de medidas líneas tiene una serie de efectos negativos,
de los que se van a señalar algunos: desmotivación, especialmente de
las personas más valiosas (R
IVERO
, 2012: 90); envejecimiento de la plan-
tilla; incremento de la temporalidad; dificultad para atraer y retener el
talento en las organizaciones públicas; y aleatoriedad del impacto de las
medidas en las organizaciones. La inexistencia de medidas estructurales
impide una adecuada asignación de efectivos a las nuevas prioridades
presupuestarias y sociales. Así, es perfectamente posible que un re-
corte de un 80 por ciento en el presupuesto de un organismo no se vea
acompañado del ajuste de personal correspondiente, a la vez que las ba-
jas en otro organismo considerado prioritario no puedan ser cubiertas.
Para evitar estos efectos es necesario diseñar medidas estructurales
en el marco de un nuevo modelo de función pública en la línea de los
países más avanzados de nuestro entorno, según se ha mostrado a tra-
vés de los indicadores recogidos en las páginas anteriores. Ésta es la con-
clusión de la OCDE (2010a: 89-110), que analiza las medidas adopta-
das por diversos países de la Unión Europea en materia de empleo
público. Frente a un impacto inmediato y a corto plazo de las medidas
basadas en la eficiencia, las medidas estructurales tienen un impacto
amplio y persistente y consiguen reducir el déficit de forma sostenida.
Sin embargo, las medidas emprendidas por los países durante la actual
crisis son predominantemente de carácter lineal y buscan la eficiencia
inmediata, aunque varios de ellos vienen desarrollando importantes
transformaciones estructurales en la última década.
Ya se han señalado las medidas más habituales de carácter lineal to-
mando como ejemplo el caso español.
3. Las medidas estructurales
Si se tiene una visión sistémica de la Administración pública, se
entenderá que no es posible separar el factor de los recursos humanos
o la gestión de personas de los factores organizativo, presupuestario y
financiero, procedimientos de gestión y producción y circulación de la
información (B
AENA
, 2000: 274). Esto significa que hay que considerar
estos factores de una forma integral e interrelacionada al diseñar y
aplicar medidas de reforma o de transformación de la Administración
pública. No obstante, aquí se van a señalar las medidas que afectan a
la gestión de personas en el ámbito público.
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Las medidas habituales se dirigen a mejorar la productividad, lograr
la eficiencia y también, aunque no siempre, a reestructurar los medios
de la Administración pública. Esta combinación de medidas a corto pla-
zo de carácter lineal con medidas a largo plazo de carácter estructural
es la que han adoptado países que han introducido decididamente sis-
temas avanzados y estratégicos de gestión de los recursos públicos.
Esto incluye incidir en el diseño orgánico y en la racionalización or-
ganizativa (G
ORRITI
, 2013: 14). Las medidas de carácter estructural in-
cluyen la revisión profunda de la cartera de servicios; la reasignación
o redistribución de funciones o servicios entre los niveles guberna-
mentales; o la externalización y privatización (A
LEJOS
, 2002: 14).
Las soluciones buscadas más frecuentes son la reducción o conge-
lación de la oferta de empleo público, la reducción de puestos, la jubi-
lación anticipada y la redistribución de efectivos. La tercera medida se
ha aplicado escasamente en España y la tendencia es la contraria, esto
es, alargar la edad de jubilación e introducir requisitos más duros para
adelantarla. La reasignación de efectivos apenas tiene uso en nuestra
Administración (P
ARADA
, 2013: 104).
Como hemos visto, las dos primeras medidas señaladas se han apli-
cado de manera intensa en el caso español. La experiencia de otros
países muestra que generan efectos no deseables en la eficiencia general
del sistema. Además, su efecto estructural es reducido, como se ha de-
mostrado cuando se han aplicado en España y en el resto de los países.
Para que tengan un efecto positivo, este tipo de medidas deben ir acom-
pañadas de una planificación estratégica y se debe evitar su aplicación
aleatoria y puntual (OCDE, 2010c: 267-269).
Por lo que respecta a la reasignación de efectivos, esta medida tra-
ta de afrontar la reducción de empleo y puede presentarse de manera
complementaria a las dos anteriores con el fin de paliar sus efectos
adversos. La medida no solo se ha introducido en los países con siste-
mas de empleo en la función pública, sino también en los que se en-
cuadran en los de carrera, como Portugal y Francia. Esta medida es-
tructural se completa, si atendemos a lo implantado en diversos países,
con mecanismos de mejora de la productividad, la medición del ren-
dimiento, la innovación organizativa, la reducción del tamaño, la reor-
ganización del sector público, la externalización de servicios, la revisión
de las prioridades presupuestarias. Estas medidas precisan de la flexi-
bilidad en la gestión de recursos humanos, que es una de las caracte-
rísticas que subyace en el planteamiento del recurso a la reasignación
de efectivos (J
IMÉNEZ
, 2013). La inclusión a partir de 2012
34
del despi-
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Mediante el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la es-
tabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.
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do por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción su-
pone un quiebre en el modelo de función pública y una importante
medida de carácter estructural y facilita la planificación estratégica.
El incremento de la flexibilidad en la gestión del personal ha sido fre-
cuente en numerosos países de la OCDE en los últimos veinte años.
La finalidad es aproximarse a los modos de gestión del sector privado
en aspectos como la planificación de los recursos humanos, la evalua-
ción del capital humano, la reducción del empleo de por vida, el desa-
rrollo de marcos de gestión por competencias, la revisión de procesos
y de mecanismos de prestación de servicios, la ampliación del ámbito
de competencias de los directivos, la reforma de la carrera adminis-
trativa y de los sistemas de puestos de trabajo, una selección basada en
las competencias, el análisis de capacidades, las formas de contratación
equivalentes al sector privado, la evaluación del rendimiento, la ren-
dición de cuentas. Pocas de estas medidas se han implantado en nues-
tra función pública, donde la flexibilidad se ha circunscrito al modelo
de relaciones intergubernamentales en esta materia, fundamentalmente
para reducir la legislación básica del Estado (A
RENILLA
, 2007).
El informe Reforma de las Administraciones Públicas, en su apar-
tado «Medidas estratégicas en materia de empleo público», prevé las si-
guientes actuaciones: un nuevo modelo de carrera administrativa y un
sistema de evaluación del desempeño en el marco del futuro Estatuto
de la Función Pública de la Administración General del Estado; la cla-
rificación del régimen jurídico del personal; la reordenación de la cla-
sificación de los cuerpos de la AGE y de sus competencias; la definición
de itinerarios formativos; la introducción de la polivalencia funcional
del personal laboral; la reconsideración del personal eventual; la mo-
vilidad entre puestos de trabajo y entre Administraciones; la flexibili-
zación de la adscripción de puestos de trabajo; un sistema de medi-
ción de la productividad/eficiencia; adecuación entre las necesidades del
personal y los objetivos estratégicos de la organización; mejora de los
sistemas de información; una mayor coordinación de los planes de for-
mación entre las diferentes Administraciones; la gestión centralizada de
los cursos de carácter transversal en la AGE (CORA, 2013: 82-86).
Estas medidas se pueden ver complementadas con otras que las re-
fuerzan y que se deben aplicar en los diversos subsistemas adminis-
trativos (R
AMIÓ
, 2002: 283-286), como priorización de ámbitos de ac-
tuación, reestructuración organizativa, clarificación de competencias
administrativas, cooperación interadministrativa, administración por
objetivos, formación por competencias y de reubicación, rendición de
cuentas y responsabilidad de los responsables políticos, revisión de
prioridades presupuestarias, control del gasto, control de las incom-
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patibilidades, amortización de vacantes, trabajo a tiempo parcial, con-
trol de las horas extraordinarias, ampliación de la edad de jubilación,
retribución por rendimiento, control del absentismo, motivación del per-
sonal, fomento de la movilidad interadministrativa, profesionalización
de la Administración.
Finalmente, las medidas de carácter estructural incluyen la revi-
sión profunda de la cartera de servicios; la reasignación o redistribución
de funciones o servicios entre los niveles gubernamentales; y la exter-
nalización y privatización de determinados servicios públicos.
Las transformaciones de las instituciones públicas en las próximas
décadas afectan por igual a todos los Estados europeos (M
UÑOZ
, 2012:
193); por tanto, parece recomendable atender a la experiencia de los di-
versos países de nuestro entorno, que muestra que es preciso que la AGE
y el conjunto de las Administraciones españolas diseñen una estrategia
de gestión de personal a largo plazo que incluya medidas orientadas a
la eficiencia inmediata y medidas que permitan la sostenibilidad del sis-
tema, el mantenimiento y ampliación del talento y la generación de
valor público.
4. El camino a seguir
No se trata ahora de proponer un plan completo de actuaciones
encaminadas a introducir la flexibilidad y la planificación estratégicas
en la función pública española. Lo que sigue a continuación es una se-
rie de ideas dirigidas a fundamentar ese plan que nos permita aproxi-
marnos a la corriente principal de la gestión de personas en el ámbito
público de la OCDE, de la que, a la vista de los datos ofrecidos en los
apartados anteriores, nos encontramos alejados.
La primera idea es que la función pública es el resultado de la ofer-
ta de los servicios y actividades públicos de la Administración. Para
incidir de una manera efectiva en ella es necesario reflexionar sobre la
cartera de servicios y la forma de gestionarlos, así como sobre los re-
cursos que deben emplearse y quiénes deben aportarlos.
La segunda idea es asentar la idea de que la gestión pública ha de
medirse, compararse, evaluarse y planificarse. Para ello es necesario es-
tablecer objetivos de gestión que han de enlazarse con los objetivos
políticos y de gobierno. A esta idea le acompaña la que señala que es ne-
cesario contemplar la Administración pública desde una perspectiva sis-
témica. Así, los recursos humanos deben relacionarse con el resto de los
medios y con todos los factores administrativos, lo que excluye un en-
foque exclusivamente normativo o formal.
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La cuarta idea es que es preciso prever el efecto de las medidas en
el funcionamiento real de la Administración y de cada uno de sus sub-
sistemas. Esto implica reconocer que la reforma de la función pública
implica al conjunto de las Administraciones públicas por constituir un
sistema único general (P
AREJO
, 2000: XIX y ss.). Esta idea implica incluir
entre las medidas de reestructuración de una Administración, por ejem-
plo, al resto de las Administraciones públicas.
La quinta idea es que es preciso reforzar las unidades centrales de
gestión de personas en el ámbito público, que se ve favorecida por el de-
sarrollo de las TIC. La flexibilidad en la gestión y la ampliación del ám-
bito competencial y de responsabilidad de los directivos no están reñi-
das con la centralización de las decisiones y la gestión estratégicas y de
los sistemas de información, evaluación y control de resultados. Las
medidas de austeridad son, sin duda, necesarias, pero no son la única
respuesta a la crisis actual (R
IVERO
, 2012: 15 y 16); es preciso repensar
el Estado y la Administración sin olvidar el derecho a la buena admi-
nistración de los ciudadanos para la mejora del funcionamiento y la
actuación de las Administraciones públicas (T
OMÁS
, 2004: 37).
VI. C
ONCLUSIONES
Para saber si hay muchos o pocos empleados públicos en España es
necesario conocer su número, lo que no es tarea sencilla, y comparar
esta magnitud con la de los países de nuestro entorno, singularmente
los de la OCDE. A la vista de estos datos, de su evolución y de las me-
didas adoptadas para afrontar la crisis actual, se pueden contrastar és-
tas con las adoptadas por los integrantes de la OCDE.
La existencia de cuatro fuentes oficiales de información sobre el
número de empleados públicos en España dificulta conocerlo exacta-
mente. La fuente más fiable es el Boletín Estadístico del Personal al Ser-
vicio de las Administraciones Públicas, del Registro Central de Perso-
nal; frente a la Encuesta de Población Activa; el Informe de Personal al
Servicio del Sector Público Estatal, de la Intervención General del Es-
tado, y los Presupuestos Generales del Estado.
La evolución de los empleados públicos en la Administración pública
estatal entre 2003 y 2013 ha experimentado un crecimiento de un 4,72
por ciento. Por su parte, el personal de las Administraciones autonó-
micas se ha incrementado en el mismo periodo en un 14,69 por cien-
to; el personal de las entidades locales se ha reducido en un 0,49 por
ciento, y el de las universidades ha aumentado en un 61,39 por ciento.
Finalmente, si agregamos estos colectivos, el resultado es de un incre-
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mento del 10,61 por ciento, esto es, se ha pasado de 2.329.667 emplea-
dos en 2003 a 2.576.746 empleados en 2013.
En relación con la mano de obra del total del país, España presen-
taba en 2011 una cifra de empleados públicos por debajo de la media
de la OCDE, ocupando el puesto 18 de 32 países estudiados. Asimismo,
en el gasto de la Administración General por persona, España estaba por
debajo de la media de la OCDE, ocupando en 2011 el puesto 20 de 34
países estudiados. Por el contrario, por lo que respecta al peso de las
compensaciones a los empleados en el total de costes del sector públi-
co, España ocupaba en 2011 el puesto 8 de 33 países, estando por en-
cima de la media de la OCDE. Este dato nos indica que existe un am-
plio margen de mejora en la eficiencia del sistema de costes de
producción de los servicios públicos por lo que respecta al coste de los
empleados públicos.
La compensación anual media de los directivos públicos de la AGE
en 2011 está por debajo de la media de la OCDE, un 37,4 por ciento. No
es el caso de los profesores españoles no universitarios, que superan am-
pliamente la media de la OCDE. En el caso de los mandos interme-
dios de la AGE, la compensación se situaba en 2009 en la media de la
OCDE, para estar en 2011 un 8,4 por ciento por debajo. Sin embargo,
los puestos básicos de secretaría se sitúan por encima de la media,
ocupando el puesto 6 de 20 Administraciones estatales estudiadas. Esta
diferencia media entre los puestos superiores y los inferiores hace que
el abanico salarial en la AGE sea de 1:2,93, mientras que en la OCDE
es de 1:4,53. Se constata así un retroceso retributivo en todos los co-
lectivos de la AGE desde 2009, aunque es mayor en la alta función pú-
blica y en los mandos intermedios. La caída en las retribuciones del pro-
fesorado es acusada, aunque las mantiene un 21,4 por ciento superiores
a la media de la OCDE.
Si se compara la AGE con las Administraciones equivalentes de los
países de la OCDE en los aspectos relacionados con la gestión estraté-
gica, el estado del liderazgo en los recursos humanos y las relaciones la-
borales se obtienen los siguientes datos, tomando como referencia
2010: ocupaba en 2010 el puesto 29 de los 31 países estudiados de la
OCDE en el uso de prácticas separadas de gestión de recursos huma-
nos con los funcionarios de alto nivel; está más politizada que los prin-
cipales países de nuestro entorno europeo; no dispone de la posibilidad
de que el despido de empleados cuente con contratos abiertos cuando
una agencia o ministerio necesiten reestructurar o disminuir el nú-
mero de empleados; tampoco cuenta con planes de estímulo de baja vo-
luntaria para implementar la reasignación de efectivos; ocupaba el
puesto 24 de los 31 países estudiados de la OCDE en la utilización de
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prácticas en la gestión estratégica de los recursos humanos en la AGE
en 2010; ocupaba el puesto 29 de 33 de la OCDE en lo referente a la ex-
tensión de la delegación de la gestión de los recursos humanos a los mi-
nisterios; se situaba en 2010 en el puesto 27 de los 31 países estudiados
en la extensión del uso de la valoración del rendimiento en las decisiones
de recursos humanos; atendiendo a la extensión del uso de remunera-
ción ligada al rendimiento, la AGE ocupaba el puesto 21, en este caso
de 32 países de la OCDE; en 2010 financiaba mayoritariamente con
fondos públicos a sus sindicatos, lo que solo sucedía en otro país de la
OCDE, Hungría, entre los 33 países estudiados.
Además de los retos anteriores, la AGE y, por extensión, las Admi-
nistraciones españolas deben afrontar una selección del personal basada
en competencias, tal y como ya realizan países de nuestro entorno
como Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Reino Unido o la Comisión
Europea.
El Consejo de Ministros viene adoptando desde 2009 una serie de me-
didas que buscan la eficiencia y se encaminan a limitar las vacantes de
los puestos de trabajo y la oferta de empleo público. Por lo que afecta a
las primeras, la reducción ha sido de 35.042 vacantes entre 2009 y 2012.
La segunda pasó de convocar 35.895 plazas en 2008 a 1.810 en 2013.
Las intensas medidas anteriores no se han acompañado de una pla-
nificación estratégica ni de otras medidas estructurales que eviten los
efectos negativos de las soluciones basadas en la eficiencia que se han
observado en diversos países de la OCDE, como son: desmotivación, es-
pecialmente de las personas más valiosas; envejecimiento de la planti-
lla; incremento de la temporalidad; dificultad para atraer y retener el
talento en las organizaciones públicas; y aleatoriedad del impacto de las
medidas en las organizaciones.
Las medidas basadas en la eficiencia tienen un impacto inmediato
en el déficit y su efecto es a corto plazo, mientras las medidas estruc-
turales tienen un impacto amplio y persistente y consiguen reducir el
déficit de forma sostenida. Algunas de éstas son las siguientes: la pla-
nificación de los recursos humanos, la evaluación del capital huma-
no, la reducción del empleo de por vida, el desarrollo de marcos de
gestión por competencias, la revisión de procesos y de mecanismos de
prestación de servicios, la ampliación del ámbito de competencias de
los directivos, la reforma de la carrera administrativa y de los siste-
mas de puestos de trabajo, una selección basada en las competencias,
el análisis de capacidades, las formas de contratación equivalentes al
sector privado, la evaluación del rendimiento, la rendición de cuentas.
Estas medidas han de complementarse con otras que las refuerzan y que
se deben aplicar en los diversos subsistemas administrativos.
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La experiencia de los diversos países de nuestro entorno muestra que
es preciso que la AGE y el conjunto de las Administraciones españolas
diseñen una estrategia de gestión de personal a largo plazo que inclu-
ya medidas orientadas a la eficiencia inmediata y medidas que permi-
tan la sostenibilidad del sistema, el mantenimiento y ampliación del ta-
lento y la generación de valor público. Se trata de que con esa estrategia
podamos aproximarnos a la corriente principal de la gestión de perso-
nas en el ámbito público de la OCDE, de la que, a la vista de los datos
ofrecidos, nos encontramos alejados.
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