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Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance: Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik

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Abstract

Die Krisen der 1970er Jahre waren der Katalysator für eine große Transformation, in der die Beschaffenheit und das Verhältnis von ›Politik‹ und ›Gesellschaft‹ völlig neu austariert wurden. Der Beitrag analysiert die Transformation historisch und systematisch. Dafür umreiße ich das Staatsverständnis der Nachkriegszeit als Voraussetzung für die Krisendiskurse (2.) und stelle dann im Detail die vier großen Kritikstränge der Debatte vor: Institutionalismus, Neomarxismus, Neoliberalismus und Netzwerk-Denken (3. und 4.). Abschließend diskutiere ich den Wandel des Regierungs- und Staatsverständnisses, wie er sich in den neuen Deutungsmustern bereits abzeichnete (5.). In den Krisen haben der klassische Institutionalismus (Kielmansegg, Hennis, King z.B.) und der Neomarxismus (Offe, Mandel z.B.) analytisch und normativ an Einfluss verloren. An ihre Stelle traten nunmehr (neo-)liberale und technologische Rationalitäten, die unsere Vorstellungen von Staatlichkeit durch Markt- und Netzwerk-Logiken neu formten. Es ist daher unzureichend, unsere Gegenwart als neoliberale Welt zu beschreiben, denn dies unterschlägt den Einfluss und die Folgen eines zweiten Paradigmas: des Netzwerk-Denkens (Foucault, Luhmann, Crozier z.B.).
Vincent August
Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance:
Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik
Unkorrigierte Manuskriptfassung. Erschienen in: Cavuldak, Ahmet (Hg.): Die Grammatik der Demokratie. Das Staatsverständnis von Peter
Graf Kielmansegg. Baden-Baden: Nomos 2019 (Staatsverständnisse, 124), S. 287-312. https://doi.org/10.5771/9783845288499-287
Inhalt
1. ›Unregierbarkeit‹: Katalysator eines Strukturwandels .................................................................... 1
2. Voraussetzungen: Aufstieg und Krise des Nachkriegsstaates ......................................................... 2
3. Die klassische Debatte: Der Konflikt zwischen ›Konservativen‹ und ›Progressiven‹ ...................... 5
3.1. Das ›konservative‹ Krisennarrativ und seine ›linken‹ Kritiker ................................................. 6
3.2. Die Krise des Neomarxismus .................................................................................................... 9
4. Die neuen Deutungsmuster: Neoliberale und technologische Staatskritik ................................... 10
4.1. Die neoliberale Rhetorik und ihr politisches Angebot ........................................................... 10
4.2. Von der Kybernetik zur technologischen Kritik des Regierens .............................................. 12
5. Die Folge: Der neue Zuschnitt von Regierung und Staatlichkeit ................................................... 16
Literatur ................................................................................................................................................. 19
1. ›Unregierbarkeit‹: Katalysator eines Strukturwandels
Durch die Linse des Regierens kann man die historischen Aushandlungsprozesse um die Reich-
weite von Politik und ihrem Verhältnis zur Gesellschaft besonders gut nachgehen: Über Regie-
ren kann man schlecht sprechen, ohne zumindest implizit eine Selbstbeschreibung der Gesell-
schaft zu formulieren und eine Vorstellung von Politik, ihren Aufgaben, ihrer Stellung in der
Gesellschaft zu entwickeln. Daher können Debatten über das Regieren als ein Seismograf für
die Stabilität und Wandlungsprozesse einer Gesellschaft dienen.
Die Krisendebatte der 1970er Jahre, die unter dem Titel ›Unregierbarkeit‹ geführt wurde, nimmt
hierbei eine Sonderstellung für die westlichen Demokratien ein. Sie war, wie ich zeigen will,
ein Katalysator für eine große Transformation, in der die Beschaffenheit und das Verhältnis
von ›Politik‹ und ›Gesellschaft‹ grundsätzlich neu austariert wurden.
1
In dieser Transformation
hat der klassische Institutionalismus, wie er auch von Peter Graf Kielmansegg vertreten wurde,
analytisch und normativ an Einfluss verloren. Gleichzeitig büßte auch der typische Gegenspie-
ler des Institutionalismus, der Neomarxismus, seine vorherrschende Stellung als kritisches Pa-
radigma ein. Die Staats- und Modernekrisen der 1970er Jahre räumten damit ein Spiel- und
1
Die 1970er Jahre haben erst kürzlich wissenschaftliche Aufmerksamkeit erfahren. Federführend waren dabei
zeithistorische Untersuchungen, in Deutschland insbesondere die These eines ökonomischen Strukturbruches.
Von der Politikwissenschaft ist diese fundamentale Transformation bisher kaum beachtet worden. Aus den vie-
len Einzel- und wenigen Überblicksstudien vgl. z. B. Bösch 2013; Jarausch 2008; Leendertz, Meteling 2016; Do-
ering-Manteuffel, Raphael, Schlemmer 2016; aus der internationalen Forschung etwa Chabal 2015.
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Konfliktfeld ab, das spätestens seit 1945 nicht nur die intellektuellen Diskurse, sondern auch
die politische Landschaft geregelt hatte.
Die ›Unregierbarkeit‹ der 1970er Jahren ist aber nicht nur von archivarischem Interesse. Denn
zum einen scheinen hier die Themen auf, die die politischen Debatten am Anfang des 21. Jahr-
hunderts prägen, wie zum Beispiel die (Un)Fähigkeit des Parteiensystems, sich an quantitativ
und qualitativ neue Partizipationsbedürfnisse anzupassen, oder die (Un)Fähigkeit des politi-
schen Systems, die ökologische Frage zu lösen beides bekanntermaßen Themen, die auch
Peter Graf Kielmansegg umtrieben. Zum anderen verdrängten (neo-)liberale und technologi-
sche Rationalitäten nun die ›alten‹ Deutungsmuster und transformierten die Vorstellungen von
Staatlichkeit durch Markt- und Netzwerk-Logiken.
Diese Transformation soll den Zielpunkt des vorliegenden Beitrags bilden. Dafür werde ich
zunächst das Staatsverständnis der Nachkriegszeit als Voraussetzung für die Krisendiskurse
umreißen (2.), bevor ich im Detail die vier großen Kritikstränge der Debatte vorstelle (3. und
4.). Als Folge der Debatte lässt sich abschließend der Wandel des Regierungs- und Staatsver-
ständnisses skizzieren, wie er sich in den neuen Deutungsmustern bereits abzeichnete (5.). Denn
über die ›Unregierbarkeit‹ zu sprechen heißt, die Genese der Gegenwart zu beobachten.
2. Voraussetzungen: Aufstieg und Krise des Nachkriegsstaates
Die beiden Bände über Regierbarkeit, die von Peter Graf Kielmansegg, Ulrich Matz und Wil-
helm Hennis herausgegeben wurden, erschienen 1977 und 1979 mitten in einer erhitzten Situ-
ation, in der die gängigen Kennzahlen der Stabilität demokratischer Gemeinwesen nichts Gutes
ahnen ließen: Die Wachstumsraten waren ab 1973, als man noch über vier Prozent in Deutsch-
land und sogar über sechs Prozent in Frankreich und Großbritannien erreichte, zeitweise ins
Negative gestürzt. Gleichzeitig waren Inflationsrate und Arbeitslosigkeit massiv angestiegen.
2
Dies provozierte eine Sinnkrise, in deren Verlauf immer mehr glaubten, die westlichen Demo-
kratien seien entweder an ihrem Ende angekommen oder sie stünden zumindest vor einer Um-
wälzung, wie man sie seit dem Übergang vom Mittelalter in die Moderne nicht erlebt hatte.
3
Man kann diese Sorgen als eine Reflexion auf die durchaus anspruchsvolle Regierungskonzep-
tion der Nachkriegszeit verstehen. In ihrem Zentrum standen zwei Begriffe: auf der einen, eher
gesellschaftstheoretischen Seite der Begriff der Modernisierung; auf der anderen, eher politik-
theoretischen Seite der Begriff der Souveränität. Beide Begriffe waren allerdings aufs Engste
miteinander verknüpft.
4
Denn ›Souveränität‹ stand für die Suche nach einem Steuerungszent-
rum, das Modernisierung organisiert und gleichzeitig unter den Bedingungen dieser beschleu-
nigten Modernisierung Individuum und Gesellschaft zusammenhält. In dieser doppelten
2
Vgl. die Daten von World Bank (GDP Growth, annual %), OECD.Stat (Consumer Prices Annual Inflation)
und AMECO (Unemployment ZUTN).
3
Zu den zeitgenössischen Niedergangsvisionen siehe z. B. Brittan 1975, S. 129; Crozier, Huntington, Watanuki
1975b, S. 2; King 1975, S. 294-295; zum Tenor der Unregierbarkeitsdebatte vgl. auch Metzler 2008, S. 242-243.
4
Hartmut Rosa hat dies, wenn auch in einem historisch weiteren Sinne, auf den Punkt gebracht: »Modernisie-
rung lässt sich […] als zentralstaatliches Beschleunigungsprogramm verstehen« (Rosa 2005, S. 313; Kursivie-
rung entf.).
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Integrationsbedürftigkeit sahen die Zeitgenossen der Nachkriegsjahre genau das Problem, an
dem die Zwischenkriegszeit gescheitert sei.
Eine Variante dieser Diagnose präsentierte zum Beispiel Karl Polanyis Buch über die »Große
Transformation«, in der er die liberale laissez-faire-Politik für den Zerfall des gesellschaftli-
chen Zusammenhalts verantwortlich machte: Während der Markt durch sie aus der gesellschaft-
lichen Einbettung (embeddedness) herausgelöst worden sei, seien auch die Individuen von ihren
gesellschaftlichen Bindungen freigesetzt worden und unter die Räder radikaler Ökonomisie-
rung und Beschleunigung geraten. Die fehlende soziale Integration sei dann zum Nährboden
totalitärer Ideologien geworden.
5
Nach 1945 versuchte man daher, Integration durch den Staat zu schaffen. Dabei stützte man
sich auf einen ausgesprochenen Optimismus, dem man den ungeheuerlichen Erfahrungen der
Kriegszeit abtrotzte: So wie die Welt von Menschen zerstört werden kann, könne sie auch von
Menschen gemacht werden. Stabilität und Wachstum seien demnach planbar, wenn man die
notwendigen Instrumente zur Anwendung brachte und sie an einen Wertehorizont zurückband.
Daher folgte das westeuropäische Regierungsdenken der Nachkriegszeit oft teleologischen
Staatsverständnissen, die humanistische Zwecksetzungen und rationale Mittelwahl als wesens-
hafte Aufgabe des Staates bzw. der Regierung ansahen.
6
Unter den Verfechtern eines teleologischen Staatsverständnisses war auch Wilhelm Hennis,
einer der Herausgeber der Regierbarkeitsbände. Er argumentierte im Anschluss an Aristoteles
und Hegel, dass der Mensch nur in der (staatlichen) Gemeinschaft seine volle Verwirklichung
finden könne.
7
Dies setze allerdings voraus, dass die Souveränität des Staates nicht nur eine
formale Rechtsdimension ist. Die von juristischer Seite seit Friedrich Julius Stahl über Georg
Jellinek bis hin zur Hans Kelsen betriebene Formalisierung des Souveränitätsverständnisses
hätte die politische Ethik verdrängt, die dem Staat sein Ziel setzte und damit der Willkür ent-
zog.
8
Demgegenüber brachte Hennis einen materialen Souveränitätsbegriff ins Spiel: Souverä-
nität sei die dem Menschen aufgegebene Pflicht, seinen eigenen Lebensbereich mit anderen
teilen und gestalten zu müssen. Auch christliche Vertreter wie Bertrand de Jouvenel oder Emil
Brunner entwickelten eine ähnliche Ethik der Souveränität.
9
Im Unterschied zu ihnen bezog
Hennis das télos von Mensch und Staat aber nicht aus der Theologie, sondern aus einer Anth-
ropologie. Daher wird die ›verantwortliche‹ Gestaltung normativ auf dem Wesen des Menschen
begründet und historisch durch Menschen evaluiert: »Souverän sein heißt ohne Exculpations-
möglichkeit geschichtlich verantworten zu müssen.«
10
Der Gestaltungsauftrag an den Staat umfasste in der Nachkriegszeit drei zentrale Bereiche: Ers-
tens erhielt er einen umfassenden Bildungsauftrag, damit nicht nur der Staat, sondern auch der
Staatsbürger zu souveränem Denken und Handeln befähigt wurde. Man kann hierin eine
5
Siehe Polanyi 2010 [1944].
6
Exemplarisch für das Staatsverständnis auch Drath 1966; eine ausführliche Darstellung der ähnlichen, aber
durchaus konkurrierenden Staatsverständnisse ist hier freilich nicht möglich.
7
Hennis 2003 [1951]. Sein Konzept prägte auch die maßgeblich von ihm geschriebene Verfassungsbeschwerde
im Lüth-Fall, einem der wichtigsten Fälle des jungen Bundesverfassungsgerichts.
8
Zur Kritik der Souveränitätslehren siehe Hennis 2003 [1951], S. 14-31.
9
Siehe Brunner 1945; Jouvenel 1963 [1955].
10
Hennis 2003 [1951], Zitat S. 113, dazu auch S. 70-79, 97-100.
V. August: Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance: Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik (MS) 4
Variante der Verwirklichung des Menschen im Staate sehen, wie es Hennis geforderte hatte.
11
Zweitens musste der Staat den äußeren Frieden sichern. Dazu wurden zahlreiche internationale
Organisationen wie die United Nations oder die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ins Le-
ben gerufen, auf deren Kongresse sich die ›Persönlichkeiten‹ des Staates trafen und verständig-
ten. Die personale Symbolik der Souveränität schlägt sich dabei bis heute in den Fotos auf den
Gipfeltreffen der Organisationen nieder.
12
Schließlich musste nicht nur der äußere, sondern auch der innere Frieden gesichert sein. Dafür
war zwar auch die Integration über Wertebindung zuständig; infolge der Großen Depression
hatte man aber ›gelernt‹, dass ökonomische Stabilität eine politische Funktionsbedingung war.
Daher wurde das Planungsdenken zu dem wohl charakteristischen Zug der Nachkriegspolitik:
Durch Planung und mithilfe technischer Planungsinstrumente wie Szenario-Studien oder Del-
phi-Analysen sollte es möglich werden, die Ressourcen der Gesellschaft zu steigern und gerecht
zu verteilen (wobei die Gerechtigkeitsvorstellungen freilich variierten).
13
Mit dem Keynesia-
nismus stand dabei eine ökonomietheoretische Antwort auf die Große Depression zur Verfü-
gung, die nun angewandt werden konnte.
14
Zusammen führten diese drei Bereiche zu einer Ex-
pansion der Staatstätigkeiten, die durch das Versprechen gesamtgesellschaftlicher Balance nor-
mativ (Input-Legitimation) wie effektiv (Output-Legitimation) abgesichert wurde.
Diese Konstruktion des Regierungsdenkens war der eigentliche Grund dafür, dass die Krisen-
wahrnehmungen der 1970er Jahre derart fatalistisch ausfielen. In den Augen der Zeitgenossen
versagten die Regierungen nämlich in diesen drei Bereichen: Spätestens mit dem Vietnam-
Krieg, dem Jom-Kippur-Krieg und dem NATO-Doppelbeschluss wurde die äußere Friedensfä-
higkeit der Staaten von ihren Bürgerinnen und Bürgern lautstark infrage gestellt.
15
Paradoxer-
weise hatten die Staaten zugleich Schwierigkeiten, ihr Gewaltmonopol im Inneren aufrecht zu
erhalten. Dieser Eindruck vermittelte sich jedenfalls den Zeitgenossen durch die massiv stei-
gende Anzahl terroristischer Angriffe durch organisierte Gruppen wie den Roten Brigaden (Ita-
lien), der IRA (Irland) oder auch der RAF (Deutschland).
16
Auch wenn in der Regierbarkeits-
debatte kaum jemand dies letztlich als Ursache eines Staatszerfalls betrachtete, so war der Ext-
remismus doch ein Indiz dafür, dass der Staat auch seine Aufgabe, die innergesellschaftlichen
Interessen auszubalancieren, effektiv nicht erfüllte. Dieser Umstand zeigte sich in abgemilder-
ter Form, aber dafür quantitativ umso deutlicher in den Konflikten des Staates mit Gewerk-
schaften und Neuen Sozialen Bewegungen. Dass der Staat über gemeinschaftliche Werte integ-
rieren könnte, schien immer fragwürdiger, was sich auch in der These des Wertewandels nie-
derschlug.
17
11
Siehe Hennis 2003 [1951], S. 98-117; ähnlich auch Jouvenel 1963 [1955], S. 117-119. Beide argumentieren
auf dieser Basis auch für die besondere Rolle der Politikwissenschaft für die Bildung der Bürger.
12
Zur Ikonographie gegenwärtiger »Familienfotos« vgl. Belafi 2013.
13
Vgl. Metzler 2005; Seefried 2015. Die Technokratiedebatte diskutierte dann den eingebauten Konflikt von hu-
manistischer Zielsetzung und technisch-instrumenteller Umsetzung.
14
Vgl. dazu auch Nützenadel 2005.
15
Vgl. Gassert 2011; Metzler 2005, S. 277-284.
16
Zum Aspekt des Terrorismus siehe Hennis 1977b, S. 15, sowie, im zweiten Band (Hennis, Kielmansegg, Matz
1979), die Beiträge von Allemann, Lill und dem international einflussreichen Wilkinson.
17
Die berühmteste Formulierung ist Inglehart 2015 [1977]; für die Regierbarkeitsdebatte siehe zum Beispiel
Scheuner 1979, S. 111, oder der Report der Trilateralen Kommission, dessen Autoren allerdings sehr
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Besonders deutlich scheiterte der Staat in den Augen der Zeitgenossen an der ökonomischen
Integration durch Wohlstandsproduktion und -verteilung. Die keynesianische Wirtschaftspoli-
tik hatte zwar bis zum Ende der 1960er Jahre funktioniert, die gesellschaftliche Planung geriet
aber schon Anfang der 1970er Jahre immer wieder mit Fehlprognosen in die Kritik.
18
Als 1973
dann Bretton Woods scheiterte und der Jom-Kippur-Krieg den ersten Ölpreisschock auslöste,
schossen Inflation und Arbeitslosigkeit in die Höhe, während das Wirtschaftswachstum sank.
Dabei boten weniger die sozialen Folgen der Wirtschaftskrise Anlass zur Sorge, als dass die
damaligen Akteure etwas beobachteten, das theoretisch nicht vorkommen dürfte: Der Keynesi-
anismus der Nachkriegszeit beruhte auf einer Prämisse über den Zusammenhang der drei Indi-
katoren. Wenn das Wirtschaftswachstum stieg, musste auch die Inflation steigen und die Ar-
beitslosigkeit infolgedessen sinken. Genau dies trat jetzt aber nicht ein: Während das Wirt-
schaftswachstum stagnierte, stiegen Inflation und Arbeitslosigkeit. Stagflation war eine Situa-
tion, die es nicht geben dürfte, und je länger sie andauerte, je mehr Steuerungsversuche schei-
terten, desto mehr waren die Zeitgenossen überzeugt, dass die politikönomomische Wissens-
ordnung der Nachkriegszeit am Ende war. Auch Peter Graf Kielmansegg stellte die Kompetenz
der Regierung in Frage: »Man setzt voraus, daß die Regierung für die Höhe des Bruttosozial-
produkts, die Inflationsrate und die Arbeitslosenquote verantwortlich sei […]. Aber wer kann
erklären, auf welche Weise und in welchen Grenzen Regierungen die Höhe des Bruttosozial-
produkts, die Inflationsrate, die Arbeitslosenquote wirklich zu beeinflussen vermögen?«
19
Diese Beobachtungen lassen sich zu der These bündeln, dass die westeuropäischen Gesellschaf-
ten der 1970er Jahre in eine epistemologische Krise gerieten. Sie gewinnt ihren Charakter dar-
aus, dass die gerade erst eingesetzten Ideen (Souveränität und Modernisierung) und Instrumente
(Bildung, Internationale Beziehungen, wohlfahrtsstaatliche Planung) systematisch versagten.
Weil die Regierungskonzeption der Nachkriegszeit zum Ziel hatte, eine Wiederholung der Zwi-
schenkriegszeit zu verhindern, hing in den Unregierbarkeitsdebatten auch der Topos Weimar in
der Luft und zwar nicht nur in Deutschland.
20
Die tiefe Verunsicherung entstand, weil die
alten Probleme schon wieder aufrissen: Wie könnte man eine politische Ordnung aufsetzen,
wenn die staatlich geführte Ausbalancierung der Interessen versagte? Den Antworten auf diese
Frage soll im Folgenden mit Fokus auf die deutsche Debatte nachgegangen werden.
3. Die klassische Debatte:
Der Konflikt zwischen ›Konservativenund ›Progressiven‹
Welche typischen Krisennarrative lassen sich in der Debatte ausmachen? Bis in die aktuelle
Forschung zu den Krisen der 1970er Jahre findet sich die Unterscheidung in Konservative und
unterschiedliche Bewertungen dieses Sachverhalts abgeben: Crozier befürwortete eine beschleunigte Abkehr von
alten Werten und Organisationsformen, Huntington forderte hingegen eine Rückkehr. Die massiven Differenzen
zwischen den Autoren sind bisher in der Forschung vernachlässigt worden.
18
Nützenadel 2005, S. 344-345.
19
Kielmansegg 1977a, S. 124; siehe auch Crozier, Huntington, Watanuki 1975a, S. 164, oder Rueff 1979 [1976],
der als Mitglied der Mont Pèlerin Society das Ende des Keynesianismus begrüßte.
20
Z. B. Crozier, Huntington, Watanuki 1975b, S. 4; Hennis 1977a; für Großbritannien vgl. Geppert 2002, S. 202.
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Progressive, wie sie von bestimmten Akteursgruppen in der Krisenzeit getroffen wurde.
21
Aus
methodischer Perspektive ist es aber problematisch, den zeitgenössischen Labels der Akteure
zu folgen. Denn damit übersieht man, dass die Landschaft der Krisennarrative gerade nicht der
Spaltung ›Konservative‹ und ›Progressive‹ folgte. Außerdem waren auch die Gruppen weder
inhaltlich noch personell unbedingt so beschaffen, wie sie von den Akteuren in dieser Konfron-
tationslinie konstruiert wurden. Deshalb schlage ich für die Historisierung der Debatte vor, vier
Krisennarrative zu unterscheiden: institutionalistische, neomarxistische, neoliberale und tech-
nologische Ansätze.
In diesem Kapitel stelle ich die Konfrontation zwischen institutionalistischen und neomarxisti-
schen Interpretationen der Krise vor. Sie bilden im engeren Sinn den Kern der Konservative-
Progressive-Gegenüberstellung. Daneben standen aber (neo-)liberale und technologische Kri-
sennarrative, die sich in ihren Argumenten erkennbar von den anderen beiden Gruppen unter-
scheiden. Sie werden im 4. Kapitel thematisiert. Nur wenn man diese Unterschiede berücksich-
tigt, so meine These, lässt sich die ›Erneuerung‹ des Regierungsdenkens in den Krisen verste-
hen. Denn sie speist sich aus der zunehmenden Deutungshoheit der ›neuen‹ Krisennarrativen.
3.1. Das ›konservative‹ Krisennarrativ und seine ›linken‹ Kritiker
In allen vier Krisennarrativen spielt der Konflikt zwischen unterschiedlichen gesellschaftlichen
Interessen eine Rolle sie wurden jedoch in je unterschiedliche Plots eingebaut. Die Konflikte
lassen sich zunächst heuristisch in zwei Kategorien ordnen: den ›klassischen‹ Konflikt zwi-
schen Gewerkschaften und Arbeitgebern und daneben den ›neuen‹ Konflikten um die sozialen
Bewegungen, die sich seit den späten 1960er Jahren formierten. Diese Konflikte deuteten aus
der ›progressiven‹ Perspektive darauf hin, dass der Staat sein Versprechen der Partizipation
nicht einlöste, während sich aus der ›konservativen‹ Perspektive zweifeln ließ, ob der Staat
seine eigene Souveränität gegenüber den Interessebekundungen unter diesen Umständen noch
wahren konnte.
So befürchtete zum Beispiel Thomas Schieder eine »Refeudalisierung« des Staates, mit der
dieser in mittelalterliche Zustände zurückfallen könnte. Er versah diese Vision mit einer Spitze
gegen die marxistische Interpretation dieser Möglichkeit, denn weniger die Kapitalisten als die
Gewerkschafter kämen als Schattenregierung infrage: »Die Frage liegt nahe, ob das Ergebnis
der Entwicklung im modernen Industriestaat etwas Ähnliches wie eine neue ›Feudalisierung‹
des Staates zu werden droht, der dann zu einem nur noch formal wirksamen Instrumentarium
gesellschaftlicher Kräfte wird, die ihn faktisch beherrschen. Damit ist nicht nur das von mar-
xistischer Seite hervorgehobene Phänomen der indirekten Herrschaft der wirtschaftlich führen-
den Elite im Dienste des Kapitalismus gemeint […], sondern noch ganz andere Formen wie der
Gewerkschaftsstaat.«
22
21
Vgl. Schäfer 2009. Obwohl Gabriele Metzlers Arbeiten (2005, S. 392-408, und 2008) einen sehr fundierten
Überblick bieten, ist auch hier die Differenzierung zwischen den unterschiedlichen Positionen nicht ganz über-
zeugend, weil der neoliberale Ansatz nicht präzise abgegrenzt wird und der System- und Netzwerk-Ansatz fehlt.
22
Schieder 1977, S. 35; ähnlich argumentierten auch die Beiträge von Matz und Böckenförde.
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Das Verhältnis der ›organisierten Interessen‹ zum Staat war auch eines der Kernthemen von
Peter Graf Kielmansegg. Dabei untersuchte er die Pluralismus-Debatte der Politikwissenschaft
und kam zu einem überaus skeptischen Urteil. Die Freude über den »Pluralismus als konstitu-
tives Prinzip der westlichen Demokratie«
23
sei schnell verflogen, weil man festgestellt habe,
dass die Interessen nicht in gleichem Maße mobilisierbar und durchsetzungsfähig seien.
Dadurch gerieten Gleichheits- und Partizipationspostulat in Konflikt. Die ›organisierten Inte-
ressen‹ entwickelten außerdem laut Kielmansegg eine so starke Stellung im Nachkriegsstaat,
dass sie neben dem Staat eine Gegen- oder Nebenregierung bildeten. Die »innere Souveränität«
des Staates löse sich auf, was im Rahmen eines teleologischen Staatsverständnisses gefährlich
war: »Die Institutionen des Staates brauchen, um ihrer Bestimmung genügen zu können, Ent-
scheidungsspielräume gegenüber allen Gruppen«.
24
Die Diagnose von Graf Kielmansegg und seinen Mitherausgebern ging aber über eine Kritik
des refeudalisierten ›Verbände-Staates‹ hinaus. Sie gaben den Institutionen des Staates eine
historische Tiefendimension und argumentierten, dass der neuzeitliche Staat stets zur Utopie
tendiere.
25
Die »Vorstellungen seiner Allzuständigkeit und Allmacht«
26
bilden demnach ein
normatives Muster des neuzeitlichen Staates, das von Politik und Bürgern gleichermaßen aner-
kannt werde. Das führe zu einer immer weiteren Ausweitung der Staatsziele und zu einem An-
wachsen der Erwartungen an den Staat. Schließlich habe der technische Fortschritt die Hinder-
nisse aus dem Weg geräumt, die die Expansion des Staates bisher begrenzt hätten.
27
Das utopischen Dilemma der Souveränität hatte sich laut dieser Diagnose auch in den Institu-
tionen der Nachkriegsdemokratie eingenistet. Dadurch sei der Staat zum einen auf Kooperation
angewiesen, um seine expandierenden Aufgaben erfüllen zu können. Der Staat und die Ver-
bände gewinnen daher notwendig an Einfluss, was zu der geschilderten Blockade führen könne
und zudem die Freiheit des Einzelnen einschränke. Zum anderen führe der Stimmmaximie-
rungsmechanismus der demokratischen Wahl dazu, dass die Parteien ihre weltanschauliche
Rückbindung aufgeben und nur noch den schwankenden Stimmungen der Bürgerinnen und
Bürger hinterherlaufen, statt eigenverantwortlich für eine Zielvorstellung (télos) einzutreten.
28
Demokratisierung wurde hier zur Gefährdung der repräsentativen Demokratie.
Diese Deutung der Krise musste natürlich für ›linke‹ Positionen eine Provokation sein. So heißt
es in einer Rezension zu den Regierbarkeitsbänden in scharfem Ton über den »durchweg kon-
servative[n] Autorenkreis«: Hier werde Selbstbestimmung zum »Störfaktor«, um dann »Zucht
statt eigener Meinung, Disziplin anstelle kritischen Denkens« einzufordern. Die »Andeutung,
Gehorsam erzwingen zu können kann [sic] […] kaum etwas anderes bedeuten als die Propagie-
rung eines autoritären Staatswesens des Rechts.«
29
23
Kielmansegg 1979, S. 139.
24
Kielmansegg 1979, S. 145.
25
Siehe Matz 1977, S. 99.
26
Matz 1977, S. 90.
27
Siehe Matz 1977, S. 99.
28
Siehe Kielmansegg 1977a, S. 127-130, noch schärfer: Hennis 1977b, S. 13, 190-191.
29
Alle Zitate bei Dreier, Uthmann 1980, S. 226-229. Für eine zur Gegenüberstellung von ›Linken« und ›Konser-
vativen‹ distanzierten Rezension vgl. Bermbach 1979.
V. August: Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance: Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik (MS) 8
Die hier als ›konservativ‹ bezeichneten Autoren hatten allerdings einen anderen Autoritätsbe-
griff. In ihrer Vorstellung beruhte die Autorität der Institutionen nicht auf Zwang, sondern auf
anerkannter Hierarchie. Hennis machte sich daher weniger um ein Absterben des Staates Sor-
gen als um »die Möglichkeit des Absterbens der spezifisch abendländischen Weise des Regie-
rens, die auf das Wort, Gespräch, Rat und Überzeugung freier Menschen abgestellt war«.
30
Das
teleologische Regierungsdenken zielte hier auf »die Konvergenz von zweckentsprechenden In-
stitutionen und systemkonformen Tugenden« bei Bürgern und Herrschenden.
31
In dieser auto-
ritativen Problemstellung unterscheiden sich die deutschen ›Konservativen‹ von den amerika-
nischen Neokonservativen, die tatsächlich Zwang als Begründung von Autorität ins Spiel
brachten.
32
Die Diagnose der deutschen Institutionalisten orientierte sich aber gerade nicht am
Obrigkeitsstaat, sondern an der Westminster-Demokratie.
Dies dürfte auch der Grund sein, warum sie intensiv auf die britische Krisenliteratur zurück-
griffen. Denn auch in Großbritannien gab es eine Gruppe, die den Wert der Institutionen als
Ausgangspunkt ihrer Krisendiagnose nahm. Zu dieser Gruppe gehörten der überaus prominente
Parteienforscher Anthony King und John P. Mackintosh, Autor des Standardwerks The Govern-
ment and Politics of Britain. So wenig wie dem deutschen ging es dem britischen Institutiona-
lismus um eine Abschaffung der Demokratie. Die Frage war vielmehr, welche Art der Demo-
kratie man wollte: eine repräsentative Demokratie, in der die Repräsentationsrolle des Parla-
ments und der Regierung mit autoritativem Rang einhergehen oder eine plebiszitäre Demo-
kratie.
33
Vor diesem Hintergrund kann man auch Kielmanseggs Buch über Volkssouveränität verstehen.
In diesem Buch verabschiedete er die Idee der Souveränität grundsätzlich. Gleichzeitig ver-
suchte er aber am Schluss, eine Grundlage für Herrschaft im Sinne von responsible government
zu legen, indem er an der humanistischen Zwecksetzung des Regierens festhielt und die Kon-
zepte Amt und Verantwortung stärkte.
34
Wie Birgit Enzmann überzeugend argumentiert, ge-
lang es ihm dabei aber nicht, die Idee der Souveränität vollends abzulegen, weil er sie für die
Begründung der Verfassung weiter benötigte. Dem sei noch hinzugefügt, dass auch die huma-
nistische Verantwortungsrhetorik eng an eine Theorie des souveränen Subjekts gekoppelt war,
der Kielmansegg zugleich kritisch gegenüberstand. Daher steht am Ende ein gewisser Wider-
spruch zwischen der Kritik der Souveränität und ihrer legitimatorischen Funktion für das eigene
Konzept.
35
30
Hennis 1977b, S. 20.
31
Matz 1979, S. 214.
32
Siehe etwa Huntington 1975, S. 75; zu den neo-conservatives vgl. Birch 1984, S. 136-139.
33
Vgl. Mackintosh 1978; King 1975. Ihr Krisennarrativ ist nahezu identisch: Sie kritisierten die Überlastung des
britischen Staates, der durch Allmachtsvorstellungen und Stimmmaximierungsdemokratie zu einer Versicherung
mit unbegrenzter Haftung geworden sei. Seine Steuerungsversuche perforieren demnach nicht nur den Privat-
raum der Bürger, sondern scheitern außerdem an den Abhängigkeiten von organisierten Interessen.
34
Kielmansegg 1977b, S. 257-258: »Dies also sind unsere Ausgangsannahmen: daß es auch bei der Suche nach
den Bedingungen demokratischer Legitimität um die Rechtfertigung, nicht um die Aufhebung von Herrschaft
gehe und daß Legitimierung von Herrschaft Rechtfertigung von Institutionen bedeute«. Und: »Legitim ist der
Staat, […] der die Menschheit in jeder einzelnen Person als Zweck und nicht bloß als Mittel behandelt«.
35
Vgl. Enzmann in diesem Band.
V. August: Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance: Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik (MS) 9
Bei Hennis fällt diese Problematik noch dramatischer aus, denn seine mäandernde Parteienstu-
die brach er abrupt ab, ohne einen systematischen Lösungsansatz zu haben. Auch der dritte
Herausgeber, Ulrich Matz, brachte eine gewisse Ratlosigkeit angesichts der aktuellen Situation
zum Ausdruck und erwartete eine grundsätzliche Wende: »Es gibt also keine ›Lösungen‹. Was
bleibt, ist jene Geduld, die aus dem Wissen um die Dimensionen epochaler geschichtlicher
Entwicklungen erwächst und uns lehrt, auf […] nichts Geringeres als eine neue ›Weltanschau-
ung‹ […] zu warten«.
36
3.2. Die Krise des Neomarxismus
Angesichts dieser widersprüchlichen und eher skeptischen Ausblicke in einer Situation der
Krise wird Claus Offes Vorwurf verständlich, dass die ›konservativen‹ Theoretiker der Unre-
gierbarkeit nur zusammenhanglose und beliebig anmutende Therapievorschläge hätten.
37
Offes
eigene, neomarxistische Krisendiagnose baute auf der Theorie des Spätkapitalismus auf und
verschob so den Schwerpunkt von dem Konflikt zwischen Führung und Bürgern auf den Kon-
flikt von Arbeit und Kapital. Bei dem Versuch, diesen Konflikt zu entschärfen, überlaste sich
der Staat, weil er sich »zum Subjekt sämtlicher für die Stabilität des Systems relevanter Reform-
und Anpassungsstrategien« mache.
38
An diesem Grundproblem kann man sehen, dass die Motive der Krisennarrative sich nicht be-
sonders unterscheiden: Auch für die ›linken‹ Positionen führte die Überdehnung des Wohl-
fahrtsstaates in die Krise. Dabei sei die Expansion des Staates zunächst für Kapitalisten, Lohn-
arbeiter und Staat vorteilhaft gewesen, weil sie Arbeitskraft permanent verfügbar machte, eine
grundsätzliche Existenzsicherung sicherstellte und kurzfristige ökonomische Krisen auffing.
Langfristig produziere dieses Arrangement aber massive Funktionsstörungen, weil es die Ka-
pitalakkumulation unterlaufe: Unternehmen machen weniger Profit und die Arbeitsbereitschaft
der Lohnabhängigen sinke. Da man nun seine Interessen aber nicht mehr nur mit ökonomischen
Mitteln, sondern eben auch durch politisches Entscheiden durchsetzen konnte, steige die Kon-
fliktbereitschaft organisierter Interessen. In dieser Falle gefangen, erschöpfen sich die staatli-
chen Ressourcen: Dem Staat fehlen letztlich die finanziellen Kapazitäten ebenso wie die poli-
tische Steuerungsfähigkeit. Schließlich reiche auch die Integrationskraft der Symbolik nicht
mehr aus, um die Konflikte zu regulieren. Der soziale Zusammenhalt kollabiert mit der Selbst-
organisationsfähigkeit des Staates.
39
Offe diagnostizierte damit eine »Rationalitätskrise«,
40
für die es im Kapitalismus keine Lösung
gebe. Allerdings blieb auch er eine plausible Antwort darauf schuldig. Nachdem er in seinem
Aufsatz die Theoretiker der »Unregierbarkeit« nicht nur des Ideendiebstahls, sondern auch der
36
Matz 1977, S. 102. Hennis Rat, auf die »Kraft der Institutionen, die Qualität der Herrscher und die Tugend der
Bürger« zu vertrauen, wirkte ratlos, weil er ihn als Schlusssentenz ohne Begründung präsentierte, nachdem er
seine Untersuchung mit dem Ausblick auf den prognostizierbaren Suizid aller Demokratien abgebrochen hatte
(Hennis 1977a, S. 194-195).
37
Offe 1979, S. 311.
38
Offe 1970, S. 162.
39
Siehe Offe 1973; vgl. zur Rekonstruktion Borchert, Lessenich 2004; Klenk, Nullmeier 2010.
40
Habermas 1973, S. 68 (Kursivierung entf.).
V. August: Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance: Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik (MS) 10
Einfallslosigkeit bezichtigt hatte, fehlte der Ansatz einer eigenen Lösungsstrategie.
41
Als er in
knappen Skizzen eine Theorie des Aktivismus entwarf, kritisierte selbst sein Kollege Jürgen
Habermas diese »experimentierende[n] Überlegungen« mit scharfen Worten als »inkonsistent«
und in dieser Form »überflüssig«.
42
Habermas selbst kam zu dem Schluss, dass es im Neomarxismus keine adäquaten Lösungsan-
sätze mehr gebe. Daher wendete er sich nach der noch neomarxistisch gefärbten Diagnose der
Legitimationsprobleme im Spätkapitalismus schon dort liberalen Moraltheorien zu, aus denen
man eine zivilgesellschaftliche Erneuerung der Legitimation gewinnen könnte.
43
Mit dieser Ab-
kehr vom Marxismus stand Habermas nicht alleine: Zahlreiche ehemalige Maoisten und Neo-
marxisten wie etwa Chantal Mouffe entdeckten nun liberale Theorien der Aufklärung, insbe-
sondere Tocqueville.
44
4. Die neuen Deutungsmuster: Neoliberale und technologische Staatskritik
Möchte man den Ausgang der Debatte zwischen Institutionalisten und Neomarxisten etwas
überzeichnen, könnte man sagen, dass sich manche Opponenten in einem Katz-und-Maus-Spiel
verfangen hatten. Dadurch entging vielen, und Peter Graf Kielmansegg ist hier dezidiert ausge-
nommen, dass beide Interpretationen rasant an Überzeugungskraft verloren. Das dürfte auch
daran liegen, dass ihre Angebote schon seit Kriegsende aufgerufen wurden und selbst als Ursa-
che der Krise gewertet werden konnten. Das jedenfalls machten sich zwei Ansätze zunutze, die
jetzt massiv an Einfluss gewannen. Sie wandten sich explizit gegen die vorangegangene Poli-
tikkonzeption und forderten eine Erneuerung des Regierungsdenkens.
4.1. Die neoliberale Rhetorik und ihr politisches Angebot
Wie bereits zu sehen war, generierten die Krisen der 1970er Jahre ein starkes liberales Moment.
Mit Blick auf den Liberalismus lässt sich präziser formulieren: Während die eher sozialdemo-
kratischen und christlichen Varianten des Liberalismus verblassten (der Keynesianismus und
Bertrand de Jouvenel z. B.), traten andere Varianten des Liberalismus an ihre Stelle. Einerseits
war dies die wiederentdeckte Idee einer liberalen Zivilgesellschaft, die dem administrativen
Handeln mit kritischem Korrekturanspruch gegenübersteht. Andererseits trat schon früh in den
1970er Jahren eine Gruppe selbsterklärter Neoliberaler auf, die eine ökonomische Kritik for-
mulierte. Sie teilte mit den Zivilgesellschaftstheorien erkennbar die Gegenüberstellung von
Staat und Gesellschaft, bei der die Gesellschaft moralisch überhöht wurde und einen Steue-
rungsanspruch gegen den Staat einforderte.
45
Die neoliberale Kritik unterscheidet sich vom
41
Siehe dazu Offe 1979.
42
Habermas 1973, S. 195-196.
43
Siehe Habermas 1973, S. 123-125.
44
Zu Mouffe vgl. Rzepka, Straßenberger 2014; zur Abkehr in Frankreich vgl. Chabal 2015 und Sawyer, Stewart
2016, von denen ich im Folgenden auch den Begriff des ›liberalen Moments‹ übernehme und konkretisiere.
45
Diese typische Konstellation findet man bereits bei Jeremy Bentham (vgl. Rzepka 2013).
V. August: Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance: Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik (MS) 11
Zivilgesellschaftsliberalismus allerdings auch deutlich, und zwar sowohl in der Begründung als
auch in ihrem Verständnis der Gesellschaft, die hier vor allem als Marktgesellschaft auftritt.
Die neoliberale Begründung der Krise beruhte auf der Rational- und Public-Choice-Theorie.
Neben ihren bekannten Vertretern aus den USA, wie etwa James Buchanan und Gary Becker,
waren es vor allem zahlreiche kleinere Veröffentlichungen, die dieses Narrativ in Stellung
brachten. In Frankreich versammelte zum Beispiel der Band L’économique retrouvée die Ver-
fechter einer neoliberalen Erneuerung des Regierungsdenkens.
46
In Großbritannien arbeitete
etwa der Financial-Times-Journalist Samuel Brittan an einer Verbreitung des Neoliberalismus,
und in den beiden Regierbarkeitsbänden bilden britische und deutschsprachige Vertreter des
Neoliberalismus neben den Institutionalisten eine zweite große Gruppe, zu der sich Nevil John-
son, Christian Watrin und Joachim Starbatty rechnen lassen.
Die neoliberale Rhetorik trat mit revolutionärem Gestus auf: Die »herkömmliche[] Betrach-
tungsweise«
47
und die »verkrusteten Denkgewohnheiten«
48
seien wie ein weltanschaulicher
Dogmatismus, der durch eine liberalökonomische Regierungsweise ersetzt werden müsse. Da-
bei stellte der permanente Verweis auf eine liberale Tradition, die von Tocqueville, Smith und
Mill ausgehen und über Zwischenkriegsautoren wie Hayek bis hin zu Buchanan und Friedman
reiche, eine rhetorische Strategie dar.
49
Denn auf diese Weise ließ sich behaupten, dass die
Fehler des Keynesianismus von diesen Autoren vorausgesehen worden wären. Man hätte sie
daher verhindern können, hätte man von Beginn an auf die liberalen Ökonomen gehört.
Die Argumentation der Neoliberalen analysierte dann zunächst das Dilemma der Gegenwart in
den Begriffen der rationalen Wahl.
50
Auf der einen Seite wählen demnach die Bürgerinnen und
Bürger die Partei mit den größten Versprechen, weil sie nie genügend Informationen für eine
tatsächlich rationale Wahlentscheidung hätten. Auf der anderen Seite sei es aber auch für die
Politiker rational, einfach nur eine Maximierung der Ausgaben zu versprechen, weil damit die
meisten Stimmen bei der nächsten Wahl zu gewinnen seien. Man sei also in einer Situation der
rationalen Irrationalität gefangen.
Das funktioniere aber nur unter den Rahmenbedingungen des Keynesianismus, der die Steue-
rungskapazitäten beim Staat allokiere, ohne angemessene Kontrollmechanismen einzusetzen,
weil er einfach von einer Gemeinwohlorientierung von Politik und Verwaltung ausgehe.
51
Wie
die Lage nun laut der Neoliberalen zeige, erfüllt die Politik diese Hoffnung aber nicht. Auch
Politiker und Gewerkschaftsfunktionäre versuchen nur, in jeder Situation ihren Nutzen zu ma-
ximieren. Daher entscheiden sie sich stets für die Option, die ihnen weiterhilft. Insbesondere
Kollektivgüter (public goods) verfallen dann, weil zwar alle an ihnen interessiert seien, zugleich
46
Rosa, Aftalion 1977, das auch Michel Foucault für seine kritische Rekonstruktion des Neoliberalismus nutzte.
47
Johnson 1979, S. 381 (Kursivierung entf.).
48
Starbatty 1977, S. 207.
49
Dabei ist die Einordnung einiger Referenzautoren in diese Tradition mehr als fragwürdig: So kann Tocqueville
etwa für ein marktbasiertes Ordnungsdenken kaum in Anspruch genommen werden. Ebenso ist die stark verkür-
zende Smith-Lektüre, die die Eigenständigkeit der sympathy ausblendet, bereits des Öfteren kritisch angemerkt
worden. Demgegenüber zählte sich Hayek zweifelsohne prinzipiell zu dieser Autorengruppe; allerdings lehnte er
die mathematisch-kalkulatorischen Implikationen der neoliberalen Rational-Choice-Ansätze weitgehend ablehnt.
50
Brittan 1975, S. 135-140.
51
Z. B. Watrin 1979, S. 239-240.
V. August: Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance: Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik (MS) 12
gerade deswegen aber alle davon ausgehen, dass andere die Verantwortung dafür überneh-
men.
52
Der keynesianische Wohlfahrtsstaat habe sich zu sehr auf die »eudämonistischen« Prin-
zipien der Menschen verlassen.
53
Das Vertrauen in die Gemeinwohlorientierung der Politik sei
fehlplatziert.
Demgegenüber ging der neoliberale Gegenentwurf von einem grundsätzlichen Misstrauen in
die Verantwortungsbereitschaft und -fähigkeit von Funktionären aus. Daraus leiteten die Neo-
liberalen eine neue Institutionenordnung ab, die permanente Kontrolle nutzt, um Effektivität
und Rationalität sicherzustellen. Entsprechend der Public-Choice-Theorie empfahl dieser Kri-
tikstrang, den Staat auf zwei Funktionen zurückzuschneiden, nämlich den Schutz von Verträgen
zwischen den Menschen und die Bereitstellung der Kollektivgüter. Man müsse von »auto-
nome[n] Selbstverwaltungssystem[en]«
54
ausgehen, um dann »die Staatstätigkeit auf die Lö-
sung jener Probleme zu konzentrieren, die vom Markt nicht oder nur unzureichend bewältigt
werden können und bei denen auch nicht mit der Bildung freiwilliger Vereinigungen zu rechnen
ist, um die vorhandenen Schwierigkeiten zu meistern.«
55
Nachdem sich die Gesellschaft einmal
auf verbindliche Aufgaben geeinigt habe, könne eine Regelmechanik die Interessen der Funk-
tionäre so steuern, dass sie den Interessen der Gesellschaft entsprechen. Auf diese Weise werde
das Verhalten der Eliten kalkulierbarer und ein effektives Regieren gewährleistet, versprachen
die liberalökonomischen Theoretiker.
56
Dies ist freilich eine ganz typische Annahme der libe-
ralökonomischen Theorietradition, die bis auf ihren Gründer Jeremy Bentham zurückgeht.
57
4.2. Von der Kybernetik zur technologischen Kritik des Regierens
Während die beiden deutschsprachigen Bände zur Regierbarkeit Krisendeutungen aus der in-
stitutionalistischen und der neoliberalen Perspektive enthalten, wurde nicht nur die neomarxis-
tische Perspektive aus ihnen ausgeschlossen. Es fehlt außerdem eine vierte Sichtweise auf die
Krisen, die auch die Forschungsliteratur bisher übergangen hat.
58
Das dürfte daran liegen, dass
hinter ihr weder eine so klar erkennbare Personengruppe stand wie bei den anderen drei Narra-
tiven, noch waren die intellektuellen Grundlagen dieser Intervention ohne Weiteres zu identifi-
zieren. Die Deutungen, wie sie zum Beispiel von Michel Crozier, Niklas Luhmann oder auch
Michel Foucault vorgetragen wurden, wurden daher oft ohne genauere Prüfung anderen Grup-
pierungen zugeordnet (als Neoliberale oder Konservative zum Beispiel) oder sie wurden als
nicht-verortbare Theorien sui generis gehandelt. Das ändert an der immensen Wirkmächtigkeit
dieser Krisendeutungen nichts: Sie prägten die heute ubiquitäre Diagnose einer
52
Vgl. dazu etwa Watrin 1979; Brittan 1975.
53
Johnson 1977, S. 67.
54
Watrin 1979, S. 245.
55
Watrin 1979, S. 250.
56
Siehe Watrin 1979, S. 206, 212-213.
57
Vgl. zu Geschichte und Aktualität dieses Denkens August 2018.
58
Eine Ausnahme ist Leendertz 2016, die allerdings nicht in erster Linie die Unregierbarkeitsdebatte unter-
suchte. In den Regierbarkeitsbänden taucht dieser Strang nur in teils heftigen Abgrenzungen auf (etwa bei Hen-
nis).
V. August: Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance: Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik (MS) 13
unüberschaubaren Komplexität, die gezielte Steuerung durch den Staat kaum zulässt und statt-
dessen auf die Autonomie und Diversität der Systeme und Akteure verweist.
Die Basis der technologischen Krisenanalyse legten kybernetische Theoriefiguren. Dabei han-
delte es sich nicht um technokratische Steuerungsideen, wie es manchmal mit dem Begriff der
›Kybernetik‹ verbunden wird.
59
Zwar wurde die Kybernetik nach 1945 stark durch die moder-
nistische Regierungspraxis gefördert und in ihre Steuerungsideen integriert; in der Fachdiskus-
sion der Kybernetik aber entwickelte sich paradoxerweise bald eine Kritik dieser Moderne, die
sich spätestens mit der second order cybernetics voll entfaltete. Es gehörte auch zu den Para-
doxien dieser Geschichte, dass die Fachdisziplin ›Kybernetik‹ in dem Moment verschwand, als
kybernetische Ideen immer mehr Einfluss gewannen. Auf ihren Grundlagen machte Anfang der
1970er Jahre die Technologiebranche große Sprünge. Die Mikroelektronik wurde weiterentwi-
ckelt und hielt durch die Kommerzialisierung der Computertechnologie zugleich Einzug in pri-
vate Haushalte.
60
Dabei baute die Firmenphilosophie der Silicon-Valley-Akteure oft selbst auf
kybernetische Prämissen auf, wie etwa von Steve Jobs bekannt ist. Das kybernetische Gedan-
kengut beeinflusste also nicht nur die Artefaktproduktion, sondern auch die Organisation, Ziel-
stellung und Marketingstrategie der Unternehmen.
61
Auch in den Krisendiskursen der 1970er Jahre traten Vertreter der Geistes- und Sozialwissen-
schaften auf, die explizit oder implizit kybernetische und informationstheoretische Positionen
verarbeiteten, deren Kritik sehr grundsätzlich bei den Bedingungen von Steuerung ansetzte: Die
gesamte moderne Steuerungstheorie sei es in der Newton’schen Mechanik oder in der Staats-
und Regierungslehre beruhe laut der Kybernetik auf einer unterkomplexen Vorstellung von
Regulierungsprozessen.
62
Die unzureichende Komplexität käme daher, so die Kritik der Kyber-
netik, dass einfache, lineare Kausalannahmen Wissenschaft und Herrschaftstheorien seit dem
Anbruch der Moderne dominieren. Lineare Kausalität reiche aber schlechterdings nicht aus, um
die vielfältigen Beziehungsstrukturen der Wirklichkeit angemessen zu beschreiben.
In dem berühmten Report der Trilateral Commission machte Michel Crozier diese Kritik zur
Grundlage seiner Diagnose: »Western Europe […] has lived during the last two or three centu-
ries with a certain model of rationality which has had a decisive influence on values […]. This
kind of rationality […] is founded upon a clear distinction between ends and means and an
analytical fragmentation of problems within a world that could be considered infinite. […]
Every problem can be redefined in such a way that ends and means may be clearly separate and
so that a rational solution could easily be found. […] The system has worked well enough […].
But once the explosion of communication and social interaction has disturbed the necessary
59
Diese Deutung ›der‹ Kybernetik stammt aus dem Kontext der Technokratiedebatte und schreibt sich teilweise
bis zu gegenwärtigen Rekonstruktionen dieser Zeit fort (vgl. Seefried 2015, S. 55). Dagegen haben Detailstudien
die Vielfalt, Konflikte und Missinterpretationen der Kybernetik herausgearbeitet (vgl. Kline 2015; Dupuy 2000).
60
Zur Mikroelektronik vgl. Rid 2016; Rödder 2016, S. 21-23.
61
Vgl. Rid 2016, S. 229234; Turner 2010.
62
Diese Kritik findet sich schon in der frühen first order cybernetics (siehe z. B. Beer 1959, S. 37; Ashby 1956,
S. 5). Um die oft betriebene steuerungsaffine Vereinfachung dieser Konzepte zu unterbinden, radikalisierte die
second-order cybernetics dann diese Kritik; dazu gehörten z. B. Foerster, Maturana und Varela oder Bateson.
Für eine Einführung vgl. Scott 2004.
V. August: Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance: Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik (MS) 14
barriers that made societies more simple and therefore more manageable, this basic pattern of
rationality disintegrates.«
63
Der Kern des technologischen Krisennarrativs ist in erster Linie eine Gesellschaftskritik. Sie
bestand darin, die Rationalität der Moderne als eine veraltete Rationalität darzustellen, die auch
der ökonomischen und der politischen Theorie eingeschrieben sei. Die Moderne habe aber zu
einem derartigen Wachstum von Optionen geführt, dass ihre eigenen Institutionen nun an den
Folgen der Moderne scheitern. Um die alte, mechanistische Steuerungsrationalität doch noch
aufrechterhalten zu können, würde man jetzt immer mehr Zwang anwenden müssen, ohne aber
letztlich der ›Komplexität‹ der Welt entkommen zu können. Von dieser These aus ließ sich eine
grundsätzliche Kritik der modernen politischen Theorie formulieren, einschließlich ihrer Sou-
veränitäts-, Kontinuitäts- und Identitätszumutungen. Die technologischen Krisennarrative ha-
ben deshalb eine recht große Variationsbreite mit unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen.
Michel Croziers Krisenanalyse fokussierte zunächst besonders die Bürokratie. Diese sei nicht
in der Lage, die Informationsverarbeitungskapazität bereitzustellen, weil ihre Methode einer
Dekomposition politischer Probleme in isolierte Faktoren scheitere. In sachlicher Hinsicht sei
es aufgrund der Komplexität der Probleme unmöglich, sie in unabhängige Faktoren zu zerlegen
und diese einzeln zu verarbeiten. Hierarchische Organisationen können daher nicht die notwen-
digen Kapazitäten zur Problembearbeitung aufbringen, und zwar nicht, weil sie nicht effizient
genug seien, sondern weil sie einen veralteten Blick auf die Beschaffenheit der Gesellschaft
und die ›Lösbarkeit‹ von Problemen hätten.
64
Die Folgen werden dabei auch in der Sozialdi-
mension sichtbar: Nach innen verfangen sich Bürokratien immer weiter in Konflikten zwischen
den Zuständigkeiten und Positionen; nach außen haben sie immer größere Probleme, Zustim-
mung für ihre Problemlösungen zu generieren. Infolgedessen, argumentierte Crozier, bedienen
sie sich repressiver Maßnahmen. Die immer weiter steigende Unfähigkeit der Problemlösung
ziehe immer mehr Zwangsmaßnahmen nach sich.
65
Im Zuge solcher Kritik an den hierarchischen Steuerungs- und Planungsmodellen ist die For-
mulierung berühmt geworden, dass alle sozialen Probleme wicked problems seien.
66
Es handele
sich erstens um Probleme, so die Stadtsoziologen und Designtheoretiker Melvin Webber und
Horst Rittel, bei der schon die Problemformulierung selbst nicht neutral ist. Jedes Problem sieht
aus jeder Perspektive anders aus und jede Perspektivierung nimmt zudem die Mittel der Bear-
beitung vorweg. Es handele sich zweitens um Probleme, die keine Stoppregel kennen: Sie ste-
cken in einem unabschließbaren Netzwerk zusammenhängender Probleme und Lösungen. Die
Steuerung durch ein Zentrum ist daher eine völlig unzureichende Konzeption von Politik, der
eine Gesellschaftskonzeption zugrunde liegt, die Eigendynamiken und Ausdifferenzierung völ-
lig ignoriere.
Ausgehend von diesen Diagnosen lautete die Forderung im technologischen Krisennarrativ,
dass man den gesamten Begriffsapparat radikal neu fassen müsse. Erst dann könnte man über-
haupt ein angemessenes Verständnis der ›komplexen‹ Problemlage bekommen. Die Konflikte
63
Crozier 1975, S. 40, Kursivierung hinzugefügt.
64
Crozier 1975, S. 16-17.
65
Crozier, Thoenig 1976, S. 556-558.
66
Rittel, Webber 1973.
V. August: Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance: Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik (MS) 15
zwischen ›Konservativen‹ und ›Progressiven‹ erscheinen daher als gleichermaßen gefährliche
wie lächerliche Scharmützel, deren Ideen sämtliche innovative Kraft verloren haben, wie etwa
Niklas Luhmann und Michel Foucault mit teils ironischen, teils scharfen Kommentaren immer
wieder herausgestellt haben.
67
Die technologischen Krisennarrationen boten infolgedessen eine
alternative Lesart der Realität an, die Politik und Gesellschaft um den Begriffsapparat von sys-
temischen Netzwerken vollständig neu konzipierte.
Ideengeschichtlich zeichnet sich der Aufstieg dieses Netzwerk-Denkens beispielsweise
dadurch ab, dass neue Machtkonzeptionen entworfen wurden, die sich grundsätzlich von klas-
sischen Theorien abgrenzten: Die bei ›Konservativen‹ und ›Linken‹ gestellte Frage ›Wer hat
Macht?‹ wird durch die technologische Frage ›Wie funktioniert Macht?‹ ersetzt. Während die
›veraltete‹ Theorie stets nach dem Besitzer von Macht gesucht und ihre hierarchische Vertei-
lung unterstellt habe, fragen die systemischen Machtverständnisse nach der Operationsweise
der Macht und behaupten, dass Macht diffus verteilt sei und in einem gesellschaftlichen Netz-
werk zirkuliere. Infolgedessen seien soziale Beziehungen stets als gegenseitige Bedingungsver-
hältnisse zu verstehen: A und B verfügen über eine Vielzahl von Alternativen, aus der sie aus-
wählen müssen, und durch diese autonome Selbst-Organisation üben sie gleichzeitig Macht
aufeinander aus. Macht ist immer eine mehrseitige Machtbeziehung.
68
Politisch gesehen machten die technologischen inspirierten Interpretationen bei allen freilich
vorhandenen Unterschieden immer wieder drei zentrale Vorschläge. Zum einen empfehlen
sie, die Struktur und Kultur von Organisationen auf Diversität bzw. Differenz umzustellen, statt
Identität zu unterstellen, die sich im Zweifel nur erzwingen ließe. Die Komplexität der Gesell-
schaft hat zweitens zur Folge, dass man Lösungen nicht mehr als rationale Wahl oder universale
Norm also nach dem Muster des one best way konzipieren könne. Daher sollten usability
und die Zufriedenheit des Nutzers in den Vordergrund treten. Dabei birgt freilich jeder Versuch
das Risiko, an neuen Konstellationen in der komplexen Umwelt zu scheitern. Um daher hierar-
chische Verkrustungen zu vermeiden, plädiert dieser Ansatz schließlich dafür, permanente
Selbstkritik, Kreativität und Innovationsfähigkeit zu kultivieren, statt Kontinuität zu institutio-
nalisieren. In diesem Sinne wird Offenheit zur Leitidee.
67
Siehe zum Beispiel Luhmann 1981 [1974]. In Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat machte Luhmann sogar
den Code progressiv/konservativ für das Leerlaufen des politischen Systems verantwortlich. Grundlage dafür ist
seine Erfahrung in der Reformkommission zum Öffentlichen Dienst. Hier hatte er erlebt, wie das »Schattenbo-
xen« des alten Ideenguts eine tatsächliche Reform verhinderte. Siehe dazu seine Abrechnung Luhmann 1982
[1974], Zitat S. 335. Für Foucaults harsche Kritik an der Ideenlosigkeit (neo-)marxistischer und institutionalisti-
scher Ansätze siehe z. B. Foucault 2002, Bd. III, S. 753-757, und Bd. IV, S. 448-449. Die kybernetischen Figu-
ren bei Foucault sind bisher jenseits knapper Anmerkungen nicht herausgearbeitet worden. Siehe dazu aber
demnächst meine Dissertationsschrift über den Aufstieg des Netzwerk-Denkens, auf der der Artikel insgesamt
beruht.
68
Die wohl bekanntesten Ausformulierungen einer solchen Machttheorie, einschließen der Kritik der ›traditio-
nellen‹, ›veralteten‹ oder ›alteuropäischen‹ Machtideen, finden sich bei Foucault 2001, S. 23-57, und bei Luh-
mann 1969; Luhmann 1972. Zur Ähnlichkeit der beiden Machttheorien vgl. auch Bublitz 2003.
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5. Die Folge: Der neue Zuschnitt von Regierung und Staatlichkeit
Dieser Artikel hat die Unregierbarkeitsdebatte als Indikator einer großen Transformation in den
westlichen Demokratien vorgestellt, die sich in den 1970er Jahren ereignet hat. Die Debatte
verarbeitete, dass das gerade erst etablierte Regierungskonzept an genau den Problemen schei-
terte, die es eigentlich lösen sollte. Dass dabei ökonomische Einbrüche, Konflikte zwischen den
gesellschaftlichen Gruppen und die Rückkehr der Gewalt in die Lebensrealität der Menschen
gleichzeitig auftraten, ermöglichte es, die Probleme zu einer zusammenhängenden Krise der
modernen Politik- und Gesellschaftsideen zu verdichten. Die Krise gewann so einen epistemi-
schen Charakter.
Die Rekonstruktion hat aber auch gezeigt, dass die Unregierbarkeitsdebatte nicht nur Indikator
eines Niedergangs war. Sie war auch Katalysator für den folgenden gesellschaftlichen und po-
litischen Umbau. Dass man heute einen Strukturwandel der Moderne konstatieren kann, liegt
maßgeblich daran, dass die Akteure der Zeit die Krisenphänomene verbanden, alte Konzepte
als unzureichend markierten und zugleich neue Vorschläge in Stellung brachten. Der Struktur-
wandel ist also nur durch die politische und konzeptionelle Verarbeitung der Phänomene zu-
stande gekommen. Dementsprechend ist die Ausgestaltung seiner Folgen kontingent und ver-
änderbar.
Gesellschaftstheoretisch gesprochen führte die Krise zu einer reflexiven Wende der Aufklärung,
politiktheoretisch zum Abschied von Souveränitäts- und Steuerungsglauben. In allen vier Nar-
rativen wurde der souveräne Staat als Träger von Modernisierung und Integration einer
grundlegenden Kritik unterzogen, die die Überdehnung des Staates und die konzeptionellen
Dilemmata der Nachkriegsordnung hervorhoben. Peter Graf Kielmanseggs Studien, insbeson-
dere die beeindruckende Studie über Volkssouveränität, gehörten dabei zu den analytisch reich-
haltigsten Beiträgen zur deutschen Krisendebatte, weil sie historisch-komparativ vorgingen und
zugleich neue Themen (Ökologie) und neue Theorieansätze (Systemtheorie) offen diskutierten.
Während sowohl institutionalistische als auch neomarxistische Ansätze durchaus bemerkens-
werte Analysen hervorbrachten, verfügten sie teils eingestandenermaßen über keine Ant-
wortstrategien, die der wahrgenommenen Drastik der Situation entsprachen. Infolgedessen ge-
lang es den technologischen und neoliberalen Analysen, die mangelnde oder die veraltete Ra-
tionalität dieser Ansätze anzuprangern und ihre eigenen Lösungsvorschläge ins Spiel zu brin-
gen.
Entgegen vielfältiger jüngerer Spekulationen um ein Ende des Staates zeigt eine Rekonstruktion
der Unregierbarkeitsdebatte aber auch, dass bei aller Kritik am Staat keines der Narrative
auf eine politische Ordnung ohne Staat setzte. In den neuen Deutungsmustern neoliberaler und
technologischer Provenienz zeichnete sich vielmehr eine Rekalibrierung des Regierungs- und
des Staatsverständnisses ab.
69
Die ›neuen‹ Ansätze lehnten das teleologische Staatskonzept der
Nachkriegszeit ab, das den Staat als ›Steuerungszentrum‹ oder ›Kopf‹ der Gesellschaft sah, und
69
Der Neo-Institutionalismus, dessen Spielarten an die neuen Deutungsmuster anschlossen, hat auf den Fortbe-
stand von Staatlichkeit daher immer wieder mit Recht hingewiesen. Einen Überblick bietet Hasse, Krücken
2015.
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im selben Zug lockerten sie die Gleichsetzung von Regieren, Politik und Staat und führten einen
erweiterten Regierungsbegriff ein.
In der Politikwissenschaft hat sich dies in dem Schlagwort Von Government zu Governance
niedergeschlagen, und zwar teils als Unterstützung, teils als Effekt der Transformation. Mit der
analytischen Governance-Perspektive wurde der Gegenstandsbereich deutlich erweitert, indem
jetzt soziale Koordinationsmechanismen und Regulationsmuster in ihrer Breite in den Blick
kamen. Das bedeutete eine analytische Dezentrierung des Staates.
70
Gleichzeitig verlor auch
der normative Aspekt des klassischen Institutionalismus an Überzeugungskraft. Die neuen
Governance-Konzepte wurden nicht ohne Grund oft gegen das alte Westminster-Modell der
Demokratie abgegrenzt.
71
Institutionen legitimieren sich demnach weder durch ihre tradierten
Werte noch durch ihre inhärente Zwecksetzung. Gegen das starke Amts-, Präzedenz- und Pro-
tokollethos des Westminster-Modells hob man die Kontingenz der Institutionen hervor, die Ef-
fekt von Selektions- oder Transaktionsakten seien. Diese Kritik am ›Stehenden und Ständi-
schen‹ traf ganz offensichtlich auch die normative Seite der politischen Theorie von Peter Graf
Kielmansegg, die eine besondere Wertschätzung für die Bewährungsdauer politischer Ordnun-
gen mit einem Verantwortungsethos des politischen Amtes und einer humanistischen Zweck-
setzung des Staates verband.
72
Im Unterschied zu einem solchen teleologischen Staats- und Regierungsdenken, das man bei
›konservativen‹ und ›progressiven‹ Theorien der Nachkriegszeit findet, wird im neoliberalen
Ansatz ein instrumentelles Staatsverständnis durchgesetzt. Der Staat hat hier eine Schutzfunk-
tion (protective state) und eine Kollektivgutfunktion (productive state) zu erfüllen, damit die
individuellen Transaktionen gesichert sind.
73
Diesem Staatskonzept entspricht seit den 1980er
Jahren ein administratives Reformprogramm, das New Public Management. Hier soll einerseits
alles Überschüssige aus dem Bereich der staatlichen Organisation ausgeschieden werden (Pri-
vatisierung), während der Staat selbst hierarchisch durch Principal-Agent-Beziehungen restruk-
turiert wird. Dadurch, so das Argument, könne jede einzelne Stelle die notwendige Handlungs-
freiheit zur Funktionserfüllung besitzen, gleichzeitig aber direkt sanktionierbar sein (accounta-
bility). Auf diese Weise wird in der neoliberalen Rationalität die Spaltung von Staat und Ge-
sellschaft aufrechterhalten, das Hierarchieverhältnis aber umgedreht: Nicht der Staat hat Steu-
erungskompetenz, sondern die Marktgesellschaft.
Der immense Erfolg des neoliberalen Narrativs ist auch darauf zurückzuführen, dass es in der
Unregierbarkeitsdebatte Krisenerklärung und Alternativprogramm aus einem Guss lieferte,
dem der Rational-Choice-Theorie. Genauso schwer dürfte wiegen, dass das Narrativ An-
schlusspunkte für unterschiedlichen Interessen bereithielt: Der Zivilgesellschaftsdiskurs, der
insbesondere auf der ›linken‹ Seite neomarxistische Positionen verdrängte, konnte ebenso an-
docken wie ›konservative‹ Positionen, die im neoliberalen Programm die Wertschätzung von
Hierarchie und Herrschaft wiederentdecken konnten. Denn der neoliberale Staat unterliegt einer
strikten Regelhierarchie und garantiert zugleich law and order in der Gesellschaft. Darüber ließ
sich nicht nur vergessen, dass die Argumentationslogik der Public-Choice-Theorie selbst aus
70
Vgl. Bevir 2013b, S. 1.
71
Exemplarisch Rhodes 2010, S. 4-7; vgl. Bevir 2010, S. 124-125.
72
Vgl. auch Zittel, Kaiser 2004, S. 12-17.
73
Zum Staat in der Ideengeschichte des Neoliberalismus vgl. auch Biebricher 2014.
V. August: Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance: Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik (MS) 18
dem eigenen Lager als widersprüchlich überführt wurde,
74
sondern auch dass die neoliberale
Therapie des ›kranken Staates‹ (wie es dort oft hieß) die Parlamentssouveränität des Westmins-
ter-Modells kassierte.
75
Die Betonung von Hierarchie und Sanktionen sollte sich als eine Grat-
wanderung erweisen, bei der einige Vertreter über den Rand des Liberalen in einen reaktionären
Neokonservatismus mit libertärem Anstrich kippten. Während dieser libertäre Neokonservatis-
mus zunächst für ein amerikanisches Phänomen gehalten wurde, zeigt er sich seit der Jahrtau-
sendwende auch in Europa.
Mit der Betonung von Selbstregulation und ökologischer Abhängigkeit ging die technologische
Rationalität einen anderen Weg. In diesem Modell steht die Politik nicht der Gesellschaft ge-
genüber, sondern ist selbst nur ein Teil der Gesellschaft. Deren Akteure und Funktionsbereiche
regulieren sich, sind aber zugleich von ihrer Umwelt abhängig, mit der sie im Netzwerk ver-
bunden sind. Weil diese gesellschaftliche Ordnung einen derartig hohen Grad an Autonomie
und Verflechtung aufweist, muss jedes unilaterales Steuerungshandeln scheitern und einen zer-
störerischen Druck ausüben. Dieser Ansatz war sowohl für die alternativen Bewegungen der
1970er Jahre als auch für eine liberalkonservative Haltung anschlussfähig.
Das Staatsverständnis verschiebt sich hier in doppelter Hinsicht. Einerseits wird der Staat selbst
als ein Effekt vielfältiger, divergierender Praktiken und Rationalitäten verstanden, der nicht
den ganzen Bereich des Politischen einfängt.
76
Andererseits behält der Staat entscheidende Auf-
gaben für die gesellschaftlichen Aushandlungsprozesse. Erstens soll sein Gewaltmonopol die
Diversität und Autonomie der gesellschaftlichen Selbstregulation schützen, und dazu gehört
auch ein Schutz vor den diskriminierenden Praktiken des Staates selbst.
77
Zweitens übernimmt
der Staat eine bestimmte Rolle als Adressat von Problemen, die er allerdings nicht im Allein-
gang lösen kann.
78
Seit den Krisendebatten hat sich diese Intuition im Programm des network
governance weiterentwickelt. In diesen Netzwerken können, so die Annahme, Verhandlungen
über policies stattfinden und die Komplexität der Probleme durch die Diversität der Perspekti-
ven besser verarbeitet werden. Der Staat übernimmt hier das metagovernance und diversity
management der Netzwerke.
79
Unter den vier Krisennarrativen hat die Netzwerk-Perspektive die Kritik des Steuerungsden-
kens, die Kritik klassischer Repräsentationsansprüche und die Kritik an einer universellen Wer-
tebindung am konsequentesten formuliert. Ganz fraglos wurden vor allem durch das Netzwerk-
Denken Autonomie, soziale Minderheiten und ein neues demokratisches und ökologisches
Problembewusstsein gestärkt. Allerdings entfallen zugleich Legitimations- und Identifikations-
angebote, die die ›klassischen‹ Demokratietheorien bereitgehalten hatten. Einerseits unterliefen
(neo-)liberale und technologische Ansätze das parteipolitische Spektrum der Nachkriegszeit. Je
mehr Regierungen auf die neuen Beschreibungen von Politik und Gesellschaft zurückgriffen,
74
Behnke 2016, S. 151-152.
75
Siehe Johnson 1979, S. 410-411.
76
Bei Luhmann äußert es sich in der Binnendifferenzierung des politischen Systems; bei Foucault (2006) wird
dies intensiv in der zweibändigen Geschichte der Gouvernementalität diskutiert.
77
Darauf hat Luhmann 1986 [1965] schon vor der Krise hingewiesen.
78
In der zugehörigen Governance-Literatur hat sich dafür der Begriff stateless state (Bevir, Rhodes 2013) oder
mit Referenz auf Luhmann der differentiated polity (Rhodes 2010) eingebürgert.
79
Vgl. Bevir 2013a, S. 5561; Sørensen, Torfing 2008.
V. August: Von ›Unregierbarkeit‹ zu Governance: Neoliberale, teleologische und technologische Staatskritik (MS) 19
desto stärker verwischten die alten Cleavages zwischen ›Konservativen‹ und ›Progressiven‹.
Andererseits scheint es in den neuen Selbstbeschreibungen der Gesellschaft auch im Netz-
werk-Denken wenig Raum für einen emphatischen Begriff politischen Handelns und gesell-
schaftlicher Selbstbestimmung zu geben.
Es stellt sich daher die Frage, ob dieses doppelte Defizit an Orientierungsleistungen neben
der manifesten Sanktionsmentalität des Neoliberalismus ein Steigbügel für den neuen
Rechtspopulismus war, der sich nun der Rhetorik der Souveränität und dem Pathos des Mach-
baren bedient. Dass man hierauf antworten könnte, indem man die vermeintlich heile Welt der
Souveränität reaktiviert, lässt sich nach einer Lektüre der Krisendiskurse aber ebenso bezwei-
feln.
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What are the mechanisms stabilizing Western democracies? Answering this question, the article develops a systematic account of the strategies to democratic stability in late modernity. Discussing hierachy, market, and network approaches, the article distinguishes these three strategies by analyzing their core concepts, justifications, traditions, and political practices of stability. Moreover, it analyzes the contingent historical setting that gave rise to neoliberal and network strategies since the 1970s. By offering a systematic and historical account, it discusses the intersections and blind spots of these models as well as it gains insights for a general theory of stability.
Chapter
In Western societies, transparency has become an imperative and almost unquestionable norm. In this opening chapter, we provide an overview of social scientific debates about transparency. First, we trace the idea of transparency historically in order to contextualize past and present transparency imperatives. We start with the utilitarian tradition initiated by Jeremy Bentham and argue that transparency employs a mechanism of surveillance, formalization, and standardization that is supposed to transform insecurities into security and efficiency. This modernist legacy reaches into contemporary visions of transparency, for instance in institutional economics, new public management, or in current debates on big data. In a second step, we discuss the unintended consequences of these recent transparency imperatives. Based on a literature review, we show that transparency often does not achieve its self-proclaimed goals, as its rationale and practices produce unintended structural effects, such as organizational inefficiency, massive bureaucratization, and even intransparency. Building on these results, we propose a comparative approach for future social scientific research on transparency, outlining new frontiers and topics. We will refer to the articles collected in this book throughout the chapter and close with some remarks on the general structure of this anthology that combines contributions from sociology, political science, and anthropology and highlights the variety and ubiquity of transparency imperatives.
Chapter
Full-text available
Die forschungsstrategische Orientierung unseres Arbeitsvorhabens* ist durch die Absicht bestimmt, eine empirisch begründete politische Krisentheorie zu entwickeln. Dadurch unterscheidet sich unsere Arbeit von ökonomischen Krisentheorien (die wir aus noch zu erläuternden Gründen für unzulänglich halten) einerseits, von normativ-analytischen Ansätzen der Politikwissenschaft (d. h. dem verwaltungswissenschaftlichen Kochbuchapproach) andererseits.
Chapter
Mit dem Abschluß der Beratungen der Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts steht die Frage der Dienstrechtsreform auf der Tagesordnung der Politik. Zumindest der Bund ist am Zuge. Kommissionen setzt man zwar oft ein, um Probleme zu vertagen, zu verschieben oder gar zu begraben.
Book
The book examines the origins and mechanisms of ›transparency‹. In historical perspective, it reveals that the political idea is created in the late 18th century by transferring a mechanistic mind-set to political problems. Here, transparency is not only an attempt to solve those problems but also a rhetorical strategy of the middle classes in their struggle for political power. In systematic perspective, the book exposes how the concept of transparency aims to install a regime of distrust in order to cope with a loss of and desire for security, and it shows that transparency suffers from immanent self-contradictions that may become autocatalytic for a political system. (published with my birth name Vincent Rzepka)
Chapter
Luhmanns Unterfangen einer Theorie sozialer Systeme, die dem Anspruch einer universalistischen Theorie der Soziologie gerecht zu werden versucht, indem sie weniger auf die Einheit als auf die Differenz von System und Umwelt setzt, bewegt sich mit dieser theoretischen Option im Spektrum eines poststrukturalistischen Theoriedesigns.1 Mit Foucaults Diskurstheorie, die zunehmend gesellschaftstheoretisch gelesen und erschlossen wird, teilt Luhmanns Theorie soziokultureller Evolution und gesellschaftlich-funktionaler Differenzierung nicht nur den differenztheoretischen Ansatz2 eines anti-essentialistischen, de-ontologisierenden Zugangs zu sozialer Wirklichkeit und die gegen unmittelbare Evidenzen gerichtete, geradezu dekonstruktivistische „Lehre vom zweiten Blick“(Luhmann 1981, S. 170), sondern insbesondere auch den eines Paradigmenwechsels des Sozialen und des Politikverständnisses (vgl. auch Foucault 1993a, S. 16).3 Neben dem konstruktivistischen Grundzug beider Theorien, wonach Diskurse als diskursive Praktiken und Kommunikation als Selektionsleistung das erzeugen, was sie sagen und sehen und nicht eine vorfindbare Realität abbilden, oder, systemtheoretisch ausgedrückt, diskurse Beobachter sind, „die das, worüber sie kommunizieren, zugleich konstruieren bzw. konstituieren“(Kneer 1996, S. 358), teilen Diskurs- und Systemtheorie ihren antihumanistischen und subjekttheoretisch-kritischen Habitus. Soziale Systeme sind demnach ebenso wenig wie Diskurse zurückführbar auf Subjekte, deren Intention sich in Diskursen und Systemen artikuliert oder die sich der Wirklichkeit unmittelbar bemächtigen könnten.
Article
Democratic Governance examines the changing nature of the modern state and reveals the dangers these changes pose to democracy. Mark Bevir shows how new ideas about governance have gradually displaced old-style notions of government in Britain and around the world. Policymakers cling to outdated concepts of representative government while at the same time placing ever more faith in expertise, markets, and networks. Democracy exhibits blurred lines of accountability and declining legitimacy. Bevir explores how new theories of governance undermined traditional government in the twentieth century. Politicians responded by erecting great bureaucracies, increasingly relying on policy expertise and abstract notions of citizenship and, more recently, on networks of quasi-governmental and private organizations to deliver services using market-oriented techniques. Today, the state is an unwieldy edifice of nineteenth-century government buttressed by a sprawling substructure devoted to the very different idea of governance--and democracy has suffered. In Democratic Governance, Bevir takes a comprehensive look at governance and the history and thinking behind it. He provides in-depth case studies of constitutional reform, judicial reform, joined-up government, and police reform. He argues that the best hope for democratic renewal lies in more interpretive styles of expertise, dialogic forms of policymaking, and more diverse avenues for public participation.