Observancia del principio de igualdad y no discriminación en el programa Más Familias en Acción en Colombia

Abstract

El artículo se inscribe en el campo de análisis de las políticas y programas sociales desde un enfoque de Derechos Humanos, analizando el cumplimiento del principio de igualdad y no discriminación en el diseño y la implementación del Programa Más Familias en Acción. Dicho análisis logra identificar elementos que dan cuenta de las proximidades y las distancias sobre el uso del marco de derechos como horizonte de la acción gubernamental en este tipo de programas dirigidos a la pobreza.

Full text

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Investigación
Investigación
Observance of the principle of equality and
non-discrimination in More Families
in Action Program in Colombia
Sumario:
Introducción. Análisis de los Programas de Transferencias Monetarias
Condicionadas (PTMC) desde un enfoque de Derechos Humanos. Principio de
igualdad y no discriminación. Identificación e inclusión de destinatarios.
Criterios de selección y postulación. Cobertura y exclusión. Enfoque étnico y de
género. Pertinencia económica de las transferencias.
Resumen:
El artículo se inscribe en el campo de análisis de las políticas y programas
sociales desde un enfoque de Derechos Humanos, analizando el cumplimiento
del principio de igualdad y no discriminación en el diseño y la implementación
del Programa Más Familias en Acción. Dicho análisis logra identificar
elementos que dan cuenta de las proximidades y las distancias sobre el uso del
marco de derechos como horizonte de la acción gubernamental en este tipo de
programas dirigidos a la pobreza.
Palabras Claves: enfoque de Derechos, Más Familias en Acción, Transferencias
Monetarias condicionadas, igualdad y no discriminación.
Abstract:
This article is a part of the field of analysis of social policies and programs from
a human rights approach, analyzing compliance with the principle of equality
and non-discrimination in the design and implementation of the More Families
in Action Program. This analysis has been able to identify elements that account
for the proximity and distance regarding the use of the framework of rights as a
horizon of government action in this type of program aimed at poverty.
Key words: rights approach, More Families in Action, conditional cash
transfers, equality and non-discrimination
Artículo: Recibido el 11 de mayo del 2015 y aprobado el 20 de mayo del 2015.
.
Jakeline Vargas Parra. Magister en políticas públicas y gerenciamiento del
desarrollo de la Universidad Nacional de San Martín-Argentina. Grupo de
investigación en Ciencia Política - Línea Políticas Públicas, investigadora
Instituto de Estudios Políticos Universidad Autónoma de Bucaramanga,
Colombia.
Correo electrónico: jvargas557@unab.edu.co

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Introducción
El enfoque basado en los Derechos Humanos o enfoque de Derechos es un marco
conceptual de los procesos de desarrollo humano y, por ende, tiene como finalidad
el análisis de las desigualdades centrales de los problemas de desarrollo así como la
corrección de asuntos que obstaculizan el progreso como las prácticas
discriminatorias y el reparto injusto del poder (OACNUDH, 2006, pág. 15). Dentro
de sus principales antecedentes están la Declaración Universal de Derechos
Humanos de 1948 y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de 1966, y más recientemente la Declaración del Milenio aprobada en la
Cumbre del Milenio que se celebró en Nueva York en el año 2000.
Desde este enfoque la pobreza se entiende como causa y consecuencia de la
denegación de los Derechos Humanos y se configura como una limitante para la
dignidad y el logro de las libertades humanas. La vinculación de la pobreza con
cuestiones de derechos humanos ha recorrido un largo y lento camino; sin embargo
ha cobrado fuerza durante los últimos años; ya en 1993, en la Conferencia de Viena
se señalaban la pobreza extrema y la exclusión social como violaciones a la dignidad
humana. Así las cosas, se entiende que la reducción de la pobreza y la promoción de
los derechos humanos no recorren caminos paralelos sino que hacen parte de un
mismo proyecto y que por lo tanto se refuerzan mutuamente (OACDH, 2004).
Las mejoras en indicadores de pobreza y desigualdad en el ingreso en América
Latina han estado acompañadas de una creciente retórica favorable hacia los
Derechos Humanos en las políticas sociales de los gobiernos y de mejoras en la
promoción y protección de los mismos. De tal modo que, como bien afirma
Magdalena Sepúlveda:
La protección de los Derechos Humanos, que incluye el respeto y
protección a las particularidades y requerimientos específicos de los
diversos grupos de población, no es una opción más de política pública,
sino que responde a obligaciones estatales asumidas en virtud de una
amplia gama de normas jurídicas nacionales e internacionales de
derechos humanos. (Sepúlveda, 2014, pág. 7)
No obstante, aún existe una brecha entre el discurso de los derechos y su
implementación práctica, lo que implica un reto para garantizar que el diseño, la
puesta en marcha, el monitoreo y la evaluación de las políticas sociales se haga
desde un marco de derechos (Sepúlveda, 2013).
Observancia del principio de igualdad y no
discriminación en el programa
1
Más Familias en Acción en Colombia
Jakeline Vargas Parra
1 Forma parte de un proyecto de investigación concluido y financiado por la Universidad Autónoma de Bucaramanga, en el que
se analizan también otros principios de derechos humanos, denominado “Análisis con enfoque de Derechos del Programa de
Transferencias Monetarias Condicionadas “Más Familias en Acción” en Colombia.
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En lo que se refiere específicamente al
seguimiento y la evaluación de políticas
sociales desde dicho enfoque, se ha resaltado
en los debates internacionales la necesidad de
2
construir indicadores de Derechos Humanos ,
espec i a lmente referid o s a los derechos
económicos, sociales y culturales (DESC);
como instrumentos objetivos y verificables
para el seguimiento y la evaluación de las
políticas sociales de los países y la medición
del cumplimiento de tratados y convenciones
internacionales sobre derechos humanos. Una
d e l a s p r i n c i p al e s i m p u l s o r a s de l a
elaboración de un marco c o n c e p t u a l y
metodológico para facilitar el logro de este
propósito ha sido la Organización de las
Naciones Unidas (ONU).
Los antecedentes del monitoreo del
cumplimiento de los derechos humanos datan
de 1990, fecha a partir de la cual el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
ha venido elaborando indicadores para medir
variados aspectos del desarrollo humano en los
países del mundo, de los cuales da cuenta en sus
informes anuales.
La comprensión de la pobreza como un
asunto de Derechos Humanos, la persistencia
de i nd i c ad o r es soci o eco n ómi c os p oc o
favorables en América Latina y las obligaciones
adquiridas en tratados interna c i o n a l e s
3
ratificados , instan a los Estados a combatirla
poniendo en práctica programas, políticas y
estrategias que integren en sus procesos de
formulación, ejecución, monitoreo y evaluación
un enfoque de derechos humanos, incluidos sus
principios pilares, a saber: igualdad y no
discriminación, participación y empodera-
miento, transparencia y rendición de cuentas,
progresividad y no regresividad (Naciones
Unidas, 2009a).
El análisis de las políticas sociales desde un
marco normativo d e derechos huma nos
pretende, en concordancia con lo anterior,
facilitar las comparaciones entre dichas políticas
en los Estados y generar información no solo
cuantitativa , como la p r o v ista po r los
indicadores de desarrollo humano, sino
principalmente cualitativa que favorezca la
consolidación de los esfuerzos de dichos
Estados (Pautassi & Royo, 2012).
1. Análisis de los Programas de Transferencias
Monetarias Condicionadas (PTMC) desde un
enfoque de Derechos Humanos
En el marco de la protección social en América
Latina, los PTMC han sido un mecanismo para
hacer redistribución del ingreso a la población en
mayor situación de pobreza, bajo la convic-ción
de que su transmisión intergeneracional puede
evitarse en tanto que se mantenga y aumente la
inversión en capital humano en los ámbitos de
educación, salud y nutrición.
En esta dirección, desde el año 2000 ha
venido operando en Colombia el PTMC “Más
Familias en Acción”, pasando de ser una
estrategia temporal de emergencia ante la crisis
económica, hasta convertirse en un programa
respaldado por un marco jurídico otorgado por
la Ley 1532 de 2012. Dicha Ley señala que
podrán acceder a las transferencias monetarias,
el 100% de las familias en todo el territorio
nacional, que estén en situación de pobreza y
tengan hijos e hijas menores de 18 años.
Los PTMC representan un giro en el enfoque de
las políticas para superar la pobreza al tomar la
igualdad de derechos, y no solo la igualdad de
oportunidades, como la cuestión fundamental de
dichas políticas (Velásquez, González, Peña, &
Rodríguez, 2012, pág. 19). Desde esta premisa, y
siguiendo las tendencias c o n c e ptuales -
académicas de la región, la pobreza ya no es
entendida como mera cuestión económica sino
como un asunto de derechos humanos que debe
ser abordado como tal por las políticas y
program a s dirigidos a su r e d ucción o
eliminación (Naciones Unidas, 2009a).
De este modo se entiende que, como
programas de protección social emblemáticos de
los gobiernos de América Latina, los PTMC
pueden favorec er la consecución de las
obligaciones en materia de derechos humanos
contraídas por los países al vincular la pobreza y
las políticas de desarrollo humano no solo con
asistencia social o caridad sino con cuestiones de
derecho y obligaciones; un aspecto clave de los
programas sociales desde el enfoque de derechos
humanos (Fiszbein & Schady, 2009). Siguiendo a
Naciones Unidas (2009a), estos programas
“tienen el potencial de ayudar en la realización
del derecho a un nivel de vida adecuado, en
2 Los indicadores en este punto son entendidos, según Pautassi & Royo siguiendo a Abramovich (2007), como “medidas posibles para evaluar y medir el
grado de cumplimiento de aquellas obligaciones definidas por las normas y los estándares que surgen de la interpretación autorizada de esas normas”
(Pautassi & Royo, 2012, pág. 15)
3 Dentro de dichos tratados se encuentran el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales y la Convención sobre los Derechos del Niño.
Jakeline Vargas Parra / Observancia del principio de igualdad y no discriminación en el programa Más Familias en Acción en Colombia1

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particular en lo relativo a la alimentación, el
vestido y la vivienda” (pág. 2).
Analizar estos PTMC desde el enfoque de
Derechos Humanos es una iniciativa que surge en
el año 2011 con un grupo de expertos en el tema
que se reunió en Santiago de Chile, produciendo
4
una matriz como instrumento para su análisis .
Dicha matriz se encuentra estructurada sobre los
principios fundamentales de Derechos Humanos
–igualdad y no discriminación, participación y
empoderamiento, rendición de cuentas y
transparencia, progresividad y no regresividad-
logrando identificar elementos en el diseño del
programa que dan cuenta de las proximidades y
las distancias sobre el uso del marco de derechos
como horizonte de la acción gubernamental en
este tipo de programas dirigidos a la pobreza.
1.1 Principio de igualdad y no discriminación
La prohibición de la discriminación tanto directa
5
como indirecta no es suficiente para garantizar
el respeto de los derechos humanos, incluidos
los DESC. Dar cumplimiento al principio de
igualdad y no discriminación insta a las
sociedades latinoamericanas, caracterizadas por
ser altamente desiguales, a adoptar medidas que
contemplen la protección especial a la población
en situación de vulnerabilidad, con el fin de
asegurar el disfrute de los DESC en condiciones
iguales al resto de la población y lograr así una
igualdad sustantiva (Sepúlveda, 2014).
La incorporación del principio en mención
en el programa MFA será aquí analizada a la luz
de las siguientes variables sugeridas en la matriz
de análisis anteriormente m encionada:
Identificación e inclusión de destinatarios,
Criterios de selección y postulación, Cobertura y
exclusión, Enfoque étnico y de género y
pertinencia económica de las transferencias.
1.1.1 Identificación e inclusión de destina-
tarios
El principio de igualdad y no discriminación
ab o r d a a s u nt o s rel ac i o n ad o s con l o s
procedimientos de selección y el manejo que
desde los PTMC se da a los errores de exclusión,
siendo una de las sugerencias la incorporación
de re gistro s ú nicos de destinatarios de
programas sociales. Por tanto, el cumplimiento
de dicho principio exige que el proceso de
orientación y los criterios de elegibilidad sean
justos, razonables, objetivos y transparentes.
Los mecanismos de identificación de destinata-
rios deberían estar abiertos al escrutinio, evitar
la estigmatización, evaluarse de forma regular y
no excluir a los necesitados de apoyo (Naciones
Unidas, 2009a; Sepúlveda, 2014).
Para el caso del programa Más Familias en
Acción, la identificación de las familias potencial-
mente beneficiarias se realiza a través de cuatro
instrumentos: SISBEN III: Sistema de Identifica-
ción de Potenciales Beneficiarios de Programas
Sociales, SIUNIDOS: Sistema de Información de
la estra tegia UNIDOS para las fam ilias
pertenecientes a la estrategia para la superación
de la pobreza extrema, RUV-RUPD: Registro
Único de Víctimas - Registro Único de Población
Desplazada y Listados censales indígenas.
A través de dichos instrumentos se conforma
una base de familias elegibles que busca
minimizar los errores de exclusión, dado que
focaliza las familias en mayor vulnerabilidad. Con
esta información que se remite a cada uno de los
municipios colombianos, se abre el proceso de
inscripción como un mecanismo por medio del
cual el programa incorpora a las familias
potenciales, es decir, aquellas que cumplen con
los requisitos para ser destinatarias y aceptan los
compromisos de corresponsabilidad para la
entrega de los incentivos. Al respecto, de acuerdo
con información provista por el DPS (2014) a
Diciembre de 2013 se logró la inscripción de
2.997.032 familias en los 1.102 municipios del
país. La Figura 1 expone de manera detallada esta
información.
4 La guía para el análisis de los PTMC puede ser consultada en http://www.fao.org/alc/legacy/iniciativa/expertos/documentos/guia_1-v2.pdf y para efectos
de este artículo se desarrollaron las variables de la matriz correspondientes al principio de igualdad y no discriminación.
5 De acuerdo con Sepúlveda (2014, pág. 23), la discriminación indirecta es “aquella medida que sin tener por objeto discriminar, tiene como resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad de los derechos”.
Figura 1. Número de familias inscritas a MFA, 2013
Fuente: Tomado de (Departamento para la Prosperidad Social, 2014, pág. 15)
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Si bien, la Ley 1532 contempla en el Artículo 11,
referido al Sistema de Evaluación, la definición
de mecanismos de evaluación periódicos con el
propósito de reducir errores de inclusión y
exclusión del programa, es importante decir que
estos dependen también de la forma en que son
manejados en los sistemas de información
derivados de los instrumentos anteriormente
mencionados, los cuales al funcionar a nivel
nacional y diseñarse de manera independiente de
los programas sociales, trascienden el diseño
operativo del programa.
Así por ejemplo, críticos del SISBEN señalan
que este ha sido susceptible a los intereses
políticos de autoridades de los entes territoriales
en su afán de demostrar avances en la lucha
6
contra la pobreza , afectando gravemente a
potenciales destinatarios de los programas
sociales de la nación. De igual forma, indican que
la implementación de la nueva metodología
SISBEN III y la incorporación de nuevos criterios
para medir la pobreza han implicado la
exclusión de personas que aún no la superan.
Todo ello sin mencionar los múltiples problemas
de inclusión que han afrontado tanto el SISBEN
como el RUV-RUPD.
Respecto a los territorios, de acuerdo con la
investigación elaborada por Velásquez et al.
(2012), durante la primera oleada de focalización
territorial del programa (2000 – 2002) el error de
inclusión fue del 57.3%, quedando incluidos 356
municipios que no debieron entrar mientras que
el error de exclusión fue de 356 municipios que
debieron entrar en la focalización territorial y no
lo hicieron (15,4% de Boyacá, 10,4% en Nariño y
9,3% en Santander). Sobre este asunto, el
programa MFA ha tenido cambios importantes
en comparación con su diseño inicial al eliminar
las restricciones a los municipios que no
contaban con entidad bancaria, insuficiente
estructura educativa y de salud o que fuesen
capitales de departamento o municipios
conurbados.
A la luz de los derechos humanos y del
principio de igualdad y no discriminación, la
eliminación de la restricción territorial se
considera un cambio positivo pues es bien
sabido que son las localidades con mayor déficit
de infraestructura las que cuentan con mayor
número de personas en situación de pobreza y
vulnerabilidad (ALCSH, 2011a). Pese a ello,
luego del cambio de los criterios de ingreso de los
municipios al programa el porcentaje de errores
de inclusión se redujo a 53,3%, cuatro puntos
porcentuales menos que en la primera oleada de
focalización territorial, y 121 municipios fueron
ex cluidos (Velásquez, González, Peña, &
Rodríguez, 2012, págs. 122-124).
A fin de evitar errores de exclusión en las
comunidades indígenas, siguiendo el enfoque
diferencial y la adaptabilidad, el programa
cuenta con un componente de selección
comunitaria en las localidades indígenas
(Departamento para la Prosperidad Social,
2013d; Robles, 2009). De acuerdo con Cecchini
& Madariaga, este mecanismo opera bajo el
supuesto de que las comunidades poseen mayor
información acerca d e las c o n d i c i o n e s
socioeconómicas de sus miembros, no obstante,
señalan que se trata más bien de mecanismos de
vigilancia social y transparencia que de “control
efectivo respecto de los hogares incluidos y
excluidos” (2011, pág. 28).
Ahora, un aspecto favorable del programa en
materia de inclusión es la incorporación de la
Semilla de Compromiso en su rediseño como
me canismo para compensar el costo de
oportunidad en que incurre una familia para
realizar la inscripción y el trámite de los
documentos solicitados. Ciertamente, los costos
de oportunidad de participar en programas
sociales tienden a ser mayores para las
poblaciones más pobres, por lo que la semilla
puede contribuir a evitar la exclusión en los
procesos de inscripción. No obstante, vale decir
que de acuerdo con el informe sobre el
Departamento para la Prosperidad Social con
perspectiva de Derechos Humanos presentado
por la Oficina en Colombia del Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
– OACNUDH (2013), a julio de 2013 el 16% de las
familias que reunían las condiciones para estar
en el programa no estaban inscritas.
1.1.2 Criterios de selección y postulación
En relación con los criterios de selección y
postulación, se ha dicho que la existencia de
plazos limitados para la postulación no
concuerda con el enfoque de derechos humanos,
toda vez que la titularidad de los derechos es
permanente. Las recomendaciones en esta
variable giran en torno a la adopción de
procedimientos de postulación sencillos, que no
conlleven a altas inversiones de tiempo y dinero
para los potenciales destinatarios (Oficina
Regional de la FAO para América Latina y el
Caribe, 2011).
6 Tal es el caso de la ciudad de Barranquilla, en la que según el concejal Rafael Sánchez por este motivo quedaron fuera del SISBEN cerca de 100.000
beneficiarios en el 2013. Para mayor información puede remitirse al enlace: http://www.bluradio.com/#!46513/por-error-quedan-fuera-del-sisben-cerca-
100-mil-beneficiarios-en-barranquilla
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El proceso de inscripción al programa MFA
tiene tres modalidades, una inicial que es
masiva, una complementaria para las familias
que no pudieron participar en el proceso inicial y
una permanente que está habilitada únicamente
para familias en situación de desplazamiento.
Los procesos de inscripción son responsabilidad
del DPS y las administraciones municipales,
quienes generalmente contratan a operadores
privados por medio de licitaciones públicas.
Pese a que en diversos municipios se ha optado
por incorporar estrategias con el propósito de
reducir la inversión de tiempo necesario para
inscribirse al programa, dentro de los que se
encuentran la asignación telefónica de citas y el
7
“pico y placa” para la inscripción según el número
de terminación de la cédula de ciudadanía, estas
han sido insuficientes. En los procesos de
inscripción son comunes las filas de miles de
personas, quienes permanecen hasta 12 horas a
las afueras de los lugares designados para tal
proceso en los municipios y la reventa de puestos
por un valor que oscila entre los 20.000 y 30.000
pesos colombianos (aprox. entre 10 y 15 USD).
En todo caso, la inscripción temporalmente
limitada suscita especial preocupación en lo
relativo a la observancia del principio de
igualdad y no discriminación, ya que las familias
al cumplir las condiciones de elegibilidad y estar
focalizadas ya tienen según la Ley 1532 de 2012
el derecho a participar del programa y esa
titularidad no puede estar acotada en un plazo
definido en el tiempo y abrirse excepcionalmente
solo a determinado grupo de población.
La inestabilidad económica de familias que se
encuentran en los límites de la pobreza dificulta la
mejor planificación de los recursos, pues como ya
se ha dicho en capítulos anteriores, ante
situaciones de crisis económicas las familias
optan por disminuir gastos en ámbitos como la
salud y la educación de sus hijos e hijas, afectando
en el largo plazo el capital humano de sus núcleos
familiares. En consideración de lo anterior, los
procedimientos de inscripción del programa MFA
debieran ser flexibles a las diversas realidades
que enfrentan las personas y sus familias.
Ahora, es necesario tener en cuenta que son las
familias en mayor situación de pobreza quienes
generalmente más limitaciones tienen en el acceso
a la información acerca de la oferta guberna-
mental, ya sea porque los canales a través de los
cuales se divulga dicha oferta no son accesibles
para el tipo de población a la que se pretende
llegar, porque l a información les l l e g a
tardíamente, por limitaciones en los recursos
materiales para desplazarse hasta el lugar de
inscripción, entre otras múltiples razones. Si bien
la mencionada Semilla de compromiso es un
factor favorable, las inversiones de tiempo siguen
siendo considerablemente altas, teniendo en
cuenta que las inscripciones se realizan en las
cabeceras municipales y en el territorio
colombiano es común encontrar zonas rurales
realmente distantes de las mismas, con
deficientes condiciones para los desplazamientos.
La evidencia de que las familias no acuden a las
inscripciones en los tiempos definidos por el
programa se refleja en las cifras de familias
inscritas a corte de 2012 por departamento en las
cuales puede evidenciarse una gran diferencia
entre las familias que resultan elegibles a través de
la focalización y las que efectivamente se inscriben
en el programa para recibir la transferencia
monetaria, tal es el caso de departamentos como
Caquetá, Chocó, Guainía, Guaviare, Meta,
Putumayo y Vichada, en los cuales el porcentaje
de familias inscritas no alcanzó el 50% (Departa-
mento para la Prosperidad Social, 2013a, pág. 6).
7 Los sistemas de pico y placa fueron creados inicialmente como medidas de gestión de la demanda de transporte. Actualmente se utilizan también para la gestión
de la demanda de otros servicios con escasa oferta y excesiva demanda. Para el caso de las inscripciones de MFA en ciudades como Bogotá, este sistema
pretende reducir el colapso mediante la restricción del servicio diario de asignación telefónica de citas, dependiendo del último número de la cédula de ciudadanía.
Tabla 1. IPM y NBI de departamentos con menor porcentaje de inscripción a MFA
Departamento
Familias
elegibles SIS BEN
Nivel I (2012)
% Familias
SIS BEN Nivel I
inscritas (2012)
Incidencia de Pobreza
Multidimensional
(2005)
Población en
hogares con NBI
(2005)
Caquetá 86.886 39% 72,45 41,5
Chocó 58.492 47,9% 86,88 79,2
Guainía 984 48,3% 83,25 60,2
Guaviare 19.084 36,3% 78,47 39,9
Meta 90.778 43,8% 54,00 25,0
Putumayo 57.396 38,1% 78,61 34,5
Vichada 5.955 38,2% 85,23 66,8
Fuente: elaboración propia con base en Departamento para la Prosperidad Social (2013a) y DANE (2005).
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Tal como se expon e e n la Tabla 1, los
departamentos con menor porcentaje de
familias Nivel 1 inscritas al programa tienen,
precisamente, altos índices de Necesidades
Básicas Insatisfechas – NBI y alta Incidencia de
la Pobreza Multidimensional– IPM. Dichos
departamentos se caracterizan además por ser
de difícil acceso y por contar con asentamientos
b a s t a n t e d i s t a nt e s d e l a s c a b e c e r a s
municipales. Ante tales contextos, debería ser
prioridad el buscar nuevas estrategias de
divulgación de las inscripciones que garanticen
el acceso a la información a quienes se
encue n t ran e n m a y ores condiciones de
vulnerabilidad. Sobre este asunto Germán
Quir oga González , e x coordina d or de la
Estrategia JUNTOS, afirmó en el 2011 que,
puesto que cerca del 30% de las familias que
formaban parte de la estrategia no estaban
in s cr i ta s en M FA , se h ac í a n e ce s ar i o
“imp l e ment a r mé t o dos d e bú s q ueda e
inscripción más activos para evitar la exclusión
de destinatarios en zonas rurales y localidades
alejadas” (Oficina Regional de la FAO para
América Latina y el Caribe, 2011, pág. 26). No
obstante, actualmente la estrategia de medios
para l a divulga c i ó n de l a inform a c i ó n
relacionada con el programa es parte de los
c o m p r o m i s o s q u e a d q u i e r e n l a s
Administraciones Municipales y su ejecución
depend e de los Alcal d e s y los Enla c e s
Municipales y, dado que dichas estrategias son
de carácter descentralizado, el programa MFA
no hace supervisión a las mismas (Silva, 2014).
Otro aspecto que resulta discriminatorio en el
proceso de inscripción es que el programa MFA
ha dispuesto que a cada familia inscrita le sean
asignados máximo 3 incentivos educativos y en el
momento de la inscripción, la madre titular debe
priorizar los tres hijos que lo recibirán. Dicha
disposición discrimina a las madres que tienen
más de tres hijos en edad escolar y afecta el
principio de igualdad de los niños y niñas
poniéndoles en situación de desventaja y
reduciendo la capacidad de la familia para
invertir en su desarrollo. Como señala Naciones
Unidas:
Los niños son especialmente dependientes
de los servicios sociales que deben crear
las condiciones necesarias para que
crezcan sin convertirse en víctimas de la
pobreza. Los niños necesitan en particular
tener acceso a la salud, al bienestar social
y a los servicios educativos. (Naciones
Unidas, 2009a, pág. 21)
Pese a que en el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014 se contempla “la entrega del subsidio
escolar y nutricional de las Familias en Acción
elegibles, siempre y cuando cobijen a la totalidad
8
de NoNaA integrantes de estas, evitando que la
familia establezca una regla de repartición entre
recepción de subsidios y participación de los
NoNaA en el mercado laboral” como una de las
acciones a potenciar en el marco de la Estrategia
Nacional para Prevenir y Erradicar las Peores
Formas de Trabajo Infantil y Proteger al Joven
Trabajador, 2008 -2015, a la fecha la disposición
en mención no se ha retirado del diseño operativo
del programa MFA.
La discusión sobre la titularidad de derechos,
la limitación temporal de las inscripciones y la
obligación de priorizar máximo tres hijos para la
asignación del incentivo de educación conlleva
también a retomar los principios de protección
integral, interés superior y prevalencia de
derechos de niños, niñas y adolescentes
contenidos en la Ley 1098 de 2006 por la cual se
expide el Código de la infancia y la adolescencia
en Colombia. Según estos principios la
protección integral de NNA , i nclui da la
prevención de la amenaza o vulneración de sus
derechos, se materializa en políticas, programas
y proyectos relacionados con la infancia,
adolescencia y la familia, así como obligan “a
todas las personas a garantizar la satisfacción
integral y simultánea de todos sus Derechos
Humanos, que son universales, prevalentes e
interdependientes” (Congreso de Colombia,
2006). En esta medida, ninguna disposición que
responda al diseño interno de un programa
debería derivar en afectaciones al interés
superior de niños, niñas y adolescentes.
Desde un e nfoque de D erecho s, las
inscripciones al programa tendrían que ser
permanentes en principio, no solo para familias
en situación de desplazamiento, sino también
para quienes en el momento de la inscripción
aún no figuraban en las bases de datos de los
instrumentos utilizados para la identificación
de destinatarios en reconocimiento de su
titularidad de derechos. Un cambio de este tipo
ciertamente conllevaría a realizar ajustes en el
diseño operativo del programa, especialmente en
los meca n i s m o s de verificac i ó n de las
condicionalidades.
1.1.3 Cobertura y exclusión
Apli c ar e l p r i ncip i o d e igua l d ad y no
discriminación al derecho a la seguridad social
8 Niños, Niñas y Adolescentes.
Jakeline Vargas Parra / Observancia del principio de igualdad y no discriminación en el programa Más Familias en Acción en Colombia1

implicaría la cobertura universal de los sistemas
de protección social, priorizando a las personas
en situaciones de mayor marginalidad y
vulnerabilidad. Esto significa que los Estados
deberían ampliar progresivamente la cobertura
de sus sistemas de protección social haciendo
uso del máximo de recursos de los que
dispongan y teniendo como fin la universalidad
del disfrute de todos los derechos, incluido el
derecho a la seguridad social.
En tales contextos, la focalización debiera ser
solo un instrumento para el logro de la
universalidad y en todo caso, cuando por
lim itaciones de recursos s e o ptase por
programas focalizados, estos tendrán que
ceñirse a los principios de igualdad y no
discriminación, prestando especial atención a los
mecanismos de focalización y criterios de
elegibilidad.
En lo que se refiere a los asuntos relacionados
con la cobertura y los problemas de exclusión de
los PTMC, los argumentos desde el enfoque de
derechos sugieren el aumento progresivo de la
cobertura hasta alcanzar la totalidad de familias
9
potencialmente destinatarias y la elaboración de
estrategias y planes que permitan identificar a las
personas excluidas (Oficina Regional de la FAO
para América Latina y el Caribe, 2011).
En Colombia, el programa Más Familias en
Acción aún no cubre al total de población en
pobreza o pobreza extrema. Así las cosas, para el
año 2013, de un total de 3.271.342 familias
potencialmente beneficiarias que se encontraban
identificadas por el SISBEN, SIUNIDOS y RUV-
RUPD, se inscribieron 2.745.565 familias. Esto
significa que, si bien las inscripciones superaron
las metas del Gobierno Nacional, aproxima-
damente el 16% de familias potencialmente
destinatarias se encuentran fuera del programa;
esto sin tener en cuenta a quienes se encuentran
fuera de los sistemas de información previstos
por MFA (OACNUDH, 2013; Departamento para
la Prosperidad Social, 2014).
Las metas de cobertura del programa MFA se
amplían anualmente con la apertura de las
inscripciones. Sin embargo, en las Bases del
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 aun no
se contempla la total cobertura de los potenciales
destinatarios, siendo la meta preliminar
alcanzar a un total de 2.950.000 familias. Lo
anterior, aunado a la ya mencionada limitación
temporal de sus inscripciones dificulta el logro
de la Universalidad focalizada del programa.
1.1.4 Enfoque étnico y de género
El principio de igualdad y no discriminación en
relación con la etnicidad y el género en los
programas de transferencias condicionadas
sugiere tener en cuenta la pertinencia cultural de
la oferta de los servicios y el diseño especializado
de los mismos a fin de no obviar las condiciones
históricas de vulnerabilidad y exclusión sobre
mujeres, indígenas y afrodescendientes (Oficina
Regional de la FAO para América Latina y el
Caribe, 2011).
Respecto a la inclusión del enfoque étnico en
el programa vale decir que el artículo 24 de la Ley
21 de 1991 por medio de la cual se aprueba en
Colombia el Convenio número 169 sobre
pueblos indígenas señala que “los regímenes de
se gu ri da d so c i a l de b e r á n e x t e n d e r s e
progresivamente a los pueblos interesados y
apli c árseles sin discrim i nación alguna”
(Programa Presidencial para la formulación de
Estrategias y Acciones para el Desarrollo
Integral de los Pueblos Indígenas de Colombia,
2012) y es precisamente la implementación del
programa Familias en Acción para pueblos
indígenas una aproximación a esta disposición,
en cuanto se desarrolló un proceso de consulta,
concertación y acuerdos para promover el
mejoramiento de la salud, la nutrición y la
educación de los niños y niñas indígenas que
forman parte de los 87 pueblos indígenas de
Colombia.
El programa MFA para pueblos indígenas fue
diseñado atendiendo a las particularidades
propias de la población y respetando la consulta
previa contemplada en el artículo 7 de la Ley 21
de 1991, la cual se fundamenta en el derecho de
dichos pueblos a participar en la formulación,
aplicación y evaluac ión de los planes y
programas de desarrollo nacional y regional
susceptibles de afectarles directamente.
Lo anteriormente expuesto marca una aten-
ción diferencial en el proceso de identificación y
selección de familias indígenas respecto de otras
poblaciones, dado que el instrumento de
foc a li z aci ó n d e l a p o bl a c ió n i n díg e na
potencialmente beneficiari a correspon de
10
exclusivamente a los listados censales que
proporciona la autoridad indígena del resguardo
o cabildo, en los que señala las familias de
escasos recursos económicos con hijos menores
de 18 años, las cuales han sido avaladas
previamente en asamblea comunitaria. Es
101
9 También denominado Universalidad focalizada. De acuerdo con la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre (ALCSH) este concepto se asocia con
la existencia de esquemas que permitan priorizar a la población más pobre para luego, gradualmente, iniciar procesos de expansión de la cobertura con el
fin de cubrir a la totalidad de la población objetivo en situación de pobreza (ALCSH, 2011a, pág. 50).
10 Este Listado Censal oficial es el que radica la comunidad indígena en su respectiva Alcaldía municipal, cada año, como soporte para la posesión de la
autoridad indígena, según lo establecido en el artículo 7 de la Ley 89 de 1890 y en el artículo 5 de la Ley 691 de 2001.
REFLEXIÓN POLÍTICA AÑO 17 Nº 33 JUNIO 2015 ISSN 0124-0781 IEP - UNAB (COLOMBIA)

102
importante destacar que las comunidades
indígenas están eximidas de aplicar el SISBEN,
por tanto sus listados censales son suficientes,
sin que las familias tengan que ser expuestas a
una nueva medición de condiciones de vida por
parte del programa MFA.
Por otra parte, siguiendo a Robles (2009), se
destaca el componente de promoción de la salud
y educación familiar incluido en el plan de
pueblos indígenas del programa toda vez que
incorpora la institucionalidad de dichas
comunidades, reconoce sus usos y costumbres
para el cuidado de la salud y los sistemas de
educación no oficial.
A pesar de los avances de MFA en la inclusión
del enfoque étnico en su diseño, la ejecución no
expone resultados igualmente favorables pues, de
acuerdo con el informe presentado OACNUDH
(2013) se constató que en algunos pueblos
indígenas como los Ticunas del Trapecio
Amazónico no se agotó el requisito de consulta
previa de acuerdo con las disposiciones de la Ley
21 de 1991. Del mismo modo, los indígenas de la
Amazonía han tenido que enfrentar dificultades
como la inadaptabilidad de las condicionalidades
del programa a las diferencias de talla y peso de
niñas y niños indígenas, las rupturas culturales
que representan los desplazamientos de las
madres tanto para cobrar los subsidios como
para participar en los escenarios comunitarios y
la imposición de sistemas de consumo inherentes
al proceso de bancarización contemplado en el
programa. Así m i smo, el programa h a
evidenciado dificultad para implementar
estrategias de atención diferenciada a familias
afrocolombianas y a familias mineras con
miembros itinerantes (OACNUDH, 2013, pág. 14).
Sobre el enfoque de género en los sistemas
de protección social se ha precisado que el logro
de la plena igualdad de derechos entre hombres y
mujeres implica el fomento activo de la igualdad
de género y el empoderamiento de la mujer,
ab o r da n do las a si m et r í as de p od e r y
desigualdades estructurales existentes entre
hombres y mujeres. De acuerdo con la experta
ind ependie nte Magda lena Sepúl veda, es
necesaria la incorporación de dicho enfoque en el
diseño y ejecución de los PTMC, y el desarrollo
de evaluaciones que permitan identificar la
repercusión de los mismos en el poder de
decisión de las mujeres, en su participación y la
perpetuación de roles y estereotipos de género
(Naciones Unidas, 2009a, pág. 27; Sepúlveda,
2014).
Según señala Naciones Unidas (2009b, pág.
19) las medidas de protección social pueden
tener una repercusión diferenciada según el
género, la edad, la discapacidad, la etnia u otras
características de los beneficiarios, y es
precisamente el grado de inclusión del enfoque
de género en las políticas públicas lo que permite
identificar y analizar las relaciones que el Estado
establece con los distintos actores sociales, entre
ellos las mujeres, y por ende un buen indicador
del grado de democratización de la sociedad
(Velásquez, González, Peña, & Rodríguez, 2012).
La transversalización del enfoque de género en
los PTMC sería algo de esperar si se tiene en
cuenta que la mayoría de los países que los
implementan – incluido Colombia – han firmado
tratados internacionales en relación con la
implementación de estrategias para la garantía
de los derechos de las mujeres en diversos
ámbitos (Ochoa Almanza, 2010).
Pese a las disposiciones legales nacionales e
internacionales, el programa MFA no ha
incorporado en su diseño, implementación y
evaluación una perspectiva de género pues como
lo señala Guzmán, citado por Velásquez et al.
(2012), no expresa “una voluntad política
explícita de parte de las autoridades de promover
una redistribución de los géneros en términos de
asignación de recursos, derechos civiles y de
participación, posiciones de poder y autoridad y
valoración del trabajo de hombres y mujeres”
(pág. 232).
De tal forma, la única directriz concreta
relacionada con el tema es la que se encuentra
condensada en el parágrafo 2 del Artículo 10 de
la Ley 1532 de 2012 según la cual “el programa
privilegiará el pago de los subsidios a las mujeres
del hogar, como una medida de discriminación
positiva y de empoderamiento del rol de la mujer
al interior de la familia” (Congreso de Colombia,
2012). Empero, el informe del segund o
seguimiento del programa señala que no se
encontraron efectos apreciables e n la s
decisiones y el comportamiento de la mujer
derivados de dicha directriz (Departamento
para la Prosperidad Social, 2008).
La omisión del enfoque de género en el
programa MFA tiene, como es de esperarse,
re p erc u si o ne s n o s o lo en l as ma d r es
beneficiarias y titulares, sino también en
hombres y NNA vinculados al programa. Dentro
de las principales críticas al programa en relación
al género se encuentran las implicaciones de las
condiciones y las responsabilidades que asumen
las mujeres beneficiarias de las transferencias.
Para empezar, en su Manual Operativo se
establece que la prioridad en el proceso de
inscripción lo tiene la madre de familia, aunque
Jakeline Vargas Parra / Observancia del principio de igualdad y no discriminación en el programa Más Familias en Acción en Colombia1

103
abre la posibilidad para que “en el caso de la
ausencia de esta y previo soporte de esta
condición, se permita la inscripción de un
titular diferente a la madre” (Departamento
para la Prosperidad Social, 2013d, pág. 18). Así,
por ejemplo, se dispone que en caso de que la
madre no pueda presentarse, una persona
acudiente como el padre, la abuela, etc. podría
hacerlo únicamente si está en la posibilidad de
evidenciar la incapacidad de la madre para
asistir a la inscripción (ya sea por enfermedad,
secuestro, reclusión…). Dicha posibilidad
responde entonces a situaciones coyunturales o
permanentes que impidiesen a las madres
presentarse en la inscripción al programa, más
no se dicta en función de ser beneficiosa para
aquellas familias con arreglos familiares de
reproducción y cuidado que divergen del modelo
hombre-trabajo extradoméstico y mujer-trabajo
doméstico, por lo que en la práctica se incurriría
en vulneraciones al principio de igualdad y no
discriminación por someter a procedimientos
complejos a las familias que se estructuran de
manera distinta al esquema tradicional (tales
como aquellas conformadas por hombres jefe de
hogar, familias monoparentales masculinas,
familias extensas, etc.).
Claramente, y en concordancia con lo afir-
mado por Tepichin Valle (2010) y Sepúlveda
(2014), esta clase de mandatos parecen
fundamentarse en la concepción de una única
estructura familiar basada en el binomio
hombre-mujer y en la adjudicación del trabajo
doméstico a las mujeres. Este rezago manifiesto
en el diseño de gran parte de los PTMC de la
región latinoamericana evidentemente, además
de incurrir en discriminaciones a arreglos
familiares alternos, deja de lado la potencialidad
que tienen dichos programas para promover la
participación más activa de los hombres en el
trabajo de cuidado no remunerado de la familia.
Sobre ello se ha dicho que los programas de
protección social desde un enfoque de derechos
debieran tomar con cautela la corresponsabilidad
que los PTMC imponen a las mujeres jefas de
hogar puesto que, si bien es necesario reconocer y
respetar sus papeles como cuidadoras, su diseño
debe ría c ontribui r a cambi a r la s id eas
tradicionales sobre los roles de género que se
dese mpeñan al interior de las famil i as
(Sepúlveda, 2014, pág. 25).
Retomando este último punto, es válido
afirmar que el programa MFA puede repercutir
en la perpetuación de roles y estereotipos de
género dado su diseño actual. La aplicación de la
normatividad anteriormente mencionada deriva
en que sean las mujeres madres quienes sean
priorizadas por el programa para cobrar y
administrar la transferencia en efectivo, asistir a
los encuentros de bienestar y cumplir con las
condicionalidades del programa llevando los
hijos e hijas a los controles médicos y
asegurando la asistencia escolar, lo que no
favorece la generación de cambios en la
distribución de roles dentro de la familia y por el
contrario mantiene el estereotipo de la mujer
como responsable principal del cuidado de los
hijos y los trabajos domésticos y los hombres de
los extradomésticos.
Un programa de protección social adecuado
a las disposiciones del derecho internacional de
los derechos humanos exige la incorporación de
medidas para eliminar prácticas culturales que
tienen sustento en la perpetuación de funciones
es t e r e o ti pa d a s , te n ie nd o c o m o f i n l a
transformación de las dinámicas de género
vigentes. Al ser las mujeres responsables de dar
cuenta de las corresponsabilidades, se perpetúa
la noción de que son ellas las principales
responsables del cuidado y su trabajo se
incre m e n ta c u ando s e t r a n sforma n en
beneficiar i a s del pr o g r a m a pues están
encargadas de las gestiones y de asegurar la
asistencia escolar y la asistencia a los controles
de la salud, además de asistir a las actividades
asociadas al programa (Rodríguez Enríquez,
2011). De tal modo que con la atribución
e x c l u s i v a d e l c u m p l i m i e n t o d e
corresponsabilidades a las madres
No sólo se aumenta la carga de trabajo y
la escasez de tiempo de las mujeres, que
es una de las razones de su desigualdad
social y económica, sino que además
refuerza el estereotipo de género de que
el hombre es el principal sostén de la
familia y la mujer la principal y natural
responsable de la crianza de los hijos y
de las tareas domésticas. (Sepúlveda,
2014, pág. 31)
Se evidencia en lo anterior la concepción de que
las mujeres tienen tiempo para realizar todas
estas actividades e incluso para soportar el
funcionamiento del programa en territorio, dado
que sobre las mujeres que ejercen como madres
líd eres reca e l a r esponsabilida d d e s er
intermediarias voluntarias entre los grupos de
madres titulares y el programa, su tiempo es
ofrecido sin retribución alguna, por lo cual “la
inqui e t ud s o b re s i lo s ba j o s co s tos d e
implementación del programa que han sido
valorados como una fortaleza, no son producto
REFLEXIÓN POLÍTICA AÑO 17 Nº 33 JUNIO 2015 ISSN 0124-0781 IEP - UNAB (COLOMBIA)

104
de una de miles de utilización instrumental
mujeres colombianas, entre ellas unas treinta y
seis mil madres líderes” (Velásquez, González,
Peña, & Rodríguez, 2012, pág. 254).
Ahora, es importante ahondar en la aludida
utilización instrumental, ya que continuamente
se ha confundido el bienestar de las mujeres con
el de sus familias, convirtiéndolas en simples
vehículos para garantizar los derechos de los
NNA de sus núcleos familiares, obviando su
condic i ó n de s u j e tas d e derechos con
necesidades propias (Tepichin Valle, 2010). El
rol de madres y cuidadoras, más no el de
mujeres ciudadanas, es el que confiere a las
madr es t itulares los requisitos para ser
incluidas en el programa Más Familias en
Acción. Desde esta reflexión se entiende que las
mujeres, más que beneficiarias directas de MFA,
son beneficiarias operativas, esto es que acceden
a los beneficios no como titulares de derechos
asociados a la seguridad social sino por su
relación de parentesco con los verdaderos
portadores del derecho: sus hijos e hijas (Ochoa
Almanza, 2010; Rodríguez Enríquez, 2011;
Sepúlveda, 2014).
Al respecto Ochoa Almanza concluye que
El impacto que genera el programa
(MFA) en las madres beneficiarias, en
términos económicos, está íntimamente
relacionado con su rol de cuidadora.
Los beneficios están dirigidos a los
menores, por lo que si hay un beneficio
para las mujeres, solo puede ser en
términos de apoyar y aliviar sus
dificultades como madres. (Ochoa
Almanza, 2010, pág. 74)
Así las cosas, más que responder a la voluntad
de empoderamiento del rol de las mujeres, las
directrices contenidas en la Ley 1532 de 2012
pueden terminar por profundizar desigualdades
de género y afianzar el rol de cuidado y sacrificio
tradicionalmente asignado a las mujeres.
La omisión del enfoque de género en el
programa MFA contradice además el principio
Perspectiva de género contenido en la Ley 1098
de 2006 por la cual se expidió el Código de la
11
Infancia y la Adolescencia . Según dicho
principio, la perspectiva de género se debe tener
en cuenta en todos los ámbitos en los que se
desenvuelven los NNA, con el fin de alcanzar la
equidad. Siguiendo esta línea se puede afirmar,
por ejemplo, que el beneficio de educación
limitada a 3 NNA de la familia podría resultar en
afectaciones a niños y niñas por razón de su
pertenencia a uno u otro género. De hecho, el
informe de la Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos – OACNUDH afirma que la
medida de máximo tres ayudas educativas por
familia
Puede tener repercusiones discrimina-
torias al interior de las familias.
Teniendo en cuenta factores culturales
de orden patriarcal que persisten en la
sociedad colombiana, es posible que
algunas familias decidan que sean los
hijos varones los que ingresen al sistema
escolar. (OACNUDH, 2013, pág. 11)
Al respecto Magdalena Sepúlveda, experta
independiente encargada de la cuestión de los
derechos humanos y la extrema pobreza, ha
declarado que la incorporación del enfoque de
derechos en los programas dirigidos la pobreza
exige evitar la implementación de mecanismos
que puedan derivar en tratos discriminatorios
por razones de género y la no exclusión de las
personas que necesitan de su apoyo (Naciones
Unidas, 2009a).
En el marco del principio de igualdad y no
discriminación, una mejor incorporación del
enfoque de género en PTMC como Más Familias
en Acción requiere, por un lado, enmarcar la
pobreza y las propuestas para su superación en
dinámicas sociales genéricas; y por otro,
reconoc e r las restricci o n e s qu e dichas
dinámicas imponen a las mujeres con el fin de
evitar externalidades negativas derivadas del
diseño y la implementación de dichos programas
(Rodríguez Enríquez, 2011). Ciertamente,
siguiendo a Tepichin Valle (2010), el diseño de
programas focalizados como MFA debiera
contribuir a estrechar las brechas entre la
normatividad y la realidad, ajustándose a las
diversas realidades familiares y evitando la
reproducción de las desigualdades y la
discriminación de quienes conforman la
diferencia.
1 . 1 .5 Per t i n e n c i a e c on ó m i c a d e l a s
transferencias
La inclusión del principio de igualdad y no
discriminación implica de igual manera que las
transferencias económicas que constituyen los
PTMC sean pertinentes implementando, por
11 Lo que resulta especialmente relevante si se tiene en cuenta que en Colombia las normas contenidas en el Código de la Infancia y la Adolescencia se
aplican de manera preferente frente a las disposiciones contenidas en otras leyes (Congreso de Colombia, 2006).
Jakeline Vargas Parra / Observancia del principio de igualdad y no discriminación en el programa Más Familias en Acción en Colombia1

105
ejemplo, montos diferenciados de acuerdo con
las particularidades de los individuos y
mecanismos que garanticen la entrega oportuna
de los incentivos (Oficina Regional de la FAO
para América Latina y el Caribe, 2011).
De acuerdo con la clasificación realizada por
el programa, MFA maneja una transferencia
directa que consiste en la entrega de dinero a los
beneficiarios, permitiendo que ellos de acuerdo
con s us n e cesid a d es p u e dan d ispon e r
libremente de estos recursos. Respecto a la
determinación de los montos (ALCSH, 2011d)
señala que se utilizan tres enfoques: la
transferencia plana, la consideración de la
estructura familiar y las transferencias según las
características de los destinatarios, siendo ésta
última en la que se enmarca el programa MFA.
Esta estrategia puede ligarse al objetivo
prevalente del uso de servicios públicos para la
acumulación de capital humano, pues los
montos se determinan en función de los costos
de oportunidad que enfrenta la población
seleccionada en el uso de los servicios de salud y
educación (ALCSH, 2011d, pág. 10).
Desde un enfoque de Derechos Humanos es
recomendable que la determinación de los
montos responda a las brechas de pobreza
existentes, lo cual es aplicado en el programa
MFA, dado que dichos montos obedecen al Índice
de Pobreza Multidimensional (IPM), con el fin de
realizar una TMC progresiva conforme al nivel de
pobreza de los municipios. Para la focalización
territorial y el establecimiento de los montos de
los incentivos de acuerdo con los municipios el
Manual Operativo contempla por una parte la
identificación de los municipios de acuerdo con
la incidencia de pobreza medida por el IPM y
posteriormente la selección o agrupación de
municipios teniendo en cuenta el grado de
urbanización (Grupos 1 y 2) y la incidencia de la
pobreza según IPM (Grupos 3 y 4). Así las cosas,
los montos de los incentivos de salud y educación
son mayores para los Grupos geográficos de
intervención 3 y 4 (Departamento para la
Prosperidad Social, 2013d).
Así mismo, obedeciendo a las particulari-
dades de los individuos, el incentivo de educación
incrementa en la medida en que aumenta el grado
cursado por el adolescente beneficiario, bajo el
supuesto de que los costos de oportunidad para
mantenerse en el sistema educativo aumentan en
los últimos grados de secundaria.
Otro elemento de diseño fundamental para el
monto de las transferencias radica en las reglas
de actualización y adaptabilidad las cuales están
relacionadas con los marcos jurídicos en torno a
l o s c u a l e s op e r a n l o s pr o g r am a s d e
transferencias monetarias condicionadas
(ALCSH, 2011d). La Ley 1532 de 2012, por
medio de la cual se regula el funcionamiento de
Familias en Acción, define en el artículo 6 que
cada año el programa realizará una revisión de
los criterios de los subsidios y de los montos y
que en todo caso el reajuste no podrá ser menor
al IPC de ingresos bajos (Congreso de Colombia,
2012). Al respecto, ALCSH señala que “el
blindaje legal y los mecanismos explícitos de
actualización de los montos de transferencias
pueden proveer mayores niveles de certidumbre
a los beneficiarios en cuanto a la evolución,
proyecciones y estabilidad futura de sus
ingresos” (ALCSH, 2011d, pág. 15)
La Ley promulga además en su Artículo 10
que los pagos de los incentivos serían efectuados
cada dos meses privilegiando los productos
financieros transaccionales para la entrega de las
transferencias a fin de promover la bancarización
e inclusión financiera, siendo flexible esta
periodicidad a los casos de emergencias
(Congreso de Colombia, 2012). Sin embargo, de
acuerdo con la información provista por
Funcionario del Equipo MFA Regional Santander
las principales quejas y reclamos que recibe el
programa son por el incumplimiento de los pagos
(Silva, 2014). En concordancia con lo anterior, el
informe de OACNUDH afirma que las personas
destinatarias han debido enfrentar problemas
como el incumplimiento de las fechas de entrega
de los subsidios y que, por ejemplo, a junio de
2013 familias beneficiarias del programa de
Santa Marta (Magdalena) y Maicao (Guajira)
e s t a b a n r e c i b i e n d o l o s s u b s i d i o s
correspondientes a los meses de enero y febrero
(OACNUDH, 2013, pág. 11).
A manera de recomendación
El análisis del diseño del programa Más Familias
en Acción desde el enfoque de derechos aquí
adelantado permite precisar las siguientes
recomendaciones al programa:
- Efectuar un ejercicio de monitoreo y
se g u i m i ent o a l o s Sis t e m a s de
Identificación de Beneficiarios de los
que se vale el programa (SISBEN,
SIUNIDOS, RUV – RUPD y listados
censales indígenas) a fin de evitar
errores de exclusión.
- Incorporar mecanismos de evaluación
y seguimiento a las estrategias de
medios ideadas por las administraciones
municipales para los procesos de
REFLEXIÓN POLÍTICA AÑO 17 Nº 33 JUNIO 2015 ISSN 0124-0781 IEP - UNAB (COLOMBIA)

inscripción y difusión de la información
relacionada con el programa.
- Buscar nue v a s es t r a t e gias de
d i v u l g a c i ó n d a ndo pri o rid a d a
destinatarios que pertenecen a zonas
rurales y localidades alejadas de las
cabeceras municipales.
- G a r a n t i z a r i n s c r i p c i o n e s
perman e n t e s a l prog r a m a pa r a
q u i e n e s e n e l m o m e n t o d e l a
inscripción masiva aún no figuraban en
las bases de datos de los instrumentos
utilizados para la identificación de
destinatarios, en reconocimiento de su
titular idad de derech os y de las
disposiciones contenidas en la Ley 1532
de 2012.
- E l i m i n a r l a re s t r i c c i ó n de 3
incentivos educativos por familia en
atención al principio de igualdad y no
discriminación, la normatividad
contenida en la Ley 1098 de 2006 y a las
re c om e n d ac i on es dad as por l a
Estrategia Nacional para Prevenir y
Erradicar las Peores Formas de Trabajo
Infantil y Proteger al Joven Trabajador,
2008 -2015.
- Incorporar el enfoque de género en el
diseño, implementación y evaluación
del programa MFA en concordancia con
las disposiciones legales nacionales e
internacionales a las que se adhiere el
Estado colombiano, a fin de evitar
discriminaciones y la perpetuación de
roles y estereotipos de género.
Se e ntie n d e q u e l a efec t ivid a d d e las
recomendaciones expuestas tiende a ser mayor
en la medida en que los programas de protección
social como Más Familias en Acción se adscriban
a di s c u s io n e s má s a m p l ia s so b r e l a
implementación de políticas sociales universales
e inclusivas en Colombia.
La adscripción a los estándares del enfoque
de derechos humanos de un programa de
envergadura como Más Familias en Acción
deriva, sin duda, en transformaciones tanto
institucionales como presupuestarias y en
cambios sobre las concepciones de ciudadanía y
la potencialidad que representan este tipo de
programas en su construcción y fortalecimiento.
Lo anterior, ciertamente, implica un mayor
compromiso político y social para garantizar
derechos económicos, sociales y culturales a las
poblaciones más vulnerables y, en general, a
ci u d a da n o s y c i u d ad a n a s del E s ta do
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REFLEXIÓN POLÍTICA AÑO 17 Nº 33 JUNIO 2015 ISSN 0124-0781 IEP - UNAB (COLOMBIA)