Análisis del proceso de convergencia iniciado entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur

Abstract

Análisis del proceso de convergencia iniciado entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur Ignacio Bartesaghi Natalia Melgar Puntos claves La Alianza del Pacífico ha avanzado en operativizar sus objetivos de manera flexible y dinámica. Pretende alcanzar una integración profunda, pero sin definir ningún instrumento clásico de integración entre sus objetivos. La normativa del Mercosur está bastante más atrasada en estos aspectos, pero se espera que avance considerablemente con la hoja de ruta hacia la convergencia con la Alianza del Pacífico. La Unión Europea puede considerarse como un agente facilitador de la convergencia entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico. Los miembros de la Alianza del Pacífico mantienen una relación más profunda con el bloque europeo que con sus socios latinoamericanos.

Full text

Nº 23
DIC. 2018
Análisis del proceso de
convergencia iniciado entre
la Alianza del Pacíco y el
Mercosur
Ignacio Bartesaghi
Natalia Melgar
Puntos claves
La Alianza del Pacíco ha avanzado en operativizar sus
objetivos de manera exible y dinámica.
Pretende alcanzar una integración profunda, pero sin
denir ningún instrumento clásico de integración entre sus
objetivos.
La normativa del Mercosur está bastante más
atrasada en estos aspectos, pero se espera que avance
considerablemente con la hoja de ruta hacia la convergencia
con la Alianza del Pacíco.
La Unión Europea puede considerarse como un agente
facilitador de la convergencia entre el Mercosur y la Alianza
del Pacíco.
Los miembros de la Alianza del Pacíco mantienen una
relación más profunda con el bloque europeo que con sus
socios latinoamericanos.
La convergencia entre la Alianza del Pacíco y el Mercosur
no puede ignorar la denición de una agenda común
en infraestructura física y digital, ni mantenerse ajena al
acercamiento de la Unión Europea con China a través de la
Nueva Ruta de la Seda.
ANÁLISIS & PERSPECTIVAS

Editor Responsable
Gunter Rieck Moncayo
Director
Programa Políticas Sociales en América Latina (SOPLA)
Fundación Konrad Adenauer
Editora
Katrin Loebel Radefeldt
Coordinadora Académica
Programa Políticas Sociales en América Latina (SOPLA)
Fundación Konrad Adenauer
Konrad-Adenauer-Stiftung e.V.
Programa Regional
Políticas Sociales en América Latina
SOPLA
Representación en Chile:
Enrique Nercasseau 2381
751-0224 Providencia
Santiago de Chile
Tel: +56 2 22335733
E-Mail: sopla@kas.de
www.kas.de/sopla
Índice
1. Aspectos básicos de la Alianza del Pacíco
y el Mercosur ....................................3
2. Análisis comparativo entre la Alianza del Pacíco
y el Mercosur ....................................6
3. Antecedentes e inicio del proceso de convergencia ...9
4. Posibles restricciones en la convergencia ...........12
5 El rol de la Unión Europea en la convergencia .......13
6. Conclusiones ....................................14
Referencias ........................................15

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Análisis del proceso de convergencia iniciado
entre la Alianza del Pacíco y el Mercosur
Ignacio Bartesaghi y Natalia Melgar1
1. Aspectos básicos de la Alianza del Pacíco y el
Mercosur
Los acuerdos comerciales más recientes han evolucionado y han introducido nuevos temas o
capítulos a sus textos. Más aún, en muchos casos, el avance en estas nuevas disciplinas se ha
vuelto más relevante que los impactos en materia de comercio, ya sea de bienes o de servicios.
Cuadro 1
Nuevos temas incluidos en los acuerdos comerciales
Fuente: elaboración propia.
Esta diversidad de temas ha causado que la convergencia sea una necesidad inmediata de modo
de consolidar la integración en la región y potenciar la inserción con el resto del mundo.
En el año 2011 se rma en Lima la Declaración Presidencial que inicia el proceso para la
conformación de la Alianza del Pacíco, con el objetivo de conformar un área de integración
profunda. En junio de 2012, se suscribe el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacíco.
El artículo 3 de ese documento establece que “la Alianza del Pacíco tiene como objetivos
principales:
a. construir, de manera participativa y consensuada, un área de integración profunda para
avanzar progresivamente hacia la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas;
1 Integrantes del Departamento de Negocios Internacionales e Integración de la Universidad Católica del Uruguay.
La contingencia
internacional ha llevado a
los bloques a actualizar sus
agendas internas así como
los puntos de convergencia
entre bloques.
Administración del Estado.
Agricultura.
Asistencia nanciera.
Aspectos audiovisuales.
Asuntos sociales.
Cercanía en la legislación.
Circulación de capital.
Cooperación en Cultura.
Cooperación industrial.
Cooperación regional.
Defensa de la competencia.
Derechos humanos.
Dialogo en política económica.
Pequeñas y medianas empresas.
Políticas de innovación.
Protección al consumidor.
Protección civil.
Protección de la información.
Propiedad intelectual.
Regulación del mercado de trabajo.
Salud.
Seguridad nuclear.
Sociedad de la información.
Terrorismo.
Visas y refugiados.
Dialogo en asuntos políticos.
Drogas ilegales.
Educación y capacitación.
Energía.
Estadísticas.
Impuestos.
Inversión extranjera.
Investigación y desarrollo.
Lavado de dinero.
Medidas anti corrupción.
Medioambiente.
Migraciones ilegales.
Minería.

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b. impulsar un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de las economías de
las Partes, con miras a lograr un mayor bienestar, la superación de la desigualdad
socioeconómica y la inclusión social de sus habitantes; y
c. convertirse en una plataforma de articulación política, de integración económica y
comercial, y de proyección al mundo, con especial énfasis en Asia Pacíco.”
Además, el mismo artículo señala que “para alcanzar los objetivos señalados se desarrollarán,
entre otras, las siguientes acciones:
a. liberalizar el intercambio comercial de bienes y servicios, con miras a consolidar una
zona de libre comercio entre las Partes;
b. avanzar hacia la libre circulación de capitales y la promoción de las inversiones entre las
Partes;
c. desarrollar acciones de facilitación del comercio y asuntos aduaneros;
d. promover la cooperación entre las autoridades migratorias y consulares y facilitar el
movimiento de personas y el tránsito migratorio en el territorio de las Partes,
e. coordinar la prevención y contención de la delincuencia organizada transnacional para
fortalecer las instancias de seguridad pública y de procuración de justicia de las Partes; y
f. contribuir a la integración de las Partes mediante el desarrollo de mecanismos de
cooperación e impulsar la Plataforma de Cooperación del Pacíco suscrita en diciembre
de 2011, en las áreas ahí denidas.”
Una de las características de la Alianza del Pacíco ha sido la de pretender alcanzar una
integración profunda, pero sin denir ningún instrumento clásico de integración entre sus
objetivos. En los hechos, los tratados originarios no hacen mención alguna al término mercado
común o unión aduanera, pero en sus acciones sí incluyen elementos que son comunes a dichos
niveles de integración. Se trata de una innovación en la región, ya que es el primer bloque que se
constituye con una lógica más exible en cuanto a la modalidad de integración pretendida, algo
que también se visualiza por ejemplo en la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN).
Luego de la rma de los acuerdos marco que dieron los primeros pasos de la Alianza, los
miembros siguieron avanzando con la suscripción del Protocolo Adicional de la Alianza del
Pacíco (rmado en 2013), el que entró en vigencia en mayo de 2016. Este documento, que consta
de 19 capítulos2, no sólo contiene una serie de disposiciones vinculadas a aspectos comerciales,
sino también establece un marco regulatorio conjunto en temas como las telecomunicaciones, el
comercio electrónico y los servicios profesionales, nancieros y marítimos.
La normativa del Mercosur está bastante más atrasada en estos aspectos. Sin embargo, como se
explicará más adelante, es esperable que este proceso se acelere dada la aprobación de la hoja
de ruta hacia la convergencia con la Alianza del Pacíco.
En el caso de la Alianza del Pacíco, los países no miembros tienen la posibilidad de solicitar a
la Presidencia Pro Tempore ser observador. La decisión es tomada por los países miembros por
unanimidad y en caso de aprobarse, los países observadores tienen la posibilidad de participar en
reuniones a las que sean invitados por consenso de los miembros. Actualmente, son 55 los países
observadores (ver cuadro 2).
2 1) Disposiciones Iniciales, 2) Deniciones Generales, 3) Acceso a Mercados, 4) Reglas de Origen y Procedimientos
Relacionados con el Origen, 5) Facilitación del Comercio y Cooperación Aduanera, 6) Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias, 7) Obstáculos Técnicos al Comercio, 8) Contratación Pública, 9) Comercio Transfronterizo de Servicios,
10) Inversión, 11) Servicios Financieros, 12) Servicios Marítimos, 13) Comercio Electrónico, 14) Telecomunicaciones,
15) Transparencia, 16) Administración del Protocolo Adicional, 17) Solución de Diferencias, 18) Excepciones y 19)
Disposiciones Finales.
La Alianza del Pacíco ha
avanzado en operativizar
sus objetivos de manera
exible y dinámica.
Pretende alcanzar una
integración profunda,
pero sin denir ningún
instrumento clásico de
integración entre sus
objetivos.
Es una innovación en la
región, ya que es el primer
bloque que se constituye
con una lógica más exible
en cuanto a la modalidad
de integración, similar a la
de la ASEAN.
La normativa del Mercosur
está bastante más atrasada
en estos aspectos, pero
se espera que avance
considerablemente con
la hoja de ruta hacia la
convergencia con la Alianza
del Pacíco.

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Según las disposiciones
de la Alianza del Pacíco,
si un Estado cuenta con
la categoría de Estado
Observador y cumpliendo
ciertas condiciones tendrá
la posibilidad de solicitar
ser candidato para la
adhesión como socio pleno.
Cuadro 2
Países observadores
África
Egipto
Marruecos
Alemania
Austria
Bélgica
Bielorrusia
Croacia
Dinamarca
Eslovaquia
Eslovenia
España
Finlandia
América
Argentina
Canadá
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Estados Unidos
Guatemala
Haití
Honduras
Panamá
Paraguay
Rep. Dominicana
Trinidad y Tobago
Uruguay
Asia
Rep. Popular de China
Corea
India
Indonesia
Israel
Japón
Singapur
Tailandia
Emiratos Árabes Unidos
Italia
Lituania
Noruega
Países Bajos
Polonia
Portugal
Reino Unido
Rep. Checa
Rumania
Serbia
Suecia
Suiza
Turquía
Ucrania
Oceanía
Australia
Nueva Zelanda
Europa
Fuente: elaboración propia a parr de www.alianzapacico.net.
Según las disposiciones de la Alianza del Pacíco, si un Estado cuenta con la categoría de Estado
Observador y posee acuerdos vigentes con cada uno de los miembros (artículo 11 del Acuerdo
Marco), tendrá la posibilidad de solicitar ser candidato para la adhesión como socio pleno.
Considerando los países miembros del Mercosur, Argentina, Paraguay y Uruguay se encuentran
en la lista de países observadores y sólo en el caso de Uruguay, se cumple con la condición
anteriormente mencionada.
En 2017, la Alianza del Pacíco creó la gura de Estado Asociado con el objetivo de que los países
miembros tengan la posibilidad de rmar acuerdos comerciales con terceros países. La solicitud
puede promoverse por iniciativa de los países miembros, es decir, pueden acordar invitar a
un tercer país a ser Estado Asociado o un país interesado puede solicitar a la Presidencia Pro
Tempore ser considerado para esta categoría. Hasta el momento, los países candidatos a Estados
Asociados son: Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Singapur.
Por otra parte, el Mercosur fue creado en 1991 con la rma del Tratado de Asunción entre
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En aquel entonces, se había establecido como objetivo la
creación de un mercado común para el año 1994. Esto implicaba:
a. la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través,
entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias
a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente;
b. el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial
común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de
posiciones en foros económicos-comerciales regionales e internacionales;
c. la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes:
de comercio exterior, agrícola, industrial, scal, monetaria, cambiaria y de capitales, de
servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a n de
asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes; y
d. el compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas
pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.

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Entre estas medidas solo se ha avanzado en el establecimiento de un arancel externo común. Sin
embargo, vale destacar que se ha hecho parcialmente dado que cada uno de los países miembros
mantiene vigente una larga lista de excepciones. Es más, en los hechos el bloque no ha logrado
constituir la libre circulación de mercaderías entre los miembros para todos los productos, por lo
que el bloque estaría operando como un área del libre comercio.
Los Estados Parte fueron los mismos hasta el año 2012, cuando se aprobó la adhesión de
Venezuela, actualmente suspendida, mientras que Bolivia está en proceso de adhesión. Si bien
también existe la gura de Estado Asociado, actualmente son sólo siete los países que poseen
este status: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam. A diferencia de la Alianza
del Pacíco, todos los Estados Asociados del Mercosur se encuentran en la región.
El Protocolo Comercial Adicional de la Alianza del Pacíco mencionado anteriormente, también
tiene como objetivo crear nuevas oportunidades de negocios para las empresas de los países
miembros. Para ello, se pretende que el Protocolo sea una plataforma de exportación de modo
que, por un lado, se diversiquen sus mercados de destino y, por otro lado, se profundicen los
vínculos existentes con Asia-Pacíco, región con la cual se pretende concretar más acuerdos
comerciales y ha sido denida como estratégica.
En el caso del Mercosur, profundizar los vínculos con Asia-Pacíco no forma parte de la estrategia
actual. Más aún, en 2016, el presidente de Uruguay, Tabaré Vázquez, visitó China y junto al
Presidente Xi Jinping lanzó la posibilidad de cerrar un TLC entre ambos países en un período de
dos años. A partir de esa propuesta, se desató un debate interno y regional sobre la posibilidad
de cerrar un acuerdo por fuera del Mercosur, como así también sobre los posibles impactos
negativos que podría tener para Uruguay. Aún se discute la posibilidad de hacerlo bilateralmente
o a través del Mercosur y las negociaciones no han comenzado. De cualquier forma, la posición
de las cancillerías de las principales potencias del bloque, sumado a la visión de la próxima
administración en Brasil alejan cualquier posibilidad de cerrar un acuerdo comercial con China en
el mediano plazo.
2. Análisis comparativo entre la Alianza del Pacíco y
el Mercosur
Por un lado, el Mercosur ha sido cuestionado por la falta de avances y el incumplimiento de
sus objetivos iniciales. A casi tres décadas de su creación, no ha cumplido con metas que
originalmente habían sido jadas para alcanzarse en 1995. Por otro lado, la Alianza del Pacíco
creada en 2011, se ha caracterizado por avanzar rápidamente en temas que contribuyan a
incrementar el comercio internacional entre los miembros y también con terceros países de
modo de contribuir al crecimiento y desarrollo del bloque. Por ejemplo, mientras que el Mercosur
no ha rmado acuerdos comerciales con socios comerciales relevantes como la Unión Europea,
Estados Unidos o Asia-Pacíco, los países de la Alianza del Pacíco sí lo han hecho. Al respecto,
debe reconocerse que los miembros de la Alianza poseen mayores facilidades para negociar
acuerdos comerciales, ya que los mismos no están atados a una política comercial común como
es el caso del Mercosur.
Sin embargo, esta diferencia podría igualmente tener un punto de partida en común, dado que
la Alianza del Pacíco nace luego de las dicultades enfrentadas por la Comunidad Andina. Esto
no signica que el Mercosur tienda a fracasar, sino que existe una señal de alarma que hace
necesario que los países miembros acepten las dicultades existentes para avanzar y a la vez,
se puedan aprovechar mejor los pasos dados para denir una nueva estrategia que contribuya
signicativamente al crecimiento y desarrollo de los países miembros.
Entre las medidas, solo
se ha avanzado en el
establecimiento de un
arancel externo común. Sin
embargo, vale destacar que
se ha hecho parcialmente
dado que cada uno de los
países miembros mantiene
vigente una larga lista de
excepciones.
El Mercosur no ha rmado
acuerdos comerciales con
socios relevantes como la
Unión Europea, Estados
Unidos o Asia-Pacíco, en
comparación con los países
de la Alianza del Pacíco
que sí lo han hecho.
En el caso del Mercosur,
profundizar los vínculos con
Asia-Pacíco no forma parte
de la estrategia actual.

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Desde la asunción de
Macri en Argentina y de
Temer en Brasil, los socios
del Mercosur volvieron
a ponderar el enfoque
económico comercial,
impulsando tanto la agenda
interna como la externa.
La Alianza del Pacíco aún
tiene pendiente avanzar
hacia el mercado común,
concepto que los países
miembros han denominado
como “integración
profunda”.
Respecto a los aspectos
institucionales, la Alianza
del Pacíco parece evitar la
creación de burocracias.
Aunque en sus orígenes tanto el Mercosur como la Alianza del Pacíco tuvieron un perl
netamente económico y comercial, “desde hace unos años el primero fue ponderando más sus
intereses políticos, lo que ha ido transformado al bloque en un foro que se encuentra más cerca
de la UNASUR que de la Alianza del Pacíco”. Esta realidad se debe fundamentalmente, a los
cambios en la política exterior de Brasil y sus intereses en la región (Bartesaghi, 2013).
Ahora bien, desde la asunción de Macri en Argentina y de Temer en Brasil, los socios del Mercosur
volvieron a ponderar el enfoque económico comercial, impulsando tanto la agenda interna como
la externa. Como resultado, además de concretarse la suspensión de Venezuela, se logró la rma
de un protocolo de inversiones y de contrataciones públicas. Respecto a la agenda interna, más
allá de los resultados, en los últimos tiempos se registraron ciertos avances en las negociaciones
con la Unión Europea, siguen vigentes los intercambios con la Asociación Europea de Libre
Comercio (EFTA) y se abrieron nuevas con Canadá, Corea del Sur y Singapur. En suma, sí se
evidencia un cambio, pero aún sin resultados concretos en el cierre de las negociaciones.
En el caso de la Alianza del Pacíco, si bien la rma del acuerdo supuso transformaciones en
la legislación interna de sus miembros, en muchos casos ya se había avanzado por acuerdos
anteriores entre los miembros, rol que le cabe a la Comunidad Andina. Los desarrollos son en
áreas como acceso a los mercados, promoción de exportaciones, movimiento de personas,
mercado de capitales, oportunidades de negocios, alianza empresarial, trato a las Pequeñas
y Medianas Empresas (PYMES), cooperación en varias áreas (como la educación, académica,
cientíca, sector nanciero, empresarial etc.), y aspectos institucionales (Reunión de Ministros de
Economía, Parlamentos, etc.) (SELA, 2013).
Estos avances son muy relevantes en cuanto a lo que han sido los procesos de integración
en América Latina. Sin embargo, vale destacar que la Alianza del Pacíco aún tiene pendiente
avanzar hacia el mercado común, concepto que los países miembros han denominado como
“integración profunda”. Como señala Bartesaghi (2014), este desafío es altamente relevante dado
que es en esta área donde han fracasado varios procesos de integración en la región.
Según Guillén (2013), la Alianza del Pacíco cuenta con una economía más abierta en
comparación con el Mercosur. Como prueba de ello, puede considerarse el indicador de apertura
comercial o los aranceles promedio de ambos bloques. En el primer caso, la apertura comercial
de la Alianza del Pacíco duplica a la del Mercosur, mientras que el arancel promedio NMF
ponderado del Mercosur duplica al de la Alianza del Pacíco, 12,1% frente a 6,6% (Guillén, 2013).
Respecto a los aspectos institucionales, la Alianza del Pacíco parece evitar la creación de
burocracias. Tremolada (2013) argumenta que este punto es una debilidad dado que para
avanzar hacia una integración tan profunda como un mercado común, es condición necesaria la
creación de órganos supranacionales que aún no han sido determinados (Tremolada, 2013). En
este aspecto también diere del Mercosur dado que este bloque, siguiendo los pasos de la Unión
Europea, posee un desarrollo institucional con cierta madurez, aunque con cuestionada eciencia.
Considerando el PIB per cápita como un indicador de desarrollo económico, se observa que los
países más grandes de cada bloque (Brasil en el Mercosur y México en la Alianza del Pacíco) no
muestran los mejores desempeños. Por ejemplo, Brasil es superado por Argentina y Uruguay,
mientras que México lo es por Chile. Comparando los promedios del PIB per cápita registrados en
cada bloque en 2017, el Mercosur superaría a la Alianza del Pacíco.
Diere del Mercosur
dado que este bloque,
siguiendo los pasos de la
Unión Europea, posee un
desarrollo institucional con
cierta madurez, aunque con
cuestionada eciencia.

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Cuadro 3
PIB per cápita
México exporta bienes
con mayor contenido
tecnológico y gracias
a su contribución a las
exportaciones del bloque, la
Alianza del Pacíco aventaja
al Mercosur
Alianza del Pacíco
Mercosur Argentina 13.040
Brasil 8.580
Paraguay 3.920
Uruguay 15.250
Chile 13.610
Colombia 5.830
México 8.610
Perú 5.970
Nota: Método Atlas, dólares corrientes.
Fuente: elaboración propia a parr del Banco Mundial.
En cuanto a los indicadores del Doing Business (Banco Mundial) y el Índice de Competitividad
Global (World Economic Forum), se observa que todos los países de la Alianza del Pacíco ocupan
mejores posiciones que los países del Mercosur en el caso del primer indicador, siendo México el
mejor posicionado en 2018. En el caso del Índice de Competitividad Global, en general, los países
del Mercosur también aparecen en posiciones por debajo de la Alianza del Pacíco. La excepción
es Uruguay que se encuentra encima de Colombia y Perú.
Cuadro 4
Índices de facilidad para hacer negocios y competitividad
Alianza del Pacíco
Posición en Doing
Business 2018
Índice de Competitividad
Global 2018
Mercosur
Chile 55 33
Colombia 59 60
México 49 46
Perú 58 63
Argentina 117 81
Brasil 125 72
Paraguay 108 95
Uruguay 94 53
Fuente: elaboración propia a parr del Banco Mundial y World Economic Forum.
En cuanto a la estructura de las exportaciones, en general, para todos los países considerados
predominan los productos primarios. En este caso, la excepción es México que exporta bienes
con mayor contenido tecnológico y gracias a su gran contribución, la Alianza del Pacíco aventaja
al Mercosur. Este aspecto es muy relevante dadas las posibilidades de encadenamientos
productivos e inserción en cadenas globales de valor. En particular, aquellas que se puedan
consolidar en el mercado asiático que es parte de la estrategia de la Alianza del Pacíco.
En materia de comercio exterior, también se destaca que, en ambos bloques, el comercio

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Analizando los avances
de los dos bloques en
la agenda externa, las
diferencias son notorias y
claramente han afectado
el desarrollo de los dos
bloques comerciales.
La mayor integración entre
los países de la región es
debatida desde tiempo
atrás, entre otras cosas
para contrarrestar los
efectos negativos de la
rma del NAFTA para los
países de América Latina.
En diciembre de 2003
se rmó el Acuerdo
de Complementación
Económica (ACE) 59, entre
el Mercosur y Colombia,
Ecuador y Venezuela. Tras
años de expectativas, el
resultado nal desilusionó
en cuanto a su alcance y
largos cronogramas de
liberación comercial.
interregional es bajo en comparación con otros bloques. En el caso del Mercosur se ubica
alrededor del 13% mientras que para la Alianza del Pacíco no alcanza al 3%.
Analizando los avances de los dos bloques en la agenda externa, las diferencias son notorias y
claramente han afectado el desarrollo de los dos bloques comerciales. Por un lado, la Alianza del
Pacíco, con todos sus miembros con acuerdos vigentes con Estados Unidos y la Unión Europea.
Además, tres de sus miembros integran la APEC y el TPP 11 y dos de ellos tienen acuerdos
vigentes con China y otro importante número de economías en Asia Pacíco. En contrapartida,
el Mercosur no cuenta con acuerdos comerciales vigentes con Estados Unidos, la Unión Europea
ni con China. Recientemente ha lanzado nuevas negociaciones dinamizando la agenda externa:
Canadá, Singapur y Corea del Sur, mientras que sigue negociando con la Unión Europea, proceso
que lleva cerca de 20 años.
3. Antecedentes e inicio del proceso de convergencia
En primer lugar, se destaca el intento de acercamiento entre la CAN y el Mercosur. Estos dos
bloques intentaron establecer un Tratado de Libre Comercio (TLC) entre ellos y así surgió en
2014 la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). El promotor de la CSN fue el presidente
Fernando Henrique Cardoso, quien convocó a la primera Reunión Cumbre de Presidentes
Sudamericanos en el año 2000. Su proyecto excluyó a México, su tradicional competidor por el
liderazgo regional (Mindreau, 2002).
La mayor integración entre los países de la región es debatida desde tiempo atrás, entre otras
cosas para contrarrestar los efectos negativos de la rma del NAFTA para los países de América
Latina. Por ejemplo, Brasil que exportaba diversos productos manufacturados a Estados Unidos y
primarios a México junto con Argentina (Chami-Batista, 2002).
Diversos factores hicieron que la negociación entre ambos grupos fuera muy difícil. Entre ellos,
las situaciones políticas y económicas de cada país, muy divergentes objetivos de negociación
y un comercio interregional poco relevante (Harnett, 2003). Además, si bien existían incentivos
económicos, estos se concentraban en Brasil que exportaba bienes manufacturados a la CAN,
Argentina, Paraguay y Uruguay exportaban bienes primarios que los países andinos mantenían
protegidos.
De todos modos, en diciembre de 2003 se rmó el Acuerdo de Complementación Económica
(ACE) 59, entre el Mercosur y Colombia, Ecuador y Venezuela. Tras años de expectativas, el
resultado nal desilusionó en cuanto a su alcance, cobertura y largos cronogramas de liberación
comercial. Además, Perú no formó parte del acuerdo suscribiendo con el Mercosur un acuerdo
individual por fuera de la CAN (Acuerdo de Complementación Económica N°58). En 2004, a pesar
de no haberse alcanzado un único acuerdo de libre comercio, los gobiernos de los países de
ambos bloques a los que se sumaron Chile, Guyana y Surinam establecieron la CSN.
Según los documentos fundacionales, todos los países miembros deberán contribuir a
profundizar sus procesos de integración en busca de la convergencia. Sin embargo, en 2006,
Venezuela abandonó la CAN lo cual puso en duda el futuro de este bloque y de la CSN y comenzó
su acercamiento al Mercosur. Dado este hecho, y las distintas visiones de los gobiernos de los
países miembros de la CAN (por un lado, Alan García en Perú y por otro lado, Evo Morales y Rafael
Correa en Bolivia y Ecuador, respectivamente), comenzó a diseñarse en Perú una nueva estrategia
de integración que buscaba acercarse a Chile, país más favorable a la apertura comercial.
Dada la negativa de Chile de formar parte de la CAN, el gobierno de Perú planteó el Pacíco
como pilar de su estrategia de inserción internacional (Fajardo, 2012). Así fue que, en junio de
2006, el Ministro de Relaciones Exteriores de Perú, José Antonio García Belaunde, propuso “un
proyecto mayor, que es la Asociación del Pacíco Latinoamericano”. Según él, el objetivo debía ser

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acercarse a Asia Pacíco y para ello era necesario promover “un conjunto de vínculos comerciales,
de cooperación y políticos que atraviesen toda la costa del Pacíco latinoamericano, de México a
Chile”.
Luego de algunas reuniones y rondas de negociación, en 2007 se formó el Foro del Arco del
Pacíco Latinoamericano integrado por: Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Perú. En 2010, y también por iniciativa de
Perú, comienzan las negociaciones que llevaron a la creación de la Alianza del Pacíco en 2011,
debido a que comenzaron a surgir ciertas diferencias en los enfoques de integración planteados
en el marco del Foro.
Inicialmente, Perú invitó a Chile, Colombia, Ecuador y Panamá a crear un nuevo espacio de
cooperación e integración política y económica. Chile y Colombia propusieron incorporar a
México y hubo consenso para ello. Luego de varias rondas de negociación, como fue mencionado,
se crea la Alianza del Pacíco integrada por Chile, Colombia, México y Perú.
La iniciativa para una convergencia entre el Mercosur y la Alianza del Pacíco surge en Chile, y fue
durante el segundo gobierno de M. Bachelet, en el que se plantea como estrategia regional la idea
de la “convergencia en la diversidad”. En concreto, el Canciller Muñoz señalaba que la Alianza del
Pacíco no sería un bloque excluyente de otros procesos de integración, sino que la convergencia
en la diversidad es la política que Chile buscará promover en América Latina. Este era el camino
señalado para convertirse en una región más integrada y autónoma. Según Muñoz, este proceso
podría realizarse a distintas velocidades (aplicando el concepto de la Unión europea de “veloci-
dades diferenciadas”), es decir, algunos países podrían avanzar más rápido que otros según las
circunstancias (Muñoz, 2014).
Según Aranda y Ovando (2014), Argentina jugó un rol muy relevante en el acercamiento de
ambos bloques dado que contribuyó a generar un clima político favorable al diálogo de distintas
iniciativas regionales. En la cumbre del Mercosur que tuvo lugar en julio de 2013, la presidenta C.
Fernández respaldó la concertación regional en el camino al desarrollo (Busso, 2014).
En línea con su propuesta de convergencia, el gobierno chileno tuvo la iniciativa de organizar el
seminario: “Diálogo sobre integración regional: Alianza del Pacíco y Mercosur” en noviembre
de 2014. En esta ocasión, el canciller chileno Muñoz argumentó que si bien, ambos bloques
responden a modelos económicos y formas distintas de inserción en la economía, ambos
constituyen componentes esenciales y su convergencia proporcionará benecios relevantes a
todos sus miembros (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 2014).
Diversos organismos internacionales han apoyado e incentivado este proceso de convergencia.
Por ejemplo, desde 2014 CEPAL lo ha promovido y en concreto, propuso que ambos bloques
iniciaran un programa conjunto de facilitación comercial que incluyera la aprobación de
normas comunes de calidad y seguridad. Según CEPAL (2014), la acumulación de origen podría
convertirse en un gran incentivo para la integración productiva dado que promueve las cadenas
industriales de valor, así como la movilidad de personas tanto en lo que reere al turismo como
a los negocios. Ya desde 2014, este organismo señalaba que “la convergencia entre los distintos
esquemas de integración latinoamericanos y caribeños no solo resulta necesaria, sino también
urgente”. Se argumentaba que la región tenía que ser parte del proceso actual en el cual la
economía global se articula en torno a mega-regiones integradas. Además, el informe sostiene
que “una acción regional concertada permitiría fortalecer la voz de la región en los principales
debates sobre la gobernanza mundial, así como en su interlocución con otros actores del sistema
internacional”.
En 2007 se formó el Foro
del Arco del Pacíco
Latinoamericano integrado
por: Chile, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua, Panamá
y Perú.
La iniciativa para una
convergencia entre el
Mercosur y la Alianza
del Pacíco surge en
Chile, y se plantea como
estrategia regional la idea
de la “convergencia en la
diversidad”.
Desde 2014, CEPAL
ha promovido esta
convergencia y en concreto,
propuso que ambos bloques
iniciaran un programa
conjunto de facilitación
comercial que incluyera
la aprobación de normas
comunes de calidad y
seguridad.

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El 7 de abril de 2017, representantes de los países miembros de ambos bloques sostuvieron un
encuentro en Buenos Aires con el objetivo de comunicar los avances de cada bloque en materia
de integración y analizar el camino a seguir en cuanto a la integración económica regional.
Se acordó continuar trabajando de modo de alcanzar la convergencia entre ambos en áreas
referidas a la facilitacióndel comercio, cooperación aduanera, promoción comercial,apoyo
a las PYMES e identicación de posibles cadenas regionales de valor. Se determinó también
la realización de reuniones frecuentes de modo de avanzar en estos temas, para lo cual
establecieron una hoja de ruta.
En julio de 2017, se realizó la LCumbre del Mercosur. En paralelo, tuvo lugar el Diálogo de Alto
Nivel “Mercosur-Alianza del Pacíco. Una Agenda Positiva para la Integración” organizado por el
Instituto para la Integración de América Latina (INTAL) del BID. El objetivo era avanzar en la
discusión de distintos factores que permitan acelerar el proceso de convergencia. Según el
organismo, esta generará un espacio regional ampliado en el cual, sus miembros, mejorarán
su inserción global y por lo tanto, “es una respuesta racional al marco de incertidumbre de las
relaciones económicas mundiales y también al cúmulo de asignaturas pendientes a lo largo
de la historia de la integración regional”. Como resultado de este diálogo, los países miembros
del Mercosur rmaron un Acuerdo de Promoción y Facilitación de Inversiones, tomando como
antecedente el Protocolo acordado en abril.
En este sentido, en agosto de 2017 autoridades de ambos bloques mantuvieron una reunión
en la ALADI, Montevideo, donde se discutieron temas como: la acumulación de origen,
encadenamientos productivos, procedimientos aduaneros, eventos y espacios de promoción de
mutuo interés, barreras al comercio y facilitación del comercio de servicios.
El 24 de julio de 18 se realizó la Primera Cumbre entre autoridades de ambos bloques en Puerto
Vallarta. En esta ocasión, se rearmó el compromiso por profundizar el camino de la integración
entre ambos bloques y se acordó realizar un seguimiento semestral del proceso con miras a
alcanzar un eventual Acuerdo Marco de Libre Comercio.
Esta reunión marcó un hito importante dado que se adoptó un Plan de Acción, que complementa
y amplía la Hoja de Ruta suscripta de abril de 2017, incluyendo temas como las cadenas regiona-
les de valor y acumulación de origen, facilitación de comercio,barreras no arancelarias, coopera-
ción regulatoria, promoción comercial y MIPYMEs, facilitación del comercio de servicios, agenda
digital, inversiones, comercio inclusivo y género, movilidad académica, turismo, cultura y movili-
dad de personas.
Además de los mencionados, otros organismos internacionales vinculados a la región también
han apoyado y promovido este proceso de convergencia. En 2018, CAF-Banco de Desarrollo de
América Latina, la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y la Secretaría General
Iberoamericana (SEGIB) presentaron un documento conjunto que resume las opiniones de
personalidades de la política y la academia sobre el proceso de convergencia. En general, se
destaca la relevancia de la convergencia entre ambos bloques y que esta puede ser la plataforma
para alcanzar la integración de América Latina.
Dada la reunión de julio de 2018 y con el objetivo de contribuir al dialogo, CEPAL elaboró un
reporte en el cual se presentan propuestas para la convergencia entre la Alianza del Pacíco y
el Mercosur, celebrado en Santiago el 24 de noviembre de 2014. Además, CEPAL (2018) sostiene
que “profundizar la integración regional no es una opción sino un imperativo”, y señalan como
preocupante, por un lado, el bajo comercio intrarregional en América Latina y el Caribe y, por otro
lado, “que los encadenamientos productivos entre países de la región son, en general, escasos y
débiles”.
En 2017 representantes
de los países miembros de
ambos bloques sostuvieron
un encuentro con el objetivo
de comunicar los avances
de cada bloque y analizar el
camino a seguir.
En 2017 se discutió por
parte de autoridades de
ambos bloques temas
como: la acumulación de
origen, encadenamientos
productivos, procedimientos
aduaneros, eventos y
espacios de promoción de
mutuo interés, barreras al
comercio y facilitación del
comercio de servicios.
Otros organismos
internacionales vinculados
a la región también han
apoyado y promovido este
proceso de convergencia.

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4. Posibles restricciones en la convergencia
Dadas las tendencias actuales, resulta clara la necesidad de convergencia de modo de seguir
avanzando en materia de acuerdos comerciales. Sin embargo, en la actualidad se están
registrando en la región una serie de factores que representan una señal de alarma y podrían
impedir que el Mercosur avance en este sentido.
En primer lugar, el resultado electoral en Brasil. Dada la victoria de J. Bolsonaro, es esperable
cierto cambio de rumbo en su política exterior que tendería a volverse más proteccionista de
acuerdo a algunas de las declaraciones de campaña del presidente. Las nuevas autoridades
asumieron sus cargos el primero de enero de 2019 y queda esperar qué medidas concretas
tomará Brasil en su relacionamiento tanto con los países del Mercosur como con terceros, y qué
rol jugará en las negociaciones del Mercosur con países de fuera del bloque.
En segundo lugar, la situación económica y política en Argentina. Por un lado, la crisis actual
podría llevar a medidas que también vayan hacia el proteccionismo y, por otro lado, habrá
elecciones en 2019 con escenarios en materia de política exterior muy distintos en función del
partido que obtenga la victoria.
En tercer lugar, si bien no aparece como una prioridad en la discusión sobre el tema,
la convergencia arancelaria parece una meta muy difícil de alcanzar. Esto se debe
fundamentalmente a las muy diversas estructuras productivas de los países involucrados, lo cual
ha llevado a que en cada bloque existan listas de excepciones. Una señal de las dicultades en
este sentido es el nivel de integración actual alcanzado por las principales economías de la región,
caso de la relación de México con Brasil y con Argentina. Al respecto cabe señalar que estos
tres países cuentan actualmente con un vínculo pautado por los Acuerdos de Alcance Parcial de
Complementación Económica (AAP.CE) rmados en el marco de la ALADI, en particular el AAP. CE
N°6 rmado entre Argentina y México y el AAP.CE N°53 suscrito entre Brasil y México. Además,
el Mercosur posee con México un acuerdo marco (AAP.CE N°54) y uno para el sector automotriz
(AAP.CE N°55). En todos los casos se trata de acuerdos parciales y limitados en su cobertura, que
si bien están en proceso de profundización las negociaciones han enfrentado algunas dicultades.
Cabe destacar que la oportunidad de avanzar en la profundización de los acuerdos entre las
tres economías señaladas había adquirido mayor impulso por la posición de Trump respecto
a la renegociación del NAFTA, lo que por momentos se pensó podría derivar en una salida del
acuerdo de la primera potencia mundial, posibilidad que afectaría sustancialmente a México
dada su profunda relación con la potencia del norte. Es evidente que ese contexto llevó a México
a diversicar el destino de sus exportaciones buscando acelerar las negociaciones con otras
economías, como ocurrió con Brasil y Argentina.
Como es sabido, México no solo alcanzó con éxito la renegociación del NAFTA con la reciente
rma del T-MEC en la Cumbre del G20 en Argentina (aún debe entrar en vigencia), sino que
también logró renegociar su acuerdo con la Unión Europea y rmar el TPP 11. Es claro que
esta nueva realidad quitó la emergencia de México de avanzar en la profundización de las
negociaciones con las dos potencias sudamericanas, hecho que afectará la posibilidad real de una
convergencia entre la Alianza del Pacíco y el Mercosur.
5. El rol de la Unión Europea en la convergencia
Como fue mencionado, todos los países miembros de la Alianza del Pacíco tienen un acuerdo
comercial vigente con la Unión Europea. Además, este último bloque ya cerró su acuerdo con
Ecuador (aún no vigente) y mantiene abierta la posibilidad de cerrar un acuerdo de asociación
con Bolivia, si bien las diferencias políticas con el gobierno de Evo Morales complican cada
Se espera cierto cambio de
rumbo en la política exterior
de Brasil que tendería a
volverse más proteccionista
de acuerdo a algunas
declaraciones de campaña
del Presidente.
La situación económica
y política en Argentina
podría llevar a medidas
que también vayan hacia
el proteccionismo, además
de la incertidumbre que se
provocará en período de
elecciones presidenciales el
2019.
Una dicultad para la
convergencia es el nivel
de integración actual
alcanzado por México con
Brasil y con Argentina.
México renegoció el NAFTA
y también logró renegociar
su acuerdo con la Unión
Europea y rmar el TPP
11. Con esto, ya no tiene
emergencia de profundizar
negociaciones con el
Mercosur.
Todos los países miembros
de la Alianza del Pacíco
tienen un acuerdo comercial
vigente con la Unión
Europea.

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vez más dicha posibilidad. No debe olvidarse que la Unión Europea cuenta con acuerdos con
Centroamérica, además de su relación preferencial con los países del Caribe.
En el caso del Mercosur, las negociaciones con este bloque comenzaron hace más de 20 años y
si bien se habían estancado en 2016 tomaron un nuevo impulso y desde entonces se realizaron
varias rondas de negociación realizadas en los últimos dos años. De hecho, de acuerdo a las dos
partes negociadoras nunca se estuvo tan cerca de cerrar el acuerdo, lo que para la cancillería
argentina a cargo de la presidencia pro témpore del Mercosur, podría ocurrir en el primer
semestre de 2019.
Por lo tanto, la Unión Europea puede considerarse como un agente facilitador de la convergencia
entre el Mercosur y la Alianza del Pacíco. Si el acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea
se concreta, todos los países miembros tendrían un acuerdo comercial vigente con este último
bloque y aún en el caso de no concretarse, los países del Mercosur ya cuentan con la experiencia
de las rondas de negociaciones recientes, lo que implica otorgar concesiones que en muchos
casos derivan en reformas en la legislación regional y nacional.
En ese sentido, la convergencia entre los dos bloques comerciales latinoamericanos podría
comenzar con la identicación de aquellas iniciativas regionales y subregionales negociadas por
los miembros del Mercosur con la Unión Europea. Como fue planteado por Bartesaghi en la
ALADI en el marco de los debates para la conformación de una Acuerdo Económico Comercial
Integral Latinoamericano, de cerrarse el acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur, existe
una enorme posibilidad de articulación de las concesiones que los miembros de los dos bloques
sudamericanos le otorgaron a los países europeos (Bartesaghi, 2017).
Un rápido repaso de las disposiciones vigentes entre los miembros de la Alianza del Pacíco y
la Unión Europea, evidencian que dichos países mantienen una relación más profunda con el
bloque europeo que con sus socios latinoamericanos, en áreas tan diversas como la propiedad
intelectual, normas técnicas, normas de origen, inversiones, el comercio electrónico, servicios o
contrataciones públicas por nombrar sólo algunas de las disciplinas que suelen ser parte de los
acuerdos de asociación rmados por la Unión Europea. Es más, es claro también que en algunos
casos los miembros de los dos principales bloques comerciales de América Latina cuentan con un
mayor nivel de acceso preferencial en el mercado europeo que en el de la región, algo evidente
en el caso de la relación recíproca de México con Brasil y Argentina.
Tomando en cuenta esta situación, el rol de los acuerdos de la Unión Europea con la región
podrían ser la base de cualquier esfuerzo de convergencia entre el Mercosur y la Alianza
del Pacíco, comenzando por identicar en qué áreas es posible una articulación que logre
conformar un espacio integrado basado en reglas comunes para los tres bloques comerciales.
Además de las armonizaciones básicas en normas sanitarias y tosanitarias, normas técnicas,
facilitación de comercio, podrá pensarse en acumulación de origen o incluso en disposiciones
comunes en servicios, inversiones, contrataciones públicas, comercio electrónico, visas de
negocios o PYMES, entre tantas posibles áreas de cooperación.
De cerrarse las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea se contaría con una
plataforma inmejorable en este sentido, si bien para tener éxito se necesitará de voluntad política
y una visión amplia en cuanto al rol de los procesos de integración en el desarrollo económico.
La articulación o convergencia en las áreas mencionadas no debe olvidar la necesaria liberación
comercial en bienes, que aún tiene enormes espacios de expansión en América Latina, pero bien
es sabido que la misma podría encontrar mayores restricciones que la convergencia en las otras
disciplinas comerciales.
La Unión Europea puede
considerarse como un
agente facilitador de la
convergencia entre el
Mercosur y la Alianza del
Pacíco.
Los miembros de la Alianza
del Pacíco mantienen una
relación más profunda con
el bloque europeo que con
sus socios latinoamericanos,
en áreas tan diversas como
la propiedad intelectual,
normas técnicas, normas
de origen, inversiones, el
comercio electrónico.
La convergencia en las
áreas mencionadas no
debe olvidar la necesaria
liberación comercial
en bienes, que podría
encontrar mayores
restricciones que la
integración en las otras
disciplinas comerciales.

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La posible plataforma creada a partir de los acuerdos cerrados por la Unión Europea con la región
podría incluso transformarse en un motivador para que los diferentes actores involucrados de-
nan estrategias de largo plazo en su relación con Asia Pacíco, especialmente con China e India,
dos economías con las que los países europeos mantienen ciertas tensiones comerciales. En un
escenario futuro, la convergencia entre el Mercosur y la Alianza del Pacíco no puede estar de
espaldas a la denición de una agenda común en infraestructura física y digital, pero tampoco la
misma debe estar ausente con la Unión Europea, bloque que jugará un rol en las relaciones con
China a través de la Nueva Ruta de la Seda.
6. Conclusiones
Si bien existen diferencias relevantes entre el Mercosur y la Alianza del Pacíco, es esperable que
se avance hacia la convergencia de ambos bloques. Las principales razones son las siguientes.
Dados los acuerdos rmados o negociaciones en curso, los países de la Alianza del Pacíco
muestran una gran apertura y tendencia hacia la desregulación económica y comercial mientras
que ocurre lo contrario en el caso del Mercosur. Por lo tanto, es esperable que sean los países
miembros de la Alianza del Pacíco los promotores de la convergencia y que el Mercosur tienda a
incorporar los avances alcanzados.
Además, se destaca el potencial de la Unión Europea como facilitador de la convergencia
dado que los acuerdos rmados con cada uno de los países de la Alianza del Pacíco y las
negociaciones en curso con el Mercosur, deberían servir de base para encauzar la convergencia
entre ambos bloques.
Si bien es evidente el espacio para alcanzar una convergencia arancelaria, este camino se
identica como el más complejo. Es por eso que las posibles áreas de cooperación entre la
Alianza del Pacíco y el Mercosur se están impulsando en las nuevas disciplinas comerciales y no
en la agenda clásica de los acuerdos comerciales.
La profunda relación de la Unión Europea con los países latinoamericanos y caribeños la ubican
en un lugar de privilegio como impulsor de una plataforma de normas comerciales comunes. De
hecho, la sola articulación de las concesiones otorgadas por los miembros de la Alianza del Pacíco
a la Unión Europea con los miembros del Mercosur, sería el primer paso para una verdadera
convergencia entre los dos bloques, la que podría verse acelerada de cerrarse las negociaciones
entre el esquema europeo y el Mercosur.
Esta convergencia no puede
dejar de lado la denición
de una agenda común en
infraestructura física y
digital, ni mantenerse ajena
al acercamiento de la Unión
Europea con China a través
de la Nueva Ruta de la Seda.
El espacio para alcanzar
una convergencia
arancelaria existe pero
se identica como el
más complejo. Es por eso
que las posibles áreas
de cooperación entre
la Alianza del Pacíco
y el Mercosur se están
impulsando en las nuevas
disciplinas comerciales y no
en la agenda clásica de los
acuerdos comerciales.

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Sobre la revista “Análisis y Perspectivas”
Este formato de publicación expone brevemente diferentes
análisis de distintos temas de índole económico, político y
social que forman parte de las prioridades permanentes
delprograma SOPLA de la Fundación Konrad Adenauer.
Nuestras anteriores publicaciones son:
No. 20 Noviembre 2018
La agenda del desarrollo y su elaboración
durante las deliberaciones del G-20:
los espacios para América Latina
Marcela Cristini (FIEL)
Guillermo Bermúdez (FIEL)
No. 21 Diciembre 2018
La Cumbre del G20: análisis de sus resultados
e implicancias para la cohesión internacional
desde una perspectiva latinoamericana
Marcela Cristini (FIEL)
Guillermo Bermúdez (FIEL)
No. 22 Diciembre 2018
Alianza del Pacíco y Mercosur: descripción de las economías,
acuerdos comerciales vigentes y negociaciones en curso
Ignacio Bartesaghi
Natalia Melgar
ww.kas.de/web/sopla