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Crise de Refugiados na Europa: O Asilo na União Europeia e os mecanismos de Relocalização e Reinstalação enquanto resposta da UE à crise migratória

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Crise de Refugiados na Europa: O Asilo na União Europeia e os mecanismos de Relocalização e Reinstalação enquanto resposta da UE à crise migratória

Abstract and Figures

O objetivo do trabalho é analisar a resposta da União Europeia à Crise de Refugiados de 2015. Para isso procurarei distinguir os conceitos de migrante e refugiado, verificar a evolução histórica dos pedidos de asilo na UE e do Sistema Comum de Asilo e demonstrar a capacidade dos mecanismos de Relocalização e a Reinstalação enquanto resposta de emergência.
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Licenciatura em Relações Internacionais
Métodos de Trabalho Científico
Crise de Refugiados na Europa
O Asilo na União Europeia e os mecanismos de Relocalização e Reinstalação
enquanto resposta da UE à crise migratória
Hugo Miguel Caldeira 30003443
Ano letivo 2018/2019
1
Índice
Introdução
1. Migração e Migrantes ....................................................................................................3
1.1. Definição de Migrante ................................................................................................3
1.2. Definição de Migrante Ambiental vs. Económico vs. Refugiado ..............................3
2. Direito de Asilo ..............................................................................................................5
2.2. Asilo na União Europeia ............................................................................................7
2.3. O Sistema Europeu Comum de Asilo .......................................................................10
3. O início da crise e as reações da UE ............................................................................12
4. Relocalização e Reinstalação enquanto resposta à crise migratória ............................14
Conclusão
Bibliografia e Fontes
2
Introdução
Ainda no rescaldo da crise das dívidas soberanas, a União Europeia (UE) viu-se, a
meio da década de 2010, uma vez mais a braços com uma crise, desta feita migratória, a
maior desde o final da segunda guerra mundial.
Ao longo dos anos, múltiplos conflitos, um pouco por todo o globo, têm originado um
aumento significativo no número de requerentes de asilo que chegam ao espaço europeu. Este
aumento tem-se refletido numa pressão significativa nas decisões dos estados-membros para
criar um método de controlo para este fluxo.
Desde 1999 a UE tem vindo a trabalhar para criar um Sistema Europeu Comum de
Asilo (SECA) e melhorar o enquadramento legislativo em vigor.
O êxodo Sírio, fruto de uma guerra civil que dura 8 anos e que teve o seu pico
em 2015, veio espelhar as fragilidades do SECA, acentuar diferenças e extremar posições
entre estados-membros colocando as políticas migratórias no topo da agenda política da UE.
Quando os tempos na UE são bons, a solidariedade é algo que pode muito bem ser
entendido como sinónimo de "sinergia", "economia de escala" e de algo "benéfico para todos"
contudo, quando a responsabilidade de proteger bate à porta da Europa e grandes desafios
políticos a esta obriga, a solidariedade adota conotações de "injustiça", "intimidação" e
"sufoco".
À semelhança da crise económica, este fluxo descontrolado de pessoas expôs, uma vez
mais, países política e financeiramente frágeis como a Grécia e a Itália.
Ao longo deste trabalho serão analisados os conceitos de migrante e refugiado, a
evolução histórica dos pedidos de asilo na UE e o SECA, bem como os mecanismos de
Relocalização e a Reinstalação de refugiados enquanto resposta da UE à crise migratória.
3
1. Migração e Migrantes
Segundo o Relatório Mundial sobre Migração 2018, publicado pela Organização
Internacional para as Migrações (OIM),
“em 2015 estimava-se que existiriam 244 milhões de migrantes internacionais em
todo o mundo (3,3% da população mundial) - um aumento dos estimados 155
milhões de pessoas em 2000 (2,8% da população mundial). A migração interna é
mais prevalente, com a mais recente estimativa global indicando que mais de 740
milhões de pessoas haviam migrado dentro do próprio país de nascimento.”
1
1.1. Definição de Migrante
No plano internacional não existe uma definição universalmente aceite de migrante.
No seu Glossário Sobre a Migração, publicado em 2009, a OIM apresenta a seguinte
definição de migrante:
O termo migrante compreende, geralmente, todos os casos em que a decisão de
migrar é livremente tomada pelo indivíduo em questão, por razões de “conveniência
pessoal” e sem a intervenção de fatores externos que o forcem a tal. Em
consequência, este termo aplica-se, às pessoas e membros da família que se
deslocam para outro país ou região a fim de melhorar as suas condições materiais,
sociais e possibilidades e as das suas famílias.”
2
1.2. Definição de Migrante Ambiental vs. Económico vs. Refugiado
Do conceito migrante derivam outros conceitos decorrentes do entendimento do que
é migração e cuja aplicação importa diferenciar.
Numa altura em que tanto se fala das alterações climáticas e do seu impacto é
importante destacar o conceito de migrante ambiental.
Também aqui não há um consenso conceitual para designar os indivíduos que se
deslocam por motivos ambientais. A expressão “refugiado ambiental” não é reconhecida pelo
direito internacional pelo que neste sentido:
o termo aplica-se a pessoas ou grupos de pessoas que, devido a alterações
ambientais repentinas ou progressivas que afetam negativamente as suas vidas ou
as suas condições de vida, vêem-se obrigados a deixar as suas residências
habituais, ou escolhem faze-lo, temporariamente ou permanentemente, e que se
deslocam dentro do próprio país ou para o estrangeiro.
3
1
Relatório Mundial sobre Migração 2018 [em linha]. OIM. 2017
2
GLOSSÁRIO Sobre Migração. Direito Internacional da Migração [Em linha]. N.º 22. OIM. 2009
3
GLOSSÁRIO Sobre Migração. Direito Internacional da Migração [Em linha]. N.º 22. OIM. 2009
4
Apesar do reconhecido aumento de migrações relacionadas com questões ambientais,
que “de acordo com estatísticas publicadas pelo Observatório Deslocamento Interno, todos
os anos desde 2008, uma média de 26,4 milhões de pessoas em todo o mundo foram
deslocadas à força por inundações, vendavais, terremotos e secas”
4
, continua haver um vazio
legal quanto ao seu reconhecimento, pesa embora o fenómeno dos “refugiados ambientais
faça parte do discurso púbico desde 1985.
Para este trabalho importa distinguir os conceitos de Migrante Económico de
Refugiado. Define-se como:
Migrante económico: Pessoa que deixa o seu lugar de residência habitual para se
instalar fora do seu país de origem, a fim de melhorar a sua qualidade de vida. Este
termo pode ser usado para distinguir refugiados que evitam perseguições e também
se refere a pessoas que tentam entrar num país sem a autorização e/ ou recorrendo
a procedimentos de asilo de má fé. Aplica-se também a pessoas que se instalam fora
do seu país de origem enquanto dura uma estação de colheita, mais propriamente
designados por trabalhadores sazonais.
5
Se por um lado o migrante económico deixa o seu lugar de residência habitual com o
objetivo de melhorar a sua qualidade de vida, já o refugiado deixa o seu país de origem por
possibilidade de receio fundamentado de perseguição. A OIM define como:
“Refugiado reconhecido: Pessoa que “receando com razão ser perseguida em
virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das
suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não
possa ou, em virtude daquele receio, o queira pedir a protecção daquele país”
(Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, art.º 1.º - A, n.º 2, de 1951, com as
alterações introduzidas pelo Protocolo de 1967).
6
Um outro conceito se considera importante face ao atual contexto vivido no espaço
europeu e que antecede o reconhecimento de Refugiado:
Requerente de asilo: Pessoa que pretende ser admitida num país como refugiado e
que aguarda uma decisão relativamente ao seu requerimento para obter o estatuto
de refugiado segundo os instrumentos, internacionais e nacionais, competentes. Em
caso de indeferimento, tem que abandonar o país e poderá ser expulsa, tal como
qualquer estrangeiro em situação irregular, excepto se for autorizado a permanecer
por razões humanitárias ou outros fundamentos relacionados.
7
4
APAP, Joanna - The concept of 'climate refugee' [em linha].EPRS_BRI(2018)621893.European Union.2018
5
GLOSSÁRIO Sobre Migração. Direito Internacional da Migração [Em linha]. N.º 22. OIM. 2009
6
GLOSSÁRIO Sobre Migração. Direito Internacional da Migração [Em linha]. N.º 22. OIM. 2009
7
GLOSSÁRIO Sobre Migração. Direito Internacional da Migração [Em linha]. N.º 22. OIM. 2009
5
2. Direito de Asilo
A prática do asilo pode ser atribuída à Grécia antiga onde, altares particulares e
lugares sagrados semelhantes, ofereciam refúgio a fugitivos. No início da República Romana
o costume comparável protegia os estrangeiros que fugiam de outros estados e embora a
prática estivesse enfraquecida durante os primeiros séculos do Império Romano, perdendo a
pouca legalidade que possuía originalmente, a tradição de que fugitivos poderiam procurar
proteção temporária contra aqueles com maior poder físico ou aparente direito, ressurgiu com
o estabelecimento do cristianismo. Historicamente, o direito de asilo, a garantia de refúgio a
um estrangeiro num estado soberano, evoluiu da noção religiosa de santuário. No início da era
cristã, santuário era concedido àqueles que fugiam de perseguição religiosa. Um direito
reconhecido no Código de Teodósio (438), de onde se transcreve:
Pateant summi dei templa timentibus; nec sola altaria et oratorium templi
circumiectum, qui ecclesias quadripertito intrinsecus parietum saeptu concludit, ad
tuitionem confugientium sancimus esse proposita, sed usque ad extremas fores
ecclesiae, quas oratum gestiens populus primas ingreditur, confugientibus aram
salutis esse praecipimus, (...)”
8
O texto desta constituição concedia o direito de asilo a "pessoas com medo"
(timentibus) e "àqueles que se refugiam" (confugientium).
A França foi a primeira a reconhecer o direito a asilo na sua constituição de 1793.
Na secção Of The Relations Of The French Republic Towards Foreign Nationsda
constituição pode ler-se:
118. The French nation is the friend and natural ally of free nations.
119. It does not interfere with the affairs of government of other nations. It
suffers no interference of other nations with its own.
120. It serves as a place of refuge for all who, on account of liberty, are
banished from their native country.
These it refuses to deliver up to tyrants.
121. It concludes no peace with an enemy that holds possession of its
territory.
9
Nos dias de hoje o direito de asilo é reconhecido e consagrado na Declaração
Universal dos Direitos do Homem (DUDH) de 1948.
A Declaração Universal dos Direitos do Homem no seu artigo 14 veio consignar que:
"toda a pessoa sujeita a perseguição tem o direito de procurar e beneficiar de asilo em outros
países."
8
CODEX Theodosianus CTh 9.45.4pr [em linha]. 438
9
FRENCH Republic Constitution [em linha]. 1793
6
Na sequência da proclamação deste direito e no desenvolvimento dos princípios da
Carta das Nações Unidas e visando codificar acordos internacionais relativos ao estatuto dos
refugiados foi adotada, em 28 de Julho de 1951, a Convenção de Genebra (CG), relativa ao
Estatuto dos Refugiados, "Exprimindo o desejo de que todos os Estados, reconhecendo o
caráter social e humanitário do problema dos refugiados, façam tudo o que esteja ao seu
alcance para evitar que esse problema se torne causa de tensão entre os Estados".
Um único Protocolo Adicional à CG viria a ser aprovado em 1967 e que veio retirar os
limites geográficos e temporais da Convenção de 1951, até então limitada ao espetro pós-
segunda guerra mundial e centrada nos fluxos migratórios anteriores a 1 de Janeiro de 1951
no espaço Europeu. Com este protocolo adicional a Convenção adquiriu uma cobertura
universal.
Enquanto instrumento de direitos, a convenção é pautada por três princípios
fundamentais: não-discriminação, não-penalização e não-expulsão.
A nível Europeu e depois de, em 1948, ser assinada por cada estado a Declaração dos
Direitos Humanos (DUDH) e tendo sido reconhecidos os direitos do homem, em 1957 e
através do Convénio Europeu de Direitos Humanos, foi criado o Tribunal Europeu dos
Direitos Humanos, com o intuito de poder julgar os possíveis casos de violações dos Direitos
Humanos. Esta foi a primeira etapa onde se fundamenta que os Estados europeus confirmam a
sua responsabilidade em procurar manter os direitos do Homem sob a sua proteção.
Também o Tratado da União Europeia (TUE), assinado em 1992 em Maastricht, refere
expressamente:
2. A União respeitará os direitos fundamentais tal como os garante a Convenção
Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais,
assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950, e tal como resultam das tradições
constitucionais comuns aos Estados-membros, enquanto princípios gerais do direito
comunitário.
Ainda no seu artigo K1 o TUE considera questão de interesse comum a política de
asilo.
Para a realização dos objectivos da União, nomeadamente o da livre circulação
de pessoas, e sem prejuízo das atribuições e competências da Comunidade
Europeia, os Estados-membros consideram questões de interesse comum os
seguintes domínios:
1. A política de asilo
Anexo ao TUE foi inserida uma Declaração Comum relativa ao asilo, visando a
implementação de medidas de harmonização.
Na sequência da adoção do Acordo de Schengen sobre a eliminação dos controlos nas
fronteiras internas dos estados signatários e a sua subsequente incorporação no quadro
7
legislativo da UE pelo Tratado de Amesterdão, a UE criou o SECA para unificar normas
mínimas relacionadas com o asilo, deixando aos estados-membros da UE o poder
discricionário para estabelecer procedimentos para obter e retirar proteção internacional.
A UE fixou o objetivo de introduzir "medidas adequadas" em matéria de asilo no
Tratado de Amesterdão, que obrigava o Conselho da União Europeia a adotar medidas em
matéria de asilo em conformidade com a CG e o Protocolo relativo ao Estatuto dos
Refugiados até 2004, cinco anos após a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão.
As atuais bases jurídicas para a criação de um quadro legislativo harmonizado em
matéria de asilo encontram-se na Carta dos Direitos Fundamentais da UE e no Tratado sobre
o Funcionamento da União Europeia. No seu artigo 78:
A União desenvolve uma política comum em matéria de asilo, de proteção
subsidiária e de proteção temporária, destinada a conceder um estatuto adequado a
qualquer nacional de um país terceiro que necessite de proteção internacional e a
garantir a observância do princípio da não repulsão. Esta política deve estar em
conformidade com a Convenção de Genebra, de 28 de julho de 1951, e o Protocolo,
de 31 de janeiro de 1967, relativos ao Estatuto dos Refugiados, e com os outros
tratados pertinentes.”
10
2.1. Asilo na União Europeia
Entre 1985 e 1987 o número de pedidos de asilo nos estados-membros da UE
manteve-se relativamente estável, tendo-se registado entre 1984-1994 mais de 3.4 milhões de
pedidos de asilo nos então 15 estados membros.
Figura 1: Pedidos de asilo, EU-27, EU-15, 1985-2006 em números absolutos (milhares)
Fonte: Eurostat - Asylum applications in the European Union, 110/2007
10
CECA-CEE-CEEA Tratado da União Europeia [Em linha]. 1992
8
Nos anos 90, as crises políticas e os conflitos armados refletiram-se significativamente
no número de pedidos de asilo pelos estados membros, tendo atingido o seu pico em 1992.
Os acontecimentos políticos na Europa Oriental e na ex-Jugoslávia representaram uma
parte importante do aumento dos pedidos de asilo na Europa Ocidental antes de 1993.
Em 1992 a Alemanha registou quase 440 000 pedidos, representando cerca de dois
terços do total da UE15 para esse ano.
O número de pedidos de asilo continuou a diminuir em 1995 nos estados-membros da
UE após as diminuições em 1993 e 1994. Em 1995, verificou-se uma diminuição nas
aplicações em todos esses países exceto no Reino Unido.
Por esta altura a ex-Jugoslávia continuava a dominar os pedidos de asilo na Europa.
Em 1994, a Turquia foi o segundo maior país de envio de requerentes de asilo nos
estados-membros da UE.
Após 1996, mais conflitos armados na ex-Jugoslávia levaram a um novo aumento de
pedidos de asilo, que atingiriam pouco mais de 370 000 (UE15) até ao final do século XX.
Depois de 1999 o número de pedidos de asilo permaneceu largamente inalterado nos anos
2000 - 2002, seguido de uma queda substancial em 2003 que se prolongou até 2006.
Em 2001, uma pequena diferença pode ser observada entre os valores da UE15 e da
UE27. O número de pedidos de asilo na UE27 aumentou por comparação a 2000 e o valor da
UE15 diminuiu derivado a um aumento no número de requerentes na República Checa na
sequência de uma alteração da legislação em matéria de asilo. Na primeira metade dos anos
2000, o número de pedidos em Malta aumentou em mais de oito vezes; em Chipre quase
triplicou. Isso reflete-se pela localização destes países nas principais rotas de requerentes de
asilo que entram na UE e a sua crescente atratividade entre aqueles que procuram asilo.
Figura 2: Principais países de origem dos requerentes de asilo EU-27, EU-15, 2006
Fonte: Eurostat - Asylum applications in the European Union, 110/2007
9
Em 2006, um décimo de todos os pedidos de asilo na UE foram submetidos por
iraquianos. Com 19 200 pedidos, o Iraque representava o maior grupo de requerentes de asilo,
substituindo a Sérvia e Montenegro (12 700) no topo deste ranking.
Cidadãos russos representavam o segundo maior número de pedidos de asilo na UE
(12 800) em 2006, após terem representado o maior grupo de requerentes de asilo em 2003.
Figura 3: Pedidos de asilo, EU-28, 2006-2017
Fonte: Eurostat.
Entre 2006 e 2010 o número de pedidos de asilo estabilizou. A partir de 2011
verificou-se um significativo aumento de pedidos de asilo tendo atingido o seu pico em 2015
com quase 1 milhão e 300 mil pedidos. A Síria, Iraque e Afeganistão representavam neste
período a maioria das nacionalidades dos requerentes de asilo. Esta tendência manteve-se
ainda em 2016 e após a adoção de políticas, em particular o acordo com a Turquia, os
números voltariam a estabilizar.
2.2. O Sistema Europeu Comum de Asilo
A Convenção de Genebra de 1951 relativa ao estatuto dos refugiados (alterada pelo
Protocolo de Nova Iorque de 1967), quase 70 anos define quem é refugiado e estabelece
uma abordagem comum em relação aos refugiados, que tem sido uma das pedras angulares
para o desenvolvimento de um sistema comum de asilo na UE. Desde 1999, a UE tem
trabalhado no sentido da criação de um regime europeu comum de asilo, em conformidade
com a CG e outros instrumentos internacionais aplicáveis.
O programa de Haia, adotado pelos chefes de estado e de governo em 5 de Novembro
de 2004 propôs a ideia de um SECA e, em particular, colocou o desafio de estabelecer
10
procedimentos comuns e um estatuto uniforme para os que obtêm asilo ou proteção
subsidiária.
O plano de ação da Comissão Europeia (CE) em matéria de asilo foi apresentado em
Junho de 2008 e incluía três pilares para apoiar o desenvolvimento do SECA:
- normas de protecção de melhor qualidade e mais harmonizadas, através de um
maior alinhamento do direito de asilo dos Estados-Membros (secção 3);
- uma cooperação prática efectiva e dotada dos meios necessários (secção 4); e
- um maior grau de solidariedade e responsabilidade entre os Estados-Membros,
bem como entre a UE e os países terceiros (secção 5).
11
Tendo isto em mente, em 2009 a CE apresentou uma proposta para a criação de um
Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO). O EASO apoiaria os estados-
membros da UE nos seus esforços para implementar uma política de asilo mais coerente e
justa. Forneceria também apoio técnico e operacional aos estados-membros que enfrentavam
pressões específicas. O EASO tornou-se totalmente operacional em junho de 2011 e trabalhou
para aumentar a sua capacidade, atividade e influência, trabalhando em conjunto com a CE e
o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR).
Em maio de 2010, a CE apresentou também um plano de ação para os menores não
acompanhados, considerados as vítimas mais expostas e vulneráveis da migração:
Esta abordagem comum deve assentar no respeito pelos direitos da criança
consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da UE e na Convenção das
Nações Unidas atrás referida, nomeadamente o princípio do «interesse superior da
criança», que deve ser o princípio orientador de qualquer acção relativa a menores
decidida pelas autoridades públicas[9]. É fundamental assegurar que todas as
crianças que careçam de protecção tenham acesso a esta protecção e que,
independentemente do estatuto de imigrante, da nacionalidade ou dos antecedentes,
todos as crianças sejam tratadas em primeiro lugar e sobretudo como crianças[10].
A abordagem deve também basear-se na solidariedade e na partilha de
responsabilidades entre Estados-Membros e com os países de origem e de trânsito,
bem como numa cooperação reforçada com organizações da sociedade civil e
organizações internacionais especializadas.”
12
Várias diretivas nesta área foram sendo entretanto desenvolvidas:
Excetuando a Diretiva reformulada relativa às pessoas elegíveis, que entrou em
vigor em janeiro de 2012, os restantes atos legislativos reformulados entraram
em vigor em julho de 2013 (o Regulamento Eurodac; o Regulamento Dublim III; a
Diretiva que estabelece normas em matéria de acolhimento; e a Diretiva relativa ao
estatuto de proteção internacional), o que levou a que a demora na transposição,
em meados de julho de 2015, coincidisse com o auge da crise dos migrantes.
13
11
COMISSÃO Europeia - Plano De Acção Em Matéria De Asilo Uma Abordagem Integrada Da Protecção Na
Ue [Em linha]. COM(2008) 360 final. 2008
12
COMISSÃO Europeia - Plano de Acção relativo a menores não acompanhados (2010 2014) [Em linha].
COM(2010)213 final. 2010
13
SCHMID-DRÜNER, Marion - POLÍTICA DE ASILO. Fichas técnicas sobre a União Europeia [Em linha].
2018
11
Em suma, a diretiva de qualificação revista esclarece os motivos para a concessão de
proteção internacional e, portanto, tornará as decisões de asilo mais robustas. Também
melhorará o acesso a direitos e medidas de integração para os beneficiários de proteção
internacional; o Regulamento EURODAC revisto permitirá o acesso da aplicação da lei à
base de dados da UE das impressões digitais dos requerentes de asilo em circunstâncias
estritamente limitadas, a fim de prevenir, detetar ou investigar os crimes mais graves, como
homicídio e terrorismo; o Regulamento de Dublin revisto reforça a proteção dos requerentes
de asilo durante o processo de criação do estado responsável pela análise da candidatura e
clarifica as regras que regem as relações entre os estados. Cria um sistema para detetar
problemas precoces nos sistemas nacionais de asilo ou de acolhimento e aborda as suas causas
profundas antes de se transformarem em crises de pleno direito; diretiva relativa às condições
de acolhimento, revista, garante a existência de condições de acolhimento material e humano
(como a habitação) para os requerentes de asilo em toda a UE e o respeito integral dos direitos
fundamentais das pessoas em causa. Também garante que a detenção seja aplicada apenas
como medida de último recurso e a diretiva revista relativa aos procedimentos de asilo visa
decisões de asilo mais justas, rápidas e de melhor qualidade.
3. O início da crise e as reações da UE
A escalada das pressões migratórias no início da década de 2010 chegou sem surpresa
considerando o historial geopolítico do Médio Oriente e Norte da África, e especialmente da
situação na Síria. No entanto, nenhum ator europeu levou o assunto a sério até ao momento
em que as pressões migratórias resultaram em tragédias graves e inúmeras vidas perdidas no
mar daqueles que fogem da guerra e da perseguição nos seus respetivos países de origem.
Começando com o naufrágio de 2013 em Lampedusa, que custou a vida a centenas
migrantes a caminho da Itália
14
, o Mediterrâneo em breve começou a contar a perda de vidas
aos milhares.
14
SQUIRES, Nick - Italy mourns 300 dead in Lampedusa migrant boat tragedy [em linha]. The Telegraph. 2013
12
Figura 4: Número de mortes no mediterrâneo.
Fonte: OIM
O principal ponto de viragem para a União Europeia surgiu após a tragédia de abril de
2015, quando um barco com migrantes afundou na Líbia, resultando em mais de 800 homens,
mulheres e crianças mortas. Esta tragédia motivou a seguinte reação do comissário para a
migração, Dimitris Avramopoulos:
O fluxo sem precedentes de migrantes nas nossas fronteiras, e em
particular de refugiados, é infelizmente a nova norma, e precisaremos
ajustar nossas respostas de acordo com isso.
15
Em maio de 2015 a CE apresentou a Agenda Europeia da Migração (AEM) e medidas
de proteção e ajuda humanitária, um Plano de Ação da UE contra o tráfico de migrantes e:
foi também decidido um esquema de emergência temporário de relocalização
(Decisões do Conselho 2015/1523, de 14 de Setembro de 2015, e 2015/1601, de 22
de Setembro de 2015) e reinstalação de refugiados (Conclusões do Conselho Justiça
e Assuntos Internos de 20 de Julho de 2015)”
16
Instrumentos concretos para prestar assistência aos estados-membros no tratamento
dos pedidos, regresso de migrantes económicos, bem como para lidar com as causas
profundas da crise dos refugiados foram também definidos.
Apesar de entendida como uma crise para a UE, até este momento o impacto estava
confinado a um único estado-membro, a Itália.
Durante o verão de 2015, o número de chegadas por via marítima da Turquia para a Grécia
aumentou exponencialmente, seguido por um movimento em massa de requerentes de asilo e
migrantes através dos Balcãs para uma vasta gama de estados-membros da UE. Essa mudança
no fluxo mudou a natureza da crise e a sua profundidade.
15
GAYLE, Damien - Hundreds of migrants believed to have drowned off Libya after boat capsizes [em linha].
The Guardian. 2015
16
TELES, Patrícia Galvão - As respostas da Europa à crise dos refugiados. Anuário 2017. JANUS.net [Em
linha], 2017, p. 14.
13
Da gestão de fronteiras à assistência humanitária, os atores da UE viram-se com grandes
dificuldades em responder a uma crise que se começava a espalhar por vários países, alguns
estados-membros e países terceiros.
Figura 5: Principais rotas para a UE
Fonte: Frontex
Adotada a 13 de maio de 2015, a AEM definiu uma resposta imediata à situação de
crise no Mediterrâneo, bem como medidas a longo prazo de gestão da migração em todos os
seus aspetos.
17
Esta Agenda apresentava quatro pilares principais para desenvolver uma boa
aplicação das políticas migratórias na UE: Reduzir os incentivos à migração irregular; Salvar
vidas e proteger as fronteiras externas; Uma política comum forte em matéria de asilo; e Uma
nova política em matéria de migração legal.
17
EUROPEAN Comission - A European Agenda On Migration [Em linha]. COM(2015) 240 final. 2015
14
4. Relocalização e Reinstalação enquanto resposta à crise migratória
No seguimento da AEM e das sugestões nela contidas, vários estados-membros
assumiram a decisão de rejeitar estas recomendações de acolhimento dos refugiados (em
questão de relocalização e reinstalação) enquanto outros decidiram aceder a estas
recomendações.
A relocalização “significa a distribuição entre os Estados-Membros das pessoas com
uma necessidade evidente de proteção internacional.”
18
, ficando o estado-membro de
acolhimento responsável pela análise dos pedidos de asilo.
A reinstalação:
“significa a transferência de pessoas deslocadas com uma necessidade evidente de
proteção internacional, mediante pedido do Alto Comissário das Nações Unidas
para os Refugiados e com o acordo do país de reinstalação, de um país terceiro
para um Estado-Membro, onde essas pessoas serão admitidas e lhes será concedido
o direito de estada e quaisquer outros direitos comparáveis aos direitos concedidos
a um beneficiário de proteção internacional.”
19
Introduzido em setembro 2015, o esquema de relocalização foi criado para remediar a
responsabilidade desproporcionada colocada sobre os países com fronteiras externas da UE,
particularmente a Grécia e a Itália. Ao abrigo deste esquema os estados-membros da UE
comprometeram-se à relocalização em 2 anos de 160 000 refugiados recém-chegados da Itália
e da Grécia até setembro 2017. A distribuição de requerentes de asilo foi organizada por uma
regra de distribuição específica tendo em conta o tamanho da população (40%), o PIB total
(40%), o número médio de pedidos de asilo nos últimos quatro anos (10%), e a taxa de
desemprego do país em questão (10%).
Alguns estados-membros rejeitaram essas decisões. República Checa, Hungria,
Roménia e Eslováquia opuseram-se a um regime obrigatório de relocalização temporária e no
final da sua implementação países como a Polónia e Hungria chegaram mesmo a não receber
qualquer requerente. Este facto levou a comissão a interpor um
processo de infração contra estes estados.
20
Esta quebra de consenso “reflete o quão
polarizados se tornaram os processos de tomada de decisão da UE no contexto da crise de
refugiados.”
21
18
EUROPEAN Comission - A European Agenda On Migration [Em linha]. COM(2015) 240 final. 2015
19
EUROPEAN Comission - A European Agenda On Migration [Em linha]. COM(2015) 240 final. 2015
20
EUROPEAN Comission - Relocation: Commission refers the Czech Republic, Hungary and Poland to the
Court of Justice [em linha]. 2017
21
TRAUNER, Florian - Asylum policy: the EU’s ‘crises’ and the looming policy regime failure, Journal of
European Integration [Em linha]. 2016
15
Durante este período países como a Hungria ergueram muros e vedações ao longo da
sua fronteira de forma a travar o fluxo migratório. Esta situação levou a que “no seu discurso
sobre o estado da União perante o Parlamento Europeu, o Presidente da Comissão Juncker
afirmasse que "muros e cercas não têm lugar nos Estados-Membros da UE”.
22
Desde então várias alterações legislativas à lei de asilo interna foram feitas de forma a
dificultar o acesso dos requerentes porém,
Um dos principais desafios das políticas fronteiriças e práticas de criminalização
na Hungria é que as regras de Schengen não aceitam que muros impeçam que os
requerentes de asilo tenham acesso à protecção internacional na UE. Este princípio
não é apenas um componente fundamental das fronteiras e do direito de asilo da
UE. É um dos principais valores sublinhados no artigo 2.º do Tratado da União
Europeia, como condição para a adesão à UE.”
23
Semelhante ao sistema de Dublin, este mecanismo de distribuição espera que os
sistemas de asilo em toda a UE proporcionem padrões de proteção e acesso a bem-estar a um
nível comparável. No entanto, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE e do Tribunal
Europeu Direitos do Homem (TEDH) demonstrou que alguns estados-membros não fornecem
os mesmos padrões básicos.
Inicialmente previsto para a relocalização de 160 000 requerentes de asilo, o número
havia de ser revisto para 98 000 face à totalidade de indivíduos elegíveis para o esquema
registados na Grécia e Itália. Esta revisão é explicada pelo acordo com a Turquia, que viu
reduzir o fluxo de migrantes em mais de 96% e pelo facto da maioria dos migrantes chegados
a Itália não estarem elegíveis para o esquema.
Quem é elegível? Nacionalidades com uma taxa global de reconhecimento de asilo de
75% ou mais nos estados-membros da UE. Atualmente: Eritreia, Síria, Iémen, Bahamas,
Bahrein, Butão, Catar, Emirados Árabes Unidos.
Críticos ao programa de relocalização argumentam que este não inclui de forma
adequada as preferências dos requerentes de asilo, bem como as suas circunstâncias
pessoais, familiares e econômicas ao determinar o estado de relocalização”.
24
Outros afirmaram que a relocalização aplicada em toda a UE com base em quotas
nunca será 'justa' a partir da sua perspectiva. O sistema de quotas põe em causa direitos
22
CARRERA, Sergio; BLOCKMANS, Steven; GROS, Daniel; GUILD, Elspeth - The EU’s Response to the
Refugee Crisis Taking Stock and Setting Policy Priorities. Centre for European Policy Studies [Em linha]. N.
20/16, 2015
23
CARRERA, Sergio; BLOCKMANS, Steven; GROS, Daniel; GUILD, Elspeth - The EU’s Response to the
Refugee Crisis Taking Stock and Setting Policy Priorities. Centre for European Policy Studies [Em linha]. N.
20/16, 2015
24
ZAUN, Natascha - EU Refugee Policies and Politics in Times of Crisis: Theoretical and Empirical
Perspectives: EU refugee policies in times of crisis. JCMS Journal of Common Market Studies [Em linha]. 2017
16
humanos como a liberdade de movimento. Justiça não pode ser alcançada tendo em
considração apenas a perspectiva de países que recebem.”
25
Para ARIAS, Carlota Sofia Garza, 2017:
O ‘burden-sharing’ ressalta a ser um dos principais conflitos entre os Estados
membros, pois a partilha das responsabilidades para com os refugiados resulta
desigual. Enquanto uns Estados pretendem acolher mais refugiados e distribuir as
quotas destes entre a União, outros procuram fechar as fronteiras e limitar o
número a entrar no território Europeu.
26
Concluído o programa de relocalização, os dados finais apontavam para pouco mais de
30 000 relocalizações, um número bastante aquém dos 98 000 lugares disponibilizados e que
mereceu um apelo da ACNUR “para que este continue para além dos dois anos inicialmente
previstos”
27
e para que o critério de elegibilidade fosse revisto.
Figura 6: Relocalizações por estado membro
Fonte: UE.
25
BOZORGMEHR, Kayvan; SZECSENYI, Joachim; STOCK, Christian; RAZUM, Oliver - Europe’s response
to the refugee crisis: why relocation quotas will fail to achieve ‘fairness’ from a health perspective. European
Journal of Public Health [Em linha], Volume 26, Issue 1, 1 February 2016, Pages 56
26
ARIAS, Carlota Sofia Garza - Refugiados na União Europeia: Análise da Política Europeia para os
Refugiados. Dissertação de Mestrado em Ciências Políticas e Relações Internacionais área de especialização
em Globalização e Ambiente [Em linha]. 2017
27
UNHCR calls for the EU relocation scheme to continue [em linha]. UNHCR. 2017
17
À semelhança do acordo com a Turquia a UE estabeleceu tratados com vários países
na África e no Médio Oriente. Estes países terceiros concordaram em impedir os requerentes
de asilo de continuarem as suas viagens e de aceitarem os requerentes de asilo rejeitados - e
receberem dinheiro da UE em troca, pesa embora as situações de direitos humanos nesses
países possam ser questionáveis e
“ainda várias questões que deviam de ser analisadas no quadro do Direito
Internacional, como é o non-refoulement e as devoluções aos pases de origem.
Isto no sentido em que enviar a uma pessoa para a Turquia por esta se encontrar num
estatuto ilegal dentro da UE, não garante que este consiga obter o estatuto de
‘refugiado’. Sendo esta uma forma através da qual se colocam em risco as pessoas,
assim como gera uma violação dos direitos humanos, reconhecidos
internacionalmente.”
28
Outro aspeto importante a merecer atenção na implementação do esquema de
relocalização foi a sua lenta aplicação.
Figura 7: Relocalizações de Itália e Grécia por mês
Fonte: UE
Apesar de um aparente aumento progressivo, só a partir de 2017, o último ano para a
sua conclusão, é que se verificou um aceleramento. Importa referir que até esse momento
muitos dos requerentes de asilo, principalmente na Grécia, permaneceram em campos com
poucas condições.
Cerca de 857 000 refugiados e migrantes chegaram à Grécia em 2015. Mais de
173 000 chegaram por mar em 2016 e cerca de 30 000 em 2017.
O encerramento da “rota dos Balcãs” em Março de 2016, na sequência do acordo com
a Turquia, deixou milhares de migrantes encurralados na Grécia. Apesar de concluído o
28
ARIAS, Carlota Sofia Garza - Refugiados na União Europeia: Análise da Política Europeia para os
Refugiados. Dissertação de Mestrado em Ciências Políticas e Relações Internacionais área de especialização
em Globalização e Ambiente [Em linha]. 2017
18
esquema de relocalização, em maio de 2018, o número de refugiados e migrantes na Grécia estimava-se
em mais de 60 000, incluindo cerca de 14 000 nas ilhas”.
29
A situação humanitária global de refugiados e migrantes no continente melhorou
substancialmente ao longo de meses. Já a situação nas ilhas é desafiadora uma vez que os
migrantes e refugiados que cheguem às ilhas após 20 de março de 2016 têm que ficar até
que uma decisão sobre o seu pedido de asilo tenha sido tomada.
Outro dos instrumentos previstos na AEM era a Reinstalação.
Os estados-membros chegaram a acordo sobre um programa europeu de reinstalação
em julho de 2015. O acordo previa a reinstalação de 22 504 pessoas que precisavam de
proteção internacional e tinha como objetivo impedir que os refugiados percorressem
caminhos perigosos ou arriscassem a vida pelo mar expondo-se a contrabandistas. Por ter um
caráter voluntário isto levou a diferenças consideráveis entre os estados-membros em termos
de critérios de seleção, duração dos procedimentos ou lugares disponíveis. Em abril de 2017
cerca de 15 000 refugiados haviam sido reinstalados em 21 dos estados-membros. Com o
fim do programa de relocalização no final de 2017, a Comissão propôs um novo esquema de
reinstalação com pelo menos 50 000 lugares adicionais para pessoas com necessidade de
proteção internacional até outubro de 2019.
Figura 8: Número de reinstalações por esquema
Fonte: UE.
Apesar do sucesso do primeiro esquema, concluído no final de 2017, a 1 ano da
conclusão deste novo esquema mais de metade dos lugares continuavam ainda por preencher.
Para alguns dos estados-membros da UE o esquema de Reinstalação não é novidade.
Ao abrigo do programa de Reinstalação da ACNUR alguns países da UE colaboram
29
UNHCR, Greece [Em linha]. 2018
19
anualmente na transferência de refugiados de um país de asilo para outro estado que
concordou em admiti-los e, finalmente, conceder-lhes asilo permanente.
Neste contexto, a Europa tem desempenhado um papel particularmente modesto.
Desde 2014 pouco mais de 75 000 pessoas foram reinstaladas em estados-membros ao abrigo
deste programa, destacando-se a França, Alemanha, Suécia e Reino Unido.
Figura 9: Número de reinstalações nos estados-membros ao abrigo do programa da ACNUR
Fonte: Original baseada nos dados da ACNUR - https://rsq.unhcr.org/en/#2ypT
20
Conclusão
A atual crise humanitária e de migração testa os limites do compromisso da UE em
matéria de direitos humanos e da sua capacidade de atuar como uma união política de 28
estados oferecendo soluções credíveis e comuns.
Ao longo deste trabalho verificou-se um longo historial de procura da UE enquanto
porto de abrigo, destacando-se de forma sistemática países como a Alemanha, França ou
Suécia. Com uma dimensão maior que a crise de 1992, a crise de 2015 veio espelhar as
fragilidades do SECA.
Perante a maior crise de refugiados desde o pós-guerra, a UE como um todo debate-se
hoje com um dos seus valores fundamentais e princípios orientadores, o da solidariedade. É
neste plano que se destacam pela negativa países como a Hungria, Polónia, Áustria ou
Republica Checa pela recusa e/ou condicionamento na sua participação nos vários
mecanismos de emergência adotados e definindo políticas de asilo internas mais restritivas.
Concluído o esquema de relocalização constatamos que, da intenção de relocalizar
160 000 requerentes de asilo de Itália e da Grécia, um número posteriormente revisto para 98
000, findo o período de 2 anos, pouco mais de 30 000 haviam efetivamente sido relocalizados.
Apesar de uma diminuição significativa de chegadas de migrantes por via marítima à
Europa, estas continuam a encher os já sobrelotados centros de detenção, em particular na
Grécia, onde se estima que só nas ilhas estejam perto de 15 000 migrantes e refugiados. Aqui,
e apesar da capacidade disponível ao abrigo do programa de relocalização ter ficado por
preencher, a solução tem sido apoiar financeiramente a Grécia. Não deixa de ser curioso que,
tendo apenas sido relocalizados pouco mais de 30 000 requerentes, a UE reconheça à Grécia
capacidade e condições para acolher mais de 50 000. Além da discrepância nos números, a
demorada aplicabilidade acentuou o drama dos refugiados que, só a partir de 2017, uma
aceleração no tratamento dos seus pedidos de relocalização.
Também aqui a UE, enquanto coletivo, falhou e continua a falhar no cumprimento de
alguns direitos fundamentais instituídos tanto na DUDH como na Convenção Europeia dos
Direitos do Homem, nomeadamente em relação ao Artigo 3 e no que aos “tratamentos
desumanos ou degradantes” diz respeito, bem como quanto ao direito à dignidade.
21
Com o acordo com a Turquia e com outros players do Norte África e Médio Oriente e
tendo em conta os números referentes à reinstalação, fica a ideia que a UE e os seus estados-
membros estão mais disponveis em contribuir financeiramente para esse “tampão” do que a
partilhar o fardo dos refugiados com esses países. Evidência disso é encontrada nos números
quer ao abrigo do esquema de reinstalação da UE, quer ao abrigo do programa da ACNUR
onde, neste último e desde 2014, pouco mais de 75 000 pessoas haviam sido reinstaladas. Um
programa onde, uma vez mais, a nível europeu se destacam países como a Alemanha, França,
Suécia e Reino Unido.
Somando o número de relocalizados aos objetivos de ambos os esquemas de
reinstalação ao abrigo da UE, não podemos deixar de reparar que estes ficam ainda muito
aquém dos 16 000 iniciais e só no limite atingem os 98 000.
As políticas migratórias estão para continuar no topo da agenda política quer da UE
quer da ONU e se há algo que podemos concluir desta crise migratória na Europa é que esta
acentuou diferenças e viu crescer o populismo e o extremar de posições no seio dos estados-
membros da UE, sendo o caso da Hungria particularmente relevante. Uma posição mantida
quer pela Hungria quer por outros estados-membros quando recentemente contestaram o
Pacto Global para uma Migração Segura, Ordenada e Regular da ONU, dando mostra que
uma UE a duas velocidades está para continuar. Uma posição que apesar de tudo tem
merecido tímidas reações por parte da UE.
No caso da Hungria é difícil não ver a ironia de que o país que há quase 30 anos abriu
a sua fronteira ocidental para milhares de refugiados da Alemanha Oriental, erga hoje muros e
cercas face à maior crise de refugiados na Europa do pós-guerra. Para não mencionar o êxodo
de cerca de 200 000 refugiados que, na sequência da revolução húngara de 1956, foram bem-
vindos e recebidos de braços abertos em todas as partes do mundo.
22
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Full-text available
The European response to the refugee crisis has been lamentable. A preoccupation with numbers has, too often, ignored how each refugee is an individual, many of whom have experienced the most appalling conditions in their countries of origin and in transit. These stories are only rarely heard, when the cameras are there to capture the tragedies. In this commentary we review the challenges of responding to the health needs of refugees, including examples of best practice, but above all call for a concerted political response that will both reduce the pressure on refugees to flee conflict-afflicted countries and recognize their contribution if they do come to Europe.
Article
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What has been the impact of the European Union (EU)’s multifaceted crisis on asylum law and policy development? The article argues that the EU has sought to safeguard the core of its asylum policy by adding new layers of policy instruments in response to both the financial and economic crisis post-2008 and the refugee crisis starting in 2015. These instruments have had the overarching aim of providing EU member states facing high migratory pressures and/or financial constraints with additional support. Their efficiency, however, has remained questionable, reflected by a widening gap between the EU’s asylum laws and actual asylum practices of member states. By avoiding a paradigm shift in asylum policy, the EU has come to face a difficult situation: the implementation of the existing EU asylum rules may overburden southern member states while the perpetuated ignorance of these rules risks overburdening northern member states.
Article
While the Syrian refugee crisis unravels at the EU’s doorstep and as the death toll in the Mediterranean continues unabated, questions about the international community’s duty to act on behalf of the afflicted people inevitably arise, thereby fuelling convoluted debates about Responsibility to Protect (R2P). In light of the international community’s inertia and of the EU’s incapacity to adequately manage the worst humanitarian crisis of recent times, this article argues that time is ripe to explore other ways to implement R2P. There is a ‘missing’ link between R2P and refugee protection and the duty to protect refugees can be framed within the R2P discourse. Building on the idea that asylum is central to the implementation of R2P, we suggest that the acknowledgment of the linkage between R2P and refugee protection is helpful not only to improve the EU management of the current crisis, but also to uphold R2P when the international community is at a stalemate.
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EU refugee law is deficient—this has become obvious as thousands of refugees cross the Mediterranean and EU borders to reach a safe destination. Germany’s Chancellor Angela Merkel calls for a scheme of compulsory relocation of refugees to EU member states to achieve a ‘fair’ distribution based on ‘objective, quantifiable and verifiable criteria’ such as GDP, population size and unemployment rates. While we strongly believe that providing international protection to refugees is a collective duty of EU member states, we argue that the concept of their ‘fair’ (but factually enforced) relocation across the EU is flawed and may ultimately be detrimental from a public health perspective.
Article
Sanctuary movements emerged in North America in the 1980s as a means of providing support, advocacy and protection for refugees and other vulnerable migrants. In recent years they have grown quickly in Europe, animated largely by faith activists who invoke moral principles associated with religious traditions. This article examines ancient and modern histories of sanctuary and the implications for understanding contemporary ideas about protection, refuge and asylum. © The Author 2011. Published by Oxford University Press. All rights reserved.
Refugee Crisis Management: On Law, Policy and Decentralisation. Croatian Yearbook of European law & Policy
  • Nika Selanec
  • A Bačić
  • Critique
  • Eu
SELANEC, Nika Bačić -A Critique of EU Refugee Crisis Management: On Law, Policy and Decentralisation. Croatian Yearbook of European law & Policy [Em linha], Vol. 11 No. 11, 2015. Disponível em https://hrcak.srce.hr/file/222770
Direito Internacional da Migração
  • Migração Glossário Sobre
GLOSSÁRIO Sobre Migração. Direito Internacional da Migração [Em linha].
Fichas técnicas sobre a União Europeia
  • Marion -Política De Schmid-Drüner
  • Asilo
SCHMID-DRÜNER, Marion -POLÍTICA DE ASILO. Fichas técnicas sobre a União Europeia [Em linha]. 2018