Op zoek naar een 'verstandige' koppeling van de AOW-leeftijd

Abstract

Minister Koolmees heeft toegezegd om de koppeling van de AOW-leeftijd aan de levensverwachting tegen het licht te houden. Zo'n onderzoek zou mogelijk het overleg over een nieuw pensioenakkoord vlot kunnen trekken op het punt van de AOW. Onderzoek van het NIDI laat zien dat Nederlanders een verhoging van gemiddeld 1,2 jaar redelijk vinden als men vijf jaar langer leeft. Een vertraging van de stijging van de AOW-leeftijd is mogelijk en betaalbaar. Het bevriezen van de AOW-leeftijd op 66 jaar zal echter een dure zaak worden.

Full text

6 april 2019 Pensioen Magazine
Op zoek naar een ‘verstandige’
koppeling van de AOW-leeftijd
Minister Koolmees heeft toegezegd om de koppeling van de AOW-leeftij d aan de levensver-
wachting tegen het licht te houden. Zo’n onderzoek zou mogelij k het overleg over een nieuw
pensioenakkoord vlot kunnen trekken op het punt van de AOW. Onderzoek van het NIDI laat
zien dat Nederlanders een verhoging van gemiddeld 1,2 jaar redelij k vinden als men vij f jaar
langer leeft. Een vertraging van de stij ging van de AOW-leeftij d is mogelij k en betaalbaar. Het
bevriezen van de AOW-leeftij d op 66 jaar zal echter een dure zaak worden.
vastgelopen pensioenakkoord onder woorden wat ve-
len inmiddels door hebben: ‘die een-op-een-koppe-
ling is een heel groot probleem dat we met ons mee-
dragen.’
Voor de verkiezingen van 2017 hebben wij al uitge-
breid stilgestaan bij de vraag waarom de stijging van
de AOW-leeftijd zoals deze in de wet is verankerd,
zich in een te hoog tempo voltrekt.2 In deze bijdrage
bekijken we wat het betekent als we de AOW-leeftijd
in een gematigder tempo laten stijgen.
■WAAROM DE LAST VAN LANGER LEVEN KAN
WORDEN GEDEELD
Waarom speelt de stijgende levensverwachting het
denken over ons pensioenstelsel parten? Het ant-
woord op die vraag is nauw verbonden met de bre-
dere vraag hoe een overheid het beste met de stijging
van de levensverwachting kan omgaan. De huidige
koppeling van de AOW-leeftijd aan de levensver-
wachting impliceert dat ieder jaar verlenging van de
levensduur zich vertaalt in een jaar langer deelne-
men aan de arbeidsmarkt. Aan het hoe en waarom
van deze precieze koppeling zijn geen politieke de-
batten gewijd. Men heeft het indertijd waarschijnlijk
als een voor de hand liggende en technische oplos-
sing opgevat voor het in de hand houden van uitga-
venstijgingen.
Vanwege de vergrijzing was handhaving van de AOW-
leeftijd op de vaste leeftijd van 65 niet houdbaar, hoe
sympathiek die maatregel ook nog steeds klinkt. Op
het hoogtepunt van de vergrijzing, rond 2040, zou-
den op dat moment tegenover iedere AOW’er slechts
twee (potentieel) werkenden (20-65-jarigen) staan. En
het verbinden van de AOW-leeftijd aan de levensver-
De onderhandelingen over een pensioenakkoord ter
hervorming van het Nederlandse pensioenstelsel zit-
ten vast. Om het pensioenoverleg vlot te trekken heeft
minister Koolmees op 1 februari 2019 min of meer
bekendgemaakt dat hij met een eigen plan komt om
het pensioenstelsel te vernieuwen. En als het niet
goedschiks kan – met de vakbonden – dan moet het
maar kwaadschiks, zo liet hij in de media weten. Als
het aan de minister ligt moet er een pensioenstelsel
komen dat eerlijker, robuuster, evenwichtiger en per-
soonlijker is dan het nu is. De AOW is een belangrij-
ke hoeksteen van het pensioenstelsel en de veront-
waardiging over de versnelde verhoging van de
AOW-leeftijd en de een-op-een-koppeling met de le-
vensverwachting heeft veel kwaad bloed gezet. Om
hier een opening in te vinden, zal het kabinet het CPB
en het RIVM laten onderzoeken ‘wat een verstandige
koppeling is tussen de levensverwachting en de
AOW-leeftijd als de levensverwachting op de lange
termijn verder doorstijgt’.
De huidige wet schrijft een een-op-een-koppeling van
de AOW-leeftijd aan de levensverwachting (op leef-
tijd 65 jaar) voor: ieder jaar dat we langer leven moe-
ten we dus ook een jaar langer doorwerken. Hiermee
heeft de regering de burgers gebonden aan een wel
zeer straffe norm, waarbij men grote twijfels kan heb-
ben of die op ter mijn houdbaar is. CDA-fractievoor-
zitter Buma bracht vorig jaar in het debat over het
Harry van Dalen, Kène Henkens en Joop de Beer
Prof. dr. H.P. van Dalen, prof. dr. C.J.I.M. Henkens en dr. J.A.A. de
Beer zij n allen verbonden aan het Nederlands Interdisciplinair
Demografi sch Instituut (NIDI)1
Aan het hoe en waarom van de
precieze koppeling tussen AOW
en levensverwachting zij n geen
politieke debatten gewij d

7
Pensioen Magazine april 2019
2 jaar1 jaar
Opties om AOW-leeftijd te verhogen wanneer
levenseverwachting 5 jaar toeneemt
% voorkeur voor opties
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
0 jaar 3 jaar 4 jaar 5 jaar
wachting leek een logische keuze. Echter, gezien de
protesten over de plotselinge en versnelde stijging
van de AOW-leeftijd, is het een formule die niet ap-
pelleert aan het rechtvaardigheidsgevoel van verschil-
lende generaties. Decennialang hebben generaties
werkenden immers gewerkt tot de vaste leeftijd van
65 jaar, om daarna ten volle te proteren van ieder
jaar winst in levensverwachting: een jaar langer le-
ven vertaalde zich in een jaar langere pensioenperi-
ode. En plotseling is daar een stelselherziening voor
nieuwe generaties werkenden die werden geconfron-
teerd met de regel dat een jaar winst in levensver-
wachting een-op-een wordt omgezet in een jaar lan-
ger werken. Extra jaren worden niet meer aan de
pensioenperiode toegevoegd. Deze regeling komt er
in feite op neer dat werknemers van nu en in de toe-
komst te maken krijgen met een doorwerklast; een
last die evenwichtiger verspreid had kunnen worden
als men in het verleden de AOW-leeftijd geleidelijker
had verhoogd. Met andere woorden, de aanpassings-
kosten liggen eenzijdig bij de huidige werknemers.
Vanuit de praktijk kan men geluiden opvangen dat
werknemers moeite hebben om de stijging van de
pensioenleeftijd bij te benen.
3
En de veelgevraagde
bewegingsruimte om eerder uit te treden blijkt juist
niet tot de mogelijkheden te behoren voor de groep
(lager opgeleide) werknemers die een zwaar beroep
uitoefent, maar is vooral voorbehouden aan de ver-
mogende (en veelal hoogopgeleide) werknemers.
Daarnaast wordt het rechtvaardigheidsgevoel van
burgers op de proef gesteld. Een onderzoek onder de
Nederlandse bevolking (via het LISS-panel van Cen-
tERdata) uit december 2018 laat zien dat men in hoge
mate de status quo afwijst van de een-op-en-koppe-
ling. Gevraagd naar wat men een redelijke stijging
van de AOW-leeftijd zou vinden als we in de toe-
komst vijf jaar langer leven, luidt het antwoord niet
‘vijf jaar’, maar 1,2 jaar als we de gemiddelde burger
als maatstaf nemen, en slechts nul jaar als we naar
de modale burger luisteren (zie guur 1). De facto
zou deze laatste optie, gezien het moment van bevra-
ging, een bevriezing van de AOW-leeftijd op 66 jaar
betekenen.
Maar de ongeruste geluiden komen niet alleen uit de
werknemershoek, ook werkgevers maken zich onge-
rust over wat de abrupte verhoging van de AOW-leef-
tijd betekent voor de werkvloer.4 Vooral in de bouw
en de industrie zijn de zorgen groot. De zoektocht van
het parlement naar een compromis zal neerkomen op
een compromis dat tegemoet komt aan het nancië-
Vanuit de praktijk kan men geluiden
opvangen dat werknemers moeite
hebben om de stijging van de
pensioenleeftijd bij te benen
1 Dit artikel is deels gebaseerd op een eerdere bijdrage
in Me Judice, 18 december 2018. Het onderzoek is
mede mogelijk gemaakt met steun van het Instituut
Gak.
2 J. de Beer, H.P. van Dalen en K. Henkens, Stijgt de
AOW-leeftijd niet te hard?, Me Judice, 11 maart 2017.
3 H.P. van Dalen en K. Henkens, Vervroegde uittreding
is kwestie van noodzaak of fortuin, ESB 103 (4767),
15 november 2018, 510-513. Zie ook Trouw, 13 okto-
ber 2018.
4 J. Oude Mulders, K. Henkens en H.P. van Dalen,
Werkgevers bezorgd over langer doorwerken, Demos
34, 2018, 1-4.
Figuur 1. Mening van Nederlandse bevolking over verhoging van de
AOW-leeftijd indien we in de toekomst vijf jaar langer leven, 2018
Bron: NIDI, Pensioenonderzoek, december 2018.
le houdbaarheidsvraagstuk én aan het rechtvaardig-
heidsbeginsel dat huidige en toekomstige generaties
op evenwichtige wijze in de winst in levensverwach-
ting delen. Het centrale idee zou erop neer kunnen
komen dat een winst in levensverwachting zich zo-
wel vertaalt in een langer arbeidsleven als in een lan-
gere pensioenperiode. Een dergelijk beleid zou de toe-
name van de AOW-leeftijd voor jongere generaties
werkenden acceptabeler maken. Men moet wel lan-
ger werken, maar men krijgt daar dan ook extra AOW-
jaren voor terug.
■EEN GEMATIGDER TEMPO
Hoe ziet zo’n gematigder koppeling van de levensver-
wachting eruit? En hoe verhoudt zich dat tot het hui-
dige beleid? Op dit moment is de AOW-leeftijd 66
jaar en vier maanden. De komende twee jaar stijgt de
AOW-leeftijd onder de huidige wetgeving met vier
maanden per jaar, tot 67 jaar in 2021. Volgens die re-
gels zal de AOW-leeftijd vanaf 2022 in hetzelfde tem-
po stijgen als de gemiddelde levensverwachting op
leeftijd 65. Voor elk jaar stijging van de levensver-
wachting neemt de AOW-leeftijd met een jaar toe. Die
stijging gaat in stappen van drie maanden. Uitgaan-
de van de huidige prognoses van de levensverwach-
ting zal de AOW-leeftijd stijgen tot 68 jaar in 2030 en
70 jaar en 3 maanden in 2050.

8april 2019 Pensioen Magazine
Aow-leeftijd
2018
2020
2021
2022
2023
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2045
2049
2050
2042
2043
2044
2046
2047
2048
2025
2024
2019
65
bevriezing op 66 jaar
1/2 stijging levensverwachting vanaf 2022
huidige regels
1/4 stijging levensverwachting vanaf 2022
3/4 stijging levensverwachting vanaf 2022
66
67
68
69
70
71
aantal AOW’ers (x1000)
2018
2020
2021
2022
2023
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2045
2049
2050
2042
2043
2044
2046
2047
2048
2025
2024
2019
2500
3000
3500
4000
4500
5000
bevriezing op 66 jaar
1/2 stijging levensverwachting vanaf 2022
huidige regels
1/4 stijging levensverwachting vanaf 2022
3/4 stijging levensverwachting vanaf 2022
koppeling AOW-leeftijd
Maar hoe zou de AOW-leeftijd anders kunnen wor-
den vormgegeven? Het afgelopen jaar zijn er tal van
varianten de revue gepasseerd die ‘naar horen zeg-
gen’ aan de onderhandelingstafel zijn besproken. We
gaan geen poging doen al deze varianten te bespre-
ken en door te rekenen. In feite zijn er twee parame-
ters belangrijk om te onthouden omdat ze de uitkomst
in hoge mate bepalen: de startleeftijd en het koppe-
lingspercentage. We bespreken in deze bijdrage vier
alternatieven. Bij drie ervan gaan we uit van de start-
leeftijd van 67 jaar in 2021 en wordt de AOW-leeftijd
daarna gekoppeld aan de levensverwachting, waarbij
iedere stijging van de levensverwachting met een be-
paald percentage wordt doorberekend, te weten (a)
met 50 procent; (b) met 75 procent; en (c) met 25 pro-
cent. De vierde variant (d) bevriest de AOW-leeftijd
van 2018 op 66 jaar.
Alle alternatieven staan in guur 2 afgebeeld. Het eer-
ste alternatief, variant (a), laat zien dat de AOW-leef-
tijd veel langzamer dan onder de huidige regels zal
toenemen. Dit stijgingstempo komt overeen met wat
de FNV in 2017 heeft voorgesteld. Deze vakbond
denkt aan een stijging van de AOW-leeftijd met een
half jaar voor elk jaar winst in de levensverwachting.
Figuur 2 laat zien dat deze koppelingsregel niet leidt
tot een AOW-leeftijd van 70 jaar en drie maanden in
2050 zoals nu het geval is, maar tot een AOW-leeftijd
van 68 en 8 maanden. Een kleine twee jaar verschil
derhalve.
Alternatieven (b) en (c) vormen in feite een versnel-
ling, respectievelijk vertraging van het tempo ten op-
zichte van variant (a). Variant (b) komt het dichtst in
de buurt van het huidige beleid en variant (c) is van
de drie koppelingsmaatregelen de meest gematigde:
in 2050 komt de AOW-leeftijd uit op 67 jaar en 10
maanden. Bij variant (d) – bevriezing van de AOW-
leeftijd op 66 jaar – wordt afgezien van enige koppe-
ling aan de levensverwachting. Deze variant dient
vooral om te tonen hoe groot het verschil met de eer-
ste drie varianten is.
■GROEI AANTAL AOWGERECHTIGDEN
Een direct gevolg van het beperken van het tempo van
de verhoging van de AOW-leeftijd is dat het aantal
AOW-gerechtigden de komende decennia sterker zal
toenemen (zie guur 3). Onder de huidige AOW-re-
gels zal het aantal AOW’ers groeien van ruim 3 mil-
joen in 2021 tot ongeveer 3,9 miljoen in 2040. Deze
toename is het gevolg van de vergrijzing. Zelfs de hui-
dige koppeling van de AOW-leeftijd aan de levens-
verwachting kan niet voorkomen dat het aantal AOW-
gerechtigden met ongeveer een miljoen zal toenemen.
Wanneer we het stijgingstempo van de AOW-leeftijd
halveren (variant a), komt het aantal AOW’ers in 2040
uit op 4,2 miljoen in plaats van 3,9 miljoen. Het jaar
2040 vormt het hoogtepunt van de vergrijzing; daar-
na neemt het aantal ouderen in de samenleving enigs-
zins af. Het bevriezen van de AOW-leeftijd op 66 jaar
heeft uiteraard de grootste gevolgen ten opzichte van
het huidige beleid: in 2040 komt dan het aantal AOW-
ers uit op 4,6 miljoen.
■KOSTEN AFREMMEN STIJGING AOWLEEFTIJD
Aan de verschillende vertragings- of bevriezingsalter-
natieven zijn uiteraard kosten verbonden, omdat ze
de uitkeringslast van de overheid vergroten. In guur
4 worden voor alle jaren tot 2050 de extra AOW-uit-
gaven gepresenteerd die het gevolg zouden zijn van
de verschillende beleidsopties. In de berekeningen
Figuur 2. AOW-leeftijd: volgens huidige regels en vier alternatieven
Figuur 3: Aantal AOW’ers volgens huidige regels en volgens vier
alternatieven
Beperking van het tempo van de
verhoging van de AOW-leeftijd
heeft tot gevolg dat het aantal
AOW-gerechtigden de komende
decennia sterker zal toenemen

9
Pensioen Magazine april 2019
Extra AOW-uitgaven (miljoenen euro’s)
2018
2020
2021
2022
2023
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2045
2049
2050
2042
2043
2044
2046
2047
2048
2025
2024
2019
0
1000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
10000
3000
2000
bevriezing op 66 jaar
1/2 stijging levensverwachting vanaf 2022
1/4 stijging levensverwachting vanaf 2022
3/4 stijging levensverwachting vanaf 2022
basis/vmbo
0
10
20
30
40
50
60
70
mbo
Langer leven, later met pensioen
% eens met stelling
Vervroegde uittreding op eigen kosten
havo/vwo hbo wo
zijn we ervan uitgegaan dat het huidige beleid van
sterke stijging van de AOW-leeftijd tot leeftijd 67 jaar
in 2021 wordt voortgezet, en dat vanaf 2022 de alter-
natieve koppeling gaat gelden.
De cijfers laten zien dat pas in 2026 het jaarlijkse be-
drag in het meest royale koppelingsscenario de grens
van 1 miljard zal overstijgen. In het geval van een
50%-koppeling aan de levensverwachting zullen in
2035 de extra kosten circa 2 miljard per jaar bedra-
gen en na 2040 circa 3 miljard. Aangezien de koppe-
ling pas na 2021 van start gaat, hoeft het kabinet-Rut-
te tot de verkiezingen het extra budget van 200
miljoen per jaar voor de AOW-problematiek niet aan
te spreken. Uiteraard zullen latere kabinetten worden
geconfronteerd met toenemende uitgaven. Zou de
koppeling helemaal worden losgelaten en de AOW-
leeftijd worden bevroren op de huidige 66 jaar, dan
zou dat een zeer kostbare zaak worden: de extra uit-
gaven aan de AOW stijgen in 2020 met 1,5 miljard
euro en lopen daarna sterk op: in 2030 naar 5 miljard
euro, in 2040 naar 8 miljard en in 2050 naar 9 miljard
euro.
Voor de goede orde: bij de berekeningen (constante
prijzen 2018) is uitgegaan van een uitkering voor een
gemiddelde AOW’er, voor 60 procent bestaande uit
een gehuwd of samenwonend stel en voor 40 procent
alleenstaand. Dit komt neer op een uitkering van
€ 11.358. Ter vergelijking: in 2017 bedroeg volgens
het jaarverslag van de SVB de werkelijke uitkering
per uitkeringsgerechtigde € 10.932.
■COMPROMIS EN DRAAGVLAK
Bovenstaande berekeningen zijn rechttoe, rechtaan
berekeningen en het zou van overmoed getuigen om
te denken dat er maar één optimale oplossing voor
het pensioenstelsel is. Barr en Diamond hebben al
eens besproken dat pensioenhervormingen te vaak
als een top-down technocratische exercitie worden
gezien, terwijl communicatie en implementatie van
een hervorming van gelijke waarde zijn.5 Men zal bij
het implementeren van beleid zien dat de steun voor
verschillende oplossingen sterk uiteen zal lopen naar
sociaaleconomische categorieën. Om een idee te ge-
ven hoe groot dat soort effecten is: onder academisch
opgeleiden is de steun voor een verhoging van de
AOW-leeftijd zoals geschetst in guur 1 bijna een vol
jaar hoger dan onder lager opgeleide mensen.
Die verdeeldheid zien we ook terug in guur 5, waar-
in de mening van Nederlanders is afgebeeld over twee
stellingen die relevant zijn voor de huidige pensioen-
discussie. De eerste betreft de stelling ‘Het is redelijk
dat we, wanneer we gemiddeld langer leven, ook la-
ter met pensioen gaan.’ En de tweede stelling betreft
de optie om een exibele AOW-leeftijd te introduce-
ren die op een actuarieel neutrale wijze wordt ge-
nancierd. Dus als mensen eerder dan de AOW-leef-
tijd met pensioen willen, moeten ze daar ook zelf
voor betalen. Voor beide stellingen wijken de menin-
gen duidelijk uiteen. Lager opgeleiden zien niet veel
in het langer doorwerken en ook niet in het zelf -
nancieren van een vervroegde uittreding. Hoger op-
geleiden kunnen zich in hoge mate vinden in langer
doorwerken en een exibele AOW-leeftijd met actu-
arieel neutrale nanciering.
5 N. Barr en P. Diamond, Reforming pensions: Princi-
ples, analytical errors and policy directions, Internati-
onal Social Security Review, 2009, 62(2), 5-29.
Figuur 4. Extra AOW-uitgaven volgens vier alternatieven ten opzich-
te van huidige regels (in miljoenen euro’s)
Bron: NIDI, Pensioenonderzoek, december 2018. De stellingen be-
horende bij deze figuur luiden: ‘Het is redelijk dat wanneer we ge-
middeld langer leven we ook later met pensioen gaan’ en: ‘Als men-
sen eerder dan hun AOW-leeftijd met pensioen willen, moeten ze
daar zelf voor betalen’
Onder academisch opgeleiden is
de steun voor een verhoging van
de AOW-leeftijd bijna een vol jaar
hoger dan onder lager opgeleide
mensen
Figuur 5: Steun voor pensioenopties (percentage ‘(helemaal) eens’
met stellingen)

10 april 2019 Pensioen Magazine
koppeling AOW-leeftijd
Met die verdeeldheid moet het kabinet in het overleg
over een nieuw pensioenakkoord zien om te gaan.
Wie werknemers van alle rangen en standen mee wil
krijgen, zal daarom met een plan moeten komen dat
ook rechtvaardig is. Een vertraging van de stijging van
de AOW-leeftijd zou daar bij passen. De huidige een-
op-een-koppeling impliceert dat iedere stijging van
de levensverwachting zich vertaalt in langer (moeten)
doorwerken. Een rem op de stijging van de AOW-leef-
tijd heeft een veel redelijker toon: men moet welis-
waar langer werken, maar men krijgt daar dan ook ex-
tra AOW-jaren voor terug.
■CONCLUSIE
In de Tweede Kamer lijkt zich een toenemend onbe-
hagen af te tekenen over de in de wet verankerde een-
op-een koppeling van de AOW-leeftijd aan de levens-
verwachting. Dat onbehagen wordt op grote schaal
tentoongespreid door werknemers en werkgevers. De
belangrijkste reden waarom het kabinet-Rutte tot op
heden een verandering van de koppelingsregel niet
overweegt, schuilt in de staat van de openbare nan-
ciën; de ingeboekte bezuinigingswinst halverwege de
crisis zou daarmee worden weggegeven. Berekenin-
gen op basis van een aantal AOW-alternatieven laten
echter zien dat budgettaire overwegingen niet onover-
komelijk hoeven te zijn, hoewel dit oordeel uiteraard
afhangt van de bredere prioriteitstelling van het ka-
binet.
De kern van de hier gepresenteerde koppelingsalter-
natieven is dat de winst in levensverwachting ook ten
goede komt aan een langere pensioenperiode en dus
niet zoals thans volledig door de arbeidsmarkt moet
worden opgebracht. De kosten van de vertraging vor-
men de prijs die we als samenleving bereid zijn te be-
talen om uit te komen op een redelijke AOW-leeftijd.
De hernieuwde plannen van minister Koolmees en
de onderhandelingen zullen duidelijk maken welke
prijs kabinet en sociale partners voor een redelijke
keuze over hebben.