Del «urbanismo expansivo» al «urbanismo regenerativo»: directrices y recomendaciones para reconducir la herencia territorial de la década prodigiosa del urbanismo español (1997- 2007). Aplicación al caso de estudio del litoral andaluz

Abstract

El presente artículo realiza una exploración tentativa y experimental orientada a impulsar un cambio de ciclo en el planeamiento urbano actual, expresivo de la sinrazón territorial característica de la década prodigiosa del urbanismo español (1997-2007). Se exponen datos sobre la explosiva situación urbanística existente en 74 municipios pertenecientes al dominio territorial del litoral andaluz y se realiza una taxonomía de las actuaciones pendientes de desarrollo -afectadas por una situación de somnolencia transitoria- evaluando la capacidad conferida por el actual marco legislativo para alterar sus determinaciones urbanísticas al objeto de reducir, reciclar y optimizar, en términos de sostenibilidad, este capital físico abandonado pero expectante. A continuación, se exponen directrices y recomendaciones para promover la metamorfosis del urbanismo expansivo de aquellos años en un urbanismo regenerativo, que se ha denominado «urbanismo des-den» atendiendo a las estrategias de ordenación propuestas las cuales, para concluir, se han aplicado al caso de estudio del litoral andaluz.

Full text

MINISTERIO DE FOMENTO 81
Del «urbanismo expansivo» al
«urbanismo regenerativo»: directrices y
recomendaciones para reconducir la
herencia territorial de la década
prodigiosa del urbanismo español (1997-
2007). Aplicación al caso de estudio del
litoral andaluz.
Pedro górgOlas Martín
Profesor del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio de la Universidad de Sevilla.
Redactor de planificación territorial y planeamiento general en la consultora Territorio y Ciudad SLP
RESUMEN: El presente artículo realiza una exploración tentativa y experimental orientada a impulsar un
cambio de ciclo en el planeamiento urbano actual, expresivo de la sinrazón territorial característica de la
década prodigiosa del urbanismo español (1997-2007). Se exponen datos sobre la explosiva situación ur-
banística existente en 74 municipios pertenecientes al dominio territorial del litoral andaluz y se realiza una
taxonomía de las actuaciones pendientes de desarrollo -afectadas por una situación de somnolencia tran-
sitoria- evaluando la capacidad conferida por el actual marco legislativo para alterar sus determinaciones
urbanísticas al objeto de reducir, reciclar y optimizar, en términos de sostenibilidad, este capital físico
abandonado pero expectante. A continuación, se exponen directrices y recomendaciones para promover la
metamorfosis del urbanismo expansivo de aquellos años en un urbanismo regenerativo, que se ha deno-
minado «urbanismo des-den» atendiendo a las estrategias de ordenación propuestas las cuales, para con-
cluir, se han aplicado al caso de estudio del litoral andaluz.
DESCRIPTORES: Modelo territorial expansivo. Litoral andaluz. Taxonomía urbanística. Decrecimiento.
CIUDAD Y TERRITORIO
ESTUDIOS TERRITORIALES
Vol. LI, Nº 199, primavera 2019
ISSN(P): 1133-4762
ISSN(E): 2659-3254
Págs. 81-100
Recibido: 19.03.2018; Revisado: 21.11.2018
Correo electrónico: pedrogorgolas@gmail.com gorgolas@us.es
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enriquecer el manuscrito original.
Índice

Estudios Del «urbanismo expansivo» al «urbanismo regenerativo»
Pedro Górgolas
CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 82
1. Introducción: hipótesis de
partida y objetivos del artículo.
La década prodigiosa del urbanismo español
(1997-2007) estuvo estimulada por una po-
-
tiva de una inquebrantable alianza -sellada du-
     
económica- con el denominado «capitalismo de
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mable cobertura de un planeamiento urbano so-
metido a los designios del urbanismo neoliberal
(
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«un retrato escrupuloso de la España del promotor
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inmobiliaria hizo metástasis por todo el territorio»
(
El principal instrumento utilizado en esta «práctica
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este periodo (  
consecuencia de esta equivocada estrategia
-basada en promover unas excesivas pautas
de consumo de suelo por usos urbanos- ha sido
     
de marcada dispersión que -en el caso de la
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principios de sostenibilidad urbana impregnados
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(LOUA) y desarrollados con exhaustividad en el
      
(POTA).
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importante volumen de territorios inacabados y
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suspendido súbitamente a consecuencia del
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de la crisis global que ha percutido con especial
virulencia en la Comunidad Andaluza (ver . 1).
     
paralización de la actividad inmobiliaria que
mostró su cara más descarnada -y dramática- a
partir del año 2010. El agónico desenlace de la
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una particularidad:
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del zenit al hundimiento absoluto en un plazo de
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que demanda la ideación de nuevos principios
de ordenación y proyectación urbana que la
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las demandas previsibles en el más expansivo de
los escenarios” (
La hipótesis en la que se sustenta la exploración
From “expansive urbanism” to “regenerative urbanism”:
guidelines and recommendations to redirect the territorial
heritage of the prodigious decade of Spanish urbanism (1997-
2007). Application to the case study of the Andalusian coast.
ABSTRACT: This article makes a tentative and experimental exploration aimed at promoting a change of
cycle in current urban planning, expressive of the territorial unreason ability characteristic of the
prodigious decade of Spanish urban planning (1997-2007). Data on the explosive urban development
situation in 74 municipalities belonging to the territorial domain of the Andalusian coast are presented
and a taxonomy of the actions pending development - affected by a situation of temporary drowsiness - is
carried out, evaluating the capacity conferred by the current legislative framework to alter its urban
development determinations in order to reduce, recycle and optimize, in terms of sustainability, this
abandoned but expectant physical capital. The following guidelines and recommendations are set out
below to promote the metamorphosis of the expansive urbanism of those years into a regenerative
urbanism, which has been called «des-den urbanism» in accordance with the proposed development
strategies which, to conclude, have been applied to the case study of the Andalusian coast.
KEYWORDS: Expansive territorial model. Andalusian coast. Urban taxonomy. Degrowth.
Índice

CyTET LI (199) 2019
MINISTERIO DE FOMENTO 83
Fig. 1 / Ensanche Residencial “Entrenúcleos” en Dos Hermanas (Sevilla). Ejemplo paradigmático de paisaje
devastado en el Área Metropolitana de Sevilla. Operación inmobiliaria de 400 hectáreas destinada a 20.050
viviendas.
Fuente: Google Earth
       
generalizada inadecuación -salvo contadas
excepciones- de los modelos urbano-territoriales
de los municipios litorales andaluces al atributo
de compacidad sancionado en el ordenamiento
      
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reorientación de los axiomas que sustentaron
la ideación del planeamiento urbano de los
años de efervescencia inmobiliaria se sostiene
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que vehiculizar el desarrollo -con sus actuales
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urbanizable que comienza a desperezarse
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importante volumen de suelo urbanizado no
       
nuestras ciudades1
los problemas de insostenibilidad existentes en el
litoral andaluz.
      
metamorfosis cualitativa a promover para
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necesita conocer en profundidad los recursos
instrumentales que nos ofrece la legislación
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verosimilitud y gestionabilidad.
2. La sobredimensión de los
modelos territoriales del litoral
andaluz.
       
caracterizado por un sistema de asentamientos
     
ciudades con una intensa y vibrátil red de ciudades
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núcleos de población tradicionales ocasionada
por explosivos procesos de crecimiento
    
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    
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Rotonda». www.nacionrotonda.com
Índice

Estudios Del «urbanismo expansivo» al «urbanismo regenerativo»
Pedro Górgolas
CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 84


a la dispersión que caracteriza al sistema de
ciudades de los territorios más dinámicos de la
región andaluza (
      
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planeamiento urbano de los municipios más
    2
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urbanizable- en este universo de municipios
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     
(tanto sectorizado como no sectorizado) es
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residencial asciende a la escalofriante
cifra de 937.080 viviendas (equivalente a
     
de la población existente en el universo de
municipios seleccionado)3  
especialmente los relativos al incremento
   
      
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del POTA4.
2.      
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el volumen de suelo urbanizable supera el
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Fig. 2 / Dominio Territorial del Litoral Andaluz. Relación entre las superficies del suelo urbanizable y el suelo
urbano (%).
Fuente: Tesis Doctoral del autor (2016).
2 El universo seleccionado para el desarrollo de la Tesis
      
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-
teneciente a la Costa del Sol Occidental.
3Los datos poblacionales utilizados en la Tesis Doctoral pro-
vienen del padrón municipal del año 2014.La población cen-

 
  
ha mantenido prácticamente estacionaria.
4     
     
      
pueden proponer crecimientos urbanos -en los primeros
ocho años de vigencia del Plan General- cuyo techo pobla-
cional supere el 30% de la población existente en el munici-
pio y cuya extensión superficial sea mayor al 40% de la
superficie del suelo urbano.
Índice

CyTET LI (199) 2019
MINISTERIO DE FOMENTO 85
urbano o urbanizable- vinculado a la
regularización de ocupaciones fraudulentas
    
del suelo total destinado a actuaciones de
  
2018 b).
4. Salvo contadas excepciones -que se
reducen a las ciudades de mayor rango
poblacional y con una caracterización
    
dependiente del turismo- la ciudad existente
en el litoral andaluz adolece de parámetros
    
      
    
de expansividad urbana» -que mide la
      
     
censada en cada municipio- informando del
nivel de dispersión territorial existente en
este sistema de ciudades. El valor de este
indicador para una ciudad razonablemente
compacta -cuya densidad oscile entre 40-45
   
m2

existente ronda los 205 m2 


      

 
han detectado municipios donde la situación
es especialmente preocupante: Casares
(1.351 m2 
m22
(717 m2   2 
de la Frontera (532 m2  2
2
m22 3).
Fig. 3 / Dominio Territorial del Litoral Andaluz. Indicador de expansividad urbana
Fuente: Tesis Doctoral del autor (2016).
      
    

expansividad urbana se eleva hasta los 2.422
m2


1993 -fecha de entrada en vigor del PGOU

  
  

equivalente a 100 campos de fútbol anuales.
      
      

      
prácticamente de la misma extensión que
Algeciras. Todas estas ciudades cuentan
con una población censada más de 10 veces

Índice

Estudios Del «urbanismo expansivo» al «urbanismo regenerativo»
Pedro Górgolas
CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 86
Las causas principales de la preocupante
situación existente en el sistema de
ciudades del litoral andaluz son: (a) la
    
cuya actitud depredadora ha desvalorizado
    
     
(b) el reconocimiento de asentamientos
  

    
en sus respectivos PGOUs. Estos factores
   
urbano sobredimensionado y desacoplado
      
   
decrepitud que afecta a muchos terrenos de
reciente urbanización.
5. Para abundar más en la dispersión de
    
Administración Autonómica ha estimulado su

  -
pramunicipales en los planes subregionales
por ella elaborados (ver  4). Se trata de


   

Fig. 4 / Áreas de Oportunidad Supramunicipal en la unidad territorial del Levante Almeriense.
Fuente: Plan de Ordenación del Territorio Subregional del Levante Almeriense
Índice

CyTET LI (199) 2019
MINISTERIO DE FOMENTO 87
Fig. 5 / Urbanización turística “Costa Esuri” en Ayamonte (Huelva). Espacio urbano parcialmente consolidado y con
elevada estacionalidad de uso.
Fuente: Google Earth

“el impacto territorial causado por la proliferación
de Áreas de Oportunidad (un total de 123) en
      
se traduce en promover la transformación
   2 de suelo

      
      
     
del POTA- al suelo urbanizable actualmente

      
     

del suelo urbano”. ( 2017 b).
    
en el litoral andaluz donde el volumen de suelo
urbanizable supera ampliamente el 80% de
      
    
      
      
     
     
proporción se dispara por encima del 100%. Al
      
sistema de asentamientos del litoral cuentan con
indicadores de expansividad alarmantemente

     
dolorosa infrautilización durante la mayor parte
del año (ver . 5).
3. La parálisis crónica de las
actuaciones de transformación
urbanística pendientes de
desarrollo en el litoral andaluz:
¿hipoteca u oportunidad?
El volumen de suelo -previsto en el planeamiento

     
de renovación o reforma de la ciudad existente
como orientadas a nuevos crecimientos-
2

«parálisis crónica» desde los albores de la crisis
inmobiliaria allá por el año 2008. A esta cifra cabe
añadir más de 8.000 Has de suelo urbanizado
    
(     
      
servir como constatación de la desmesura que
     
      
debe ayudar a convencernos de la irrenunciable
Índice

Estudios Del «urbanismo expansivo» al «urbanismo regenerativo»
Pedro Górgolas
CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 88
necesidad de inyectar una pulsión regenerativa
       
herencia desde nuevos presupuestos de

La situación patológica de estos «suelos
      
a su dudosa viabilidad económica dado el
radical cambio de escenario que ha operado
en el precio de la vivienda5  
la inversión efectuada en las adquisiciones de
suelo; (b) a que su oferta residencial -cautiva
de la vivienda unifamiliar y mal localizada- no se
adapta a las necesidades reales de la población
(      
la inadecuación del producto urbano resultante
      

    

     
       
   
       
      
    
actitud pasiva ante el «tsunami territorial» que
coadyuvó a crear (


   
       
  -

     
       
  
crisis” (
    
    
     
     
los planteamientos de producción de nueva
       
   
    

proximidad) esperando que cambie la coyuntura
       
   
 
  
     

      
  
de España- están alertando de la incubación de
      
       
   
bancario a la hora de inyectar liquidez para
las adquisiciones de suelo y el desarrollo de
promociones inmobiliarias (  
 2017: 61).
      
anhelante de tiempos pasados y las señales
       
      
situación necesita de una «sacudida disciplinar»
     
      
debemos olvidar que
      
    
Constituirán una herencia con la que nosotros
y las generaciones venideras deberemos
inevitablemente lidiar durante largas décadas.
      
desconocerla o erradicarla no puede ser otra cosa
que escapismo o quimera” ( 2012: 29).
4. Una taxonomía de los «suelos
inactivos» del litoral andaluz:
cambio de modelo, alteración de
planeamiento y supuestos
indemnizatorios.
     
  
inconclusas o inacabadas en las ciudades litorales

casos el derrumbe del sector inmobiliario afectó
a actuaciones que ni siquiera han emprendido
       
   

Interior y Estudios de Detalle); hay desarrollos




también hay ámbitos donde la urbanización está

decir la totalidad- de las manzanas lucrativas se
 
      
    
5 
 2. Desde los máximos
2  
preciado un 41%.

Índice

CyTET LI (199) 2019
MINISTERIO DE FOMENTO 89
ser reprogramados en base a nuevos criterios y

El extraordinario volumen de suelo inmovilizado
existente en este dominio territorial -reseñado
   
de estrategias de intervención innovadoras que
-
      
de expresión de un urbanismo que apueste por
      
trasladando la aplicación de estos principios
desde la fábrica urbana existente a esta «terri-
      
      


( 2015: 6-37).
La crisis surgida de la explosión de la última
    
       
      
  
      
nueva cultura urbana. Este cambio de patrón
exige un urbanismo más innovador y menos


       
a responder a las necesidades reales de la
    
ubicadas en entornos urbanos integradores y
amables. Un nuevo urbanismo que sepa apreciar
 
recurso escaso que hay que saber transformar
     
      
susceptible de ser «empaquetado y titulizado”.
     
     

plenamente reconocida en la legislación vigente y


     



de los propietarios que están cumpliendo con-
venientemente -en los plazos preceptivamente
 
     
patrimoniales en la Administración Local que
comporten la satisfacción de las oportunas
indemnizaciones. Se trata de una apreciación de
importancia capital.
El «ius variandi» reconocido a la Administración6
    
     
derechos adquiridos sin generar indemniza-
ciones7      

     
hayan incurrido en el incumplimiento de los
plazos establecidos para satisfacer sus deberes
   
 
situación no sea imputable a la Administración
actuante.
     
     
     
      

que no se considere preciso para satisfacer
    

por lo que su aplicación puede hacer incurrir
a las Administraciones en responsabilidades
patrimoniales que devengan indemnizaciones
económicas totalmente inasumibles para las
     
     
     
diagnosticando acertadamente la situación
     
     
de no gravar económicamente la acción

      
    
debemos enfrentarnos para reconducir los
actuales modelos territoriales. La exposición
a realizar se va a centrar en los casos que
expresan con mayor nitidez la sinrazón territorial
6 “Esta Sala del Tribunal Supremo ha señalado en numero-
sas sentencias -sirvan de muestra las sentencias de 9 de
marzo de 2011 (casación 3037/2008 ), 14 de febrero de
2007 (casación 5245/2003 ) y 28 de diciembre de 2005 (ca-
sación 6207 / 2002)- que la potestad para revisar o modifi-
car el planeamiento es discrecional ( ius variandi ), de modo
que, dentro de los márgenes establecidos en la normativa
aplicable, el planificador urbanístico dispone de libertad para
escoger, entre las distintas alternativas posibles, la que con-
sidere más conveniente para la mejor satisfacción del inte-
rés público”.(FJ 4). Sentencia del Tribunal Supremo de 22
  
7      
Rehabilitación Urbana (TRLSRU) regula los supuestos in-
demnizatorios estableciendo que «dan lugar en todo caso a
derecho de indemnización las lesiones en los bienes y de-
rechos provocada por la alteración de las condiciones de
    -
-

que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos
    
se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Ad-
ministración».
Índice

Estudios Del «urbanismo expansivo» al «urbanismo regenerativo»
Pedro Górgolas
CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 90
existente. Es decir: (a) el importante volumen de
       
     
(b) el suelo urbanizado afectado por la repentina
     
generando una suerte de «ciudad nonata»
llena de incertidumbres y vacilaciones sobre la
orientación regenerativa a emprender y causante
 
asombro social sin precedentes.
4.1. La «ciudad expectante»:
tipificación del suelo urbanizable y
capacidad para impulsar su
«reordenación pacífica».
      
el amplio abanico de situaciones en las que
se puede encontrar el suelo urbanizable del
litoral andaluz que se encuentra pendiente de
     
(c) ordenado y (d) en «situación legal y real
      
     

     
«situación básica rural» hasta tanto no haya
    
en cuyo caso pasará a «situación básica de
suelo urbanizado»8 (ver    
efectuada y la evaluación sobre la posibilidad de
   
el suelo urbanizable -haciendo uso de la potestad
     
   
se han circunscrito a los siguientes supuestos:
1.     

     
     

 
    
      
     

2.     
al cumplimiento de una programación
temporal al destinarse a cubrir «certidumbres
hipotéticas» sobre las necesidades de
     
    
    
por la iniciativa privada- en el planeamiento
Fig. 6 / El suelo urbanizable en la unidad territorial de la Costa del Sol Occidental
Fuente: Territorio y Ciudad SLP.
8   
-

-
  
apartado 3 se regula que se encuentra en la situación de
     
      
-
trumento de ordenación.
Índice

CyTET LI (199) 2019
MINISTERIO DE FOMENTO 91
general de los municipios litorales se
   
     
de que la mayor parte de estos PGOUs no
se encuentran adaptados no ya al POTA
(en vigor desde diciembre de 2006)9 sino
siquiera plenamente a la LOUA (vigente
        
municipios analizados en la Tesis Doctoral
de referencia (   10
    
su PGOU adaptado plenamente a la LOUA
y 1411 (el 20%) al POTA. La actualización
del planeamiento vigente a la legislación
     

  
   

planeamiento general plenamente adaptado
       
        

    

     
la existencia de algún sector con su
      
de la formulación de Adaptaciones Parciales
      
      
procedimientos dirigidos a poner suelo
urbanizado en el mercado con destino
preferente a la construcción de viviendas
protegidas. Este texto diseña un mecanismo
de adaptación parcial a la legislación
   
impide cualquier alteración concerniente
     
    
  
   
      
en el párrafo siguiente- precisos para
incrementar la oferta de vivienda protegida.
Ello ha permitido prolongar la vigencia de
      
mayor parte -y por causa de esta decisión
 
En el universo de municipios del dominio
     
       

     
    
con planeamiento general adaptado «solo»
parcialmente a la LOUA.
         

       
     
      
     
10 de la LOUA- en el suelo urbanizable
sectorizado de uso residencial cuya
    
  
       
cuatro años de vigencia de la LOUA. Pues
      
     
de suelo urbanizado para la construcción

Adaptaciones Parciales diesen cumplimiento
 
      
provocó una importante aceleración en la
formulación de Planes Parciales en toda la
   
hubo sectores de suelo urbanizable cuyas
  
alteradas -mediante incrementos de
    
    
 


     
Adaptación Parcial y no desde la fecha de
entrada en vigor del planeamiento general

parte de estos documentos se formularon en

(277) de las 356 Adaptaciones Parciales
      
número de sectores de suelo urbanizable
  

ser testimonial.
9    
     
    
los 62 municipios costeros solo 10 han revisado sus planes
    
-
nicipios con planeamiento solo 68 (11%) se han aprobado
    
 
10
       

 
     -
-
     
 
11       
 
Índice

Estudios Del «urbanismo expansivo» al «urbanismo regenerativo»
Pedro Górgolas
CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 92
    
dentro de los plazos establecidos para el
    
el suelo urbanizable sectorizado proveniente
-
tivamente dentro de los ocho años anteriores
      

      
      
hayan producido aprobaciones de Planes
de Sectorización en el litoral andaluz entre

      
   
      
 
  
aquellos municipios inadaptados al Plan
    
  
urbano programado pendiente de desarrollo-
     
     

municipios litorales analizados.
    
inmobiliaria observada en las unidades
territoriales más dinámicas de la región
-especialmente la Costa del Sol Occidental-
unido a la laxitud de la Administración
Autonómica12 a la hora de valorar el
crecimiento urbano computable a efectos
      
  
     
    
municipios con PGOUs obsoletos y des-
actualizados. Aún es pronto para poder
apreciar sus consecuencias. En cualquier
     
    
      
volumen del suelo urbanizable sectorizado
del litoral andaluz se encuentra en situación
de incumplimiento de los plazos establecidos
      
alteración a promover por una innovación
    
exenta de indemnizaciones.
3. El siguiente supuesto evaluado es el suelo
     

con la ordenación detallada precisa para
     
aún no se ha efectuado la equidistribución
     
territoriales en el litoral andaluz donde esta
     

evaluación de su situación procedimental de
      
    
      
el suelo urbanizable ordenado no equi-
     
    

-

que ha orillado a la práctica irrelevancia al

A falta de un estudio pormenorizado de la
   
 
región andaluza desde el inicio de la crisis
hasta fechas recientes- que un número
importante de sectores de suelo urbanizable
ordenado no equidistribuido cuentan con
    -
      
resulta razonable presumir el vencimiento
mayoritario de los plazos estipulados
-en el Plan de Etapas de los preceptivos
Planes Parciales- para el cumplimiento de
    

alteración propuesta -incluso si se impide el
     

     
elaborado13  
que los planteamientos que comporten el
    
    
    
   
territorial cuya reversión sea incuestionable.
4. Situación distinta es la que presenta el suelo
urbanizable ordenado que ha alcanzado la
12         
regulado mediante la formulación -por parte de la Secreta-
ria General de Ordenación del Territorio y Cambio Climático
 -
      
    -
ceptivos informes destinados a regular la “incidencia territo-
rial” de las innovaciones de planeamiento general
aprobadas inicialmente. Estas Instrucciones -especialmente
-
-
    
13   -
diese la actuación o mermase sus condiciones de desarro-
  
Índice

CyTET LI (199) 2019
MINISTERIO DE FOMENTO 93
      
tener aprobada la ordenación detallada
y aprobado e inscrito en el registro de la
propiedad el correspondiente instrumento
     
Volviendo al caso de la Costa del Sol
     
     

con una densidad media aproximada de
     
  
      
plantearse la conveniencia de repensar
   
     
    
paralizados.
     
por una posible alteración de las determina-
-
 
     
      
aprovechamiento lucrativo -y de las cargas
    
  
    
de sistemas generales adscritos y

se han podido incorporar nuevos actores
sobrevenidos caso de haberse realizado
alguna transmisión patrimonial (venta
      
  
     
o promover cambios sustanciales en la
ordenación detallada vigente.


vinculando la posibilidad de incrementar el
aprovechamiento en determinadas parcelas
con su liberación en otras donde localizar
nuevas dotaciones y zonas verdes. De
     
densidades netas (reformulaciones
tipológicas) e hibridaciones funcionales
      
      
     
supuestos de una estructura de la propiedad
reducida -han sido muchos los desarrollos
     
mantienen esta condición una vez producida
la reparcelación- es razonable orquestar
estrategias que promuevan una reordenación

    
    


4.2. La «ciudad nonata»: el suelo
en «situación básica de
urbanizado» no edificado.


     

   
(
subyacente a esta situación de devastación
      
en la unidad subregional de la Costa del Sol
       
     
hectáreas14. Esta cifra representa un ratio de
 2      
       
  
       
tuvo la abrupta paralización del sector inmobiliario
 

22 -dato expresivo del predominio de
  
de viviendas que presenta se mueve en torno a
      
a las necesidades residenciales de 96.000
       
actual de esta unidad territorial.
      
intervenir se sustenta en la inadecuación de
los criterios de ordenación que han guiado su
    

en materia de densidad residencial y mezcla de

    
   


       
de un «suelo urbano consolidado equivocada-

      
resulta paradigmático de esta circunstancia toda


14   -
banas sin edificar” del año 2017. www.catastro.meh.es
Índice

Estudios Del «urbanismo expansivo» al «urbanismo regenerativo»
Pedro Górgolas
CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 94

no materializada superior a las 5.500 viviendas
(. 7).
       
     
      

atender a los preceptos legales que obligan a que

si no se quiere acudir a la expropiación por parte

de aprovechamientos que compensen las
      
   
derechos de aprovechamiento correctamente

    
      

una equivocación aún mayor a la que fundamenta

     
        
       
mediante una reordenación completa -acordada
con los propietarios de los aprovechamientos
patrimonializados- del ámbito urbanizado (ver
. 8).
5. Directrices de ordenación para
promover el «decrecimiento
sensato» de los modelos
territoriales existentes en el litoral
andaluz.
“Durante la última década están apareciendo
nuevas propuestas interpretativas que tratan de
     
de las sociedades actuales. El paradigma del
decrecimiento es una de ellas. Partiendo de
la premisa de que un crecimiento económico
      
     
el comportamiento de las sociedades en sobre-
     
     
sociales y ecológicas del planeta” (
       
Fig. 7 / Imagen del núcleo costero de Casares (Málaga).
Fuente: Google Earth.
Índice

CyTET LI (199) 2019
MINISTERIO DE FOMENTO 95
    
ordenación para impulsar un cambio de ciclo
      
dominio territorial del litoral andaluz. Esta
    

      
    
para reconducir los patrones de producción de
      
  

   
     
cuenta con dos manifestaciones sintomáticas que
se reproducen a lo largo del litoral andaluz: (a) el
sometimiento a una suerte de hibernación de las
   



de revisión de planeamiento general que se
     
recibida.
      
aplicación de las directrices expuestas a la
     
  

     
sus actuales modelos urbano-territoriales.
5.1. Estrategias para reconducir
la herencia recibida: el “urbanismo
des-den”

      
diagnosticada la factibilidad de promover su
alteración a través de innovaciones de los PGOU
Fig. 8 / Área de los Cercadillos en Alcalá de Guadaira (Sevilla). Ejemplo de reordenación integral de un ámbito de
suelo urbanizado no edificado. PGOU de Alcalá de Guadaira.
Fuente: 
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Estudios Del «urbanismo expansivo» al «urbanismo regenerativo»
Pedro Górgolas
CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 96

directrices de ordenación que coadyuven a
reconducir los excesos de los actuales modelos
   
     
     
recurrente y obsesivo argumento empleado por


cuota de crecimiento y (b) el dramático abandono
 
de urbano -por haber concluido las obras de
urbanización pertinentes- pero en el que aún
resta por materializar la práctica totalidad de la
      
sus aprovechamientos «patrimonializados pero
no materializados». Ambas situaciones precisan

   
     
técnicas instrumentales diferenciadas.
      
     
     
       
encuentra desahuciado y sin perspectivas
       
     
     
    

     
práctica totalidad de las soluciones propuestas
       
vigente en la Comunidad Autónoma de

nuevos recursos instrumentales para ampliar
la capacidad de intervenir en el territorio -al
      
el tsunami urbanizador de la década prodigiosa-
     
las matizaciones oportunas del actual marco
     
  
       
  
desarrollar nuevas directrices de ordenación que
faciliten la reconducción de los modelos de ciudad
vigentes hacia parámetros de sostenibilidad
urbana y territorial.
Estas soluciones tentativas tratan de estimular
  

básicos: (a) la reducción de la compulsión
consumista de los actuales modelos territoriales
mediante la aplicación de estrategias de «des-
  
y descategorización». Este principio promueve
      
en el uso habitual de las principales técnicas
    

     
     
       
      
    
urbanos y urbanizables -caracterizados por
    
funcional- que presenten aptitudes contrastadas
para integrarse racionalmente en un nuevo
modelo de ciudad sostenible.
 

urbanizable no sectorizado y aquellos ámbitos

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urbanizable ordenado -se encuentre o no en


haya alcanzado la situación básica de suelo
urbanizado pero se encuentre vacante de

es recluir la decisión a situaciones concretas
       
    
       
olvidemos que nos encontramos en supuestos
  
gravosas para el suelo que ha alcanzado la

      
     -
chamiento lucrativo de determinados suelos para

 
de dotación» del suelo urbano15  

        
     
      
en proporción al incremento propuesto. Este
15     
 -
      

edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignado-
-
bito y no requieran la reforma o renovación de la urbaniza-
ción de éste».
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CyTET LI (199) 2019
MINISTERIO DE FOMENTO 97

       
 16      




      -
vechamiento lucrativo de un determinado terreno
    
     
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     
    


es idónea para promover (a) una red de pequeñas
centralidades locales correctamente distribuidas
      
estándares razonables de equipamientos de
proximidad que enriquezcan las relaciones de
vecindad en una periferia residencial dominada
por actitudes individualistas y mixofóbicas
(
     
    
     
      -
cialización subyacente al binomio urbanización-
     
     
Fig. 9 / Operación de «descalificación, densificación y desurbanización» en el suelo urbanizado del núcleo costero
de Casares (Málaga).
Fuente: 
16 Este precepto regula el supuesto de suelo urbano no con-
      -
    
     
  
       -
mento de planeamiento atribuya o reconozca en parcelas
integradas en áreas homogéneas respecto al aprovecha-
miento preexistente».
Índice

Estudios Del «urbanismo expansivo» al «urbanismo regenerativo»
Pedro Górgolas
CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 98
       


por desplegar nuevas actividades vinculadas con
las funciones ambientales del espacio abierto
y con la agricultura urbana como opción que
integra productividad del suelo con ocio activo de
la población ( 9).
    
     
    
     
      
     
       
de los modelos de ciudad establecidos en el
    
la situación del suelo urbanizable que no es
   



  
que se establezcan medidas complementarias
     

    
de trasladar al suelo urbanizable la técnica de las
«transferencias de aprovechamiento» regulada
        
    
  
    

un modelo de crecimiento más compacto. Esta

-tránsito de urbanizable sectorizado a urbanizable
     


       
obligatoria y gratuita de estos terrenos a la

      
    
relocalizado en los ámbitos receptores de la
transferencia que van a seguir manteniendo
    
(
      
de suelo urbanizable inadecuada por excesiva
      
mediante esta acción combinada de operaciones
   

      
      
el crecimiento previsible en los tiempos de

el suelo urbanizable liberado de aprovechamiento

   
     

     
caracterizado por el dominio público del mercado
del suelo.
Para desarrollar esta estrategia se precisa
    
de admitir un nuevo tipo de «Área de Reparto
para la transferencia de aprovechamientos
patrimonializables del suelo urbanizable» con el

crecimiento urbano del nuevo modelo de ciudad a
prever en una revisión del planeamiento general.
La aplicación de esta nueva técnica instrumental
     

     
       
     
suelo urbanizable sectorizado que presente
localizaciones más idóneas para fomentar la
     -

        
parte de la administración pública; (d) destinar el
     

       

que siguen manteniendo la capacidad de
    
transferidos a otros sectores.
5.2. Aplicación de las directrices
del «urbanismo des-den» en el
litoral andaluz.

hipótesis sobre los efectos que la aplicación de las
 
      
los municipios del dominio territorial del litoral.
      
2016) que ha aprovisionado de información este
    

     
  
40% de la población total andaluza y (b) el suelo
2)-
     

Índice

CyTET LI (199) 2019
MINISTERIO DE FOMENTO 99



    
del total). (4) suelo urbanizable no sectorizado:

Según las directrices expuestas en el apartado
     
     -
       
sectorizado y al suelo urbanizable sectorizado

      
     
      
     
estipulado (el 30% de la población existente) y el
    
      
434.819 viviendas.
       
 
se expuso que el techo residencial pendiente de
desarrollo en el suelo urbanizable asciende a la
      
     
del 50% del actual suelo urbanizable -22.000
    
rústica original- y la detracción de más de medio
millón de viviendas.

-
ción» en el suelo urbano consolidado vacante de

de las «actuaciones de dotación» antes expuesta-
adquiere un notable protagonismo. Según los
  

17 (
2011). Esta cifra -relacionada con la población
regional de esa fecha (8.440.300 habitantes)- nos

    
a la población censada en los municipios
      
      
  

      

     
dotacional y desurbanización antes explicitados.

combinada de las estrategias de «descatego-
     

       


 18   

-


no sectorizado formando parte del Patrimonio
   
    


de suelo dominado por el sector público.
6. Conclusión.
“El proyecto del decrecimiento reclama funda-
mentalmente el abandono del modelo vigente
que equipara el bienestar colectivo al crecimiento
       
consecuencia la práctica urbana y territorial a la

y reproducir espacialmente el capital” (
26).
   
  
       
      
modelos ciudad establecidos en el planeamiento
   

      
a las 8R conceptualizadas por Serge Latouche
(2015):
1.    -
ceptualizar» los modelos territoriales de
      
    
un epifenómeno sintomático e indicativo
de la problemática existente en los ámbitos
territoriales más dinámicos de la región.
     
    
     
regulados en la LOUA y el POTA.
2.   
vinculadas con el fomento de estrategias de

      
inherente a una correcta aplicación de las
17    -
  
18 
-

Índice

Estudios Del «urbanismo expansivo» al «urbanismo regenerativo»
Pedro Górgolas
CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 100
-

público del suelo urbanizable liberado de
   
poder ensayar estas nuevas funciones y
restituir una parte sustantiva del territorio
   
condiciones rústicas originales.
3. «Redistribuir» el aprovechamiento asignado
      
«reducir» el suelo destinado al desarrollo
de actuaciones de nueva urbanización
mediante la gestión combinada y efectiva
de las diferentes técnicas descritas en este

4. «Reutilizar» y «reciclar» el suelo que ha
adquirido la situación básica de suelo

    

que es preciso resolver. Compactar
   
e incrementos de densidad neta en
determinadas parcelas y liberación de otras
para destinarlas a equipamientos y parques


Bibliografía
    X (2015): “Decrecimiento y

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 (2006): Confianza y temor en la ciudad.
Vivir con extranjeros.
    (2017): Diario de
Sesiones. Comisiones de Investigación. XII

2013): “El sector inmobiliario y las crisis
EURE 
(2013): “Tras el tsunami inmobiliario. Salir

Paisajes Devastados, después del
ciclo inmobiliario: impactos regionales y urbanos
de la crisis:    

       
Scripta Nova
   (2015): Real Decreto
 
se aprueba el Texto Refundido de la Ley del
Boletín Oficial del
Estado
(2016): La planificación de la ciudad
en el cambio de milenio (1997-2017). Propuestas
para reconducir la herencia recibida: los casos de
Casares (Málaga) y Chiclana de la Frontera
(Cádiz).    
      
Universidad de Sevilla.

Cuadernos
de Investigación Urbanística 

— (2017b): “La planificación territorial de ámbito
subregional en el litoral andaluz: de la «condes-
cendencia» con el planeamiento general en vigor
a la «adulteración» del modelo de ciudad
regulado en el Plan de Ordenación del Territorio
 Práctica urbanística, 147: 1-19.

— (2018a): “Reflexiones sobre la necesidad de una
 
    
Revista de Derecho
Urbanístico y Medio Ambiente, 319: 43-83.
-
  Ciudad
y Territorio, Estudios Territoriales, 195: 33-52.
      
 
vigente desde el 6 de Agosto de 2016).

       
    
Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, 21 de


por el que se adapta el Plan de Ordenación del
     
     
    
Boletín Oficial
de la Junta de Andalucía    

     
que se desarrollan procedimientos dirigidos a
poner suelo urbanizado en el mercado con
destino preferente a la construcción de viviendas
 Boletín Oficial de la Junta de
Andalucía
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Boletín
Oficial de la Junta de Andalucía, 28 de noviembre

 (2009): Pequeño tratado del decreci-
miento sereno.
 (2011): “Urbanismo expansivo: de la
      
Congreso de la
Asociación de Geógrafos Españoles. Alicante.
-
    
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 Ruinas modernas. Una
topografía del lucro. 

     (2017): “La dimensión
territorial de la crisis de la vivienda y el despilfarro
   Cuadernos de
Relaciones Laborales, 35: 101-126.
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Vol. LI. Cuarta época N.o 199 primavera 2019
Vol. LI. Nº 199
Director / Editor-in-Chief
Rafael Mata Olmo
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Consejo de Dirección / Management Board
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Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda
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Directora del Centro de Publicaciones
Ministerio de Fomento
CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES se ofrece
como medio de expresión para cuantos deseen exponer
trabajos de investigación, estudios, teorías, metodologías,
informaciones y noticias que supongan una aportación
sobre algunos de los siguientes temas:
• Ordenación del Territorio
• Urbanismo
• Ciencia regional
• Infraestructuras territoriales y urbanas
• Planificación y desarrollo
• Vivienda y suelo
La correspondencia para todo lo referente a Redacción,
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DE ESPAÑA
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DE FOMENTO
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actuales de regeneración urbana
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Vida social y patrimonio urbano en el Poblado
Dirigido de Fuencarral (Madrid)
El Plan Parcial-Ensanche de Amara (Donostia-San
Sebastián, 1964)
Infraestructura de transporte masivo en Guadalajara
(México)
Planificación universitaria y patrimonio: el Plan Masa
de la UNAE (Ecuador)
The urban renewal legacy in the current processes
urban regeneration
Introduction to the concept of private conservation
Territorial planning and economic development
Towards the reordering of open spaces on a territorial
scale
From “expansive urbanism” to “regenerative
urbanism”
The impact of EPC in the Spanish multi-family real
estate market
Social life and urban heritage in the Poblado Dirigido
de Fuencarral (Madrid)
The Amara urban project expansion (Donostia-San
Sebastián, 1964)
Mass transit infrastructure in Guadalajara (Mexico)
University planning and heritage: the Masa Plan of
the UNAE (Ecuador)
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