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Quarante ans d'enquêtes prosopographiques sur les membres des cabinets ministériels : quels problématiques pour quels résultats ?

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Quarante ans d'enquêtes prosopographiques sur les membres des cabinets ministériels : quels problématiques pour quels résultats ?

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Les recherches sur les membres de cabinets ministériels sous la V e République ont privilégié l'enquête prosopographique. Un rapide tour d'horizon de ces travaux révèle que cette méthode a permis d'analyser quatre phénomènes ou processus principaux : l'énarchisation des cabinets, les rapports de force entre classes dirigeantes, les ressources et filières politiques de recrutement des personnels de cabinet et les effets de leurs trajectoires sur l'action publique. Prenant appui sur ces recherches, cet article présente la méthode d'une enquête prosopographique sur les gouvernements de J.-M. Ayrault et de M. Valls I. Il établit la continuité et les évolutions avec les cabinets précédents, du point de vue des propriétés sociales des collaborateurs et de la nature de leurs liens avec le Parti socialiste. Mots-clefs Cabinets ministériels, prosopographie, gouvernement, entourages politiques, élites socialistes. Abstract-40 years of ministerial private office's members prosopography: which questions for which results?-Research on ministerial office members under the 5th Republic was mainly conducted according to prosopographical approach. A brief overview of this research reveals that this method has been used to analyze four main phenomena or processes: the weight of ENA alumni among them, the power relations among ruling classes, the resources and political channels for recruiting private offices' staff and the effects of advisers' trajectories upon policies. Relying on these works, this paper presents the method used to study Ayrault and Valls I governments. It shows the continuity and the evolutions with previous ministerial offices, regarding the staff's social properties and the nature of its links with the Socialist Party.
Revue française d’administration publique no 167, 2018, p. 751-770
QUARANTE ANS D’ENQUÊTES PROSOPOGRAPHIQUES
SUR LES MEMBRES DE CABINETS MINISTÉRIELS:
QUELLES PROBLÉMATIQUES POUR QUELS
RÉSULTATS?
Thomas ALAM Julie LE MAZIER
Maître de conférences en science politique
à l’université de Lille II (Ceraps)
Chargée de recherche post-doctorale
en science politique au Cessp, université
de Paris I Panthéon-Sorbonne
Frédéric SAWICKI
Professeur de science politique à l’université de Paris I Panthéon-Sorbonne (Cessp)
Résumé
Les recherches sur les membres de cabinets ministériels sous la V
e
République ont privilégié
l’enquête prosopographique. Un rapide tour d’horizon de ces travaux révèle que cette méthode
a permis d’analyser quatre phénomènes ou processus principaux: l’énarchisation des cabinets,
les rapports de force entre classes dirigeantes, les ressources et filières politiques de recrutement
des personnels de cabinet et les effets de leurs trajectoires sur l’action publique. Prenant appui
sur ces recherches, cet article présente la méthode d’une enquête prosopographique sur les
gouvernements de J.-M. Ayrault et de M. VallsI. Il établit la continuité et les évolutions avec les
cabinets précédents, du point de vue des propriétés sociales des collaborateurs et de la nature de
leurs liens avec le Parti socialiste.
Mots-clefs
Cabinets ministériels, prosopographie, gouvernement, entourages politiques, élites socialistes.
Abstract
— 40 years of ministerial private office’s members prosopography: which questions for which
results? — Research on ministerial office members under the 5th Republic was mainly conducted
according to prosopographical approach. A brief overview of this research reveals that this method
has been used to analyze four main phenomena or processes: the weight of ENA alumni among
them, the power relations among ruling classes, the resources and political channels for recruiting
private offices’ staff and the effects of advisers’ trajectories upon policies. Relying on these works,
this paper presents the method used to study Ayrault and Valls I governments. It shows the continuity
and the evolutions with previous ministerial offices, regarding the staff ’s social properties and the
nature of its links with the Socialist Party.
Keywords
Ministerial offices, prosopography, government, political staffs, socialist elites.
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La question des entourages ministériels est indéniablement à la mode. De nombreuses
œuvres de fiction traitant de l’exercice du pouvoir ont récemment contribué à populariser
la figure du conseiller politique, qu’il s’agisse de bandes dessinées (Quai d’Orsay d’Abel
Lanzac et Christophe Blain adapté au cinéma par Bertrand Tavernier, Le Château de
Mathieu Sapin…), de films (La Conquête de Xavier Durringer, L’Exercice de l’État de
Pierre Schoeller…), ou surtout de séries télévisées (West Wing, House of Cards, Borgen,
The Thick of It, L’École du pouvoir, Les Hommes de l’ombre, Baron noir…). En juillet
2018, les sites internet du Sénat ou de l’Assemblée nationale ont connu des pics de fré-
quentation sans précédent à l’occasion des auditions associées à l’« affaire Benalla ». Les
conseillers du prince intéressent à raison du mystère qui les entoure et de l’emprise sur le
pouvoir qui leur est prêtée…
Introduisant, en 1982, la première grande enquête collective fouillée sur le sujet,
René Rémond ne justifiait guère autrement l’intérêt d’étudier ceux que le sens commun
tient pour les « inspirateurs des décisions »: « [Les entourages politiques] sont suspects,
comme tout ce qui demeure dans l’ombre, ou la pénombre. […] Le soupçon, qui affecte
l’ensemble de notre vie politique, et qui est un des ressorts majeurs de nos comportements,
se porte naturellement avec prédilection vers les aspects qui se soustraient à l’observation.
Les entourages sont l’objet de la même suspicion, encourent la même réprobation que
celles qui s’attachent aux groupes de pression ou à l’ingérence de l’argent dans le combat
politique, et pour les mêmes raisons: parce qu’ils n’agissent point à ciel ouvert et n’ont pas
de statut officiel» (Rémond, 1982, 11). Enquêter sur les cabinets ministériels 1 participerait
ainsi d’une quête de « transparence » bienvenue dans nos démocraties contemporaines.
Dans ce livre comme dans les quelques recherches qui l’ont précédé et dans celles, plus
nombreuses, qui lui ont succédé, cette quête de transparence est passée de façon privilégiée
par l’enquête prosopographique
2
, à savoir par le traitement statistique des trajectoires bio-
graphiques des membres des cabinets ministériels. Ont ainsi pu être accumulées des séries
de données solides sur les cabinets des divers gouvernements de la VeRépublique. L’enquête
collective sur les gouvernements de J.-M. Ayrault et de M. VallsI (mai 2012-août 2014)
dont les résultats sont présentés dans ce dossier thématique ne rompt pas avec cette tradition
de recherche. Elle offre ce faisant plusieurs points d’appui pour apprécier la continuité et
les évolutions, voire les ruptures, avec les cabinets précédents, tout en s’efforçant d’ouvrir,
comme on le verra, des perspectives nouvelles. Avant de les présenter, nous ferons un bref
tour d’horizon de quarante ans de recherches quantitatives sur les cabinets ministériels, qui
montrera que l’enquête prosopographique a été utilisée selon des problématiques diverses
et qu’en conséquence les indicateurs privilégiés et les modalités de sa mise en œuvre ont
varié. Ce rappel nous conduira ensuite à préciser les hypothèses et outils qui ont guidé la
recherche collective présentée dans les différentes contributions à ce numéro 3.
1. Cette expression est une commodité de langage. Dans certaines des recherches présentées ici, les
membres du cabinet du président de la République sont également inclus dans l’enquête.
2. Comme le note Christophe Le Digol, « Le prosopographe soumet chaque individu au même questionnaire
et chaque notice biographique s’organise de la même façon en mentionnant – quand les sources […] l’autorisent
– les mêmes données» (2014, 224).
3. Dirigée par Delphine Dulong, l’enquête a rassemblé une vingtaine de chercheurs juniors et séniors et
a été nancée par le LabEx Tepsis (Transformation de l’État, politisation des sociétés et institution du social).
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QUARANTE ANNÉES D’ENQUÊTES PROSOPOGRAPHIQUES
SUR LES MEMBRES DES CABINETS MINISTÉRIELS
Les premières enquêtes prosopographiques sur les cabinets ministériels menées dans
les années 1970 ont surtout eu pour ambition de questionner « le mythe d’une ÉNA toute
puissante» (Rémond et al., 1982, 12). En conséquence, elles se sont focalisées sur les
positions professionnelles occupées antérieurement et/ou postérieurement à l’entrée en
cabinet. Cette préoccupation faisait alors écho à la dénonciation de l’emprise des « tech-
nocrates» sur la politique, une stigmatisation si forte comme le souligne Philippe Bezès
(2009, 153) qu’elle conduisit les ministres giscardiens, nombreux à être passés directement
de la haute fonction publique aux postes ministériels, à « retourner le stigmate» et à s’en
faire eux-mêmes les pourfendeurs
4
. À la faveur de l’alternance de 1981, d’autres question-
nements se sont ajoutés. Des chercheurs se sont demandé si l’énarchisation des cabinets
ministériels ne cachait pas des oppositions plus profondes au sein des classes dirigeantes.
Cette interrogation a conduit à déconstruire la catégorie « énarques» et à s’intéresser à
l’origine sociale et aux trajectoires scolaires des membres des cabinets, mais aussi à leurs
attaches partisanes et/ou militantes, la grande question étant alors celle de la pénétration
des sommets de l’État par les partis ou les entourages politiques. Enfin, bien que moins
nombreuses, quelques enquêtes prosopographiques se sont efforcées de mettre en relation
les propriétés sociales et professionnelles des entourages ministériels avec le contenu de
telle ou telle politique publique.
Autonomisation de l’État et énarchisation des cabinets ministériels
Comme le notait Jeanne Siwek-Pouydesseau (1969, 20) dans la première enquête
quantitative sur le personnel de cabinet de la V
e
République, « [s]a quasi-totalité […]
appartient déjà à l’administration: ainsi, à tour de rôle, certains fonctionnaires sont chargés
de diriger et de contrôler leurs anciens et futurs collègues». Elle établit qu’en 1968 plus
de 90 % des membres des cabinets ministériels proviennent de l’administration et majo-
ritairement des grands corps (Inspection des finances, Conseil d’État, Cour des comptes
mais aussi diplomatie et préfectorale) (Siwek-Pouydesseau, 1969, 46). Les analyses de
Bertrand Badie et Pierre Birnbaum à propos des cabinets du président et des premiers
ministres entre 1958 et 1975 confirment cette emprise de la haute fonction publique dont
les membres représentent, a minima, 58 % du cabinet présidentiel de Georges Pompidou et
jusqu’à 76 % de celui du général de Gaulle
5
. Dans un contexte où les sciences sociales sont
encore fortement marquées par le marxisme, ces indicateurs permettent alors de souligner
« l’autonomisation relative des sommets de l’appareil d’État qui s’éloigne de plus en plus
du personnel politique professionnalisé tout en préservant sa spécificité fonctionnelle vis-
à-vis du monde des affaires» (Birnbaum, 1994 [1977], 94).
4. Lors de la campagne présidentielle de 1995, Jacques Chirac reprendra la même antienne, dénonçant la
« technostructure » et le poids excessif des cabinets ministériels, afrmant même alors vouloir les supprimer. Une 
fois élu, il se contentera de diviser de moitié leur taille.
5. Et encore sans doute conviendrait-il d’ajouter ces « techniciens de l’économie publique » issus notam-
ment des écoles d’application de Polytechnique que les auteurs classent comme ayant pour origine le « secteur
économique public » (Badie et Birnbaum, 1976, 288-289).
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L’enquête pilotée par René Rémond – fondatrice à nos yeux de par sa méthodologie
combinée et son ambition – met de côté toute « grande théorie» associée aux sommets
de l’État et propose un triple pas de côté, en restituant aux cabinets ministériels toute leur
profondeur sociologique (origines sociales, filières de recrutement, engagements poli
-
tiques) et historique (l’étude porte sur la période 1936-1972 et débute avant la création de
l’ÉNA) tout en s’attachant, notamment à travers une enquête par questionnaire, à restituer
le fonctionnement des cabinets, leur « vie interne », les modalités de gestion des conflits
ou encore leurs relations à l’extérieur (« services » et « groupes de pression ») (Rémond
et al., 1982, 175). L’ouvrage tient à distance toute tentation nomothétique au profit d’une
présentation incarnée de ce que sont et font les cabinets. Dans cette enquête au long court,
les cabinets ministériels apparaissent peuplés d’agents de la fonction publique et ce d’autant
plus que l’on grimpe dans la hiérarchie des postes (Boussard, 1982, 47). À eux seuls, les
trois grands corps de l’État que sont l’Inspection des finances, le Conseil d’État et la Cour
des comptes occupent alors 16 % des places en cabinet mais 27 % des postes de direction.
Si l’on considère que la diplomatie et la préfectorale appartiennent aussi aux grands corps,
comme le suggère Isabel Boussard (1982, 47), ce sont alors 53 % des directeurs de cabinet
qui en sont issus. Dans son « Retour sur une case blanche… », celle de la période 1972-
1981, Sylvain Laurens (2015, 402) confirme non seulement ces chiffres mais montre que
cette fonctionnarisation s’amplifie: 90,4 % sous le gouvernement MessmerI et 93,4 % sous
celui de R. Barre avec une présence des trois grands corps oscillant entre 8,3 % et 11,9 %.
Même si la méthodologie diffère entre toutes ces enquêtes, celles portant sur des
séquences plus récentes de la V
e
République, notamment après la première accession
de la gauche au pouvoir en 1981, attestent que le quasi-monopole de la haute fonction
publique et particulièrement des énarques sur les cabinets ministériels est ébranlé. Si,
pour la période 1981-1986, la part des fonctionnaires est de 89 %, elle ne s’élève plus qu’à
80 % de 1988-1993. Surtout, la part des énarques et des grands corps administratifs suit
une pente similaire passant respectivement de 45 % à 39 %, et de 25 % à 11 % (Mathiot et
Sawicki, 1999a, 16-18). La tendance se prolonge sous les présidences de Jacques Chirac
et de Nicolas Sarkozy puisque les énarques ne sont plus que 27,4% avec toutefois un
« retour » des grands corps (21 %), notamment pour les postes de directeurs et directeurs
adjoints (66,7 % pour la période 2002-2012, Alam et al., 2015, 439-440), sans toutefois
atteindre les niveaux records de la présidence Giscard d’Estaing 6.
Les évolutions constatées entre les périodes 1981-1993 et 2002-2012 ont invité les
chercheurs à dépasser le seul indicateur du taux d’énarques pour étudier plus finement les
propriétés sociales de ces derniers et mieux apprécier ainsi la domination relative de la
noblesse d’État sur les cabinets ministériels (Bourdieu, 1989).
Les cabinets ministériels:
lieu d’affrontements entre fractions des classes dirigeantes
Avant l’arrivée de la gauche au pouvoir, tout semble se passer comme si la « grande
noblesse d’École » avait progressivement colonisé ces administrations d’état-major à
6. Une tendance baissière s’observe toutefois si l’on considère attentivement la part des énarques et des
grands corps dans les cabinets ministériels des gouvernements Raffarin, Villepin et Fillon: respectivement,
29,8 %, 26,9 % et 25,3 % et 22,3 %, 19,9 % et 20,9 %.
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l’interface du technique et du politique 7. Si, sur la période 1972-1981, le pourcentage des
membres de cabinet ayant fait leur scolarité dans un lycée parisien reste conforme aux
moyennes de la période 1958-1972 (54,8 %), la part de ceux ayant fréquenté un lycée pari-
sien prestigieux passe de 6 % à 25 %, la plupart d’entre eux ayant des parents appartenant
aux classes supérieures (patrons, membres des professions libérales, hauts fonctionnaires)
(Laurens, 2015, 398). Cette « géographie de la réussite », marquée par une concentration
parisienne écrasante et une très forte sélectivité sociale, ne doit pas surprendre – elle était
d’ailleurs déjà observée par Aline Coutrot pour les républiques précédentes (1982, 57) –
mais indique avant tout le magnétisme qu’exercent les cabinets ministériels sur l’aristocratie
scolaire dont les femmes sont à l’époque largement exclues (entre 1958 et 1981, plus de
90 % des collaborateurs ministériels sont des hommes sans compter que les femmes sont
essentiellement cantonnées au rôle de secrétaire particulière). Aussi, l’analogie avec la
noblesse de robe apparaît-elle d’autant plus appropriée que cette population est marquée
par une hérédité professionnelle d’une ampleur considérable: « 85 % des futurs membres
des cabinets ministériels fils de fonctionnaires ont suivi la même voie que leur père », alors
que ce pourcentage est de 45 % chez les fonctionnaires en administration centrale et 30 %
parmi les cadres A (Coutrot, 1982, 64). La croissance régulière de la part d’énarques dont
le père est salarié du secteur privé à compter du milieu des années 1950 vient cependant
atténuer cette hérédité professionnelle (Coutrot, 1982, 80) et conduit à manier avec pré-
caution la thèse d’une reproduction directe de la grande noblesse d’État.
L’étude de P. Mathiot et F. Sawicki sur la période 1981-1993 esquisse d’ailleurs les
traits d’une modification lente mais durable des profils. Si ces deux auteurs évoquent une
« technocratisation introuvable » (1999a, 16) en tenant à distance certaines hypothèses
sociologiques simplistes sur le tournant néo-libéral des élites socialistes (on y reviendra),
c’est aussi que la période marque durablement, d’abord, une féminisation croissante (sex
ratio de 16,5 %), mais aussi une ouverture au privé, à la « société civile », ainsi qu’un
moindre recours aux grands corps administratifs qui sont le monopole de la grande noblesse
scolaire. Pour autant, les entourages ministériels n’ont toujours rien des « Petit Chose », ces
enfants de milieu modeste ayant connu une forte ascension sociale grâce à leurs mérites
scolaires, que l’on retrouve parmi les députés ou les élus locaux socialistes à l’époque
(Collovald, 1985). Les enfants d’agriculteur, d’artisan, de commerçant, d’employé ou
d’ouvrier y représentent moins d’un individu (au sens statistique) sur cinq ; les fils ou filles
d’enseignant du primaire ou du secondaire ne sont que 5,6 %. De façon contre-intuitive, les
collaborateurs des ministres socialistes des années 1980 apparaissent, eux aussi, principa-
lement issus des classes supérieures et moins souvent de la bourgeoisie intellectuelle liée
fréquemment à l’État (25,1 %) que de la bourgeoisie économique – patrons, professions
libérales, cadres supérieurs du privé – (38,6 %). Ils restent en outre nombreux (43,8%) –
même si environ 10 % de moins par rapport à leurs prédécesseurs – à être passés par un
lycée parisien
8
(Mathiot et Sawicki, 1999a, 23-24). Les entourages ministériels socialistes
ne se caractérisent donc pas par des profils sociologiques très distinctifs si on les compare
7. La notion d’administration d’état-major est empruntée à Jean-Louis Quermonne qui y inclut également
le secrétariat général de la présidence et celui du gouvernement et certaines directions de l’État (Quermonne, 1981, 
333 et s.).
8. C’est sans doute ici la donnée sociographique offrant le moins de variation: sur la période 2002-2012, la
proportion de collaborateurs ministériels ayant étudié dans un lycée de province n’excède pas les 45 % ; plus d’un
tiers a étudié dans un lycée parisien prestigieux, un sixième dans un lycée des Hauts-de-Seine ou des Yvelines
et un peu moins de 4 % dans un lycée français à l’étranger (Alam et al., 2015, 442).
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avec leurs homologues des années 1970 et 2000
9
. Au final, l’alternance se caractérise
surtout par une tendance générale à la féminisation qui se poursuit dans la décennie 2000
(sex ratio de 24,5 %) et par une moindre emprise de la noblesse d’État en général et des
grands corps en particulier.
Si le vivier des recrutements, quelle que soit la période considérée, se situe parmi la
« noblesse scolaire », c’est que les grandes écoles font prime sur le « marché » du recrute-
ment en cabinet. L’École nationale d’administration (ENA), on l’a dit, s’y taille la part du
lion, au détriment de l’École polytechnique et de l’École normale supérieure (ENS). Les
collaborateurs passés par cette dernière déclinent inexorablement au point de ne même
plus faire l’objet d’un traitement statistique spécifique par les auteurs de l’enquête sur les
cabinets de droite pour la période 2002-2012: 4 % pour la période 1958-1972, guère plus
nombreux de 1972 à 1981, ils ne sont plus que 0,9 % pour la période 1981-1986 (Laurens,
2015, 400). Mais derrière l’ÉNA, c’est l’École libre des sciences politiques, devenue Institut
d’études politiques de Paris à la Libération, qui est le principal établissement d’enseigne-
ment supérieur fréquenté par les membres des cabinets pour la période 1936-1972 (20 %)
(Coutrot, 1982, 59-60 et 84). À partir des années 1970, qui marquent l’épuisement (quasi
naturel) de la filière « résistante » ouverte dans l’immédiat après-guerre, le cursus modal
« IEP+ÉNA » est à son apogée: 43 % des collaborateurs ministériels sous le gouvernement
de Raymond Barre ont suivi ce cursus (Laurens, 2015, 400). Des évolutions plus récentes
se dessinent cependant, notamment la percée des instituts d’études politiques de province
dont les diplômés représentent déjà près de 6 % sur la période 2002-2012, mais surtout des
écoles de commerce privées dont les diplômés passent de 2,7 % de 1981 à 1986, à 4,8 %
de 1988 à 1993, 6,4 % de 2002 à 2004, 12,2 % de 2004 à 2007 et enfin 16,4 % de 2007 à
2012. Sous le quinquennat de N. Sarkozy, la part des diplômés de la rue Saint-Guillaume
ne représente que moins d’un quart de la population (22,5 %), alors qu’elle représentait
encore 38 % pour la période 1981-1993, tandis que la part des diplômés des grandes
écoles d’ingénieurs ou militaires atteint 18,7 %. Ces grandes tendances, tout comme ces
transformations plus récentes, en disent long sur la valeur relative accordée à certaines
formations et aux établissements qui les dispensent et aux recompositions en cours au sein
de la noblesse d’État.
Importance et diversité des lières politiques dans l’entrée en cabinet
L’alternance de 1981 a également relancé l’intérêt pour la question de la « politisa-
tion » des entourages, c’est-à-dire du poids des attaches et investissements partisans et
plus largement militants dans l’accès aux cabinets ministériels. Ce questionnement est par
exemple au cœur de plusieurs des contributions du livre dirigé par Pierre Birnbaum: Les
élites socialistes au pouvoir (1985). Ce questionnement se heurte à de nombreuses diffi-
cultés empiriques. Si de nombreux indices attestent que la position sociale et les ressources
bureaucratiques ne sont pas les seuls facteurs explicatifs du recrutement des collaborateurs
9. Aussi étonnant que cela puisse paraître, la population étudiée par S. Laurens (2015, 398) était compara
-
tivement légèrement moins issue de la bourgeoisie économique (entre 36,6 et 39,5 %) et davantage associée à la
bourgeoisie intellectuelle (entre 38 % et 43,7 %). À titre d’information, on peut mentionner les chiffres collectés
pour la période 2002-2012: 47,6 % sont issus de la bourgeoisie économique, 20,9 % de la bourgeoisie intellectuelle
(et 8,7 % des classes populaires, chiffre proche de la période 1981-1986). On se gardera ici de toute interprétation
tant ces données biographiques sont parcellaires. En l’absence de questionnaire, en effet, cette information n’est
disponible que pour les individus dont la notice apparaît dans le Who’s Who (Alam et al., 2015, 441).
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de l’exécutif, les ressources militantes ou partisanes sont difficiles à appréhender tant elles
sont peu renseignées dans les notices biographiques. Au mieux, quand c’est le cas, ne
peut-on recourir qu’à deux indicateurs restreints: l’exercice d’un mandat électif et celui
de responsabilités partisanes. Ainsi à peine un dixième des collaborateurs ministériels de
la période 2002-2012 ont exercé un mandat électif avant ou deux ans après leur entrée en
cabinet, quand moins de 3 % d’entre eux ont exercé des responsabilités partisanes. Sur
cette base, les recherches convergent pour établir que la détention d’un « capital politique »
au sens de Bourdieu (2000) varie grandement d’un poste à l’autre et caractérise plutôt les
conseillers et attachés parlementaires (Alam et al., 2015, 448-449) que les directeurs de
cabinets qui – comme le personnage de Michel Blanc dans L’exercice de l’État – sont
d’abord et avant tout, selon la formule consacrée, des serviteurs de l’État. Cependant, ces
indicateurs apparaissent bien imprécis pour saisir le degré d’entrelacement des réseaux
centraux de sociabilité technocratiques et militants. Seule l’enquête par questionnaire, en
collectant des informations suffisamment fiables sur les appartenances mais surtout sur la
nature des investissements partisans, syndicaux, associatifs, comme sur les liens entretenus
avec les entourages de certains dirigeants politiques de premier plan, est à même d’objectiver
ces réseaux. C’est en recourant à cette méthode que Pierre Mathiot et Frédéric Sawicki
ont ainsi pu établir que les cercles d’expertise mis en place par le PS et/ou par certains de
ses chefs de courant avaient constitué un vivier de choix pour les cabinets de la période
1981-1986. Ils ont montré qu’au final c’est moins la carrière partisane proprement dite,
même si les « quartiers de noblesse » militants peuvent compenser pour certains la relative
faiblesse de leur capital social, que les réseaux de sociabilité amicaux et/ou institutionnels
des ministres et de leurs directeurs de cabinet qui ont été les plus décisifs dans l’entrée en
cabinet (Mathiot et Sawicki, 1999a, 27).
L’enquête conduite par Luc Rouban sur les cabinets du gouvernement Jospin (1997-
2002) aboutit à un constat proche. Selon lui, « l’implication des membres de cabinets dans
les réseaux politiques est forte puisque 10 % d’entre eux sont des élus locaux, 18,5 % des
professionnels travaillant pour les partis politiques, 6,5 % sont membres de clubs divers
et 30,5 % font partie des entourages personnels ou professionnels ou ont fait l’objet de
nominations politiques dans différents postes. On ne trouve en revanche que cinq personnes
ayant été élues au niveau national soit 0,4 % » (Rouban, 2004, 243). Une fois neutralisés
celles et ceux qui cumulent plusieurs positions, il y aurait donc 38 % de « politisés » et 24 %
de « militants ». Tirés de la seule exploitation des annuaires et de la presse professionnelle
et administrative, ces chiffres doivent être interprétés avec précaution
10
. Ils n’en confir-
ment pas moins une tendance bien établie, à gauche mais aussi à droite, à ce que les élus
et les cadres des partis politiques ne constituent qu’une filière minoritaire, principalement
destinée à pourvoir les fonctions de collaborateur parlementaire ou de conseiller politique.
Le compagnonnage avec un dirigeant politique recouvre une grande diversité de situa-
tions. Si les connaissances sur cette question sont encore lacunaires, les enquêtes menées au
cours de la dernière décennie se sont penchées sur l’éventuelle émergence d’une nouvelle
filière d’accès aux cabinets, celle des collaborateurs parlementaires et des membres de
cabinets d’exécutifs locaux. Cette filière, qui trouve son origine dans l’augmentation du
nombre et de la qualification des collaborateurs politiques et qui permet de plus en plus
souvent d’accéder à des mandats électifs (Boelaert et al., 2017), n’a que très peu alimenté
10. Cette remarque vaut également pour l’enquête antérieure portant sur les cabinets de la période 1984-
1996, dans laquelle Luc Rouban, avec la même méthode, établit des statistiques particulièrement détaillées sur
les « afnités politiques» (1997, 384 et s.).
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les cabinets des gouvernements Raffarin, Villepin et Fillon (4,2 % en moyenne, Alam et
al., 2015, 436). Elle a en revanche, comme on le verra, explosé sous les gouvernements
Ayrault et Valls1 (près de 30 %).
Espace des positions et espace des prises de positions:
une contribution à la sociologie de l’État et de l’action publique?
Au-delà de la question de l’autonomie des cabinets vis-à-vis des partis politiques
et de leurs orientations idéologiques et programmatiques, se pose une autre question sur
l’autonomie des cabinets vis-à-vis de l’administration et du secteur privé marchand. Au
cœur des relations entre les sommets de l’État et la société civile organisée, les cabinets
ministériels concentrent les acteurs centraux du portage politique des politiques publiques
et de la réforme de l’État. À la relecture d’un des classiques de la science politique fran-
çaise (Les sommets de l’État de Pierre Birnbaum, 1994 [1977]), les cabinets ministériels
apparaissent encore aujourd’hui comme des arènes privilégiées à étudier pour, non pas
valider la thèse d’une très forte homogénéité de la « classe dirigeante » française, mais
plutôt tester combien l’État renforce son emprise ou son « hégémonie culturelle » sur les
différents secteurs socio-économiques, quitte à œuvrer à son propre évidement. Or, entre la
privatisation des services de l’État entendue sous l’angle conjoint d’une externalisation et
d’une extraversion, les « politiques d’organisation » (Bezès et Le Lidec, 2016) qu’incarnent
en France la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et la Modernisation de
l’action publique (MAP), les restructurations liées à l’européanisation et la décentralisa-
tion ou encore les logiques exogènes au monde politique liées aux intérêts privés (France
et Vauchez, 2017), l’État et son appareil administratif ont été profondément transformés
depuis une trentaine d’années tandis que les frontières qui séparent les sphères publiques
et privées se sont encore davantage brouillées. Pour en rendre compte, la prosopographie
peut être utile afin de renseigner sur une éventuelle modification des profils des entourages
ou encore pour connaître les stratégies de reconversion, notamment en provenance de et
vers la haute fonction publique 11.
Ceci étant dit, les travaux antérieurs invitent à une grande prudence concernant le
potentiel heuristique d’une prosopographie isolée des entourages ministériels. Loin de tout
déterminisme dispositionnel, P. Mathiot et F. Sawicki ont ainsi pu invalider l’idée répandue à
l’époque d’une technocratisation progressive des membres des cabinets socialistes, susceptible
de rendre compte du tournant néo-libéral de la gauche française par la marginalisation des
collaborateurs au profil plus militant. De même, l’hypothèse d’une « managérialisation »
des entourages des ministres de droite au pouvoir de 2002 à 2012, c’est-à-dire de colla-
borateurs plus souvent que par le passé issus du secteur privé marchand, du conseil ou de
la finance, formés dans des grandes écoles de commerce privée, n’a pu être suffisamment
établie pour être considérée comme une variable explicative des politiques de réforme de
l’État alors engagées. Contrairement à ce que l’on aurait pu penser, le recrutement s’opère
toujours majoritairement au sein de la haute fonction publique (et même davantage que
sous les premiers gouvernements socialistes), davantage qu’auprès de « mercenaires » ou
11. En France, les incitations à passer en cabinet sont ainsi fortes pour les nombreux hauts fonctionnaires
qu’on y trouve, et peuvent se comprendre dans le cadre de logiques de carrière. Ils y ont l’opportunité de s’exer-
cer à la politique gouvernementale sans s’aventurer dans la compétition électorale ni renoncer à leur statut, et le
poids des cabinets dans les nominations à des postes de pouvoir administratif permet d’espérer des promotions
à la sortie (Eymeri-Douzans et Bioy, 2015, 84 et s.).
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cost killers issus du secteur privé n’ayant aucune partie liée à l’État. Conformément à la
thèse de Michael Hartmann (2011) sur l’illusion d’une internationalisation massive des
élites économiques, ces collaborateurs de la période 2002-2012 ne semblent guère non plus
appartenir à une élite internationalisée susceptible de ramener dans ses bagages des projets
de réforme ayant cours ailleurs (moins d’un douzième des collaborateurs de l’exécutif a,
par exemple, suivi une partie de ses études à l’étranger) (Alam et al., 2015, 443). Certes,
on observe tendanciellement une plus grande proportion de diplômés d’école de commerce
et de gestion, mais cela concerne pour l’essentiel les énarques. Comme on l’a suggéré plus
haut, ces transformations ont donc plutôt à voir avec les rapports de force entre grandes
écoles et reflètent la place grandissante des écoles de gestion dans la formation des élites,
de même que dans la fabrique des parcours scolaires associés à l’excellence administrative.
Ceci milite pour approfondir la sociologie des luttes qui sous-tendent l’établissement du
curriculum à l’ÉNA après 1982 (et la fameuse « promotion Voltaire »), date où s’arrête
l’enquête d’Émilie Biland et Sarah Kolopp (2013). Mais, surtout, l’adhésion aux principes
et savoirs gestionnaires subsumés derrière le label de new public management gagnerait à
être investiguée par le biais de questionnaires incluant des questions sur les croyances et
représentations du monde des conseillers.
À défaut, les données concernant leurs sorties et reconversions sont néanmoins
susceptibles de donner du crédit statistique à certaines clefs de lecture inspirées du choix
rationnel, tout en invalidant certains lieux communs. Il est de notoriété publique que
« faire du cabinet », notamment à 30 ou 40ans, est dans la grande majorité des cas un
« accélérateur de carrière », du fait de l’accumulation d’un capital social et de ressources
politiques et administratives stratégiques, mais aussi de la gratitude ministérielle pour
service accompli, permettant de « décrocher aussi vite que possible de belles nominations,
en particulier dans des emplois à la discrétion du gouvernement » (Eymeri-Douzans, 2015,
591). Aussi, de même que la fonction publique reste le principal espace de recrutement,
elle demeure le principal espace de débouchés (y compris pour les non-titulaires de la
fonction publique !). Déjà élevée sous les mandats de François Mitterrand (8,3 % selon
Mathiot et Sawicki, 1999b, 234), la part des collaborateurs ministériels qui, entre 2002 et
2012, bénéficient d’une nomination au tour extérieur dans un corps de prestige s’élève à
15,2 % (Alam et al., 2015, 501-502), alors même que les nominations de dernière minute
de la fin du quinquennat Sarkozy n’avaient pas pu être prises en compte dans cette enquête.
Au-delà des discours politiques sur l’« obésité de l’État » et la nécessité de le réformer (dont
l’essentiel a été coécrit par ces collaborateurs), les plus hauts postes de l’administration
demeurent des lieux de pouvoir très convoités et forment un univers professionnel encore
très attractif. Si d’autres collaborateurs (re)prennent une carrière plus politique (15 % du
total des conseillers de 2002-2012 mais 20 % des attachés parlementaires et conseillers
techniques), le pantouflage et les revolving doors n’arrivent qu’en dernière position des
types de reconversion envisageables (après la poursuite d’une expérience en cabinet). Les
départs vers la sphère privée au sens large (secteur privé lucratif, entreprises publiques ou
à participation d’État, secteur associatif et mutualiste) sont même en baisse par rapport à
la période 1981-1993: s’il concernait à l’époque 20 % des entourages, il ne concerne que
14,1 % de la population de 2002-2012. Les sorties directes vers le secteur privé lucratif
demeurent, quant à elles, très rares et sont dans la continuité de la période 1981-1993:
si elles concernaient 7,8 % des collaborateurs socialistes de 1981 à 1993, ce chiffre n’est
dépassé que pour les collaborateurs du cabinet Raffarin (9,3 %). Il est plus faible pour
ceux des cabinets des gouvernements Villepin (5,2 %) et Fillon (2,4 %) (Alam et al., 2015,
490). Ces données mériteraient une analyse plus fine en fonction des postes occupés (les
directeurs de cabinet et leurs adjoints sont plus prompts à pantoufler, environ 13 %) ou en
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fonction des départements ministériels (plutôt l’Élysée, Bercy ou Matignon que Jeunesse
et sports ou Santé) ou des compétences économiques et gestionnaires (Alam et al., 2015,
497 et 501). Mais l’hypothèse d’une privatisation majeure des trajectoires en sortie de
cabinet n’est pas étayée.
En somme, la prosopographie ne permet pas de rendre compte de toutes les logiques
qui orientent le travail des cabinets ministériels. En dépit de tous ses angles morts, cette
méthode reste cependant l’une des plus abordables pour étudier les cabinets les plus
récents. Si les cabinets sont au cœur du pouvoir de la VeRépublique et s’ils font l’objet,
de ce fait, d’un important suivi par les journalistes, alimentant fuites et dénonciations de
conflits d’intérêts, la confidentialité de ce qui s’y joue rend en effet difficile l’accès aux
archives contemporaines et compromet toute démarche d’observation ethnographique, y
compris de participation observante officiellement déclarée 12. La prosopographie, qui ne
se suffit pas à elle-même tant elle implique de bricoler des indicateurs toujours réducteurs
et d’interpréter des données toujours indiciaires, ne peut être complétée, au mieux, que
par des questionnaires (dont les taux de retour et la précision des réponses sont néces-
sairement aléatoires) ou par des entretiens dont on sait combien ils doivent être analysés
avec précaution dans l’étude des politiques publiques, tant ils sont souvent des discours
d’institution empreints de rétrodiction et présentant une façade excessivement rationnelle
(Bongrand et Laborier, 2005).
L’ENQUÊTE « SOCIOLOGIE POLITIQUE DU GOUVERNEMENT »:
SOURCES ET MÉTHODE
Les quatre ensembles de questionnements repérés ici supposent l’accès à des données
distinctes et, par voie de conséquence, imposent de recourir à des techniques d’enquête en
partie différentes. Le repérage des carrières professionnelles sur lequel repose la première
approche est sans doute le plus commode. Les annuaires biographiques, qui répertorient
les positions professionnelles occupées avant l’entrée en cabinet, permettent de disposer
de données fiables et quasi exhaustives, au moins pour leurs membres officiels. L’analyse
de l’origine sociale et des trajectoires d’engagement que supposent tout ou partie des
autres interrogations est beaucoup plus difficile. À l’exception du Who’s Who in France,
les données publiques touchant à la profession des parents, voire des grands-parents, les
études secondaires, le niveau et le style de vie sont rares et ne concernent qu’une minorité
des membres de cabinet, les plus prestigieux. Les informations sur les engagements poli-
tiques ne sont renseignées ou repérables, la plupart du temps, que pour les titulaires de
responsabilités ou de mandats officiels, ou les professionnels de la politique. L’accès aux
représentations et croyances des membres de cabinet constitue un continent encore plus
inaccessible, sauf à procéder par déduction, exercice toujours risqué. Il faut alors recourir aux
questionnaires et/ou aux entretiens et sélectionner un échantillon parmi les collaborateurs.
L’enquête « Sociologie politique du gouvernement » (SPG), sur laquelle s’appuie
l’ensemble des contributions de ce dossier thématique, repose sur l’exploitation de données
12. C’est au nom d’une n de non-recevoir de sa hiérarchie que Quentin Lafay, membre de différents
cabinets ministériels sous Hollande, justie auprès de Michel Offerlé son regret de ne pouvoir accomplir une
thèse de science politique recourant à la méthode dite de la « recherche embarquée » (Alam et al., 2012) https://
wikileaks.org/macron-emails/?q=&mfrom=quentin.lafay@gmail.com (document consulté le 5octobre2018).
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préexistantes et non sur un questionnaire, en raison d’une problématisation qui conduit à
privilégier l’analyse des trajectoires et des expériences professionnelles. Elle s’inscrit dans
le prolongement des enquêtes prosopographiques antérieures, dans l’objectif de pouvoir
opérer une comparaison diachronique et de retracer l’évolution du personnel gouverne-
mental de 1959 à nos jours. Comparaison qui suppose néanmoins de porter une attention
particulière aux différences entre elles dans la construction des populations étudiées et les
sources choisies pour collecter les données.
Saisir les logiques sociales du recrutement aux sommets de l’État
Le premier enjeu était d’identifier les propriétés sociales des entourages ministériels.
Outre les données sociographiques sur le sexe, l’âge, la trajectoire scolaire et professionnelle
et la position occupée avant l’entrée en cabinet, nous avons tenté de repérer les univers
sociaux traversés avant l’entrée en cabinet: champ politique (élus, collaborateurs et mili-
tants), sphère publique, sphère privée, tiers secteur, international et cabinets (y compris au
sein des collectivités territoriales) 13. Ce faisant la base de données permet de raisonner à
la fois à partir des personnes et des positions qu’elles occupent. Ainsi peut-on objectiver
les logiques sociales du recrutement aux sommets de l’État, en mettant en évidence les
filières et les réseaux qui y conduisent, les ressources que les collaborateurs ministériels
ont à leur disposition (titres scolaires, capital social, capital politique, etc.) et les savoirs
et compétences considérés comme légitimes pour exercer le pouvoir. Dans la même pers-
pective, ces indicateurs donnent la possibilité de mesurer le poids relatif des ministères et
de leurs administrations au regard du personnel qu’ils parviennent à essaimer avec plus
ou moins de succès dans les cabinets ministériels: on retrouve ici la question classique
en France du degré de contrôle que la haute administration, ou certaines de ses fractions
ou corps, possèdent sur le gouvernement. Enfin, des données portant sur l’intégralité des
carrières précédant l’entrée en cabinet permettent, de façon inédite, de recourir à des outils
quantitatifs d’analyse de séquences 14.
Le deuxième enjeu était de saisir les hiérarchies inter- et intra-cabinets en s’attachant
à la différenciation des profils selon les ministères et à l’intérieur des ministères. Ce ques-
tionnement appelait une analyse exhaustive, c’est pourquoi l’enquête prend en compte les
membres de cabinets de tous les ministres et secrétaires d’État, mais seulement pour la
première moitié du quinquennat. Les individus retenus (n = 927) sont entrés en cabinet sous
les gouvernements AyraultI, II ou VallsI, soit entre le 15mai2012 et le 25août2014, ce
qui n’a pas empêché, par ailleurs, de suivre leur trajectoire sur l’ensemble du quinquennat.
Dans le cadre de cette comparaison synchronique, on a mesuré le taux de féminisation,
l’âge d’entrée en cabinet, le poids des énarques, des « financiers » et des « politiques », de
façon à cartographier le champ gouvernemental, c’est-à-dire à repérer la répartition des
capitaux et les oppositions sociales qui le structurent.
Le troisième enjeu tenait à la comparaison avec les recherches antérieures. Pour ce
faire nous avons, le plus possible, cherché à construire une base de données à partir d’une
grille de codage élaborée à partir de celles utilisées dans les travaux précédents. Trois autres
13. Nous remercions chaleureusement Pierre France et Christelle Gris, qui ont coordonné les premières
étapes de la construction de cette base de données, et Thomas Collas qui l’a nalisée et a supervisé l’ensemble
de son traitement statistique.
14. La contribution dans ce dossier d’Anne Bellon, Thomas Collas et Pierre Mayance restitue ainsi
l’épaisseur temporelle des carrières au sein desquelles s’inscrivent les passages en cabinet.
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enquêtes, dont les auteurs sont d’ailleurs, pour la plupart, membres de l’équipe, servent ici
de base à la comparaison. Elles ont été retenues pour la transparence de leur méthodolo-
gie. Il s’agit de l’enquête de Sylvain Laurens sur la période 1972-1979 (enquête no1), de
celle de Pierre Mathiot et Frédéric Sawicki sur les gouvernements socialistes entre 1981
et 1993 (enquête no2) et de celle de Thomas Alam, Igor Martinache et Jérémie Nollet sur
les années 2002-2012 (enquête no3). L’enquête SPG sera ici qualifiée d’enquête no4. Le
raisonnement comparatif doit cependant s’entourer de précautions, dans la mesure elles
ont été menées de façon discontinue, sans que soit couvert l’ensemble des gouvernements
de la VeRépublique. Pour saisir l’évolution des élites socialistes, on ne peut par exemple
se référer qu’au travail de P. Mathiot et F. Sawicki sur les cabinets mitterrandiens, les
gouvernements dirigés par L. Jospin n’ayant pas fait l’objet d’une étude aussi scrupuleuse
(Rouban, 2004). Surtout, les quatre enquêtes prennent en compte des populations délimitées
différemment et s’appuient sur des sources distinctes.
Des populations qui ne se superposent pas
L’enquête no1, la plus proche de l’enquête SPG, porte sur l’intégralité des ministères
et secrétariats d’État des gouvernements Messmer I et II, Chirac et Barre, mais ne porte
pas sur toute la durée d’exercice des gouvernements concernés. Elle procède en effet par
« coups de sonde » à quatre dates données: 1972 (n = 228), 1973 (n = 260), 1975 (n =
210) et 1979 (n = 229). L’enquête no2 porte, quant à elle, sur cinq cabinets ministériels
(à l’exclusion de l’entourage des ministres délégués et secrétaires d’État), choisis pour
inclure à la fois des ministères où se joue une évolution importante de l’action publique,
un ministère régalien et un ministère technique: cabinet du Premier ministre et minis-
tères de l’économie et des finances, des affaires sociales, de l’intérieur, du commerce et
de l’artisanat (n = 422). Dans une volonté de comparabilité avec cette dernière, l’enquête
no3 a repris ces cabinets en ajoutant ceux de quatre ministères supplémentaires (fonction
publique, agriculture, santé, jeunesse et sports) et le secrétariat général de l’Élysée. Elle
augmente ainsi le nombre d’individus pris en compte (n = 913) tout en maintenant un
équilibre entre les différentes catégories de ministères.
Les périmètres de cabinet retenus varient également selon les enquêtes. Toutes ne
retiennent que les nominations au Journal officiel, ce qui exclut les « visiteurs du soir » et
les chargés de mission officieux, exposés au grand jour par l’affaire Benalla. Les choix
opérés par l’exécutif d’un côté, par les chercheurs de l’autre, peuvent néanmoins invisi-
biliser certaines catégories
15
et faire varier substantiellement la population étudiée. Par
exemple, l’enquête no3 inclut les conseillers en communication et attachés de presse, une
population plus jeune, plus féminine et moins souvent énarque. Dans l’enquête no4, les
attachés de presse ne sont pas comptabilisés puisqu’ils n’apparaissent pas officiellement
dans les effectifs des cabinets. C’est là sans doute un effet de la règle fixée en mai 2012,
promesse classique au moment des prises de fonction, de réduire le nombre de collaborateurs
à quinze pour les ministres et à dix pour les ministres délégués. Dans les faits, les cabinets
ministériels sont plus étoffés sous J.-M. Ayrault et M. Valls en raison de collaborateurs
« mutualisés » entre ministère et secrétariats d’État, quand d’autres sont dissimulés, comme
c’est le cas des attachés de presse.
15. Selon les ministères et les périodes, les « ofcieux» peuvent ainsi comporter de jeunes énarques n’ayant
pas encore satisfait à l’obligation de services requis avant possibilité de détachement.
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Enfin, l’individu statistique retenu par l’enquête peut être soit une personne physique,
pouvant traverser plusieurs cabinets différents, ou une expérience en cabinet. L’enquête
no3 travaillait sur les individus ayant eu une expérience en cabinet davantage que sur les
personnes physiques, de sorte que ces dernières peuvent apparaître plusieurs fois, à des
moments différents de leur carrière. Dans le cadre de l’enquête no4, en revanche, on ne
considère qu’un seul individu en cas de doublon.
Questionnaires et données biographiques: des sources hétérogènes
Les méthodes de collecte des données choisies par les quatre enquêtes diffèrent éga-
lement. L’enquête n
o
2, historiquement la plus ancienne, se distingue ici en ce qu’elle a
adopté un protocole similaire à celui de René Rémond. Un questionnaire a été adressé à la
population retenue, dont les données ont été complétées par la reconstitution de la carrière
des non-répondants à partir d’annuaires biographiques. Sur les 422individus retenus, 197
questionnaires ont été reçus. Si l’échantillon est plus restreint, les informations recueillies
sont donc plus riches, par exemple pour ce qui touche à l’appartenance partisane. P. Mathiot
et F. Sawicki (1999a, 19) peuvent ainsi recenser 52,8 % de membres du Parti socialiste
parmi les collaborateurs, avec une proportion en forte baisse entre les périodes 1981-1986
(60,2 %) et 1988-1993 (41,9 %).
Les enquêtes n
os
1, 3 et 4 sont quant à elles très comparables dans le recueil des données,
avec cependant des variations induites par la temporalité de l’enquête, plus ou moins éloignée
de la période étudiée. Sylvain Laurens, pour l’enquête no1, peut ainsi exploiter différentes
éditions du Who’s Who in France (1972-1973, 1975-1976, 1983-1984, 1996-1997), dont
les données sont plus précises. En effet, si le passage en cabinet ne suffit pas toujours pour
entrer dans cet annuaire, la carrière ultérieure l’autorise parfois, de sorte que la proportion
d’individus possédant une fiche est bien plus importante pour l’enquête no1 que pour les
enquêtes no3 et no4, faute de recul historique. C’est pourquoi ces dernières ont également
utilisé les biographies d’acteurs publics. Enfin, la source principale de l’enquête no4 est
constituée par les notices LesBiographies.com (site édité par la Société générale de presse).
Elles ont parfois été recoupées par le profil LinkedIn des collaborateurs, souvent les plus
jeunes, qui en possédaient un, sachant que les informations sont alors sélectionnées par les
concernés et procèdent ainsi, comme d’ailleurs dans le Who’s Who, d’une mise en forme
d’« identités stratégiques » (Collovald, 1988).
LES CABINETS HOLLANDAIS:
DES ÉVOLUTIONS SANS RUPTURES MAJEURES
On ne résumera pas ici toutes les analyses détaillées qui constituent ce dossier
16
. On se
bornera à mettre en exergue quelques éléments saillants qui se dégagent de la comparaison
avec les enquêtes précitées, concernant d’une part les propriétés sociales des membres des
cabinets hollandais, d’autre part leurs investissements politiques.
16. Voir pour cela l’introduction de Thomas Collas, Delphine Dulong et Frédéric Sawicki dans ce numéro.
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Une continuité en trompe-l’œil?
Concernant l’âge, la féminisation et la proportion d’énarques, la présidence de
François Hollande apparaît, pour reprendre le bon mot de Jean-Michel Eymeri-Douzans
à propos du cabinet du Président de la République (2015), relativement « normale », c’est-
à-dire conforme à la tendance des mandatures précédentes avec toutefois de réelles petites
nuances. Si la pyramide des âges des cabinets de la période 2012-2014 ressemble à s’y
méprendre à celle de la période 2002-2012, avec un âge moyen de 41ans, les membres
des cabinets socialistes se distinguent en revanche par leur plus forte féminisation. Sur ce
point, les cabinets de gauche continuent de se distinguer des cabinets de droite, distinction
qu’on retrouve également au sein du personnel politique (Boelaert et al., 2015). Alors que
le pourcentage de femmes était inférieur à 10 % dans les années 1970, il était ainsi passé
à 25 % dans les premiers cabinets socialistes; trente ans plus tard, si l’écart s’est réduit,
la différence demeure puisque les femmes qui composaient 27,4 % des cabinets au cours
des années 2000 sont 35 % entre 2012 et 2014. Si leur présence reste d’autant plus forte
qu’on descend dans la hiérarchie des postes et des ministères 17, la part des femmes dans
les fonctions de direction a sensiblement augmenté après 2012, puisqu’on compte 19,8 %
de directrices et 22 % de sous-directrices de cabinet contre seulement 6,5 % entre 2002
et 2012 18. De même, si la part des diplômés de l’Institut d’études politiques de Paris est
proche de la période précédente (27,3 % contre 25,8 %), les diplômés d’institut d’études
politiques de province sont trois fois plus nombreux (15 % contre 5,8 %) et ceux des grandes
écoles de commerce deux fois moins que dans les cabinets de droite (6,7 % contre 11%).
Au final, cette différence affecte moins le pourcentage d’énarques (24,5 % contre 27,4 %
sous Chirac et Sarkozy) que la part des membres des grands corps, clairement en baisse
par rapport à la période précédente (16,4 % contre 21 %).
Aux postes clefs, les ministres de François Hollande ne s’en sont pas moins entourés
de hauts fonctionnaires expérimentés. Les directeurs et directeurs adjoints, qui sont les
acteurs les plus influents au sein des entourages ministériels en tant que « chefs d’orchestre »
du cabinet (Dreyfus, 2015), affichent, d’une part, une plus grande expérience en cabinet
ministériel que les autres (46,9 % des directeurs et 20 % de leurs adjoints contre 14 % pour
le reste de la population) et, sans grande surprise dans la mesure où ils assurent l’interface
entre le cabinet et les directions centrales du ministère (Eymeri-Douzans, 2008, Dreyfus,
2015), ils sont, d’autre part, presque tous hauts fonctionnaires, à 53 % passés par l’ÉNA et à
40,7 % et 34 % issus d’un grand corps (contre 11,5 % pour le reste de la population étudiée).
Si le poids de la haute fonction publique apparaît nettement moins structurant à ce niveau
de fonction que dans la période précédente ( 14points) 19, il demeure à un niveau élevé.
S’ils restent pour l’essentiel des grands commis de l’État, 27 % des directeurs et
16 % des directeurs adjoints ont néanmoins occupé un poste dans le privé au cours de
leur carrière, ce qui n’est pas sans lien avec leur administration d’origine, puisque près
29,9 % d’entre eux, contre 16,4 % pour le reste de la population, est passé par Bercy. Ils
sont également plus souvent passés par ces zones d’interface et d’échanges entre le public
17. On trouve par exemple 76,9 % de femmes au secrétariat d’État en charge de la famille, des personnes
âgées et de l’autonomie mais seulement 11,5 % au ministère du redressement productif.
18. Ce pourcentage reste en soi modeste si on le rapporte à la part des femmes parmi les anciens élèves
de l’ÉNA. Alors qu’elles ne représentaient pas plus de 10 % dans les années 1970, les femmes représentent en
effet entre 30 % et 45 % des promotions depuis les années 1990 (Loiseau Nathalie [2015], « Dés et enjeux de la
place des femmes à l’ÉNA», Revue française d’administration publique no153, p.91-101). Ainsi, seules 26 %
des femmes énarques de notre population occupent des fonctions de direction contre 40 % des hommes énarques.
19. Ils étaient près de 67 % entre 2002 et 2012 (Alam et al., 2015, p. 439).
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et le privé où l’État régulateur pilote le gouvernement des marchés (France et Vauchez,
2017) que sont l’Agence de participation de l’État, la Caisse des dépôts et consignations,
la Monnaie de Paris, l’Autorité des marchés financiers (23,5 % contre 16 % pour les autres
membres des cabinets).
L’hypothèse d’un essaimage du personnel des ministères de « Bercy » dans les autres
ministères, comme vecteur de diffusion d’une conception budgétaire « orthodoxe » ou
« comptable » appuyant les orientations politiques de François Hollande, n’est pas corroborée
pour autant. Au total, 18,7 % des collaborateurs étudiés sont passés par Bercy, en cabinet
et/ou en administration, avant d’entrer dans les cabinets des gouvernements Ayrault et
VallsI, mais ces conseillers ne connaissent pas une mobilité plus importante que les autres
entre les ministères. C’est même l’inverse, puisque 24,8 % de l’ensemble des membres de
cabinet passent par plus d’un ministère, alors que ce n’est le cas que de 19,7 % de ceux
dotés d’une expérience antérieure à Bercy. De plus, si l’on s’intéresse à leur répartition par
domaine ministériel, on s’aperçoit qu’ils ne sont surreprésentés de façon notable que dans
les ministères de Bercy eux-mêmes. Les anciens de Bercy ont donc tendance à y rester.
En définitive, comme le confirment les différentes enquêtes sur les cabinets ministériels,
il n’est pas besoin d’être passé par la sphère privée ou par Bercy pour avoir intériorisé les
catégories du new public management. C’est d’ailleurs ce qui fait leur puissance: elles
sont largement partagées dans les champs du pouvoir, indépendamment des trajectoires
de celles et ceux qui les portent. Plus encore, c’est peut-être dans l’organisation du travail
gouvernemental, notamment dans le développement considérable de l’interministériel, et
dans la place de Bercy dans la hiérarchie inter-ministères, qu’on pourrait cerner son poids
dans la définition des politiques gouvernementales, questionnements qui impliquent des
méthodes qualitatives d’investigation.
Des élites éloignées du Parti socialiste ?
Si le noyau dur des entourages socialistes est, en gros, issu des mêmes filières de
formation et des mêmes filières professionnelles que ceux des gouvernements de droite,
se distinguent-ils par un engagement partisan ou, à tout le moins, par un compagnonnage
politique plus marqué avec le parti et les élus socialistes? Plusieurs indices laissent suppo-
ser que les membres des cabinets hollandais sont moins intégrés dans le milieu socialiste
(Sawicki, 1997) que ceux des précédents gouvernements de gauche.
Seuls 6,7 % des membres de cabinet sous les gouvernements Ayrault et Valls I font
mention d’une adhésion à un parti politique. Sans doute une enquête par questionnaire
aurait-elle permis de mieux cerner la part de militants dans cette population ; néanmoins,
l’absence de cette information dans les annuaires biographiques en dit long sur la démonéti-
sation de cette ressource pour accéder aux cabinets ministériels. Seuls 4,2 % des conseillers
sont passés par un poste de collaborateur de parti ; 9 %par un mandat électif local (dont 4 %
pour lesquels il n’est pas fait mention d’une adhésion partisane dans leur biographie). Le
passage par des organisations militantes proches du PS est encore plus négligeable: 2 %
des membres de cabinet sous les gouvernements Ayrault et VallsI ont été membre ou salarié
d’un think tank, 1,4 % permanent syndical et 1,3 % membre du bureau d’une organisation
syndicale. L’affaiblissement progressif du vivier militant – déjà noté par P. Mathiot et F.
Sawicki (1999a) à propos de la période 1988-1993 et confirmé par L. Rouban à propos du
gouvernement Jospin (2004) – se poursuit donc sous la présidence de F. Hollande.
Pour apprécier la prégnance des réseaux partisans et repérer les plus engagés politique-
ment, on peut également reprendre la typologie des carrières en cabinet élaborée par P. Mathiot
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et F. Sawicki (1999a). Ces derniers distinguent dans leur étude des cabinets socialistes: les
« généralistes », qui ont traversé plusieurs ministères sous plusieurs ministres, les « spécialistes »,
attachés à un ministère dans lequel ils ont connu plusieurs ministres, les « techniciens », qui
restent dans le même ministère sous le même ministre, et enfin les « fidèles », qui restent avec
le même ministre dans plusieurs ministères différents. L’hypothèse sous-jacente est que les
généralistes et les fidèles sont les plus insérés, quoique sous des formes distinctes, au sein
du milieu socialiste. Or, tandis que les généralistes formaient 39,3 % des conseillers sous
la présidence de F. Mitterrand, on constate qu’ils ne sont plus que 19,1 % sous celle de F.
Hollande. Les spécialistes passent de 11,4 % à 20,3 % et les techniciens de 36,5 % à 54,9 %,
ces deux catégories formant à elles seules presque les trois quarts des membres de cabinet
étudiés par l’enquête SPG. Comme le soulignent J.-M. Eymeri-Douzans et X. Bioy: « Au
total, les membres de cabinets et les ministres ne font pour la plupart qu’un “petit bout de
chemin ensemble” » de sorte que « confiance et loyauté ne sont pas garanties, mais sont à
construire » (2015, 95). La part de fidèles, c’est-à-dire de collaborateurs attachés à un ministre,
significative sous les gouvernements mitterrandiens (12,7 %), diminue ainsi de moitié sous
les gouvernements hollandais (5,7 %). Cette hausse de la proportion de techniciens s’explique
en partie par la durée plus courte de l’exercice du pouvoir sous la présidence de F. Hollande,
par rapport à celui de F. Mitterrand. Mais l’ampleur de la diminution de la part des membres
de cabinet polyvalents, traversant plusieurs ministères en tant que généralistes ou fidèles, et
l’importance des techniciens éclairent la prépondérance d’une approche technocratique des
problèmes tant reprochée à l’exécutif sous le mandat de F. Hollande.
Si le parti et les organisations militantes qui en sont proches n’ont guère été des viviers
importants de recrutement, les entourages d’élus et les collectivités territoriales s’y sont
substitués. Faute d’avoir pu prendre appui, après dix ans d’opposition, sur un personnel
déjà passé par un cabinet ministériel (cette expérience préalable ne concerne que 17,4 % des
collaborateurs hollandais contre 62,8 % des collaborateurs ministériels entre 2002 et 2012),
les ministres socialistes ont massivement fait appel à des collaborateurs d’élus, qui repré-
sentent près de 30 % des personnels de cabinet. Parmi ceux-ci, 18,8 % sont des collaborateurs
parlementaires, 9,3 % des membres de cabinet de maire, 3,2 % d’exécutif régionaux et 2,2 %
d’exécutifs départementaux. L’ampleur sans précédent des positions locales conquises par le
PS entre 2004 et 2012 trouve ici une traduction relativement inédite. La mairie de Paris joue
de ce point de vue un rôle particulier 20: 5,1 % des membres de cabinets socialistes avaient eu
antérieurement une expérience en son sein en cabinet, et 4,6 % au sein de son administration.
Ces derniers y ont acquis des compétences comparables à celles requises aux sommets de
l’État, compte tenu du statut tout à fait singulier de cette collectivité en termes d’effectifs, de
budget, de statut administratif et de rôle tant national qu’international. On voit au passage que
les gouvernements socialistes n’ont pas simplement pris appui sur les personnels de cabinets
de collectivités territoriales, mais aussi sur leurs agents administratifs, 11,5 % des conseil-
lers étudiés étant passés par un poste en collectivité, phénomène facilité par la politisation
fonctionnelle des cadres des collectivités territoriales (Biland, 2011).
*
* *
20. Le Magazine du Monde consacre ainsi sa une et un article de sept pages à la « bande de l’Hôtel de
Ville» aussi appelée « école Delanoë»; Vanessa, Schneider, « Entrez dans la bande. Allons enfants de la Mairie»,
21juillet2018, p.19-25.
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Ce bref tour d’horizon et cette rapide mise en perspective comparative des principaux
traits des cabinets ministériels de la première moitié du quinquennat de François Hollande
convaincra, on l’espère, de la pertinence des enquêtes prosopographiques. Celles-ci restent
bien sûr tributaires des données disponibles. Les carrières professionnelles, on l’a vu, sont
bien mieux connues que les engagements politiques et les origines sociales. Quant aux
croyances et aux représentations, elles demeurent un continent inexploré. Ainsi il n’est
guère possible d’apprécier par exemple le rôle précis du passage par les cercles d’expertise
gravitant autour des entourages des « présidentiables » et/ou des think tanks (Terra Nova
ou la Fondation Jean Jaurès en l’espèce). Il n’est pas non plus possible de vérifier si les
élites « socialistes » proviennent des mêmes milieux sociaux que les élites de la droite et du
centre. Les reclassements de plusieurs collaborateurs des cabinets Ayrault et Valls 1 dans
les cabinets de la présidence Macron pourraient pourtant ici trouver un début d’explication.
Quant aux croyances et représentations, les chercheurs sont condamnés à les déduire des
trajectoires suivies et des positions occupées. C’est là une limite grave qui implique de
recourir à des méthodes qualitatives. La prosopographie, ici, fonctionne comme un géné-
rateur de questions pour guider les entretiens et l’exploitation des documents.
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... In this section, I first discuss how research on ministerial staffers originally developed within countries within the Napoleonic administrative tradition where young, ambitious elites are groomed before joining the French civil service Rouban, 1997;Bellon, Collas & Mayance, 2018). Although the share of these ENA graduates has decreased somewhat over time, ministerial staffers continue to be highly educated as their elite education has diversified but not decreased (Alam et al., 2018). Despite these sociological continuities, one clear trend has transformed the composition of French ministerial offices: the feminization of their staff (Achin & Dulong, 2018). ...
... Despite these sociological continuities, one clear trend has transformed the composition of French ministerial offices: the feminization of their staff (Achin & Dulong, 2018). Although men still outnumber women, the presence of female staffers has grown steadily -especially within socialist governments (Alam et al., 2018). ...
... Moreover, this dissertation also draws from other elements within this literature. For example, the descriptive analysis of staffers' qualifications in the first empirical article echoes the longstanding prosopographic tradition that pioneered the study of political staffers' educational and professional background (Alam et al., 2018). Furthermore, the recent emergence of comparative studies on the size and importance of ministerial offices around the world ) was essential to understanding the different institutional contexts in which Belgian and Dutch staffers (van den Berg, 2018) operate. ...
Thesis
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Political staffers are central actors in contemporary politics. The few top advisors that are known to the general public are just the tip of the iceberg. Below the surface, a diverse unelected elite operates behind the scenes of parties’ central offices, parliaments and ministerial offices. Their many tasks include managing political offices, providing communication and policy advice, assisting individual politicians and supporting party organizations. As they are closely involved in daily politics, research shows that staffers have an impact on political representation and policymaking. This seems to be odds with the core principles of representative democracy, as they have not been elected by voters. Therefore, this study examines a fundamental question about political staffers: does the political influence of this unelected elite create a democratic deficit? To address this question, I develop an innovative perspective on staffers’ democratic legitimacy by considering party loyalty as an important accountability mechanism. More specifically, I argue that a strong relationship between staffers and political parties is beneficial to the democratic process because it reduces the likelihood of staffers ‘going rogue’ by disregarding the preferences of voters and elected elites. The study takes a quantitative large-N approach by collecting original survey data among staffers from fourteen Belgian and Dutch political parties (N=1009). This extensive dataset was compiled through a challenging process of brokering access to political staffers by gaining the endorsement of senior figures within the staff hierarchy. Based on these empirical data, I conduct an in-depth analysis of staffers’ professional, voluntary, ideological and procedural relationship with political parties. The findings show that most Belgian and Dutch staffers are loyalists who faithfully support the policies of their party. Although most staffers are not directly employed by parties, they are pivotal to creating political cohesion between central offices, parliaments and ministerial offices. Moreover, they work in close tandem with the elected elites who are accountable to voters. I conclude that staffers’ involvement in politics does not create a structural democratic deficit. If voters, representatives and staffers are bound by the same set of policy preferences, even the most expeditious staffers are unlikely to hinder democratic representation. By demonstrating the relevance of staffers’ party loyalty, this PhD study adds a new perspective to the debate on staffers’ political legitimacy. However, party loyalty is only one piece of a larger puzzle and should not be treated as a substitute for formal rules or responsiveness towards elected representatives. For this reason, I advocate for a comprehensive approach to staffers’ accountability that considers legal arrangements as well as party loyalty and loyalty towards individual politicians.
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De Nuit debout au Tea Party étatsunien, de Donald Trump à Emmanuel Macron, la dénonciation de l’establishment est devenue un thème récurrent de la politique contemporaine. À droite comme à gauche, aux marges comme au centre, la critique d’un « système » qui monopoliserait le pouvoir est omniprésente. À partir d’une enquête originale menée à l’Assemblée nationale, ce livre dresse un tableau inédit de la politique française. Celle-ci est profondément marquée par le phénomène de professionnalisation des élus, toujours plus nombreux à avoir été des salariés de la politique, depuis leur plus jeune âge et au point d’y réaliser toute leur carrière. Il faut désormais avoir passé un temps bien plus long – deux fois plus comparé aux années 1970 –, avant de pouvoir espérer parvenir aux responsabilités nationales. Constat sans appel de ces transformations, ce livre met en lumière leurs conséquences sur la politique contemporaine comme sur la démocratie.
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When politicians employ public servants, have those people peculiar attitudes toward politics and policies? This paper assesses this topic through trajectories and working practices of senior civil servants in French local governments. A mix of political sociology and of sociology of work, it focuses on generational patterns of political attitudes and thereby renews the thesis of « politicized » public managers. It demonstrates that new patterns in careers – increasing diploma requirements, fewer social mobility, increasing geographical mobility and decreasing steady employment contracts – result in less personalized relations toward politicians, although political screening remains strong.
Article
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Building up the Cognitive State Focused on training and curricula at the École nationale d’administration from 1945 to 1982, this article explores the cognitive underpinnings of State power. Drawing on the archives of the school, it shows that changes in curriculum and teaching at the ENA are structured by different strategies of legitimization and distinction driven by the professional groups that recruit graduates into the field of power, as well as the positioning of the grandes écoles in the field of higher education. These transformations help to historicize the changing figures of the senior civil servant, moving from the “humanist” civil servant in the 1950s, to the “scientific” civil servant in the 1960s, and then the “operational” civil servant in the 1970s. These successive models have a decisive impact on the mode of legitimization of different groups of top State officials, and on the symbolic categories that public policies articulate.
Article
Résultats de l'enquête réalisée sur toute la population des cabinets ministériels (membres officiels et si possible officieux), de l'ensemble des secteurs ministériels et portant sur les caractéristiques de cette population (évolution quantitative, entourages par familles politiques et par principaux secteurs ministériels, fonctions occupées, durée du passage, fréquentation), sur la sociologie de leurs membres (proportion de fonctionnaires, du secteur privé et du secteur public, corps d'origine, écoles fréquentées, caractéristiques sociales) et sur leur carrière dans et à la sortie des cabinets.
Article
his article explores how the rulers have repeatedly modified the boundaries of public bureaucracies and the division of labour within the state since the early 1980s, either by creating agencies or by promoting mergers. This transformation of the organisational forms of the state is here considered as an original and rationalised technique of governmentality through which politicians, but also top bureaucrats and experts, try to intervene on the specialization of tasks, the distribution of power and public policies. The article first offers a large state of the art about scholars on agencification and mergers, and a critique of the main theories analysing these processes. It defends a political sociology approach that emphasizes four intertwined dimensions of the politics of organization and its manipulation of state architectures.
Article
Issues and challenges of women’s position Noting that the National School of Administration (ÉNA) has a relatively low percentage of women in its classes, the following article identifies several factors affecting the recruitment process. The lack of parity among students’ results mainly from an insufficient number of female candidates but it also questions the nature of the selection tests. It stresses however the success during the course of women once entered into ÉNA. Aknowledging a representative imbalance, the article comes to explain some of the measures implemented by the school to rebalance its recruitment.
Article
The economic elites between internationalization and national specificities This paper builds upon an empirical survey of the management of the one hundred largest companies in eight countries (Germany, France, United Kingdom, Italy, Spain, Japan, China, United States). It shows how the internationalization of these elites remains relatively limited in scope (percentage of foreigners within each top management, periods of residence abroad), despite some variation between countries. It then looks at the career patterns that dominate at the national level to explain the resistance that the process of internationalization encounters. We focus in particular on the case of France, which is characterized by the important role of the state in the maintenance of a traditional national elite and in the lesser degree of internationalization observed from one cohort to another. The paper shows that even in a context of economic globalization, the framework of the nation-state plays a key role – particularly in France – in explaining the formation of the dominant classes in the economic field.
Article
Science of the Science of the State. The Perturbation from the Embedded Researcher : an Epistemological Dilemma The article further develops the reflections on the renewal of inquiry methods in line with the contemporary transformations of research policies. Comparing three contrasting research experiences, it details the heuristic value of our reflexive engagement in the State reform. Observant participation and ethnopraxy grants direct access to the reform machinery, and depart from scholastic approaches of public policies. Above all, they inquire about the disturbances that we create on the ground as embedded researchers. As the researcher can never become a genuine native, he necessarily makes blunders, gaffes, perturbations whose analysis can prove fertile for a science of the science of the State.