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Abstract

El presente trabajo tiene como objetivo el analizar el programa de Seguro de Desempleo en la Ciudad de México. Para el análisis del diseño del progra-ma se utilizó una metodología de investigación cualitativa, consistente en entrevistas a profundidad con funcionarios públicos a cargo del programa, así como la aplicación de cuestionarios a benefciarios y una investigación documental de fuentes especializadas en el tema. Además, se siguió una adaptación a la guía de evaluación de políticas sociales del coneval (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social). Se encontró que el programa hace un esfuerzo por cumplir con sus objetivos de otorgar ayuexisten amplias áreas de oportunidad, como las restricciones para acceder a los talleres de capacitación, aunado a la poca variedad temática de estos, poco personal capacitado, la no utilización de redes sociales digitales para la difusión del programa, la falta de un sistema obligatorio de verifcación de asistencia a entrevistas de trabajo y la concentración de los apoyos en pocas delegaciones.
El Colegio de Jalisco
Asociados numerarios
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Universidad de Guadalajara
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Ayuntamiento de Guadalajara
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Secretario general Roberto Arias de la Mora
® Intersticios Sociales
Año 9 , nú mer o 17, m arz o- ag ost o 2 019
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de Derechos de Autor, núm. 04- 2012-041814570400- 203
ISSN-e: 2007-4964
Der ec ho d e us o
Se p er m i t e l a r e p r o d u c c i ó n , p u b l i c a c i ó n , t r a n sm i s i ó n , d i f u s i ó n e n c u a l q u i e r
modo o medio de cual quier part e del mat eri al cont eni do en el arch ivo
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los auotres. Son ajenas a ella, en consecuencia, tanto la revista como la
institucn que la patrocina.
Presentación
Fr an c i s c o J a v i e r Ve l á z q u e z Fe r n á n d e z
Cr i s t i n a A l v i z o Ca r r a n z a 5
Reexión Teórica
Hacia una gestión educativa bioaprendiente:
otros giros epistémicos desde nuevas semánticas
Fa b e r An d r és Al z a t e Or t i z
Lu z Me r y Ch a v er r a Rod r íg u e z 9
Espacios sociales a debate
La colonia Guerrero 1942-1979, procesos de arraigo
y permanencia a través de las cualidades sociales del
espacio de Simmel
Cr i s t i n a Ta m a r i z Est r a d a 27
Reexiones sobre la importancia de la noción de clase social
en los estudios del consumo. La relación de los jóvenes
con las e-compras en México
Kar l a Ter e sa Cam ac h o Ro d r í gu e z 59
La inclusión social de las personas con discapacidad
en el sistema turístico del Centro Histórico de la Ciudad
de México: diseño de un modelo sistémico de innovación
Ed m u n d o O m a r M a t a m o r o s H e r n á n d e z
Ri ca r d o Tej ei d a Pad i l l a
Osw a l d o M o r a l e s M a t a m o r o s 79
Sección general
La construcción de la legitimidad en torno al cargo
de capitán general en Sonora, 1842-1856
Ed n a L u c í a Ga r c í a Ri v e r a 105
Evaluación del Seguro de Desempleo
de la Ciudad de México (2007-2016)
Es t r el l a D e n i s s e L o a A g u i r r e
Jesú s Ru b i o Ca mp o s 131
Nodos, actores y discursos en la generación
de alternativas alimentarias locales en Quintana
Roo y Yucatán, México, 2000-2016
Ro c í o Ga r a Bu s t a m a n t e
María Amalia Gracia 175
Las madres solteras universitarias: redes
de apoyo social e identidad materna
Ro sa M a r í a H u e r t a M a t a 203
¿Siguen operando los Aparatos Políticos
en los gobiernos municipales de México?
Ant on i o Cáñez Cot a 233
Fascinación por el poder: consumo y apropiación
de la narcocultura por jóvenes en contextos
de narcotráco
Amér i ca Tonan t zi n Bec err a Romer o
Di eg o Ar man d o H er n án dez Cru z 259
Reseñas
Luis Ignacio Sáinz y Jorge González Aragón. El territorio
y sus representaciones. Lecturas losócas, geográcas y urbanísticas,
presentación de Salvador Vega y León, prólogo de Carlos
Luis Arturo González y Lobo. México: Universidad
Autónoma Metropolitana, 2015, p. 283, ils.
Ang él i ca Pereg ri n a 287
Renée de la Torre y Patricia Arias (coordinadoras).
Religiosidades trasplantadas. Recomposiciones religiosas en nuevos
escenarios transnacionales. Tijuana: El Colegio de la Frontera
Norte, Juan Pablo Editores, 2017.
Ar el y Med in a 291
CONTENI DOS
Resumen del artículo
Evaluación del Seguro de Desempleo de la Ciudad de México
(2007-2016)
An evaluation of Mexico City’s Unemployment Insurance
program, 2007-2016
Estrella Denisse Loa Aguirre
Gobierno del Estado de Nuevo León, México
estrellaloa5@gmail.com
hps://orcid.org/0000-0003-1570-2980
Maestra en Administración Pública y Políca Pública en la Escuela de Gobierno
y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey
Jesús Rubio Campos
El Colegio de la Frontera Norte, México
rubio@colef.mx
hps://orcid.org/0000-0001-5381-732X
Doctor en Políca Pública por la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del
Tecnológico de Monterrey
Recibido: 19 de sepembre de 2017
Aprobado: 20 de junio de 2018
Resumen
El presente trabajo tiene como objetivo el analizar el programa de Seguro de
Desempleo en la Ciudad de México. Para el análisis del diseño del progra-
ma se utilizó una metodología de investigación cualitativa, consistente en
entrevistas a profundidad con funcionarios públicos a cargo del programa,
así como la aplicación de cuestionarios a beneciarios y una investigación
documental de fuentes especializadas en el tema. Además, se siguió una
adaptación a la guía de evaluación de políticas sociales del coneval (Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social). Se encontró que
el programa hace un esfuerzo por cumplir con sus objetivos de otorgar ayu-
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
da económica, capacitación y vinculación al mercado laboral. Sin embargo,
existen amplias áreas de oportunidad, como las restricciones para acceder
a los talleres de capacitación, aunado a la poca variedad temática de estos,
poco personal capacitado, la no utilización de redes sociales digitales para la
difusión del programa, la falta de un sistema obligatorio de vericación de
asistencia a entrevistas de trabajo y la concentración de los apoyos en pocas
delegaciones.
Abstract
The objective of this article is to analyze the Unemployment Insurance pro-
gram implemented in Mexico City. A qualitative methodology was adopted
based on in-depth interviews with bureaucrats who administer the program,
applying a questionnaire to beneciaries, and documentary research on spe-
cialized sources dealing with this topic. Also, we analyzed an adaptation of
a guide elaborated by Mexico’s CONEVAL (Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social) to evaluate the design of social policies.
Results indicate that the program does make efforts to fulll the objectives
of providing nancial assistance and training to the unemployed population
and opening links to labor markets. Nevertheless, ample areas of opportu-
nity exist, such as eliminating restrictions on access to training workshops,
broadening the scope of the workshops currently offered, increasing the
number of qualied personnel, augmenting the use of digital social networks
to promote the program, implementing a system that veries participants’
–supposedly obligatory attendance– at jobs interviews, and reducing the
concentration of nancial support in only a few municipal ofces.
Palabras clave:
seg u r o de de sem pl eo ,
desempleo, empleo,
eval uaci ón, pol ít i ca pú bl ica.
Keywords:
unemployment insurance,
unemployment , employment,
eval uat i on , p ubl i c pol i cy.
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dE la ciudad dE méxico (2007-2016)
Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
Estrella Denisse Loa Aguirre
Gobierno del Estado de Nuevo León, México
Jesús Rubio Campos
El Colegio de la Frontera Norte, México
Introducción
Según la OIT (Organización Internacional del Trabajo), el número de per-
sonas desocupadas en el mundo alcanzó los 197.1 millones en el año 2015,
un incremento de 0.7 millones respecto al año 2014. La tasa de desempleo
mundial alcanzó el 5.8 % para el 2015. De acuerdo al mismo organismo,
para el año 2019 se espera que 212 millones de personas carecerán de un
empleo.1
De acuerdo a la ENOE (Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo) del
INEGI (Instituto Nacional de Estadística y Geografía), al primer trimestre del
2015 había en México 2.2 millones de personas desocupadas, que repre-
sentaban el 4.2 % de la PEA (Población Económicamente Activa). Mientras
tanto, la Ciudad de México alcanzó a esas fechas casi 244 mil desempleados,
una tasa del 5.8 %.2
El objetivo del presente trabajo es evaluar el Programa del Seguro de
Desempleo de la Ciudad de México que inició operaciones en el año 2007,
al n de conocer su formación desde su origen, las características de su
diseño e implementación, evolución en la población objetivo hasta la actua-
lidad, casos de excepción a través de los años, reglas de operación, nan-
ciamiento, experiencia personal de los beneciarios y resultados obtenidos,
para así conocer áreas de oportunidad y plantear la forma de mejorar este
programa. Entre los estudios previos que han analizado este programa están
el de Bensusán,3 el trabajo de Canto y Martínez,4 la evaluación externa de
Escobar5 y las evaluaciones internas anuales del programa, mismos que sir-
vieron para contrastar o reforzar los hallazgos encontrados en este trabajo.
Para cumplir con el objetivo de la presente investigación, se llevó a cabo
trabajo de campo en las ocinas de la STyFE (Secretaría de Trabajo y Fo-
1 Organización Internacional del
Trabajo (OIT), “Perspectivas
sociales y del empleo en el
mundo. Tendencias 2016”,
disponible en http://www.ilo.
org/wcmsp5/groups/public/
---dgreports/---dcomm/---
publ/documents/publication/
wcms_443505.pdf (consultado
el 27 de marzo de 2016).
2 INEGI, “Resultados de la
Encuesta Nacional de Ocupa-
ción y Empleo, Cifras al primer
trimestre del 2015”, en:
http://www.inegi.org.mx/
saladeprensa/boletines/2015/
enoe_ie/enoe_ie2015_05.pdf
(consultado el 27 de marzo
de 2016).
3 Graciela Bensusán, “El seguro
de desempleo en México: op-
ciones, características, ventajas
y desventajas”, CEPAL 151
(mayo de 2016), Serie Macro-
economía del Desarrollo, dispo-
nible en http://repositorio.
cepal.org/handle/11362/
36842 (consultado el 27 de
marzo de 2016).
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dE la ciudad dE méxico (2007-2016)
Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
mento al Empleo), ubicadas en la Calle José Antonio Torres Xocongo No.
58, Colonia Tránsito, Delegación Cuauhtémoc en la Ciudad de México. Ahí,
se realizaron entrevistas a profundidad con el Subdirector del Seguro de
Desempleo de la Ciudad de México, el Lic. Isaac Guevara León, con el Di-
rector de Capacitación para el Empleo de la Ciudad de México, el Lic. Runo
Modesto Medellín Tapia y con Sandra Rosalía Ruiz de los Santos, especialista
en temas laborales. Además, sin pretender representatividad estadística, se
aplicaron exploratoriamente 45 cuestionarios a beneciarios del programa,
con preguntas referentes a las razones del por qué habían solicitado entrar
al programa, su opinión de los requisitos para el acceso, la facilidad o di-
cultad de todo el proceso de inscripción, su postura sobre el monto econó-
mico que se les otorga, el trato del personal operativo, si volvería a solicitar
el apoyo y sugerencias de mejora para el programa. Del total de los encues-
tados 62 % fueron mujeres y 38 % hombres, con edades entre los 31 y 45
años, provenientes de las delegaciones Gustavo A. Madero, Benito Juárez y
Azcapotzalco, Tlalpan, Cuajimalpa de Morelos, Iztacalco, Cuauhtémoc, Tlá-
huac, Venustiano Carranza, Iztapalapa, Miguel Hidalgo, Coyoacán y Xochi-
milco. Además, se siguió una adaptación de la guía de evaluación de diseño
políticas sociales del Coneval de México.6
En la primera parte de este artículo se revisan los antecedentes del seguro
de desempleo a nivel internacional. En la segunda parte, se revisan las pos-
turas de diversos economistas sobre el seguro de desempleo. Acto seguido,
se analiza la protección contra el desempleo en México y la política social
de la Ciudad de México entre 1997-2016. En la cuarta parte se realiza la
evaluación del Seguro de Desempleo en la Ciudad de México.
Por último, a manera de conclusión, se hace una reexión sobre los
alcances y retos de Seguro de Desempleo en la Ciudad de México y se
dan algunas recomendaciones que pueden coadyuvar a su sustentabilidad
y mejora.
4 Manuel Canto Chac y Arcelia
Martínez Bordon, Quince años
de política social en el Distrito Federal.
Balance y propuestas para su forta-
lecimiento (Ciudad de México:
Consejo de Evaluación del
Desarrollo Social del DF, 2013),
49-50, disponible en http://
data.evalua.cdmx.gob.mx/
les/pdfs_sueltos/libro15.pdf
(consultado el 27 de marzo
de 2016).
5 Saúl Escobar Toledo, “Evalua-
ción externa del diseño y la
implementación de la política
de promoción del empleo
y protección del trabajo del
gobierno del Distrito Federal”,
2010, disponible en http://
data.evalua.cdmx.gob.mx/
les/recomendaciones/
evaluaciones_nales/
evaluacion_trabajo_2010.pdf
(consultado el 27 de marzo
de 2016).
6 Coneval, “Términos de referen-
cia para la Evaluación de Dise-
ño”, enero de 2017, disponible
en http://www.coneval.org.
mx/rw/resource/coneval/
eval_mon/normatividad_
matriz/Modelo_de_terminos_
de_referencia_evaluacion_
diseno_nal.pdf (consultado
el 27 de marzo de 2017).
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
Antecedentes del seguro de desempleo a nivel internacional
Los seguros de desempleo están ligados a la aparición del Estado de Bien-
estar en Europa, los cuales según Montoro intentaban garantizar a todos
los ciudadanos un nivel de vida mínimo aceptable. Estos seguros pretenden
amortiguar la falta de ingresos derivada de la pérdida de empleo.7 La his-
toria del surgimiento del seguro de desempleo se remonta a nales del siglo
XVIII, cuando en ciertos países, como Gran Bretaña y Alemania existía una
fuerte formación de grupos de sindicatos obreros que demandaban me-
jores condiciones laborales y un salario que les diera las posibilidades de
sostener tanto a ellos como a su familia. Así como se luchaba por mejores
condiciones laborales dentro de su contrato, también se abogaba para que
de alguna u otra manera se otorgaran benecios a aquellos obreros que se
quedaban sin empleo.8
Existían tres tipos de seguro de desempleo que eran otorgados por las
administraciones de los gremios laborales. El primero de ellos se clasicaba
como voluntario, en dónde los benecios eran puramente nanciados por
miembros del sindicato. En el segundo, se hallaban los seguros igualmente
voluntarios, pero con subsidios, que podían provenir de diversas fuentes
como el gobierno, miembros honorarios de los mismos sindicatos o de
donaciones de instituciones e individuos ajenos a la organización. El tercer
tipo de seguro tenía igualmente la característica de ser subsidiado, aunque
la diferencia radicaba en que éste ahora era obligatorio.9
Existieron varios casos de éxito en Europa, siendo el más famoso co-
nocido como el sistema Ghent, llamado así porque se implementó en una
ciudad de Bélgica con ese nombre alrededor de 1900. En este sistema las
uniones comerciales de aquella ciudad habilitaron el crecimiento de los be-
necios del seguro de desempleo a través del subsidio para este propósito
en la municipalidad.10 Antes de que iniciara el programa con apoyo del go-
bierno, se tuvieron innumerables fracasos que habían intentado implementar
los sindicatos de esa región sin poder solventar por completo los gastos a los
que se incurría la cobertura de los benecios. Debido a eso, el gobierno de
7 Ricardo Montoro, “Funda-
mentos teóricos de la política
social”, en Política Social, coor-
dinado por María del Carmen
Alemán Bracho y Jorge Garcés
Ferrer (Madrid: McGraw-Hill,
1997), 38-39.
8 Isaac Max Rubinow, “Subsidi-
zed unemployment insurance”,
Journal of Political Economy 21.5
(mayo de 1913): 414.
9 Rubinow, “Subsidized unem-
ployment…”, 419-422.
10 George E. Barnett, “Reviewed
work: insurance against unem-
ployment. By David F. Schloss”,
Political Science Quarterly 25.2,
(Junio de 1910): 352-353.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
aquella ciudad, empezó a otorgar subsidios públicos, que oscilaban entre un
50 % y 75 %, para garantizar esta prestación y aumentar los benecios a los
miembros de los sindicatos que se quedaban sin trabajo, con el objetivo de
que más organizaciones de este tipo adaptaran dichos sistemas.11
A pesar de que estos subsidios dependían de otras variables como por
ejemplo el presupuesto del gobierno, del nivel de desempleo en aquel en-
tonces y de estar sujeto a la inspección estatal, este sistema llegó a ser el
favorito de muchos sindicatos y gobiernos porque el costo de administra-
ción era bajo, se reducía en una parte el riesgo moral12 y condujo a la ex-
pansión de las organizaciones al inscribirse más miembros en ellas.13 Por
estas causas, se llegó a replicar bajo algunas modicaciones en Europa. En
ciudades de países como Bélgica, Francia, Alemania, Holanda, Italia y Suiza
se llegó a aplicar este sistema a principios del siglo XIX. A un nivel de región
y país, se puso en práctica en Bélgica y Dinamarca en 1907 y en Francia
y Noruega en 1905.14 Los sistemas Ghent se emplean actualmente en países
como Suecia y Dinamarca, donde la administración está bajo el dominio de
los sindicatos. Bélgica es un caso peculiar al poseer un sistema de seguro de
desempleo cuasi-Ghent que tiene la característica de ser obligatorio, pero
donde los sindicatos siguen gurando como un importante proveedor de
los benecios por desempleo.15
Al iniciar la segunda guerra mundial, surgió otro seguro en el que el
gobierno garantizaba unos depósitos en cantidades similares a los subsidios
que otorgaba a los sindicatos cuando se realizaban retiros de cuentas banca-
rias privadas por concepto de desempleo. Este tipo de sistema fue practicado
en Bologna, Italia y en otras regiones del mundo como en Erlangen y Frei-
burg en Alemania.16
El primer sistema de seguro de desempleo obligatorio implementado
a nivel nacional se estableció en Gran Bretaña en 1911 a través del Acta del
Seguro Nacional, con nanciamiento por medio de las aportaciones obliga-
torias de empresarios, trabajadores y subvenciones del Estado, las cuales es-
taban administradas por un organismo público que fue creado para la reco-
lección y gestión de las aportaciones.17 Sus benecios se otorgaban cuando
11 Sergio Espuelas, “La creación
del seguro de desempleo en
la II República. Un análisis de su
impacto y de por qué fue
voluntario”, disponible en
http://www.aehe.es/wp-
content/uploads/2008/09/
La-creacion-del-seguro.pdf
(consultado el 7 de septiembre
de 2016).
12 Espuelas, “La creación del
seguro…”, 3-4.
13 Rubinow, “Subsidized
unemployment…”,
423-424.
14 Rubinow, “Subsidized
unemployment…”,
424-425.
15 Umut Riza Ozkan, “Comparing
formal unemployment
compensation systems in 15
OECD countries”, Social Policy
& Administration 48.1 (febrero
de 2014): 44–66.
16 Rubinow, “Subsidized unem-
ployment…”, 428.
17 Espuelas, “La creación del
seguro…”, 5.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
se lograba la cotización de 26 semanas y se tenía que haber permanecido
desempleado al menos una semana. La cantidad monetaria que se daba eran
siete chelines semanales con una duración máxima de 15 semanas.18
En años posteriores, varios países tomaron esa medida y la adaptaron a la
situación que enfrentaban. De hecho, en ese mismo año, Irlanda le siguió el
paso poniendo en práctica un seguro de desempleo obligatorio, después fue
Italia en 1919, Austria en 1920, Polonia en 1924, Bulgaria en 1925, Ale-
mania y Yugoslavia en 1927, Estados Unidos en 1932, Noruega en 1938,
Bélgica en 1944, Grecia en 1945 y Holanda en 1949.19
En la actualidad, los seguros de desempleo varían respecto a la población
beneciada y tipo de nanciamiento. Existen tres tipos de nanciamiento:
contribuciones del empleado y empleador (o sólo contribuciones del em-
pleador); nanciamiento por ingresos del gobierno; o un sistema mixto de
contribuciones y de ingresos del gobierno.20
Se distinguen dos tipos de esquemas de seguros de desempleo, el obli-
gatorio y voluntario. El primero cubre una mayor parte de la población tra-
bajadora pues su población objetivo son todas las personas que han perdido
su trabajo, considerando que se sometan a ciertos requisitos. Su nancia-
miento generalmente corre por cuenta de un sistema mixto de contribu-
ciones y de ingresos del gobierno. Ejemplos de estos los poseen países como
Alemania, Austria, Canadá, Reino Unido, Francia, España, Portugal, Italia,
Grecia, Noruega y Bélgica.21
De acuerdo a un análisis con datos de la OCDE (Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos), los países más ricos son caute-
losos cuando se trata de ayudar al desempleado. Por ejemplo en el Reino
Unido, una persona soltera sin dependientes que ha ganado el salario pro-
medio del país, sólo recibiría el 37.9 % de su salario cuando trabajaba por
medio de los benecios por el seguro de desempleo. Nueva Zelanda es otro
país que da poca ayuda a sus desempleados, pues solamente da el 34.9 %
de porción de su antiguo salario como benecios. En el último lugar se en-
cuentra Australia, que a pesar de ser un país desarrollado, le da a su pobla-
ción el 28.9 %. En contraparte, los tres primeros países que más dan a sus
18 Espuelas, “La creación del
seguro…”, 5.
19 Espuelas, “La creación del
seguro…”, 5-6.
20 Jacqueline Mazza, “Unemplo-
yment Insurance: Case Studies
and Lessons for Latin American
and the Caribbean”, Banco
Interamericano de Desarrollo 411
(marzo de 2000), disponible
en https://publications.iadb.
org/handle/11319/1311
(consultado el 18 de mayo
del 2016).
21 Riza, “Comparing formal
unemployment…”, 47-48.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
desempleados en términos de su salario cuando laboraban son Luxemburgo
84.2 %, Israel 86 % y Latvia 86.7 %.22
Según el “World Social Protection Report” de la OIT (2014/2015),23 los
esquemas contributivos de seguros de desempleo comúnmente son nanciados
por contribuciones de los empleados y empleadores y usualmente cubren
a los trabajadores del sector formal, en el cual es más fácil recolectar las cuotas.
Este mismo reporte clarica que si bien es cierto que en muchos países el se-
guro de desempleo es obligatorio, el seguro de desempleo voluntario existe
en algunos países escandinavos, donde esta protección tradicionalmente se ha
nanciado por sindicatos y complementado por esquemas no contributivos.
La Cepal (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) en-
contró que en la mayoría de los esquemas en la región se incluyen a tra-
bajadores formales que hayan estado cotizando cierto periodo de tiempo
dependiendo del país, rechazando la opción de que se acepten a los trabaja-
dores públicos, a los que están por cuenta propia o trabajadoras domésticas.
Algunos de los requisitos que más se repiten con el n de no interrumpir sus
pagos son el haber perdido su empleo por causas ajenas a su voluntad, con
excepción de Chile, estar disponibles para trabajar, estar buscando empleo
y aceptar ofertas de trabajos que se le presenten.24
En la mayoría de los esquemas de la región, el monto de los benecios
depende del salario que se poseía previamente al haber perdido el empleo.
Tanto en Argentina como en Chile el monto es decreciente con el tiempo,
por otro lado, en Brasil, Ecuador, Uruguay y Venezuela tienen unos bene-
cios que son constantes en el tiempo. En casi todos se entregan cada mes
durante 3 a 12 meses, dependiendo del esquema. Ecuador es un caso espe-
cial, pues se entrega un solo pago equivalente a tres veces la remuneración
mensual promedio actualizada de los últimos 12 meses de aportación antes
de quedar desempleado.25
La OIT distingue tres grupos de países según el nivel de su seguro de
desempleo: los países con sistemas de nivel alto, de nivel medio y aquellos
en los que es inexistente. En general, los países europeos son los que tienen
mejores sistemas de seguro de desempleo, con mayor cobertura y mayores
22 The Hufngton Post Canada,
“Countries With The Most
And Least Generous
Unemployment Benets”,
Huffpost, 21 de noviembre
de 2012, disponible en:
http://www.hufngtonpost.
ca/2012/11/21/
unemployment-benets-
world_n_2167697.html
(consultado el 10 de
septiembre de 2016).
23 Organización Internacional del
Trabajo (OIT), “World Social
Protection Report 2014-15:
Building economic recovery,
inclusive development and
social justice”, disponible en
http://www.ilo.org/global/
research/global-reports/
world-social-security-re-
port/2014/WCMS_245201/
lang--en/index.htm (consulta-
do el 27 de marzo del 2016).
24 Rafael Diez y Marisa Bucheli,
“Seguro de desempleo: análisis
comparativo regional e inter-
nacional de sus opciones de
diseño”, CEPAL, disponible en
https://www.cepal.org/es/
publicaciones/28676-
seguro-desempleo-analisis-
comparativo-regional-
internacional-sus-opciones-
diseno (consultado el 19
de septiembre del 2016).
25 Diez y Bucheli, “Seguro
de desempleo…”, 19-20.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
benecios. El resto de países con seguro de desempleo tienen benecios
insucientes y baja cobertura.26 Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Fin-
landia, Francia, España, Islandia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Por-
tugal, Suecia y Suiza son los países que poseen los sistemas más generosos de
protección frente al desempleo, medidos por los benecios ofrecidos como
el porcentaje de indemnización sobre el salario que es superior al 60% del
promedio del salario nacional. En cambio, los países que tienen un sistema
de nivel medio son: Australia, Canadá, Irlanda, Japón, Nueva Zelandia, el
Reino Unido, y los Estados Unidos.27
Los países de América Latina, junto con los de Europa Central y Asia, se
caracterizan por tener seguros de desempleo con bajo nivel de protección.
La existencia de requisitos muy restrictivos para poder obtener el benecio,
la exclusión de los trabajadores informales, una baja cobertura y una escasa
articulación con las políticas públicas son algunas de las características del
seguro de desempleo en dichas regiones.28
Tabla 1. Principales características de los diferentes esquemas del seguro
de desempleo en el mundo
Tipo Cobertura Elegibilidad Financiamiento Tipos de benecios
Voluntario
La mayoría
cubre solo
trabajadores
asalariados.
-Haber cotizado
previamente
al sistema de
seguridad social.
-Haber perdido el
empleo involunta-
riamente.
-Estar dispuesto
a trabajar.
Contribuciones por
parte del:
-Empleador, y/o
-Empleado, y/o
-Gobierno, o,
-Sistema mixto de
contribuciones y de
ingresos del gobierno.
1) Benecios
relacionados con
salario previo.
2) Benecios
de tasa ja.
3) Benecios
de ingresos
comprobados.
Obligatorio
Fuente: Elaboración propia con información obtenida de Velásquez, “Seguros de desempleo…”;29
Diez y Buchel “Seguro de desempleo…”, 13-22; Mazza “Unemployment insurance…”, 10-12”.
26 Sara María Ochoa León,
“El seguro de desempleo en
México y el mundo”, disponi-
ble en http://www3.diputados.
gob.mx/camara/content/
download/21217/105397/
le/ITSSS001%20Seguro%
20de%20desempleo%20en%
20Mexico....pdf (consultado el
18 de mayo del 2016).
27 Organización Internacional del
Trabajo (OIT), “La mayoría
del mundo carece de seguro de
desempleo”, 21 de junio
de 2000, disponible en http://
www.ilo.org/global/about-the-
ilo/newsroom/news/WCMS_
008584/lang--es/index.htm
(consultado el 18 de mayo
del 2016).
28 Bensusán, “El seguro
de desempleo…”, 35-37.
29 Mario D. Velásquez Pinto,
“Seguros de desempleo,
objetivos, características
y situación en América Latina”,
CEPAL 133 (junio 2003),
Serie Financiamiento del De-
sarrollo, disponible en http://
repositorio.cepal.org/
bitstream/handle/11362/
5115/1/S035322_es.pdf
(consultado el 18 de
mayo de 2016).
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
Posturas sobre el seguro de desempleo
Muchos estudios generalmente encabezados por economistas han investi-
gado los diversos efectos que tiene el seguro de desempleo en el comporta-
miento del individuo, de las empresas y la tasa de desempleo de los países,
coincidiendo en que los seguros de desempleo incrementan la magnitud
y duración del desempleo, tal como señalan Abel y Bernanke,30 y Larraín y
Sachs.31 Las razones por las cuales se conduce a este efecto son de diversa
índole. Para Abel y Bernanke los trabajadores que están percibiendo estas
prestaciones pueden permitirse ser más exigentes en su proceso de búsque-
da de trabajo, alargando el periodo de desempleo ya que puede que no estén
satisfechos con las ofertas de trabajo.32
A este tipo de desempleo, se le denomina desempleo de búsqueda.33 Si
todos los puestos de trabajo son iguales, en salario u horario, las personas
desempleadas aceptarían el primero que le ofrezcan, pero como esto no
sucede en la vida real, unos son más atractivos que otros en diferentes as-
pectos, por lo que el costo de oportunidad de seguir buscando es menor
y se opta a esperar hasta encontrar uno que convenga más. Entre mayores
sean las prestaciones por desempleo, es más probable que estén más tiempo
en su período de búsqueda o que abandonen el que tienen para encontrar
uno mejor.
Estos mismos autores, Dornbusch, Fischer y Startz,34 argumentan que
las prestaciones por desempleo aumentan la tasa de desempleo por medio
de dos vías. La primera de ellas es la prolongación del proceso de búsqueda
de trabajo como ya se mencionó, cuanto más alta es la tasa de remplazo,
existe una menor urgencia por encontrar trabajo. Según Mankiw,35 estas
modicaciones en la conducta de las personas, reducen la tasa de creación
de empleo. La segunda vía es la estabilidad del empleo; se dice que cuando
existe esta prestación, las personas suelen percibir menos consecuencias
graves de conservar o no su trabajo. Al percibir que sus ingresos están pro-
tegidos, la probabilidad de que acepten trabajos poco estables es mayor,
conduciendo al aumento de la tasa de destrucción de empleo.36
30 Andrew B. Abel y Ben S.
Bernanke, Macroeconomía
(Madrid: Pearson Educación,
2007), 523-524.
31 Felipe Larraín y Jeffrey Sachs,
Macroeconomía en la economía global
(Buenos Aires: Pearson
Education, 2007),
570-573.
32 Abel y Bernanke,
Macroeconomía, 523-524.
33 Rudiger Dornbusch, Stanley
Fischer y Richard Startz,
Macroeconomía (Madrid: Mc-
Graw-Hill, 1998), 161-171.
34 Dornbusch, Fischer y Startz,
Macroeconomía, 161-171.
35 Gregory Mankiw, Macroeconomía
(Barcelona: Antoni Bosch
Mankiw, 2007), 258-260.
36 Mankiw, Macroeconomía,
258-260.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
Otra de las maneras por la que esta prestación aumenta el nivel de des-
empleo la plantean Larraín y Sachs.37 Ellos opinan que las mismas personas
que se aprovechan y cobran los benecios y al mismo tiempo están traba-
jando en el mercado informal hacen que haya mayor desocupación porque
no declaran a la autoridad su verdadera condición laboral. Dornbusch, Fis-
cher y Startz38 exponen el caso contrario. Para ellos, las prestaciones por
desempleo impulsan la tasa de desempleo por medio de los efectos de ins-
cripción. Como estos son dirigidos a personas que tienen que pertenecer
a la población activa, los individuos que no están inscritos necesariamente
tienen que buscar trabajo cuando ya estén incorporados a ese sector, por lo
que este grupo de personas se contabilizan como desempleados.
Las soluciones para evitar las consecuencias anteriores han sido abor-
dadas por estos mismos autores. Una de ellas es una reforma encaminada
a implementar o incrementar nuevos impuestos a empresarios que recurren
al despido reiteradas veces para que absorban una mayor parte de las pres-
taciones por desempleo que reciben los trabajadores.39 Para tener empleos
más estables, Dornbusch, Fischer y Startz sugieren vincular las cotizaciones
al nivel de desempleo que tienen las empresas.40 Si se elevan las cotizaciones
en empresas que tienen mayores índices de desempleo, se podrían crear
incentivos para mejorar este aspecto. Una alternativa más estricta es la de
obligar a las empresas a que paguen la totalidad de las prestaciones por des-
empleo que reciben los trabajadores despedidos.41
Para evitar el cambio de conducta en los desempleados, Bernanke
y Frank proponen que el seguro de desempleo dure cierto tiempo sin excep-
ciones ni prórrogas y que sus prestaciones no excedan el nivel que tenían
de renta cuando los desocupados trabajaban.42 Similarmente, Meyer estudia
para Estados Unidos el nivel y duración de los benecios por el seguro
de desempleo en el comportamiento de búsqueda del individuo en las se-
manas previas a la nalización de los benecios. Encontró que el aumento
de benecios tiene una relación negativa con la probabilidad de abandonar
el desempleo.43 Sin embargo, la probabilidad de dejar el desempleo au-
menta dramáticamente justo antes de que caduquen los benecios.44
37 Larraín y Sachs,
Macroeconomía, 570-573.
38 Dornbusch, Fischer y Startz,
Macroeconomía, 161-171.
39 Abel y Bernanke,
Macroeconomía, 523-524.
40 Dornbusch, Fischer y Startz,
Macroeconomía, 161-171.
41 Mankiw, Macroeconomía,
258-260.
42 Ben S. Bernanke y Robert H.
Frank, Macroeconomía (Madrid:
McGraw-Hill, 2007), 44-47
y 144-145.
43 Bruce D. Meyer,
“Unemployment insurance
and unemployment spells”,
Econometrica 58.4 (julio de
1990): 20-22.
44 Meyer, “Unemployment
insurance…”, 20-22.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
Samuelson y Nordhaus proponen un sistema de seguro de desempleo
público y universal.45 A pesar de que el gobierno sea el medio por el cual se
nancie, no elimina el problema de riesgo moral, sin embargo, una cober-
tura universal coadyuva para desaparecer el problema de selección adversa.
Larraín y Sachs sugieren que en lugar de poner en marcha políticas que au-
mentan la duración potencial del benecio, que parecen tener un efecto sig-
nicativamente mayor sobre el desempleo de larga duración, se implementen
otras que aumenten el valor del benecio sin modicar su duración.46
Autores como Pellizzari estudian el impacto en la búsqueda del em-
pleo no sólo por el seguro de desempleo, sino por la interacción entre éste
y los programas sociales existentes, concluyendo que se necesitan diseñar
reformas que consideren esta interacción.47 Por otro lado, autores como
Álvarez-Parra y Sánchez incluyen en su análisis a la economía informal,
donde los trabajadores pueden elegir trabajar en un mercado laboral oculto y
tratan de encontrar un sistema óptimo para este tipo de economía y encuen-
tran que en una primera fase los pagos deben evitar que los desempleados
se vayan al sector informal y se mantenga un alto esfuerzo de búsqueda en
la formalidad, retirando los pagos a los desocupados con mayor tiempo.48
Ahora bien, también hay puntos a favor en torno a la aplicación de un
seguro de desempleo. El primero de ellos es que es un estabilizador eco-
nómico por naturaleza. En momentos de crisis en el que el ingreso cae y la
tasa de desempleo aumenta, el gobierno opta por aumentar las prestaciones
por desempleo. Al tener un mayor ingreso disponible en los bolsillos de
las familias, la disminución en el consumo privado es menor de lo que hu-
biera sido en ausencia de la ayuda gubernamental. En consecuencia, debido
a un efecto multiplicador, la disminución del PIB (Producto Interno Bruto)
no necesariamente tiene que ser grande.49 El efecto estabilizador que tiene
el seguro de desempleo en los ciclos económicos ha sido estudiado por
Chimerine, Black y Coffey en los Estados Unidos, quienes señalan que
el seguro de desempleo ha mitigado las uctuaciones del PIB durante las
últimas tres décadas, que en el caso de las recesiones pudieron haber sido
un 15 % más profundas sin el programa.50 De manera similar, Gruber
45 Paul A. Samuelson y William
Nordhaus, Microeconomía: con
aplicaciones a Latinoamérica
(México, D.F.: McGraw-Hill,
2005), 221-226.
46 Larraín y Sachs,
Macroeconomía, 570-573.
47 Michele Pellizzari, “Unemploy-
ment duration and the interac-
tions between unemployment
insurance and social assistance”,
Labour Economics 13.6 (diciembre
de 2006): 773–798.
48 Fernando Álvarez-Parra y Juan
M. Sanchez, “Unemployment
insurance with a hidden labor
market”, Journal of Monetary
Economics 56.7 (Octubre
de 2009): 954-967.
49 Robert E. Hall y Marc Lieber-
man, Macroeconomía: principios
y aplicaciones (Ciudad de México:
Thomson, 2005).
50 Lawrence Chimerine, Theo-
dore S. Black y Lester Coffey,
“Unemployment insurance
as economic stabilizer: evidence
of effectiveness over three
decades”, Unemployment Insurance
Occasional Paper 99.8 (julio
de 1999): 84.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
encontró que la caída en el consumo es menor cuando se introduce el se-
guro de desempleo.51
Además de aligerar la carga económica de las familias, el seguro de des-
empleo ayuda a tener una mayor coincidencia entre las ofertas de trabajo de
las empresas y las habilidades de las personas que buscan trabajo.52 Es decir,
subvenciona el proceso de búsqueda de trabajo.53 En resumen, la mayoría
de los economistas coincide en que el seguro de desempleo afecta negativa-
mente a la tasa de desempleo. No obstante, hay algunos que consideran que
es una buena política para la economía en general.
Por otro lado, el desempleo tiene impactos sobre las personas que van
más allá de los económicos. Para Rubio, una persona que se encuentra des-
empleada puede experimentar sentimientos de sorpresa, inquietud, rechazo,
temor, impotencia, desconcierto e inutilidad, ya que la sociedad atribuye un
valor de gran peso al trabajo y el desempleo está desacreditado ante ella.54
Rubio señala que además de los impactos económicos del desempleo
hay otros que tienen que ver con aspectos sociales, como el aislamiento
personal, la insatisfacción con la sociedad y la vulnerabilidad social, así
como aspectos personales, como baja motivación y autoestima, pérdida
de identidad, alteraciones del comportamiento, psicosociales y del sueño,
comportamientos agresivos, cambios de humor, depresión y sentido de
inseguridad.55
Por lo anterior, a la hora de analizar los impactos de programas como
el seguro de desempleo, deberán tomarse en cuenta no solo los impactos
económicos, sino también los sociales y personales.
Protección contra el desempleo en México y la política social de la
Ciudad de México 1997-2016
En México, los artículos 48 y 50 de la Ley Federal del Trabajo contemplan una
indemnización por despido injusticado, la cual consiste en el pago de tres
meses de salario, la prima de antigüedad, que consiste en el pago de 20 días
de salario por cada año de servicios prestados en el caso de trabajadores por
51 Jonathan Gruber, “The con-
sumption smoothing benets
of unemployment insurance”,
The American Economic Review 87.1
(Marzo de 1997): 192-205.
52 Mankiw, Macroeconomía,
258-260.
53 Dornbusch, Fischer y Startz,
Macroeconomía, 161-171.
54 Francisco Javier Rubio Arribas,
“Una mirada sociológica al des-
empleo”, Nómadas. Revista Crítica
de Ciencias Sociales y Jurídicas 34.2
(2012), disponible en https://
pendientedemigracion.
ucm.es/info/nomadas/34/
fjrubioarribas_1.pdf
(consultado el 22 de
noviembre del 2016).
55 Francisco Javier Rubio Arribas,
”Aspectos sociológicos del
desempleo/paro y de la preca-
riedad laboral”, Nómadas. Revista
Crítica de Ciencias Sociales y Jurídicas
24 (julio-diciembre 2009),
disponible en http://revistas.
ucm.es/index.php/NOMA/
article/view/NO-
MA0909440055A/26029
consultado el 22 de
noviembre del 2016).
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
tiempo indenido, aguinaldo, vacaciones y prima vacacional y prestaciones
que el trabajador haya generado en el año y que no se le hayan cubierto aún.56
Además, el trabajador tiene la opción de realizar un retiro por desem-
pleo de su ahorro para el retiro en caso de contar con Afore (Administradora
de Fondos para el Retiro). Cualquier trabajador que tenga al menos dos
años de cotización y tres años con la cuenta aperturada puede acceder a un
mínimo de 30 días y un máximo de 90 días del salario base de cotización.
Para lograr esto, de acuerdo a la Condusef (Comisión Nacional para la Pro-
tección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros), la persona debe
de contar con una Certicación de Baja del Trabajador Desempleado del
Instituto Mexicano del Seguro Social.57
Posteriormente, se debe acudir a la Afore que administra su cuenta indivi-
dual y solicitar los recursos. La Afore hace entrega de la cantidad que le corres-
ponde en un máximo de cinco días hábiles vía cheque o depósito. Cabe men-
cionar que sólo se puede acceder a este mecanismo una vez cada cinco años
y se le descuenta de su ahorro para el retiro, es decir, disminuirá su pensión.
Otra alternativa existente es el seguro de desempleo que diversas com-
pañías aseguradoras privadas otorgan. Este se hace válido cuando la persona
tiene un crédito y deja de laborar, por causas ajenas a su voluntad y durante
el período de vigencia del seguro. Esta cobertura es una “garantía” para
quien otorga el crédito y siempre está sujeta a la contratación de un seguro
de vida, el cual a su vez está vinculado con algún tipo de crédito. Dicho cré-
dito puede ser hipotecario, automotriz, personal o de nómina.58
A nivel subnacional, la Ciudad de México se ha destacado por tener una
orientación de protección social en su plan de desarrollo y ser un laboratorio
de políticas sociales, varias de las cuales han sido adoptadas más adelante a
nivel federal. Esta orientación empezó en el gobierno de Cuauhtémoc Cár-
denas Solórzano (1997-1999), quien planteó diversas iniciativas sociales en-
caminadas a atender demandas ciudadanas, siendo algunas de sus propuestas
enumeradas a continuación: 1. Se amplió la cobertura de los servicios so-
ciales, se realizaron acciones para recortar la inequidad social, la discrimi-
nación y se propusieron condiciones básicas para brindar protección social
56 Cámara de Diputados, “Ley
Federal del Trabajo (2015)”,
disponible en http://www.
diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
pdf/125_220618.pdf (consul-
tado el 11 de mayo del 2016).
57 Condusef, “Retiros parciales
por desempleo y matrimonio
de tu cuenta Afore”, disponible
en http://www.condusef.gob.
mx/Revista/index.php/ahorro/
retiro/540-retiros-parciales-
por-desempleo-y-matrimonio-
de-tu-cuenta-de-afore (consul-
tado el 16 de mayo del 2016).
58 Forbes Staff, “ABC para enten-
der los seguros de desempleo
en México”, Forbes México, dis-
ponible en http://www.forbes.
com.mx/seguro-de-desempleo-
mitos-y-realidades/
#gs.Wl4SXWk (consultado
el 16 de mayo del 2016).
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
y asistencia a grupos en condiciones de vulnerabilidad; 2. Se creó el Consejo
para el Desarrollo Social del Distrito Federal, compuesto por diversos miem-
bros de la sociedad civil, sector empresarial y académico para fungir como
asesores en temas de política social; 3. Se consolidó el Sistema de Servicios
Comunitarios Integrados, el cual pretendía atender a las zonas marginadas
mediante unidades móviles que prestaran servicios de interés para las per-
sonas; 4. Se denió un marco institucional para la política social mediante
la Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social, cuya tarea era la pro-
moción de una política de bienestar colectivo con participación social; y, 5.
Se implementaron acciones para disminuir el desempleo, por ejemplo con
cursos de capacitación, bolsas de trabajo delegacionales y ferias de empleo.59
Más adelante, en la administración de Andrés Manuel López Obrador
(2000-2006) se siguió resaltando la temática de la política social y derechos
sociales. Entre sus iniciativas sociales más relevantes según Yanes60 y Vite61
estuvieron: 1. La Pensión Alimentaria para Adultos Mayores de 70 años; 2.
El Programa de Gratuidad, que brindaba atención médica a las personas de
escasos recursos y que no contaban con seguridad social en hospitales ad-
ministrados por la Ciudad de México, además de otorgarles sus respectivos
medicamentos; y 3. El programa de apoyo económico para madres solteras.
Por otra parte, según Yanes en la administración de Marcelo Ebrard Ca-
saubón (2006-2012), se vio una oportunidad de atender algo que López
Obrador había descuidado, acciones en materia de equidad de género
y diversidad sexual. Además de darle continuidad a los programas de sus
antecesores, las medidas más emblemáticas de su gobierno fueron la legali-
zación del aborto y la aprobación de matrimonios entre personas del mismo
sexo, además de concederles el derecho de adopción. En cuanto al tema de
salud, priorizó la aliación al Seguro Popular (federal) frente al Programa
de Gratuidad local.62
En el año 2007, el ex jefe de gobierno Marcelo Ebrard Casaubón, re-
exionó sobre la conveniencia de implementar un seguro de desempleo
para hacer frente a los efectos negativos del pobre desempeño de la eco-
nomía nacional y el incremento en los precios de los energéticos como
59 Miguel Á. Vite, “Reexiones
sobre la política social en la
Ciudad de México”, Comercio
Exterior 55.6 (2005): 533-540.
60 Pablo Yanes, “Quince años
de política social en la Ciudad
de México”, Nueva Sociedad 243
(2013): 142-152
61 Vite, “Reexiones sobre
la política…”, 533-540.
62 Yanes, “Quince años
de política…”, 142-152.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
la gasolina, electricidad y los productos de la canasta básica. En su primer
informe de gobierno, el mandatario propuso congurar el Fondo para el
Empleo ante la Asamblea Legislativa, con el nanciamiento de los recursos
provenientes del ahorro en pago de intereses de la deuda local de aquella
época. Su objetivo primordial, en palabras del mandatario, era la constitu-
ción “por primera vez en la historia de México”, de un seguro de desempleo
que atendiera a los capitalinos que hayan perdido su trabajo.63
Ebrard solicitó el apoyo a los diputados locales para brindar una ayuda
de mil 500 pesos mensuales durante seis meses, a lo que después corrigió
para ser la cantidad de mil 400 pesos a las personas que hayan perdido
su fuente de ingresos en la capital del país.64 Al declarar que enviaría una
iniciativa con el n de que el programa empezara a operar en el 2007
y se convirtiera en ley, Marcelo Ebrard Casaubón detallaba que las personas
desempleadas tomarían cursos de capacitación y desarrollo de nuevas habi-
lidades, tendrían acceso a bolsas de trabajo y contarían con el respaldo de su
gobierno. El programa pasó a una fase de evaluación por parte del congreso
local, con la nalidad de establecer cuáles serían las reglas de operación
del programa.65 El entonces Secretario de Finanzas, Mario Delgado Carrillo,
explicó que en una primera fase se buscaría beneciar a cerca de 30 mil
capitalinos que habían perdido su trabajo y que, para ello, se contaría con
una bolsa inicial de alrededor de 150 millones de pesos y se elevaría a 450
millones para el 2008. Por separado, el Secretario del Trabajo, Benito Mirón,
informaba que en ese momento, el número de desempleados en la ciudad
era cercano a 240 mil personas.66
Para determinar quienes pudieran ser beneciarios del seguro, el go-
bierno del Ciudad de México utilizó varios métodos, como consultar cuántas
personas desempleadas existían y que hubieran cotizado en el IMSS (Insti-
tuto Mexicano del Seguro Social) o que presentaran algún comprobante
de su despido, como recibos de pago y nómina o cartas laborales. El seguro
de desempleo comenzó operaciones al lanzar la convocatoria el 3 de oc-
tubre del 2007, 12 días después se iniciaron los registros y la recepción de
63 Alberto Cuenca, “Propone
seguro de desempleo”, en:
http://archivo.eluniversal.
com.mx/ciudad/86683.html
(consultado el 08 de noviembre
de 2016); Ángel Bolaños y Raúl
Llanos, “Crea el GDF seguro de
desempleo ante efectos de la
reforma scal”, La Jornada, 18
de septiembre de 2007, dispo-
nible en http://www.jornada.
unam.mx/2007/09/18/index.
php?section=capital&article=
038n1cap (consultado
el 08 de noviembre de 2016).
64 Alberto Cuenca, “Ofrece
Ebrard seguro de desempleo”,
El Universal, disponible en
http://archivo.eluniversal.
com.mx/primera/29605.html
(consultado el 19 de septiembre
de 2016).
65 Cuenca, “Ofrece Ebrard segu-
ro”, El Universal, http://archivo.
eluniversal.com.mx/primera/
29605.html (consultado el 19
de septiembre de 2016).
66 Laura Gómez y Patricia Muñoz,
“Con 10% de lo usado en
programa federal se impulsará
seguro de desempleo: Mirón”,
La Jornada, 21 de septiem-
bre de 2007, disponible en
http://www.jornada.unam.
mx/2007/09/21/index.
php?section=capital&article=
043n1cap (consultado el 19
de septiembre de 2016).
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
documentos para brindar el apoyo. Para diciembre de 2007, se comenzaron
a entregar los primeros apoyos económicos a los beneciarios.67
Un año más tarde, el 8 de octubre de 2008 se expidió la Ley de Protec-
ción y Fomento al Empleo para el Ciudad de México la que, junto con el
Reglamento y las reglas de operación, constituyen el marco jurídico de este
programa público. En enero de 2009 se actualizaron las reglas de operación
del programa y en junio del mismo año se presentó una versión revisada del
reglamento de la ley mencionada. Para el 2010, se estipuló la documenta-
ción necesaria ante la posibilidad del reingreso de beneciarios anteriores.68
El ex jefe de gobierno, Marcelo Ebrard, en su segundo informe de go-
bierno, catalogó al programa como un “instrumento poderoso” que salva-
guardó a más de 46 000 familias que habían sido afectadas por la situación
económica.69 En su quinto informe de gobierno, dio a entender que uno de
los benecios del seguro de desempleo era la mayor desaceleración de la tasa
de desempleo de la ciudad comparado con cualquier otra entidad del país.70
Para su último informe de gobierno, externó que desde su creación
había otorgado más de 1 millón 211 mil 795 apoyos. En sus cinco años
de existencia a esa fecha, el mandatario describió al instrumento como una
protección al trabajo y un “programa de vanguardia en México, de cumpli-
miento y exigibilidad del derecho constitucional del trabajo”.71
Por otra parte, en el discurso de su segundo informe de gobierno, su
sucesor Miguel Ángel Mancera manifestó que su gobierno ofreció alterna-
tivas al empleo ya que en el transcurso del año logró apoyar a más de 27 mil
personas y 28 mil personas consiguieran empleo gracias a sus servicios de
colocación.72 Dos años después señaló que por medio del seguro del desem-
pleo y otros programas y acciones se impulsó “el trabajo digno y decente”.
En su cuarto informe de gobierno, se resalta como el programa público
se compone de tres elementos que amparan a la población beneciada
al incorporarse en el mercado laboral por medio de un apoyo económico,
capacitación para el empleo y su canalización en la búsqueda de empleo
a través de acciones para tal n.73
67 Saúl Escobar Toledo, “Evalua-
ción externa del diseño y la
implementación de la política
de promoción del empleo
y protección del trabajo del
gobierno del Distrito Federal”,
disponible en http://data.
evalua.cdmx.gob.mx/
les/recomendaciones/
evaluaciones_nales/
evaluacion_trabajo_
2010.pdf (consultado
el 18 de mayo del 2016).
68 Secretaría de Trabajo y Fomento
al Empleo (STyFE), “Evaluación
Interna 2015 del Seguro de Des-
empleo del Distrito Federal”,
Sistema de Información del Desarrollo
Social (Sideso), 28 de junio de
2016, disponible en http://
www.sideso.cdmx.gob.mx/
documentos/2016/
evaluaciones/secretarias/styfe/
Seguro%20de%20desempleo.
PDF (consultado el 19
de octubre del 2016).
69 “Texto íntegro: segundo
informe de gobierno de
Marcelo Ebrard”, El Universal,
en: http://archivo.eluniversal.
com.mx/notas/539155.html
(consultado el 26 de septiembre
de 2016).
70 “Discurso completo de Ebrard
en su V informe de gobierno”,
Desmesura, disponible en http://
desmesura.org/nubes/
discurso-completo-de-
ebrard-en-su-v-informe-de-
gobierno (consultado el 27 de
septiembre de 2016).
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
Según sus Reglas de Operación (2016), el programa tiene por objetivo
“otorgar una protección básica a las personas trabajadoras asalariadas que
hayan perdido involuntariamente su empleo, incluyendo a grupos tradi-
cionalmente excluidos y al mismo tiempo, crear las condiciones que con-
tribuyan a su subsistencia básica e impulsen su incorporación al mercado
laboral y al goce del Derecho Constitucional al Trabajo”.74
En el artículo 10 de la Ley de Protección y Fomento al Empleo de 2008
se establece que los objetivos especícos del seguro de desempleo son:
1. Otorgar un derecho económico a los beneciarios, bajo las condiciones
establecidas en la Ley; 2. Estimular y promover la incorporación de las
y los beneciarios del seguro a un empleo en el sector formal de la economía
en la Ciudad de México; y 3. Impulsar la capacitación de los beneciarios
en el desarrollo de nuevas habilidades que les permitan fortalecer su poten-
cial laboral y orientarlos hacia la organización social del trabajo, a través de
acciones complementarias implementadas por la Administración Pública del
Distrito Federal en sus programas sociales.75
Dentro de las reglas de operación, en el apartado introductorio, se hace
mención del problema al cual atiende y a la población identicada en esa
condición. Este seguro busca apoyar a las personas que hayan perdido su
empleo del sector formal por causas ajenas a su voluntad, otorgándoles
un apoyo económico equivalente a 30 días de salario mínimo durante seis
meses, pudiendo acceder a él cada dos años si volviera a perder el empleo.
En la siguiente sección se presenta una evaluación del Seguro de Desem-
pleo de la Ciudad de México, a partir del trabajo de campo realizado, que
consistió en investigación de documentos ociales en las ocinas del pro-
grama, entrevistas con los responsables del mismo y cuestionarios aplicados
a los beneciarios de dicho apoyo.
Evaluación del Seguro de Desempleo en la Ciudad de México
A partir de los cuestionarios que fueron aplicados a los beneciarios del
programa, se pudo constatar que entre las principales razones para solicitar
71 Asamblea Legislativa del Distrito
Federal VII Legislatura, “VI
informe de gobierno de Mar-
celo Ebrard Casaubon”, 17 de
septiembre de 2012, disponible
en http://www.aldf.gob.mx/
comsoc-vi-informe-gobierno-
marcelo-ebrard-casaubon--
11057.html (consultado el 27
de septiembre de 2016).
72 Discurso, “Rinde Jefe de Go-
bierno, Miguel Ángel Mancera,
Segundo Informe de Gobierno
ante el pleno de la ALDF”,
Gobierno de la Ciudad de México, 17
de septiembre de 2014, en:
http://www.comunicacion.
cdmx.gob.mx/noticias/
nota/rinde-jefe-de-
gobierno-miguel-angel-
mancera-segundo-informe-
de-gobierno-ante-el-pleno-de-
la-aldf (consultado el
Recuperado el 26 de
septiembre de 2016).
73 Gobierno de la CDMX, “Cuarto
Informe de Gobierno 2016”,
en: https://www.cdmx.gob.
mx/storage/app/uploads/
public/57d/ada/a43/
57dadaa430a39320303743.
pdf (consultado el 26 de
septiembre de 2016).
74 Secretaría de Trabajo y Fomento
al Empleo (STyFE), “Reglas
de Operación del Seguro
de Desempleo 2016”,
disponible en http://www.
segurodedesempleo.cdmx.gob.
mx/les/ROSD2016.pdf
(consultado el 26 de
septiembre de 2016).
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
el seguro de desempleo están el tener un apoyo para su situación económi-
ca, ya que tenían gastos en el hogar, tener ingresos para poder encontrar
otro empleo, para tener un ingreso seguro, un ingreso honesto, por tener
derecho a ello, o bien por ser liberados de un reclusorio o ser repatriados
y necesitar el apoyo, lo que nos habla de una ampliación de la población
objetivo principal.
Según las Reglas de Operación la cantidad pagada a cada beneciario
del seguro de desempleo se ubicó en $ 2,150.40 pesos mensuales, equiva-
lentes a 30 días del salario mínimo vigente a esa fecha.76 De acuerdo a las
respuestas de los beneciarios a los que se les aplicó el cuestionario, sobre
la cantidad de dinero que se les entrega, las personas consultadas indicaron
que se les hacía “poco o muy poco”, “es mínimo” e “insuciente”, pues
en la actualidad “todo es caro”, “no alcanza para mucho” y funciona más
para poder comprar alimentos que para la búsqueda de empleo. Indicaron
que puede ser una ayuda al transporte, pero como los lugares de las entre-
vistas están lejos de sus hogares, se les hacía poco. Solo algunas personas
consideran que es una “buena ayuda” y que “está bien”. Por otra parte, es
evidente que debido a que se les hace una ayuda muy limitada, aconsejan
repartirla de manera quincenal y no mensual.
A continuación se presenta una evaluación del diseño y justicación del
programa, de su contribución a las metas y estrategias del gobierno de la
ciudad, de la población potencial, objetivos y mecanismos de elegibilidad,
la evaluación de la capacitación para el empleo que brinda el programa, del
cumplimiento de su objetivo de reintegración al mercado laboral, de la ac-
tualización del padrón de beneciarios y los mecanismos para su atención,
un análisis del perl de los solicitantes y por último una evaluación de los
costos de operación del programa y de la calidad en el servicio.
Evaluación del diseño y justicación del programa
En el presente apartado se evalúa el diseño del programa de seguro de des-
empleo de la Ciudad de México, con la nalidad de proveer información
75 Asamblea Legistlativa del Distri-
to Federal, IV Legislativa, “Ley
de Protección y Fomento
al Empleo para el Distrito
Federal”, 8 de octubre de 2008,
disponible en http://www.
segurodedesempleo.cdmx.
gob.mx/les/LPFEDF.pdf
(consultado el 26 de
septiembre de 2016).
76 STyFE, “Reglas de
Operación…”, 6.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
que retroalimente su diseño, gestión y resultados. Lo anterior se realizó a
través de una adaptación de la metodología de evaluación de diseño por
parte del Coneval,77 la cual está estructurada en los siguientes apartados.
Se analiza la justicación de la creación y diseño del programa, se iden-
tica su vinculación con la planeación sectorial, su población objetivo y me-
canismos de atención, se analiza el funcionamiento y operación del padrón
de beneciarios y la entrega de apoyos, además de la consistencia entre su
diseño y la normatividad aplicable, también se identicará el registro de ope-
raciones presupuestales y rendición de cuentas, y por último se identicarán
sus posibles complementariedades y/o coincidencias con otros programas
federales, teniendo como fuente de información principal a las Reglas de
Operación del programa.78 Para profundizar en el análisis también se exami-
narán los cuestionarios que se realizaron a los beneciarios y las entrevistas a
profundidad realizadas a funcionarios públicos a cargo del programa.
Dentro de las Reglas de Operación,79 existe una sección donde se da un
diagnóstico de la situación actual. Se explica como el seguro de desempleo
comprende tan sólo un medio para proteger a las personas que experimentan
tal situación como parte de las prestaciones de seguridad social, ya que el
objetivo primordial de la seguridad social es “velar porque las personas que
están en la imposibilidad de obtener un ingreso, o que deben asumir respon-
sabilidades nancieras excepcionales, puedan seguir satisfaciendo sus necesi-
dades, proporcionándoles, a tal efecto, recursos nancieros o determinados
bienes o servicios”.80 Al encontrarse bajo esa condición los ingresos por su
trabajo llegan a reducirse e incluso desaparecer, trayendo como consecuencia
la incapacidad de solventar gastos destinados a las necesidades básicas de cada
persona o de su familia.
El desempleo está asociado a problemas estructurales en la economía
que requieren políticas integrales para su atención. Sin embargo, es tam-
bién necesario proveer protección social para los trabajadores en caso de
dicultades temporales en su situación laboral, en este sentido, el seguro de
desempleo es un mecanismo diseñado para mejorar la situación de los tra-
bajadores en caso de desempleo temporal, su principal benecio es brindar
77 Coneval, “Términos de Referen-
cia de la Evaluación de Diseño”,
enero de 2017, disponible en
http://www.coneval.org.mx/
rw/resource/coneval/eval_
mon/normatividad_matriz/
Modelo_de_terminos_de_
referencia_evaluacion_
diseno_nal.pdf (consultado
el 26 de septiembre de 2016).
78 STyFE, “Reglas de Opera-
ción…”, 2-3 y 21.
79 STyFE, “Reglas de Opera-
ción…”, 3-4.
80 Centro de Estudios Sociales y de
Opinión Pública, “Denición
de Seguridad Social”, 17 de
febrero de 2006, disponible en
http://archivos.diputados.gob.
mx/Centros_Estudio/Cesop/
Comisiones/d_ssocial.htm
(consultado el 26 de septiembre
de 2016).
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
seguridad en los ingresos que evite cambios drásticos en el consumo de los
hogares en el tiempo que dura el desempleo, así como una base de estabi-
lidad que permita la búsqueda de empleo y la reincorporación al mercado
de trabajo en mejores condiciones.81
Contribución a las metas y estrategias regionales
El organismo encargado de la administración del programa es la StyFE (Se-
cretaría del Trabajo y Fomento al Empleo), a través de la Dirección del Segu-
ro de Desempleo. El Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, Miguel Ángel
Mancera, posicionó al seguro de desempleo dentro del Programa General de
Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018.82 En el Eje 1 “Equidad e Inclu-
sión Social para el Desarrollo Humano” está sustentada el programa pues en
él se plantea su importancia para eliminar la exclusión y la discriminación
de grupos de población que el PDHDF (Programa de Derechos Humanos del
Distrito Federal) identicara como los más necesitados para garantizar sus
derechos humanos.
Siguiendo esta línea, en el objetivo 1 del Área de Oportunidad 7, “Em-
pleo con Equidad”, se propone extender “el acceso de la población del Dis-
trito Federal (hoy Ciudad de México) a trabajos dignos, con protección
social, pleno respeto a los derechos laborales y sin discriminación” plan-
teando como metas la promoción de trabajos dignos, el fortalecimiento de
acciones institucionales, reforzar programas y la diversicación de políticas
públicas en pro del mercado laboral para grupos vulnerables orientadas
al respeto de sus derechos humanos laborales.83
A su vez, este programa está incorporado en el Programa Sectorial
de Desarrollo Económico del Distrito Federal (hoy Ciudad de México).
El seguro se menciona dentro del Eje 1, Área de Oportunidad “Empleo con
Equidad”, Objetivo 1, Meta 4 que indica: “impulsar y diversicar políticas
públicas orientadas a lograr el respeto a los derechos humanos laborales y la
disminución de prácticas discriminatorias en el trabajo”. Esta meta se rami-
ca, pero el programa sólo es utilizado en la meta 4.1, la cual anuncia como
81 STyFE, “Reglas de Opera-
ción…”, 5.
82 Gobierno de la CDMX, “Pro-
grama General de Desarrollo
del Distrito Federal 2013-
2018”, 11 de septiembre de
2013, disponible en https://
data.nanzas.cdmx.gob.mx/
documentos/ProgGralDesarro-
llo_2013_2018.pdf (consultado
el 26 de septiembre de 2016).
83 Gobierno de la CDMX,
“Programa General de
Desarrollo…”, 44-46.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
acción el “otorgar una protección básica a las y los trabajadores asalariados
que hayan perdido su empleo, teniendo como meta aumentar al 2018 el
16.5 % la protección a personas desempleadas del Distrito Federal” y meta
4.4 que busca “atender mediante el Seguro de Desempleo a 1,500 personas
que pertenezcan a grupos o comunidades indígenas con base en los criterios
que desarrolle la Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comuni-
dades, además de vincular a dichas personas indígenas con los Programas
institucionales de la STyFE”.84
También se emplea dentro de la meta institucional, la cual busca “man-
tener el porcentaje (54 %) de mujeres desempleadas, que se benecian con
el apoyo del seguro de desempleo”, estableciendo como política especí-
ca el “asegurar que los apoyos del seguro de desempleo se destinen a un
número igual o mayor de mujeres desempleadas y canalizarlas a los pro-
gramas de reintegración laboral de la STyFE”.
De igual forma el Seguro de Desempleo está incluido en el Programa
Institucional de Desarrollo de la STyFE 2014-2018, de acuerdo con el Eje
1: “Fomento y garantía del trabajo digno o decente: empleo y autoempleo,
salario remunerador y seguridad social, capacitación para y en el trabajo,
seguro de desempleo y reintegración, inclusión y no discriminación: per-
manencia, salario e ingreso remunerador”.85
Por lo que se reere al Programa de Derechos Humanos del Distrito
Federal, el seguro de desempleo se encuentra vinculado al Capítulo 29. De-
rechos de las personas migrantes, refugiadas y solicitantes de asilo en su
numeral 29.4 Derecho al trabajo y a los derechos humanos laborales de las
personas migrantes, refugiadas y solicitantes de asilo, dentro del Objetivo
especíco que a la letra menciona: “Respetar, proteger, promover y garan-
tizar, bajo el principio de igualdad y no discriminación el derecho al tra-
bajo y los derechos humanos laborales de las personas migrantes, refugiadas
y solicitantes de asilo que habitan y transitan en el Distrito Federal”.86
En este apartado se señala la estrategia de “Garantizar condiciones de
igualdad real y efectiva en cuanto al acceso y la remuneración del trabajo,
entre las personas migrantes, refugiadas y solicitantes de asilo y las personas
84 STyFE, “Reglas de Opera-
ción…”, 2-3.
85 STyFE, “Reglas de Opera-
ción…”, 2-3.
86 STyFE, “Reglas de Opera-
ción…”, 2-3.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
que habitan y transitan en el Distrito Federal” y en la Línea de Acción 2291
que menciona: “Incluir a las personas extranjeras en el Programa de Seguro
de Desempleo, estableciendo requisitos que por su condición de extranjeros
puedan cumplir”.
Finalmente, el programa social Seguro de Desempleo, está vinculado
con el Programa General de Igualdad de Oportunidades y no Discriminación
hacia las Mujeres de la Ciudad de México, especícamente en el Eje 1, línea
de acción 1.1.3. que señala:
Desar r o l l ar c amp añ as so br e l os d er ech o s l ab or al e s d e l as mu j er es b usc an do p ro -
mover la prevención, atención y sanción al host igami ent o sexual 3 basándose
en el Acu erd o po r el q ue se apr ueba el Pro t ocol o par a l a Prevenci ón , At en ci ón
y Sanción del Acoso Sexual en la Admini stración Pública del Distrit o Federal.87
Población potencial, objetivos y mecanismos de elegibilidad
En el programa se dene como población potencial a las personas des-
ocupadas residentes de la Ciudad de México. En las reglas de operación
se cuantica que se busca atender a 227 mil 73 personas, que son las que
estuvieron desocupadas en el tercer trimestre del 2015, según la ENOE
del INEGI.
Según datos de la ENOE para el mismo trimestre mencionado, derivado
de la población potencial, se calcula una cantidad de 133 mil 178 habitantes
de la Ciudad de México como población objetivo, que son las personas des-
ocupadas del sector formal. A estas personas se les ofrecen distintas maneras
para capacitarse y otorgarles una transferencia monetaria en efectivo para
poder reincorporarse después al mercado laboral formal.
Aunado al atender a las personas trabajadoras mayores de 18 años, que
residan y hayan laborado previamente al menos durante seis meses en la
Ciudad de México, también se especica como población objetivo a quienes
vivan en situación de vulnerabilidad y exclusión.
87 STyFE, “Reglas de Opera-
ción…”, 2-3.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
En el 2007 el programa atendía solo personas desempleadas del sector
formal. A partir del 2008 atiende a migrantes connacionales y repatriados. En
el 2013 se incluyó a personas preliberadas y liberadas de Centros de Reclu-
sión de la Ciudad de México y en el 2014 a las mujeres despedidas injusti-
cadamente por motivo de embarazo. En el 2015 se incluyeron a personas de
comunidades étnicas o indígenas y/o huéspedes de la Ciudad de México. Por
último, en el 2016 se incluyó entre los beneciarios a personas defensoras de
derechos humanos y/o periodistas en situación de desplazamiento interno
por motivos de riesgo, que residan en la Ciudad de México.88 Cabe mencionar
que si el jefe de gobierno considera necesario otorgarlo a otro grupo de po-
blación que presenta dicultades para sobrevivir por razones como hechos
fortuitos de la naturaleza o situaciones negativas que el mismo gobierno ge-
nere, no se les negará tal ayuda siempre y cuando cumplan con los requisitos
que se les piden. Este conjunto es llamado como casos de excepción.
Año con año se establecen, dentro de las reglas de operación, una can-
tidad de personas a las cuales se les otorgará la ayuda económica y se les
ayudará a reinsertarse al mercado laboral. Sin embargo, no se describe el
procedimiento por el cual jan cada cantidad. Para el año 2016 se estableció
como meta atender la cantidad total de 50 000 personas como población
beneciaria, las cuales habrán cumplido con los requisitos y procedimientos
de acceso, así como con las obligaciones señaladas en las reglas de operación
y en la Ley de Protección y Fomento al Empleo del Distrito Federal, ahora
Ciudad de México. Del total establecido como meta, se pretende atender
a 37 700 personas como nuevos beneciarios y el resto como personas que
fueron aceptadas en el 2015 pero que tendrán apoyos en el 2016 por la
fecha en que se inscribieron.
Cada grupo de población objetivo que se pretende atender cuenta con
sus debidos requisitos a cumplir, la documentación que se les pide para de-
mostrar la pérdida del empleo, dependiendo si contó con seguridad social
o no, y su documentación personal. Para la población en general, según las
Reglas de Operación.89 los requisitos son: 1. Realizar el trámite de manera
personal e intransferible; 2. Ser residente de la Ciudad de México; 3. Ser
88 STyFE, “Evaluación Interna
2015 del Seguro…”, 2.
89 STyFE, “Reglas de Opera-
ción…”, 7-15.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
mayor de 18 años; 4. Haber laborado previamente a la pérdida del empleo,
para una persona física o moral con domicilio scal en la Ciudad de -
xico, al menos durante seis meses en alguno de los dos últimos empleos;
5. Haber perdido el empleo por causas ajenas a su voluntad; 6. No percibir
ingresos económicos de ningún tipo; 7. Ser buscador activo de empleo;
y 8. darse de alta en la Bolsa de Trabajo del Servicio Nacional de Empleo en
la STyFE y cumplir con las actividades de capacitación que imparte la STyFE.
La documentación para identicación personal es la siguiente: 1. Acta de
nacimiento legible; 2. Identicación ocial vigente con fotografía y rma;
3. CURP (Clave Única de Registro de Población); y 4. Comprobante de re-
sidencia en el Distrito Federal.
Según las Reglas de Operación,90 la documentación que se les pide para
acreditar la pérdida de empleo en el caso de los que cuenten con seguridad
social es un documento que acredite la baja expedida por la institución
de seguridad social y un reporte informativo de semanas cotizadas, expe-
diente electrónico o recibos de pago que acrediten el periodo laborado. Para
quienes no cuenten con seguridad social, se les pide: citatorio y cédula de
seguimiento; constancia de última actuación, así como escrito inicial de
demanda interpuesto ante la autoridad jurisdiccional competente; convenio
celebrado ante la Procuraduría de la Defensa del Trabajo o Junta de Conci-
liación y Arbitraje competente; constancia laboral expedida por el centro de
trabajo o patrón acompañada de la copia de la Inscripción al Registro Federal
de Contribuyentes con actividad económica.
Con base en las mismas reglas, todas las personas interesadas deben ir a
su módulo delegacional correspondiente para llenar una solicitud de ingreso
al programa, rmar una carta compromiso para tener un comprobante de las
obligaciones que adquirirán en caso de ser seleccionada, además de entregar
la documentación requerida. La solicitud de ingreso varía levemente depen-
diendo del segmento de la población vulnerable a la que se pertenece. La so-
licitud “estándar” se divide en cinco secciones además del apartado donde se
rma y del acuse de recibo de la solicitud de ingreso. En la primera, se hace
un llenado de datos personales como nombre, dirección, estado civil, datos
90 STyFE, “Reglas de Opera-
ción…”, 7-15.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
de contacto, de seguridad social y la CURP. En la segunda parte, se piden
datos de escolaridad o habilidad laboral. En las dos secciones contiguas, se
separa un espacio para ingresar referencias personales y laborales del último
empleo. La última sección es para datos generales, en donde se pregunta el
tiempo que se ha buscado empleo y si se tiene otra fuente de ingresos. Cabe
señalar que se confía en la información declarada por los aspirantes en cuanto
a si se tiene o no otra fuente de ingresos y no se piden comprobantes.
Las únicas secciones que se mantienen para las solicitudes de ingreso
en el caso de las personas migrantes y preliberadas y liberadas de centros
de reclusión, son las que se reeren a los datos personales, de escolaridad
y habilidad laboral, así como su rma y el acuse de recibo. En el caso de
las solicitudes hechas para los migrantes, la parte en donde se transcriben
las referencias tanto personales como laborales cambian. En referencias la-
borales, se tiene que especicar el estado donde se trabajó, país y la fecha
en que se regresó al país, además de otros campos que también se piden en
el formato estándar.
Ahora bien, para personas preliberadas y liberadas de centros de re-
clusión, se eliminan las secciones de referencias personales y laborales
y se incluyen otras en donde se solicita la información sobre el lugar donde
se estuvo internado y de identicación del proceso concluido o por con-
cluir. Además de que se pregunta si se llevó a cabo algún taller de capacita-
ción dentro del internamiento.
Los otros seis apartados designan las opciones de papelería necesaria
para comprobar la pérdida de empleo de los grupos vulnerables pertene-
cientes a la población objetivo del seguro de desempleo. En el caso de los
migrantes connacionales repatriados, tienen un total de cuatro alternativas
para escoger qué documentos entregar en caso de no contar con alguno,
por otra parte, los huéspedes de la ciudad, tienen únicamente tres opciones.
Las personas preliberadas y liberadas, no tienen elección pues es obligatorio
entregar dos documentos que justiquen su condición. Las mujeres despe-
didas injusticadamente por motivo de embarazo, son las que tienen más
vías de escape para vericar el motivo de su despido. Tienen cinco maneras
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
de comprobar, aunque en dos de ellas se piden más de un documento. El
caso contrario son las personas pertenecientes a comunidades étnicas, per-
sonas defensoras de derechos humanos y periodistas desplazados por mo-
tivos de riesgo, pues sólo tienen que entregar un documento ocial.
Respecto a la opinión de los beneciarios sobre los requisitos para poder
inscribirse en el programa, las personas a las que se les aplicó el cuestio-
nario en esta investigación respondieron que estos “están bien”, son “justos
y correctos” y “sencillos y/o accesibles”. De 45 personas, 26 de ellas con-
sideraron que el procedimiento de aplicación fue relativamente sencillo,
en contraste con 19 opiniones que lo consideraron difícil. Sin embargo,
también señalaron que se les hacían problemáticos los trámites que hacían
ante el IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social), referentes a la baja del
instituto, pues eran un poco tardados.
En la carta compromiso que deben de rmar los candidatos a obtener el
seguro de desempleo, se señalan los requisitos para permanecer siendo be-
neciario del programa, las acciones que ponen en riesgo la cancelación de
la solicitud y las causas por las que se puede suspender temporalmente o dar
de baja a los usuarios. La cancelación de la solicitud del programa sólo toca
tres puntos: se está en riesgo de ser excluido como candidato del programa
cuando se duplique la solicitud del trámite, no se cumple con los requisitos
y no se proporcione información y documentación veraz y dedigna.
Después del llenado de la solicitud y rmado de la carta compromiso,
se les entrega un comprobante de solicitud de ingreso (acuse de recibo)
y después el Comité Calicador de Solicitudes, evalúa las peticiones para
aprobar o rechazar de acuerdo al cumplimiento de las condiciones dentro de
un plazo máximo de diez días hábiles. Después, se publica el padrón de per-
sonas beneciadas mediante sus sitios de internet y se prosigue a la entrega
del seguro, por medio de una tarjeta de débito expedida por el Citi Banamex
(Banco Nacional de México) en donde se le deposita.
De acuerdo a la entrevista realizada al Subdirector del Seguro de Desem-
pleo de la Ciudad de México, este plazo de diez días hábiles: “Se cumple en
un 95 % de los casos, en el 5 % restante se llama a las personas beneciarias
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
para que subsanen algún documento o parte del proceso que haya tenido
algún error de origen”.91
El subdirector, explicó con mayor detalle el proceso interno para hacer
llegar las transferencias monetarias a los beneciarios. Declaró que, al tener
las solicitudes aprobadas, se ven involucradas en otro proceso donde se pide
el recurso económico a la Secretaría de Finanzas y una vez facilitado se em-
pieza la trasferencia electrónica a las tarjetas de las personas beneciarias.
También explicó que:
Las p et i c i o n es d e r ec u r so se r e al i z an e l d í a 1 4 o 1 5 d e c ad a m es, co n e l l o se
part e el mes, qué es est o, las personas que hacen t rámit e antes del 12 de cada
mes y son aprobadas, r eciben su apoyo ent re el 10 a 15 del sigui ent e mes (el
apoyo se da a mes vencido), y las personas que h acen t r ámit e del 13 del mes
corrient e al 12 del siguient e mes y son aprobadas, ent ran en la soli cit ud de
recurso del mes siguiente con las mismas f echas.92
Cuando se da el último caso, mencionó que se les comenta a las per-
sonas que: “Recibirán dos depósitos económicos, el del mes de trámite y el
mes vencido más cercano a la fecha de depósito, con ello quedan regulari-
zados los apoyos”.93
Como se ha mencionado, la población objetivo son las personas dadas
de alta en el IMSS que hayan perdido su empleo injusticadamente y se
encuentren en situación de vulnerabilidad, sin embargo, se han dado casos
de excepción durante su implementación, que el mismo Jefe de Gobierno
en turno decreta. En el 2010, la STyFE rmó un convenio con el Sistema de
Transporte Colectivo Metro para brindar mejores oportunidades laborales a
las quienes venden productos dentro de los trenes o pasillos del transporte
público, conocidos como “vagoneros” y “pasilleros” respectivamente. Con
base al Programa de Regularización del Comercio Ambulante en las Insta-
laciones y Material Rodante se buscaba “convertir la actividad informal e
ilegal de los vagoneros y pasilleros dentro de las estaciones del metro en
una actividad formal”.94 Esto les ayudaba a los “vagoneros” a la obtención
91 Isaac Guevara León (Subdirector
del Seguro de Desempleo de la
Ciudad de México), entrevista
realizada por Estrella Denisse
Loa Aguirre, Ciudad de México,
septiembre 2016.
92 Ibíd.
93 Ibíd.
94 Secretaría de Trabajo y Fomento
al Empleo (STyFE), “Evaluación
Interna 2012 del Seguro de Des-
empleo del Distrito Federal”,
Sistema de Información del Desarrollo
Social (Sideso), disponible en
http://www.sideso.cdmx.gob.
mx/documentos/2013/
evaluaciones/Evaluacion%
20Interna%20STyFE%
20SEGURO%20DESEMPLEO.
docx consultado el 19
de octubre del 2016).
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
de una beca, capacitación para la creación de cooperativas y el seguro de
desempleo. Todo esto era nanciado con recursos provenientes de la admi-
nistración del Metro. En el año 2012, se les volvió a auxiliar, pero ahora a
cargo de la Sedeco (Secretaría de Desarrollo Económico).
De acuerdo a una entrevista realizada a Sandra Rosalía Ruiz de los Santos,
especialista en temas laborales y quien ha estudiado a los vagoneros del
Metro, estos recursos no sirvieron de nada pues el dinero tuvo un mal uso.
Argumenta que estos grupos de comerciantes, tendían a inscribir a personas
que no tenían nada que ver con ellos para que obtuvieran los ingresos,
además de falsicar información, poniendo en duda el motivo para el que
querían el apoyo. Aunque efectivamente, tiempo después de que se les dio
la ayuda disminuyó la población de comerciantes en el metro, comenta que
estos no se cambiaron al mercado formal.
En ese mismo año, las situaciones de fenómenos meteorológicos y fe-
nómenos sociales ocasionaron que muchos trabajadores se vieran afectados.
El gobierno de la Ciudad de México auxilió a ciertas zonas de la entidad
con el n de reducir en la medida de lo posible los efectos económicos
adversos.95 También durante el periodo 2014-2016, se entregaron bene-
cios económicos en casos de excepción. Por ejemplo, durante las obras de
remodelación de la avenida Presidente Masaryk en el 2014, la Ciudad de
México anunció un seguro de desempleo para los trabajadores afectados de
restaurantes y tiendas ubicadas en la zona.96
Otro ejemplo de similar coyuntura, fue el ocurrido en el 2016 en los
mercados Escandón, Santa María Nativitas, Selene, Melchor Muzquiz, San
Juan Ernesto Pugibet y Merced Nave Menor, en donde se les entregó a los
trabajadores una ayuda mensual de $ 2,150 pesos durante un periodo no
mayor a seis meses, debido a las obras de rehabilitación que se realizaron en
esos centros de abasto.97 A las personas afectadas de manera directa por in-
cendios ocurridos en los mercados Merced Nave Mayor, Merced Banquetón
y Reynosa Tamaulipas; así como los acontecimientos fortuitos ocurridos a
los mercados Beethoven y Río Blanco, también fueron apoyadas el 30 de
septiembre del 2014.98 Este caso se repitió en el 2015, cuando un incendio
95 Secretaría de Trabajo y Fomento
al Empleo (STyFE), “Evaluación
Interna 2013 del Seguro de
Desempleo del Distrito Fede-
ral”, 9 de julio de 2014, Sistema
de Información del Desarrollo Social
(Sideso), disponible en http://
www.sideso.cdmx.gob.mx/
documentos/2014/
evaluaciones/secretarias/
trabajo/Evaluacion%
20Seguro%20Desempleo%
20GODF%209%20jul%2014.
pdf (consultado el 19
de octubre del 2016).
96 Rafael Montes, “GDF anuncia
seguro de desempleo para
trabajadores de Masaryk”, El
Financiero, 28 de julio de 2014,
disponible en http://www.
elnanciero.com.mx/sociedad/
gdf-anuncia-seguro-de-
desempleo-para-trabajadores-
de-masaryk.html (consultado
el 23 de septiembre de 2016).
97 Notimex, “GDF pagará seguro
de desempleo en mercados”,
Excelsior, 13 de enero de 2016,
disponible en http://www.
excelsior.com.mx/comunidad/
2016/01/13/1068578
(consultado el 26 de
septiembre de 2016).
98 Notimex, “GDF otorgará apoyos
económicos a locatarios de mer-
cados siniestrados”, El Financiero,
23 de septiembre de 2014,
disponible en http://www.
elnanciero.com.mx/sociedad/
gdf-otorgara-apoyos-
economicos-a-locatarios-de-
mercados-siniestrados.html
(consultado el 23 de
noviembre de 2016).
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
en la central de abastos consumió gran parte de la infraestructura imposibi-
litando trabajar a muchas personas, por lo que se les otorgó el apoyo.99
En el 2014, se beneció de modo excepcional a “las personas trabaja-
doras de establecimientos de bajo impacto ubicados a lo largo del trayecto
que recorre la Línea 5 del Metrobús y cuyo periodo de construcción dismi-
nuyó la auencia de clientes”.100 Además, de acuerdo al cuarto informe de
gobierno,101 para este mismo año, se otorgó la ayuda a 413 personas miem-
bros de productoras agropecuarias y trabajadores rurales de las Delegaciones
Tláhuac, La Magdalena Contreras y Milpa Alta, cuyas cosechas resultaron
afectadas por una granizada, con un monto de 5.3 millones de pesos.
Capacitación para el empleo
A los beneciarios también se les exige como requisito para seguirles otor-
gando la ayuda económica el asistir a por lo menos un curso, plática o taller
de capacitación de acuerdo a su perl y necesidades, registrado por medio
de la “Cartilla de buscador activo de empleo”, que también funge como
registro para los talleres. De forma opcional pueden asistir a dos o más de
una lista de 40 aproximadamente, con el n de tener una mejor preparación
y probabilidad de reintegración al mercado laboral.
La DGECyFC (Dirección General de Empleo, Capacitación y Fomento
Cooperativo) y el mismo Seguro de Desempleo se encargan de impartir tales
talleres con duración aproximada de dos horas, también el ICAT (Instituto
de Capacitación para el Trabajo) ofrece cursos de liderazgo gerencial con
certicación de la SEP (Secretaría de Educación Pública) con una duración
de 20 horas. Hasta julio del 2016, en este último tipo de curso, cerca de
306 participantes recibieron sus constancias con valor curricular. La selec-
ción de la temática de los cursos va por cuenta de la Dirección del Seguro
de Desempleo, que la ja con base a la educación de la población solicitante.
A continuación, se presenta un pequeño listado de cursos y su objetivo.
99 Redacción, “Darán créditos a
afectados por incendio en la
Central de Abasto”, Proceso, 8
de abril de 2015, disponible
en https://www.proceso.com.
mx/400606/daran-creditos-
a-afectados-por-incendio-en-
la-central-de-abasto (consultado
el 14 de noviembre de 2016).
100 Secretaría de Trabajo y Fomento
al Empleo (STyFE), “Evaluación
Interna 2014 del Seguro de
Desempleo del Distrito Federal
2014”, Sistema de Información del
Desarrollo Social (Sideso),
disponible en http://www.
sideso.cdmx.gob.mx/
documentos/2015/
evaluaciones/secretarias/styfe/
Seguro%20de%20Desempleo.
pdf (consultado el 19 de octu-
bre del 2016).
101 Gobierno de la CDMX,
“Cuarto Informe de Gobierno
2016”, 279.
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Tabla 2. Lista de talleres impartidos y su objetivo
Nombre Objetivo
Taller buscador de empleo Elaborar un curriculum vitae y presentarse
a una entrevista de trabajo
Derechos laborales Conocer sus derechos laborales
Introducción a la administración Aprender a administrar un negocio o empresa
Cooperativas
Conocer los elementos indispensables
para la constitución, funcionamiento
y administración de una cooperativa
FONDESO (Fondo para
el Desarrollo Social)
Se da a conocer la forma
para adquirir un crédito
Profeco (Procuraduría
Federal del Consumidor)
Enseñar a elaborar productos
domésticos para autoemplearse
Educación nanciera y fomento
al ahorro. Impartido por BBVA
Empoderar a la población con conocimientos
y habilidades que les permitan tomar decisiones
adecuadas para mejorar su bienestar
No soy lo que dicen los demás
Concientizar sobre las cuatro zonas del yo,
según la mayor o menor apertura de si mismo
y hacia los demás
¿Cómo nanciar mi propio
negocio con éxito?
Conocer formas de nanciamiento
para crear su negocio
Retos de emprendedurismo
Buscar herramientas y generar empleo
por si mismos y educación nanciera
para crear su propio negocio
Fomento al autoempleo
Conocer como pueden autoemplearse
para que hagan su proyecto con maquinaria
para grupos vulnerables
Programas de nanciamiento Conocer cuáles son las instancias de gobierno
que apoyan para emprender un negocio
Introducción a las ventas Aprender a vender
Comunicación y asertividad Prepararse para estar abiertos a las oportunidades
que se presentan en la vida
Fuente: Elaboración propia con base en información de la STyFE.
Para la administración del programa del seguro de desempleo se cuenta
con dos bancos de datos llamados SISED WEB y SISED ACCESS, en las que
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sólo hay información básica de identicación de los beneciarios, pero no
sobre evidencias de su búsqueda de empleo, ni de los talleres de capacita-
ción que han completado.102
Según el cuestionario aplicado a los beneciarios en la presente investiga-
ción, las personas que han llevado cursos de capacitación indicaron que son
“buenos”, “interesantes”, “productivos”, “excelentes” y que “están bien”. En
su opinión, los puntos a favor de los cursos de capacitación es que “ayudan
a encontrar empleo”, “dan consejos en situaciones laborales”, “ayudan a me-
jorar como persona”, “adquieres más conocimientos” y “te ayudan a estar
más capacitado”. Armaron que los cursos les ayudaron al desarrollo de
nuevas habilidades, mejoramiento de capacidades, mejorar su aprendizaje,
conseguir trabajo, emprender o autoemplearse.
Sin embargo, otras personas consultadas no opinaron favorablemente
de los cursos y señalaron que son “insucientes”, “limitados”, “innecesa-
rios”, “no sirven”, “no tienen seriedad ni información”. Los argumentos
en contra son que “tienen una temática mala”, “no tienen continuidad”,
“son de relleno”, “tienen horarios rígidos” y “los talleristas no tienen ex-
periencia”. Las mismas personas piden que tengan más valor curricular
y que estén enfocados a ocios especícos y/o profesiones. Señalaron que
los temas de los cursos “son muy generales”, “no se pueden tomar por la
edad”, “son muy breves” y tienen “un enfoque muy particular”.
De septiembre del 2015 a julio de 2016, cerca de 9 086 personas que
fueron beneciadas con el seguro de desempleo también fueron capaci-
tadas a través de 200 talleres temáticos, con áreas de interés que van desde
personas emprendedoras, adquisición de herramientas nancieras, adquisi-
ción de habilidades para el proceso de búsqueda de empleo y conocimiento
de derechos laborales y el autoempleo.103
Reintegración al mercado laboral
Dentro de las obligaciones que deberán cumplir los beneciarios está el
asistir a cuatro entrevistas de trabajo mensuales y/o acreditar la búsqueda de
102 Guevara León, entrevista.
103 Gobierno de la CDMX,
“Cuarto Informe de Gobierno
2016”, 277.
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empleo mediante ofertas laborales que se dan a conocer por los organismos
encargados del tarea, demostrando dicha búsqueda con la entrega de la “Car-
tilla de buscador activo de empleo” diseñada para tal n, los primeros diez
días hábiles de cada mes en las ocinas centrales del seguro de desempleo.
En la parte frontal de dicha cartilla se anotan los datos de las cuatro
entrevistas a las que se debió de haber asistido, la fecha, nombre de la em-
presa a la que se acudió, dirección, teléfono y la vacante que se solicitó.
Al reverso, están tres casillas donde se escriben el curso obligatorio y los
opcionales. Esta cartilla tiene que ser llevada un total de cinco veces, cada
una con diferente información para cumplir con lo establecido en las reglas
de operación.
Se tiene un mecanismo para la comprobación de que la información de
las entrevistas a las que se haya acudido sea dedigna. Se coteja la informa-
ción entregada por los beneciarios haciendo una comprobación aleatoria.
El seguimiento de los beneciarios lo realiza la DGECyFC.
Las p e r son a s a ce pt ad a s c o mo b en ef i c i a r i o s se p r ese n t a n d e i n m ed i a t o a l a
UDSE (Uni d ad Del egaci on al del Ser vi ci o de Empl eo) que l es cor responda segú n
domicilio, ahí l o registran como buscadores activos de empleo y de inmediato
ent r an al esquema de bo lsa de t r abaj o o f er ia de empl eo o po rt al de empl eo.
Se l e s p i d e u n c r i t e r i o p a r a d e m o s t r a r q u e si g a n b u sc a n d o e m p l e o , s i n o se
colocan se l es invit a a que r egresen para que les resellen la cart il la que ell os
llevan como la evidencia de que efectivamente están buscando trabajo.104
Los beneciarios consultados por medio del cuestionario señalaron que
algunas ofertas de empleo no existían ya al llamar o ir a preguntar por el
trabajo, por lo que se necesita una bolsa de empleo más actualizada y que
exista una vinculación más estrecha con la industria para que se puedan
acomodar a los desempleados conforme a su preparación. Algunas personas
consultadas mediante el cuestionario lamentaron que no haya oportuni-
dades laborales para los grupos de edad avanzados, que tienen las ganas y la
necesidad de trabajar, pero no los aceptan en ninguna parte.
104 Runo Modesto Medellín
Tapia (Director de Capacitación
para el Empleo), entrevista
realizada por Estrella Denisse
Loa Aguirre, Ciudad de México,
octubre 2016.
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Como datos adicionales se encontró que el registro de las personas que
vuelven a solicitar la ayuda después de dos años alcanzaron la cantidad de 18
400, donde 9 900 fueron mujeres y 8 500 fueron hombres. Según el cues-
tionario aplicado a los beneciarios, de las 45 personas consultadas, 41 de
ellas volverían a solicitar el seguro de desempleo “de ser necesario” porque
“es una buena ayuda” y “por ser un derecho” que pueden gozar. Ciertas
personas lo volverían a solicitar por la ayuda en la búsqueda de empleo
y por ser una buena ayuda para personas de grupos de edad avanzada.
Padrón de beneciarios y mecanismos de atención
El porcentaje de solicitudes aprobadas sobre las presentadas es alto, con un
máximo de 98 % en el año 2008 con 56 267 personas apoyadas. El año con
menor porcentaje de solicitudes aprobadas fue el 2012, donde solo se auto-
rizó el 69 % de las solicitudes, por cuestiones de presupuesto. El promedio
de este indicador entre año 2007 y 2016 es del 87 %.
Tabla 3. Número de solicitudes y estatus de aprobación (2007-2016)
Año Solicitudes Aprobadas No aprobadas Indicador
de aprobación
2007 11,739 11,375 364 97 %
2008 57,627 56,267 1,360 98 %
2009 61,899 57,662 4,237 93 %
2010 60,532 55,367 5,165 91 %
2011 58,374 46,424 11,950 80 %
2012 50,050 34,317 15,733 69 %
2013 26,908 22,686 4,222 84 %
2014 43,507 38,125 5,382 88 %
2015 33,781 30,104 3,677 89 %
2016* 21,927 18,968 2,959 87 %
Total 426,344 371,295 55,049 87 %
Fuente: Elaboración propia con base en información de styfe. *Cifra preliminar de enero a agosto de 2016.
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Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
El índice de cobertura del programa, medido como el número de bene-
ciarios entre el número de personas en condición de desempleo ha sido va-
riable. El nivel más bajo fue en el 2007 cuando inició el programa con 3.99 %
y más alto fue en el 2008 con 19.98 %. En el 2015 el índice de cobertura
fue del 12.9 % de los desempleados.
Tabla 4. Índice de cobertura (2007-2015)105
Año Número
de beneciarios
Número
de desempleados
Índice
de cobertura
2007 10,873 272,567 3.99 %
2008 52,836 264,407 19.98 %
2009 52,306 364,066 14.37 %
2010 52,423 296,952 17.65 %
2011 39,342 300,139 13.11 %
2012 31,987 285,971 11.19 %
2013 21,515 260,996 8.24 %
2014 37,310 320,233 11.65 %
2015 29,289 227,073 12.90 %
Fuente: Elaboración propia con base en información de styfe.
Estos niveles de cobertura se pueden deber a varias razones: El subdi-
rector del programa apuntó dos en especial: “1) la demanda del programa es
variable, lo cual hace que el programa no tenga una población determinada
y 2) la economía informal ha crecido y la población se está contratando
en este sector, más que el sector formal.106
Otra causa que puede ser factor determinante es el presupuesto limitado.
De acuerdo a información precisada por el subdirector, la cantidad que se les
otorga uctúa por diversas variables, como el promedio de beneciarios que
fueron atendidos en ejercicios anteriores y de los indicadores de la ENOE,
por ejemplo, los relacionados con la población formal y el desempleo.
105 Se utilizó como referencia al
número de desocupados en la
Ciudad de México para el tercer
trimestre del año en cuestión.
106 Guevara León, entrevista.
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Sin embargo, estas no son las únicas razones por las que es bajo el índice
de cobertura. Otras razones fueron la baja plantilla de personal a cargo del
programa que trajo como consecuencia retrasos en los procesos. También
causó retrasos una auditoría por parte de las autoridades a la integración
de los procesos. A su vez, la poca difusión del programa perjudicó las ex-
pectativas de la cantidad de las personas a las que se pretendía ayudar.107
Respecto a esto último punto, a partir del mes de noviembre de 2015 dio
inicio el Programa de Promotores del Seguro de Desempleo, el cual difunde
las características del programa. En el cuarto informe de gobierno de Mi-
guel Ángel Mancera se explican detalladamente las actividades de difusión
que se han llevado a cabo o se tienen planeadas para un futuro próximo.
En el mes de febrero del 2016, se celebró el Aniversario del programa
con un tiraje conmemorativo en los boletos del Metro. Adicionalmente, en
abril y junio se llevó a cabo la difusión del programa con propaganda de un
total de 80 mil volantes. Actualmente se tiene un convenio con Secretaría
de Salud para promocionarlo con más de 600 médicos que realizan visitas
a domicilio. Además, se tiene planeada una campaña de promoción del se-
guro de desempleo por medio de anuncios en radio, televisión, difusión de
un video institucional, cápsulas informativas, video infografías y materiales
grácos.108 Durante el 2017 el equipo de investigación constató la promo-
ción del programa en spots en radio en varias estaciones.
Perl de los solicitantes
A través de las solicitudes de ingreso y la documentación requerida, la Di-
rección del Seguro de Desempleo obtiene datos sociodemográcos de los
beneciarios. En el año 2015 los beneciarios según su estado civil fueron:
personas solteras, 39 %; casadas con 36 %, con una tendencia a la baja;
unión libre con 14 % y con tendencia al alza; divorciadas o divorciados con
el 5 %; madres solteras con el 4 %; padres solteros con 0.60 %; y viudas
o viudos con el 1 %.
107 Secretaría de Trabajo y Fomento
al Empleo (STyFE), “Evaluación
Interna 2010 del Seguro de
Desempleo del Distrito Federal
2010”, Sistema de Información del
Desarrollo Social (Sideso), dispo-
nible en http://www.sideso.
cdmx.gob.mx/documentos/
emergentes/gaceta4/stfe/
EVALUACION%20INTERNA%
20SEGURO%20DE%
20DESEMPLEO%202010.pdf
(consultado el 19 de octubre
del 2016).
108 Gobierno de la CDMX, “Cuarto
Informe de Gobierno 2016”,
278.
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Tabla 5. Número de beneciarios según estado civil (2007-2016)
Estado
civil 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016*
Casado(a) 5,265 21,696 21,207 22,504 15,482 12,441 8,597 14,353 10,590 2,560
48 % 41 % 41 % 43 % 39 % 39 % 40 % 38 % 36 % 35 %
Divorcia-
do (a)
529 832 1,692 3,094 2,286 1,857 1,289 1,900 1,405 328
5 % 2 % 3 % 6 % 6 % 6 % 6 % 5 % 5 % 4 %
Madre
soltera
107 1,067 1,751 3,138 2,625 1,902 923 1,231 1,201 210
1 % 2 % 3 % 6 % 7 % 6 % 4 % 3 % 4 % 3 %
Padre
soltero
253 102 165 201 107 116 132 177 29
0.02 % 0.10 % 0.20% 0.31 % 0.51 % 0.33 % 0.54 % 0.35 % 0.60 % 0.40 %
Soltero(a) 4,204 27,255 18,544 17,078 13,889 11,501 7,622 14,223 11,350 3,006
39 % 52 % 35% 33 % 35 % 36 % 35 % 38 % 39 % 41 %
Unión
libre
672 1,739 3,485 5,521 3,934 3,572 2,678 4,859 4,155 1,095
6 % 3 % 7% 11 % 10 % 11 % 12 % 13 % 14 % 15 %
Viudo(a) 94 194 493 923 925 607 290 612 410 104
1 % 0 % 1 % 2 % 2 % 2 % 1 % 2 % 1 % 1 %
Otro - - 5,017 -------
0 % 0 % 10 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 %
Sin infor-
mación
- - 15 -----1-
0 % 0 % 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Total 10,873 52,836 52,306 52,423 39,342 31,987 21,515 37,310 29,289 7,332
Fuente: Elaboración propia con base en información de styfe. *Los datos al 2016 son preliminares.
Analizando a los beneciarios por delegación, es posible observar como
en el periodo comprendido por los años 2008-2015,109 la delegación en
dónde más personas solicitaron ayuda y fue beneciada fue en Iztapalapa
con un total de 50 337 personas en un curso de 8 años, que representaron
el 16 % del total. Le siguen Gustavo A. Madero y Coyoacán, con el 13 y el
10 % del total respectivamente.
Cabe destacar que en la casilla “otra” se reere a personas que solicitaron
el Seguro de Desempleo, pero que no vivían en la Ciudad de México, y por
reglas de operación no se aprobaron hasta 2012. A partir de 2013, de acuerdo
a decretos emitidos por el Jefe de Gobierno y a reglas de operación se inclu-
yeron personas en situación de excepción por afectación en sus centros de
trabajo ubicados en la Ciudad de México, aunque no vivan en dicho territorio.
109 No se tenían datos a este nivel
de desagregación para el año
2007.
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Tabla 6. Número de beneciarios por delegación (2008-2015)
Delegación Año Suma
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Álvaro
Obregón
5,594 5,908 4,043 2,795 2,321 1,312 2,540 1,989 26,502
11 % 11 % 8 % 7 % 7 % 6 % 7 % 7 % 8 %
Azcapot-
zalco
3,764 4,044 2,977 1,299 1,858 1,044 2,089 1,620 18,695
7 % 8 % 6 % 3 % 6 % 5 % 6 % 6 % 6 %
Benito
Juárez
1,487 1,674 1,536 1,157 971 644 1,200 952 9,621
3 % 3 % 3 % 3 % 3 % 3 % 3 % 3 % 3 %
Coyoacán 4,289 4,553 5,758 4,292 4,544 2,058 2,782 1,857 30,133
8 % 9 % 11 % 11 % 14 % 10 % 7 % 6 % 10 %
Cuajimalpa 801 1,119 939 795 737 462 391 346 5,590
2 % 2 % 2 % 2 % 2 % 2 % 1 % 1 % 2 %
Cuauhtémoc 3,742 3,851 3,357 2,482 2,366 3,998 3,379 3,486 26,661
7 % 7 % 6 % 6 % 7 % 19 % 9 % 12 % 8 %
Gustavo A.
Madero
6,085 6,610 6,808 3,791 3,491 2,131 5,139 5,714 39,769
12 % 13 % 13 % 10 % 11 % 10 % 14 % 20 % 13 %
Iztacalco 3,712 2,620 2,752 2,078 1,511 927 2,154 1,495 17,249
7 % 5 % 5 % 5 % 5 % 4 % 6 % 5 % 5 %
Iztapalapa 8,495 6,975 9,340 6,358 5,028 2,897 6,030 5,214 50,337
16 % 13 % 18 % 16 % 16 % 13 % 16 % 18 % 16 %
Magdalena
Contreras
974 1,083 1,173 1,103 984 385 748 533 6,983
2 % 2 % 2 % 3 % 3 % 2 % 2 % 2 % 2 %
Miguel
Hidalgo
1,869 2,293 2,758 1,823 1,588 1,115 1,795 1,313 14,554
4 % 4 % 5 % 5 % 5 % 5 % 5 % 4 % 5 %
Milpa alta 924 643 805 1,680 478 890 181 122 5,723
2 % 1 % 2 % 4 % 1 % 4 % 0 % 0 % 2 %
Tláhuac 1,781 1,408 1,649 1,587 1,154 814 759 589 9,741
3 % 3 % 3 % 4 % 4 % 4 % 2% 2 % 3 %
Tlalpan 4,015 4,071 2,861 2,675 2,024 849 1,442 1,286 19,223
8 % 8 % 5 % 7 % 6 % 4 % 4% 4 % 6 %
Venustiano
Carranza
4,030 4,249 4,286 4,063 1,822 1,141 3,139 1,976 24,706
8 % 8 % 8 % 10 % 6 % 5 % 8% 7 % 8 %
Xochimilco 1,274 1,205 1,381 1,364 1,110 848 1,060 797 9,039
2 % 2 % 3 % 3 % 3 % 4 % 3% 3 % 3 %
Otra* 0 0 0 0 0 0 2,482 02,482
0% 0% 0% 0% 0% 0% 7% 0% 1%
Total 52,836 52,306 52,423 39,342 31,987 21,515 37,310 29,289 317,008
Fuente: Elaboración propia con base en información de styfe. Para Otra* ver la nota al pie. 110
110 La casilla “otra” se reere a
personas que solicitaron el Se-
guro de Desempleo pero que no
vivían en la Ciudad de México,
y por reglas de operación no se
aprobaron hasta el año 2012.
A partir del 2013, de acuer-
do a decretos emitidos por el
Jefe de Gobierno y a reglas de
operación se incluye a personas
en situación de excepción por
afectación en sus centros de
trabajo ubicados en la Ciudad
de México, aunque no vivan en
el territorio.
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Para aislar el efecto del tamaño de la población potencial objetivo, se
realizó un índice de cobertura por delegación, es decir, el porcentaje de
beneciarios en relación con el total de desempleados de cada delegación.
En primer lugar, Cuauhtémoc, dónde se ubican las ocinas centrales del
Seguro de Desempleo, es la delegación que más cobertura ha tenido, con
un índice del 53 %, seguida de Miguel Hidalgo con 23 %, así como Benito
Juárez y Venustiano Carranza, ambas con el 20 %. En el otro extremo se
encuentran Tláhuac y Xochimilco, ambas con 5% %, así como Milpa Alta
y Tlalpan, ambas con 6 %. Los beneciarios consultados por medio del cues-
tionario señalaron que sería deseable que se les atendiera en su delegación
de origen, para no tener que trasladarse a ocinas centrales.
Tabla 7. Índice de cobertura delegacional
Delegación
2015
Beneciarios Desempleados*
Índice de
cobertura
delegacional
Álvaro Obregón 1,989 24,592 8 %
Azcapotzalco 1,620 11,439 14 %
Benito Juárez 952 4,757 20 %
Coyoacán 1,857 20,945 9 %
Cuajimalpa 346 3,022 11 %
Cuauhtémoc 3,486 6,526 53 %
Gustavo A. Madero 5,714 30,081 19 %
Iztacalco 1,495 8,128 18 %
Iztapalapa 5,214 48,496 11 %
Magdalena Contreras 533 6,631 8 %
Miguel Hidalgo 1,313 5,543 24 %
Milpa alta 122 1,978 6 %
Tláhuac 589 11,823 5 %
Tlalpan 1,286 22,180 6 %
Venustiano Carranza 1,976 9,671 20 %
Xochimilco 797 14,979 5 %
Total 29,289 230,791 13 %
Fuente: Elaboración propia con información de Inegi y STyFE. *Número de desempleados por dele-
gación para el IV trimestre del 2015.
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Por sexo, del 2007 al 2013, las mujeres dominaban como receptoras de
la ayuda, lo que coincide con lo encontrado por Bensusán, 111 pero a partir
del 2014 fueron los hombres quienes recibieron más apoyos.
Tabla 8. Indicador por sexo
Año Mujeres
beneciarias
Total
de benecia-
rios
Porcentaje
de mujeres
2007 5,423 10,873 50 %
2008 29,002 52,836 55 %
2009 28,795 52,306 55 %
2010 27,058 52,423 52 %
2011 22,884 39,342 58 %
2012 18,218 31,987 57 %
2013 10,955 21,515 51 %
2014 18,013 37,310 48 %
2015 14,321 29,289 49 %
2016 3,433 7,332 47 %
Total 178102 335,213 53 %
Fuente: Elaboración propia con base en información de styfe.
Costos de operación del programa
El presupuesto que se designó para el programa viene claramente denido
dentro de las reglas de operación 2016. 112 La cantidad que se estableció
para el ejercicio scal 2016 fue de $ 509,375,587 pesos, de los cuales se
utilizaron $ 12,902.40 para cada beneciario en sus seis meses de estancia
en el programa, esta cantidad resulta de multiplicar $ 2,150.40 pesos por
los seis meses.
En las mismas reglas se establece que se dispondrá hasta un máximo
del 5 % del presupuesto en gastos de operación del programa. Entre los
gastos de operación del programa están las labores de difusión, promoción
111 Bensusán, “El seguro de
desempleo…”, 13.
112 STyFE, “Reglas de Opera-
ción…”, 6.
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y seguimiento de 66 promotores y 6 vericadores. Los promotores delega-
cionales, que son 16, contaban al 2016 con un salario mensual de $ 8,500
pesos, al igual que los 6 vericadores, mientras que los 50 promotores terri-
toriales tenían un ingreso de $ 7,500 pesos. Eso da un total de $ 6,744,000
pesos en sueldos al año, que representan el 1.3 % del presupuesto anual.
Escobar113 señala en su evaluación externa del programa que el costo de ad-
ministración es de $ 5.52 centavos por cada peso, costo que no se considera
elevado según estándares internacionales.
Evaluación de calidad en el servicio
Sobre el trato del personal durante el proceso de otorgamiento del seguro de
desempleo, los beneciarios apoyados a los que se les aplicó el cuestionario
señalaron casi en su totalidad que lo calican como “excelente” o “bueno”,
pues los empleados fueron “amables”, “cordiales” y “respetuosos”. Men-
cionaron que en general, el personal brinda información precisa y resuelve
las dudas de forma clara.
Sin embargo, hay algunos testimonios que comentan que el personal a
veces se estresa por tanto trabajo y tienden a confundir a la gente. El único
mal trato que reconocen es por parte de los policías que los reciben en las
ocinas centrales y de su pobre conocimiento del proceso. También men-
cionaron que se necesita una mayor plantilla de personal, así se evitarían
las largas las que se hacen al exterior de las ocinas. A su vez, piden que
la incorporación de más funcionarios se haga con personal bien capacitado
y servicial. La falta de personal, materiales y equipo ha sido señalado an-
teriormente en las evaluaciones internas como algunos de los principales
problemas de implementación del programa.114
Conclusiones y recomendaciones
Este seguro brinda apoyo económico a las personas que perdieron su em-
pleo y por ende a sus familias, con recursos que además de ser útiles para
113 Escobar, “Evaluación externa
del diseño…”, 78-79.
114 STyFE, “Evaluación Interna
del Seguro de Desempleo del
Distrito Federal”, 2012 y 2013,
11-27, disponible en http://
www.sideso.cdmx.gob.mx/
documentos/2013/
evaluaciones/Evaluacion%
20Interna%20STyFE%
20SEGURO%20DESEMPLEO.
docx (consultado el 19
de octubre del 2016).
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satisfacer sus necesidades personales, les ayuda a poder costear el transporte
para poder buscar trabajo y buscar mejores oportunidades de reintegración
laboral, pues les brinda además talleres de capacitación para fortalecer sus
habilidades y los vincula con ofertas de trabajo.
Se considera que este apoyo incentiva la formalidad, pues está abierto
principalmente a quienes laboran en este sector y de alguna forma los re-
conoce al apoyarlos cuando pierden su empleo. Otro aspecto importante
es su impacto sobre la autonomía y autoestima de las personas, así como
el sentido de acompañamiento por parte del gobierno en la reinserción al
mercado de trabajo. Como se describió en algunos casos, el seguro de des-
empleo ha apoyado a trabajadores informales como los vagoneros del Metro
y ha tenido una serie de casos de excepción. Al tiempo que esta exibilidad
puede considerarse positiva por atender a personas en condición de una
vulnerabilidad especíca, tiene que cuidarse que no se utilice de forma dis-
crecional, a n de que los fondos sean utilizados solo para apoyar a quienes
hayan perdido su empleo formal. Grupos adicionales deberían sólo ser apo-
yados si se reciben fondos extraordinarios para poder nanciar este gasto.
El seguro de desempleo es un programa único en su tipo a nivel na-
cional, que tiene la posibilidad de apoyar a la población trabajadora de la
Ciudad de México ante la pérdida de su empleo y puede considerarse un
experimento de lo que sería un programa a nivel nacional. Sin embargo,
para que fuera sostenible nancieramente, tendrían que buscarse esquemas
tripartitas entre los trabajadores, las empresas y el gobierno, a n de con-
formar un fondo que sea especial para este programa y que los recursos no
se tomen de un presupuesto general, lo que pone en riesgo su sostenibi-
lidad de largo plazo y crecimiento en la cobertura ante hechos adversos en
la economía que eleven el desempleo, como lo señalado por Escobar en su
evaluación externa del programa realizada en el 2010, a partir de la crisis
económica que se vivió en esa época en nuestro país derivada de la recesión
en Estados Unidos, lo que pondría además en riesgo a otros programas so-
ciales y de fomento al empleo,115 pues según apuntan Canto y Martínez116 se
está generando un efecto de hipertroa, pues este programa recibe la mayor
115 Escobar, “Evaluación externa
del diseño…”, 76.
116 Canto y Martínez, Quince años
de política social, 49-50.
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parte de los recursos de la STyFE, llegando a representar el 70 % del total de
su presupuesto en el 2009. Si bien Bensusán117 apunta que no es fácil hacer
que los empresarios acepten nuevas contribuciones y el estancamiento en
los salarios reales diculta aportaciones adicionales por parte de los traba-
jadores, consideramos que los esquemas tripartitas son los que pueden ge-
nerar una sostenibilidad nanciera a largo plazo en este tipo de programas.
Se recomienda asegurar que los datos que los beneciarios brindan
sobre su búsqueda de empleo estén sujetos a un mayor control de forma
aleatoria, para evitar que se brinde información fraudulenta por parte de los
ciudadanos, por ejemplo, que se diga que se acude a buscar trabajo cuando
realmente no es así.
Los beneciarios señalaron en los cuestionarios poner especial atención
en la continuidad, valor curricular y mejoramiento de los talleres de capaci-
tación y de quienes los imparten, así como enfocarlos a ocios especícos,
lo que podría hacerse mediante convenios con centros educativos públicos.
Señalaron además la necesidad que se agilice la entrega de las constancias de
los cursos que toman. Lo anterior es muy importante, dado que como señala
Escobar,118 el programa es costoso nancieramente, por lo que debe asegu-
rarse la mejora en las competencias y habilidades laborales de la población
que ha caído en situación de desempleo, para elevar la probabilidad de su
reinserción laboral.
Por otro lado, los beneciarios también recomendaron una mejor su-
pervisión de las ofertas de trabajo, sobre todo corroborar su existencia y vi-
gencia. Asimismo, debe buscarse descentralizar la atención de los benecia-
rios hacia las ocinas en todas las delegaciones, a n de poder incrementar
el número de beneciarios de forma homogénea, fuera de quienes tienen
un mejor acceso a las ocinas centrales.
Respecto de los requisitos para obtener el apoyo, se recomienda dismi-
nuir aquellos que duplican información, como el acta de nacimiento y la
CURP. Beneciaría a la población el ya no pedir el acta de nacimiento porque
para su obtención se genera un costo, mientras que la CURP se puede con-
seguir de forma gratuita por internet. Otro elemento que se puede mejorar
117 Bensusán, “El seguro de desem-
pleo…”, 62-63.
118 Escobar, “Evaluación externa
del diseño…”, 75.
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Intersticios Sociales
El C o l e g i o d e Ja l i sc o
marzo- agosto, 2019
núm. 17
ISSN 2007-4964
SECCI Ó N GENERAL
Evolución dEl SEguro dE dESEmplEo
dE la ciudad dE méxico (2007-2016)
Es t r e l l a D e n i s s e Lo a Ag u i r r e y J e s ú s Ru b i o C a m p o s
dentro de los requisitos es la baja del Imss, mediante el acceso a algún sis-
tema para corroborar este hecho, que podría lograrse mediante un convenio
entre ambas dependencias, tal como recomienda Escobar.119
Sobre el programa computacional en el que se registra a los benecia-
rios, hace falta integrar un rubro sobre los cursos y las entrevistas a las que
han asistido, para darle un mejor seguimiento a cada caso. Otra recomen-
dación está enfocada en el seguimiento de las entrevistas a las cuales van los
buscadores activos de empleo. Se recomienda que en vez de conar en la
información de la búsqueda y entrevista que han realizado los beneciarios,
sería bueno hacer algunos cambios para que conforme a sus habilidades
y conocimientos se les sugieran o asignen vacantes.
Respecto de la difusión del programa, se recomienda incrementar
el uso de las redes sociales digitales para poder llegar a un mayor número
de personas y mantenerse en contacto con sus beneciarios en lo relativo al
programa, la capacitación y ofertas de empleo.
Por último, dado que de los cuestionarios aplicados se obtuvo una
alta retroalimentación sobre el programa y los beneciarios manifestaron
mucho interés en ser tomados en cuenta de forma activa, se recomienda
que al realizar evaluaciones internas se tomen en cuenta siempre a los be-
neciarios y se les de seguimiento en su búsqueda y mantenimiento del
empleo. Involucrar a los beneciarios del programa hará que el mismo sea
más legítimo, al contemplar su voz y más ecaz, al apoyar con sus ideas para
alcanzar sus objetivos.
118 Escobar, “Evaluación externa
del diseño…”, 80.
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Evolución dEl SEguro dE dESEmplEo
dE la ciudad dE méxico (2007-2016)
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Evaluación Interna 2014 del Seguro de Desempleo del Distrito Federal
  • Secretaría De Trabajo Y Fomento Al Empleo
Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo (STyFE), "Evaluación Interna 2014 del Seguro de Desempleo del Distrito Federal 2014", Sistema de Información del Desarrollo Social (Sideso), disponible en http://www. sideso.cdmx.gob.mx/ documentos/2015/ evaluaciones/secretarias/styfe/ Seguro%20de%20Desempleo. pdf (consultado el 19 de octubre del 2016).
Cuarto Informe de Gobierno
  • Gobierno De
  • La Cdmx
Gobierno de la CDMX, "Cuarto Informe de Gobierno 2016", 279.