Public Corporate Governance

Abstract

Public Corporate Governance (PCG) befasst sich mit dem Ordnungsrahmen und der praktizierten Steuerung von Organisationen der öffentlichen Hand mit selbständiger Wirtschaftsführung. Empirische Studien zur Anzahl von Beschäftigten, Investitionssummen, Verschuldung sowie zu Defiziten bei der PCG verdeutlichen die Relevanz des Themas in der Diskussion um Verwaltungsreformen und Staatsmodernisierung. Der Beitrag veranschaulicht Grundsachverhalte der PCG und gibt einen Überblick über wesentliche Instrumente sowie Entwicklungsperspektiven.

Full text

1
Public Corporate Governance
Ulf Papenfuß
Papenfuß, U. (2019): Public Corporate Governance, erscheint in: Christoph Reichard/Sylvia
Veit/Göttrik Wewer (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 5. Auflage, Wiesbaden
Downloadmöglichkeit auf Lehrstuhlhomepage unter puma.zu.de in der Kategorie Downloads | Studien
Zusammenfassung
Public Corporate Governance (PCG) befasst sich mit dem Ordnungsrahmen und der praktizierten
Steuerung von Organisationen der öffentlichen Hand mit selbständiger Wirtschaftsführung.
Empirische Studien zur Anzahl von Beschäftigten, Investitionssummen, Verschuldung sowie zu
Defiziten bei der PCG verdeutlichen die Relevanz des Themas in der Diskussion um
Verwaltungsreformen und Staatsmodernisierung. Der Beitrag veranschaulicht Grundsachverhalte der
PCG und gibt einen Überblick über wesentliche Instrumente sowie Entwicklungsperspektiven.
Schlüsselwörter
Beteiligungssteuerung, Beteiligungsmanagement, öffentliche Unternehmen, Public Corporate
Governance, Public Corporate Governance Kodex
1. Begriff und Relevanz von Public Corporate Governance
Die Diskussion um die Steuerung, Leitung und Überwachung von öffentlichen Unternehmen und
selbständigen Organisationen der öffentlichen Hand wird seit Anfang der 2000er Jahre verstärkt im
Zusammenhang mit dem Begriff Public Corporate Governance (PCG) geführt. Interessanterweise
stammt der Begriff aus dem deutschsprachigen Raum und ist hier etabliert.
Der angelsächsische Terminus Corporate Governance findet in der privatwirtschaftlichen
Managementdebatte seit Mitte der 90er Jahre vielfach Verwendung. In einer vorherrschend
verwendeten Kurzformel bezeichnet Corporate Governance den rechtlichen und faktischen
Ordnungsrahmen bzw. das System für die Leitung und Überwachung eines Unternehmens
(u. a. von Werder 2009, S. 4).
In Verbindung der spezifischen Rahmenbedingungen öffentlicher Unternehmen und Verwaltungen mit
diesem Begriffsverständnis lässt sich PCG als rechtlicher und faktischer Ordnungsrahmen für die
Steuerung, Überwachung und Leitung von Organisationen der öffentlichen Hand mit selbständiger
Wirtschaftsführung definieren. Ebenso schließt PCG die Umsetzung bzw. die praktizierte Steuerung,
Leitung und Aufsicht bzw. Verhaltensweisen von Akteuren ein (Schedler et. al 2016; Lienhard 2009,
Papenfuß 2013; Leixnering und Papenfuß 2016; Ruter und Berger 2005). Grob vereinfacht befasst sich
PCG mit „Spielregeln guter Organisationsführung“ und der „praktizierten Spielweise“.
PCG betrachtet sowohl die (externe) Steuerung und Überwachung von Organisationen mit
selbständiger Wirtschaftsführung durch die politischen Organe einer Gebietskörperschaft und die
Verwaltung als auch die Leitung in den Organisationen. PCG befasst sich mit der Ausgestaltung und
Umsetzung aller hiervon berührten Elemente des Steuerungssystems einer Gebietskörperschaft und
somit im erheblichen Maße auch mit der Kernverwaltung (z. B. Abteilung/Referat

2
Beteiligungsmanagement) und den jeweiligen politischen Organen (z. B. Stadtrat, Landtag etc.). Diese
Kombination von Außen- und Innenperspektive ist eine wesentliche Besonderheit und unterstreicht
den interdisziplinären Charakter von PCG (Papenfuß 2013; Budäus und Hilgers 2009, S. 892;
Lienhard 2009; Leixnering und Papenfuß 2016; Schedler et al. 2016, S. 26).
PCG beschränkt sich entsprechend der Definition nicht auf bestimmte Rechtsformen. Die
Bezeichnung „Corporate“ spezifiziert lediglich den Fokus auf alle Organisationen der öffentlichen
Hand mit selbständiger Wirtschaftsführung. Kriterien für die wirtschaftliche Selbständigkeit sind z. B.
ein eigener Jahresabschluss oder eine gesonderte Anlage des Budgets/Haushalts der Organisation im
Haushaltsplan der Gebietskörperschaft. Die betrachteten Organisationen können finanziell
gewinnbringend oder defizitär sein sowie im Wettbewerb stehen oder in einem nichtmarktlichen
Umfeld tätig sein.
In der internationalen Debatte um Agencification wird häufiger eine Kategorisierung von Agencies
anhand ihres Selbständigkeitgrads genutzt. Hier werden teilweise auch Organisationen/Unternehmen
mit selbständiger Wirtschaftsführung als Agencies bezeichnet. Somit befasst sich PCG auch mit
Agencies und liefert wichtige Beiträge für die Diskussion um Agencification (siehe Kap. „Agencies“
in diesem Band).
Mit den Begriffen Beteiligungssteuerung und Beteiligungsmanagement besitzt PCG sehr hohe
Schnittmengen; teilweise werden die Bezeichnungen auch synonym verwendet. PCG kann als der
rechtliche und regulative Ordnungsrahmen verstanden werden, innerhalb dessen sich
Beteiligungssteuerung und Beteiligungsmanagement bewegen. Die Definition von PCG schließt
Beteiligungssteuerung und Beteiligungsmanagement ein. Mit Beteiligungssteuerung werden vielfach
die Aufgaben und Tätigkeiten des politisch zuständigen Organs und der Verwaltungsspitze bezeichnet
(z. B. Deutscher Städtetag 2017). Bestandteile der Beteiligungssteuerung ist u. a. die Wahrnehmung
der Gesellschafterfunktion wie z. B. organisationspolitische Überlegungen und die Entwicklung
strategischer Ziele. Das Beteiligungsmanagement unterstützt die Beteiligungssteuerung durch
Entscheidungsvorbereitung/-kontrolle. Hierbei lassen sich mit Beteiligungsverwaltung,
Beteiligungscontrolling und Mandatsbetreuung drei Aufgabenfelder klassifizieren.
Integrierte Gesamtsteuerung von Gebietskörperschaften geht über den Gegenstandsbereich von PCG
hinaus und bezeichnet die kohärente Steuerung von allen Organisationen, die von Politik und
Verwaltung über ein Vertrags- bzw. Auftragsverhältnis mit der jeweiligen Gebietskörperschaft
gesteuert werden können, z.B. auch Nonprofit-Organisationen. Dies erfolgt auf der Grundlage einer
systematischen Übersicht über alle Organisationen mit einem Vertrags-/Auftragsverhältnis mit der
Gebietskörperschaft in dem jeweiligen Politikfeld.
Die hohe gesellschaftspolitische und ökonomische Bedeutung von PCG ist durch empirische Studien
belegt. Derzeit gibt es in Deutschland ca. 16.000 öffentliche Unternehmen, die wichtige Aufgaben der
Daseinsvorsorge und im Feld kritischer Infrastruktur übernehmen. Auf kommunaler Ebene sind mehr

3
als die Hälfte der öffentlich Beschäftigten nicht in der Kommunalverwaltung, sondern in öffentlichen
Unternehmen tätig. Über 50 Prozent der Investitionen der öffentlichen Hand erfolgen hier über
öffentliche Unternehmen; fast 60 Prozent der Verschuldung der öffentlichen Hand liegt in den
Auslagerungen und nicht im Kernhaushalt. PCG besitzt besondere Relevanz für die Erfüllung
öffentlicher Aufgaben in qualitätsgerechter, wirtschaftlicher und nachhaltiger Form (Reichard und
Röber 2011; Deutscher Städtetag 2017; Papenfuß 2013; Schaefer und Theuvsen 2008; Schedler et al.
2016). Daneben ist die Befassung mit PCG auch deshalb von neuralgischer und drängender
Bedeutung, da Studien in diesem Phänomenbereich nach wie vor gravierende Probleme für das
demokratische Gemeinwesen und die öffentliche Hand zeigen (s. unten).
2. Konzeptionelle Grundlagen der Public Corporate Governance
2.1 Grundsachverhalte und rechtliche Grundlagen
Übergreifend kreist die Diskussion neben ordnungspolitischen Erwägungen, welche Aufgaben vom
Staat bzw. der öffentlichen Hand erfüllt werden sollen, im Wesentlichen um die Suche nach der
wirksamsten und wirtschaftlichen sowie gleichzeitig rechtssicheren Form der Aufgabenerfüllung.
Vielfach fällt hier auch die Entscheidung zur Trennung von Eigentum und Organisationsleitung bzw.
Verfügungsmacht.
Ziel und Regelungsmotivation der PCG ist es, die Effektivität und Effizienz von Organisationen der
öffentlichen Hand mit selbstständiger Wirtschaftsführung bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben
sicherzustellen. Die öffentliche Hand soll mit Hilfe leistungsstarker Strukturen und Prozesse als
informierter und aktiver Eigentümer und Gewährleister agieren. PCG soll die Steuerungsfähigkeit/-
qualität der öffentlichen Hand verbessern.
Bei den politisch zuständigen Organen und Stellen braucht es eine Verständigung auf gesamthafte
Gestaltungsziele als Voraussetzung für zielgerichtete Steuerung. Zur Entwicklung von
Steuerungsfähigkeit wird weiter die Fähigkeit der Verwaltung benötigt, die Umsetzung dieser Ziele zu
koordinieren. Hierfür ist von der Verwaltung das ganze Repertoire an Governancemodi und
Instrumenten über die eigenen Organisationsgrenzen hinaus zu nutzen (Leixnering und Papenfuß
2016).
PCG erhebt den Anspruch, einen effektiven und effizienten Austausch von Ressourcen zu realisieren
sowie einen Ausgleich ggf. widerstreitender Interessen von Akteuren zu erzielen. Im Zentrum steht die
Entwicklung eines Handlungs- und Überwachungssystems mit einer ausgewogenen Balance zwischen
dem Einfluss der öffentlichen Hand und der eigenverantwortlichen Handlungsfähigkeit des
Managements. Aus Public Policy Perspektive formuliert ist es Ziel von PCG zentrale Beiträge zu
leisten, Organisationen der öffentlichen Hand mit selbstständiger Wirtschaftsführung in alle Phasen
des Policy Cycle systematisch einzubeziehen.

4
Eine besondere Herausforderung sind die verschiedenen Rollen der öffentlichen Hand: Sie ist
Eigentümer, Gewährleister, Produzent, Gesetzgeber, Regulierer und Besteller. Interessenkonflikte
können beispielsweise zwischen der auf die Aufgabenerfüllung ausgerichteten Rolle als
Aufgabenverantwortlicher/Gewährleister und der häufig auf Rentabilitätsziele ausgerichteten Rolle als
Eigentümer bestehen (Schedler et al. 2016; Deutscher Städtetag 2017).
Aufgrund der öffentlichen Aufgabe eines Unternehmens besitzt eine Gebietskörperschaft in vielen
Fällen nur eingeschränkt die Möglichkeit, sich von diesem zu trennen. Demzufolge müssen in der
PCG umso mehr die durch das Eigentum bestehenden Rechte und Möglichkeiten genutzt werden. Es
bedarf zudem wirksamer Corporate Governance Elemente, die Kontrolle und Druck des
Kapitalmarktes ersetzen können (von Werder 2009; Papenfuß 2013).
Regelungen zur PCG können grundsätzlich auf den folgenden Regulierungsebenen ansetzen:
1. Gesetzliche Vorschriften als Ergebnis eines formalen Gesetzgebungsverfahrens
2. Untergesetzliche Governancestandards („soft law“), die über mehr oder weniger freiwillige
Selbstbindung Wirksamkeit erlangen sollen. Zu unterscheiden sind hier einerseits
Regelungswerke für größere Gruppen von Organisationen/Unternehmen und andererseits
unternehmensindividuelle Leitlinien.
Für öffentliche Unternehmen in privatrechtlicher Rechtsform gelten im Grundsatz die gleichen
rechtlichen Bestimmungen wie im privatwirtschaftlichen Bereich (z. B. Handelsgesetzbuch,
Aktiengesetz, Gesetz für Gesellschaften mit beschränkter Haftung). Einzelne Regelungen sind jedoch
im Hinblick auf die Eigentümerstruktur und Ziele modifiziert; einige Vorschriften, u. a. des
öffentlichen Rechts, sind zusätzlich zu beachten. Auch bei vielen weiteren Organisationen der
öffentlichen Hand mit selbständiger Wirtschaftsführung sind die rechtlichen Vorgaben häufig in
ähnlicher Form anzuwenden. Hieraus resultiert eine komplexe und herausfordernde Überlappung von
Rechtskreisen. Insgesamt ist die PCG gekennzeichnet durch ein Spannungsfeld zwischen öffentlichem
Recht und Gesellschaftsrecht, welches es bestmöglich auszutarieren gilt.
Viele Elemente der PCG sind in der Bundeshaushaltsordnung (BHO), den Landeshaushaltsordnungen
(LHO) und Gemeindeordnungen (GO) enthalten. Eine zentrale Bedeutung kommt § 65 BHO bzw. den
analog formulierten Bestimmungen in den LHO und GO zu. Hiernach darf die öffentliche Hand
Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts nur gründen oder sich an diesen beteiligen,
wenn ein öffentliches Interesse an der zu übernehmenden Aufgabe besteht und der Zweck nicht besser
und wirtschaftlicher in anderer Weise erreicht werden kann. Weiterhin muss ein „angemessener
Einfluss“ der öffentlichen Hand auf das Unternehmen gewährleistet sein.
Viele öffentliche Unternehmen werden in der Rechtsform einer GmbH geführt. Ist nach dem
Gesellschaftsvertrag einer GmbH ein Aufsichtsrat bestellt, greifen nach § 52 Abs. 1 GmbHG – soweit

5
nicht im Gesellschaftsvertrag etwas anderes bestimmt ist – eine Reihe von Vorschriften aus dem AktG
wie die in § 116 i. V. m § 93 AktG normierten Sorgfaltspflichten, Verantwortlichkeiten und
Verpflichtungen.
Zunehmend werden die EU-Kommission und die weiteren EU-Organe zum „Standardsetzer“ und
„Treiber“ auch für Corporate Governance Regeln. Richtlinien, Empfehlungen und Initiativen auf
europäischer Ebene – bzw. ihr Weg durch die Verfahren im europäischen Mehrebenensystem –
können regelmäßig zur Überprüfung und Weiterentwicklung der PCG genutzt werden.
2.2 Überblick über Konzepte und Instrumente der PCG
In jeder Gebietskörperschaft ist eine übersichtliche und widerspruchsfreie PCG-Konzeption
erforderlich. Dafür wird zunächst ein Dachdokument „Grundsätze guter Unternehmens- und
Beteiligungssteuerung“ benötigt, welches an erster Stelle einen Public Corporate Governance Kodex
(PCGK) enthält. Daran anschließend kann ein Dokument „Hinweise für die Verwaltung zur
Beteiligungssteuerung“ (Beteiligungsrichtlinie oder vergleichbare Begriffe) folgen. Dahinter sind
Muster zu verschiedenen Instrumenten als Anlagen zu integrieren (Papenfuß 2013, Deutscher
Städtetag 2017). Ein Praxisbeispiel für diese konzeptionelle Struktur mit einem PCGK und Hinweisen
für die Verwaltung in einem Dokument findet sich z. B. auf der Homepage des Bundesministeriums
der Finanzen (BMF).
Ein PCGK ist eine Zusammenstellung von Grundsätzen zur verantwortungsvollen Steuerung, Leitung
und Überwachung von und in öffentlichen Unternehmen und Organisationen der öffentlichen Hand
mit selbständiger Wirtschaftsführung, die sich einschlägig bewährt haben (vgl. Abschnitt 4). Dieser ist
keinesfalls zu verwechseln oder gleichzusetzen mit dem Dokument „Hinweise für die Verwaltung zur
Beteiligungssteuerung“. Beispielsweise richtet sich ein PCGK verstärkt auch an die
Unternehmensorgane (Geschäftsführung, Aufsichtsrat usw.). Er kommuniziert Grundsätze
verantwortungsvoller PCG und auch Wertmaßstäbe, demgegenüber besitzen Hinweise für die
Verwaltung mehr den Charakter einer „Behördenanweisung“ und sind stärker formalrechtlich geprägt.
Ein zentraler Unterschied ist ferner das Prinzip von „comply or explain“, welches nur über einen
PCGK vollständig zur Entfaltung gebracht werden kann (vgl. Abschnitt 4). Hinweise für die
Verwaltung zur Beteiligungssteuerung bzw. eine Beteiligungsrichtlinie sind somit kein Ersatz für
einen PCGK. Dies betont auch der Deutsche Städtetag in seiner Handreichung für gute
Unternehmenssteuerung: „Der Kodex kann durch Beteiligungsrichtlinien ergänzt werden“ (Deutscher
Städtetag 2017, S. 14). Das BMF formuliert auf seinem Internetauftritt in der Rubrik
Beteiligungspolitik zur Gesamtkonzeption: „Herzstück ist der Public Corporate Governance Kodex“
(https://www.bundesfinanzministerium.de. Zugegriffen am 15.11.2018).

6
Hinter PCGK und den Hinweisen für die Verwaltung zur Beteiligungssteuerung sind u. a. folgende
Anlagen zweckmäßig:
• Berufungsrichtlinien für Aufsichtsratsmitglieder,
• Mustergesellschaftsverträge/Satzungen,
• Muster für Zielbilder,
• Muster einer Geschäftsordnung für die Geschäftsführung,
• Muster einer Geschäftsordnung für Aufsichtsräte,
• Muster für Quartalsberichte,
• Muster für den Bericht des Aufsichtsrats an die Gesellschafterversammlung.
Nachfolgend wird ein Überblick über einige weitere wesentliche Instrumente der PCG gegeben
(Schedler et al. 2016; Deutscher Städtetag 2017). Zentral ist zunächst die Entwicklung von Zielen.
Abgeleitet aus übergeordneten strategischen Zielen der Gebietskörperschaften muss der
Unternehmensgegenstand bzw. der Gesellschaftszweck von der Gebietskörperschaft im
Gesellschaftsvertrag bzw. in der Satzung oder in Errichtungsgesetzen klar vorgegeben werden.
Hieraus sollten Zielbilder abgeleitet werden, die das gesetzlich vorgeschriebene wichtige öffentliche
Interesse mit Leistungs- und Wirkungszielen konkretisieren. Daneben sind die Finanzziele abzubilden
(z. B. Kennzahlen wie das Betriebsergebnis ohne Verzerrungen durch Steuern, Zinsen und
Abschreibungen auf immaterielle Vermögensgegenstände). Auf der Grundlage der Eigentümerziele
sind von den Unternehmen strategische Unternehmenskonzepte zu erstellen. Abgeleitet hieraus sind
mittelfristige Finanzierungs- und Investitionspläne zu erstellen. Die Geschäftsführungen und
Vorstände haben für jedes Geschäftsjahr einen Wirtschaftsplan, u. a. mit Erfolgsplan, Investitionsplan,
Finanzplan, Personalbestandsübersicht aufzustellen. Weiter braucht es ein leistungsfähiges
Berichtswesen, das auch eine unterjährige und in die Zukunft gerichtete Übersicht und Kontrolle über
die beschlossenen Wirtschaftspläne ermöglicht. In vielen Fällen sind hier auch Quartalsberichte und
Risikoberichte erforderlich. Jahresabschlüsse werden von öffentlichen Unternehmen unabhängig von
ihrer Größe nach den Vorschriften für große Kapitalgesellschaften erstellt. Diese sind einer
unabhängigen externen Wirtschaftsprüfung zu unterziehen (Ruter und Müller-Marques Berger 2005;
Hartmann und Zwirner 2015, Schaefer und Theuvsen 2008).
Für die PCG spielt in der Verwaltung das „Beteiligungsmanagement“ (Stabstelle, Abteilung, Referat
etc.) eine zentrale Rolle, welches die drei Aufgabenfelder Beteiligungsverwaltung,
Beteiligungscontrolling und Mandatsträgerbetreuung besitzt.

7
3. Vollzugsdefizite und Regelungsdefizite bei den Governancestrukturen/-praktiken in
der PCG
Die Ausgestaltung der PCG wird in Deutschland (wie international) insgesamt als
verbesserungswürdig eingestuft. Dabei werden sowohl Konzepte als auch Instrumente als defizitär
oder nicht vorhanden kritisiert (vgl. u. a. Budäus und Hilgers 2009; Reichard und Röber 2011; Ruter
und Müller-Marques Berger 2005; Budäus und Srocke 2003 sowie die Übersicht von Aussagen in
Rechnungshofberichten und Zitaten in der Literatur bei Papenfuß 2013, S. 57ff.). Neben strukturellen
Defiziten verweist die Literatur auf in der Öffentlichkeit breit diskutierte Skandale, wie etwa bei der
Berliner Bank AG, der HSH Nordbank AG, den Stadtwerken Gera oder dem Flughafen „Berlin
Brandenburg“.
Nach den Kritikmustern ist aus übergreifender Perspektive eher von Vollzugsdefiziten auszugehen,
jedoch bestehen in einigen Bereichen ebenso relevante Regelungsdefizite. Einige Bereiche der PCG
werden von der Praxis mit der Metapher „Dunkelkammer der Demokratie“ beschrieben.
Allerdings ist zu betonen, dass der Entwicklungsstand und die aktuell zu beobachtenden
Entwicklungsgeschwindigkeiten in der PCG und im Beteiligungsmanagement sehr unterschiedlich
ausgeprägt sind. Sind einige Gebietskörperschaften schon weit vorangeschritten und personell adäquat
aufgestellt, werden andere Gebietskörperschaften den Anforderungen in diesem Feld noch nicht
gerecht.
Für einen kompakten Überblick werden nachstehend in übergreifender Perspektive einige
Problemfelder und Handlungserfordernisse im Kontext von PCG aufgelistet (Papenfuß 2013):
1. Unzureichende Gesamtstrategie und Eigentümerziele und zu unspezifische Unternehmensziele
2. Politik und Beteiligungsmanagement als Gesellschafter zu häufig „nicht auf Augenhöhe“ mit
Geschäftsführungsorganen öffentlicher Unternehmen
3. Auszubauende Quantität und Qualifikation des Personals im Beteiligungsmanagement für
Weiterentwicklung der Entscheidungsvorbereitung
4. Zu geringe Verbindung von PCG und Beteiligungssteuerung/-management mit der
Haushaltsaufstellung/-steuerung
5. PCGK nicht etabliert sowie unzureichende und stark schwankende Qualität und fehlende
Evaluation
6. Vergangenheitsorientierte passive Verwaltung statt zukunftsorientierter aktiver Steuerung
7. Unklare Zuständigkeiten, Rechte und Pflichten sowie „organisierte Unverantwortlichkeit“
8. Unzulängliche Trennung bzw. Rollenausbalancierung von Eigentümer- und
Gewährleisterfunktion

8
9. Unklarheiten zwischen Gesellschafterversammlung und Aufsichtsrat
10. Zu starke Fokussierung auf Finanz- statt auf Leistungs-/Wirkungskennzahlen
11. Verbesserungsbedürftige Professionalität von Aufsichtsräten und ausgewogenere Balance
zwischen politischen Mandatsträgern und weiteren Akteursgruppen im Aufsichtsrat
12. Mangelnde institutionell abgesicherte Weiterbildung für Aufsichtsratsmitglieder
13. Defizite bei den Prozessen zur Besetzung der Geschäftsführungen und der Bemessung von
Vergütungen im Vergleichsumfeld sowie bei Zielvereinbarungen
14. Mangelnde Integrität, Ethikprobleme und Korruption
15. Bildung von Schattenhaushalten und Flucht aus dem Budget
16. Fehlende oder im Vergleich zu unpräzise Regelungen in einigen Gemeindeordnungen bei
Anforderungen zu PCG und Beteiligungsmanagement
17. Unausgeschöpfte Potenziale bei der digitalen Unterstützung im Beteiligungsmanagement
18. Verbesserungsbedürftiges integriertes Personalmanagement von Kernverwaltung und
öffentliches Unternehmen der Gebietskörperschaft
19. Unzureichende Transparenz
20. Unausgeschöpfte Chancen, öffentliche Unternehmen durch eine Weiterentwicklung der PCG
besser in die Staats- und Verwaltungsmodernisierung einzubeziehen
Nach empirischen Untersuchungen divergieren die Governancestrukturen und -praktiken öffentlicher
Unternehmen im Vergleich von Gebietskörperschaften strukturell und genügen den herausgestellten
Anforderungen häufiger noch nicht durchgängig (u. a. Papenfuß 2013; Schedler et al. 2016, Schaefer
und Theuvsen 2008; Papenfuß et al. 2018). Bezüglich einiger Faktoren divergieren Bewusstsein
und/oder Handlungsbereitschaft für eine anforderungsgerechte und transparente PCG zwischen
Gebietskörperschaften in erheblichem Maße.
Bei der notwendigen Kritik darf indessen keinesfalls in den Hintergrund geraten, dass in sehr vielen
Bereichen zahlreiche Akteure mit außerordentlicher Motivation und tadellosem
Verantwortungsbewusstsein agieren. Blickt man zehn Jahre zurück, sind in der PCG viele Reformen
realisiert worden und die aktuellen Entwicklungen zeigen vielfach in die richtige Richtung.
4. Etablierung und Umsetzung von Public Corporate Governance Kodizes
Seit 2005 haben in Deutschland mittlerweile gut 50 Gebietskörperschaften jeweils unterschiedliche
PCGK eingeführt. Ein PCGK spielt im Gesamtkonzept der PCG, wie in Abschnitt 2 veranschaulicht,

9
eine besondere Rolle. Mit seinen Regelungen spricht er viele einzelne Felder und Instrumente im Feld
PCG, Beteiligungssteuerung und Beteiligungsmanagement an.
Ein PCGK muss erstens Regelungen auf Ebene der Gebietskörperschaft für Politik und Verwaltung als
Gesellschafter enthalten, zweitens Regelungen zu Beziehungen zwischen Gebietskörperschaft und
Unternehmen sowie drittens Regelungen für die jeweiligen Unternehmen. PCGKs formulieren Ziele,
Verantwortlichkeiten/Zuständigkeiten, Pflichten, Rechte, Instrumente und Prozesse für verschiedene
Regelungsfelder, die wie folgt aufgeschlüsselt werden können (Papenfuß 2013; Hartmann und Zwirner
2015):
• Öffentliche Hand als Gesellschafter/Gesellschafterversammlung
• Aufsichtsrat
• Geschäftsführung
• Zusammenwirken von Aufsichtsrat und Geschäftsführung
• Rechnungslegung/Jahresabschluss und interne Revision
• Abschlussprüfung
• Compliance und Kontrollsysteme
• Transparenz
In der Diskussion wird vorherrschend die Auffassung vertreten, dass ein PCGK – eine
anforderungsgerechte Ausgestaltung vorausgesetzt – nützliche Beiträge für die PCG leisten kann
(Budäus und Srocke 2003; Ruter und Müller-Marques Berger 2005 sowie die Übersicht zu Zitaten bei
Papenfuß 2013, S. 100).
Im Sinne der Erklärungsfunktion soll ein PCGK Grundcharakteristika des Corporate Governance
Systems kompakt zusammenfassen und so verständlich machen. Eine Ergänzungsfunktion erfüllt der
PCGK, indem er regelmäßig auftretende Governancefragen, Unklarheiten oder Lücken mit über das
Gesetz hinausgehenden Empfehlungen gezielt adressiert und damit unterstützende Hinweise gibt (zu
weiteren Funktionen vgl. Papenfuß 2013).
Von den Empfehlungen eines PCGK können die Unternehmen situationsgerecht abweichen, sind dann
aber verpflichtet, dies jährlich in einer sog. Entsprechenserklärung zu begründen und die stattdessen
gewählte Lösung nachvollziehbar zu erläutern (vgl. u. a. Papenfuß 2013, Budäus und Srocke 2003,
Hartmann und Zwirner 2015). Bei der Befolgung einzelner Empfehlungen besteht Flexibilität, aber die
Abgabe und Veröffentlichung einer Entsprechenserklärung mit Kurzbegründung von eventuellen
Abweichungen ist durch eine Verankerung in der Satzung verbindlich und keine bloße
„Absichtserklärung“ (vgl. für Praxisbeispiele in PCGKs/Stand Juli 2018 z. B. Bund PCGK-Ziffer 1.4,

10
Land Baden-Württemberg Ziffer IV.15; Land Nordrhein-Westfalen Ziffer 1.4.2; Bund Österreich
Ziffer 6.2.)
Eine Empfehlung kann in einem PCGK z. B. wie folgt formuliert sein: „Die Interne Revision soll
unmittelbar der Geschäftsführung unterstellt sein. Die Aufträge sollen schriftlich erteilt werden“
(Praxisbeispiele u. a. Brandenburg Ziffer 7.1.2 und Potsdam Ziffer II.1.2). Hiernach müssen
Aufsichtsrat und Geschäftsführung einmal im Jahr in der Entsprechenserklärung persönlich
unterschreiben und auf der Internetseite des Unternehmens veröffentlichen, ob diesem Grundsatz
entsprochen wurde oder aus welchen Gründen eine Alternativlösung gewählt wurde.
Wichtig ist hervorzuheben, dass eine Abweichung von einer Empfehlung nicht per se als „Mangel“ zu
verstehen ist – dies wird auch in den PCGK häufig deutlich erklärt. Die Entscheidung, Empfehlungen
nicht zu entsprechen, kann durchaus sinnvoll oder sogar erforderlich sein – sie muss lediglich
transparent gemacht werden. Ein aufgeschlossenes wie fundiertes Verständnis für die Philosophie von
„comply or explain“ und eine konstruktive Abweichungskultur ist in der Praxis von hervorstechender
Bedeutung, um die mit einem PCGK verbundenen Potenziale systematisch auszuschöpfen.
Um die Möglichkeiten eines PCGK zu nutzen, bedarf es einer anforderungsgerechten Ausgestaltung.
Hingegen zeigen deutschlandweite Analysen von PCGK in allen zentralen Regelungsfeldern auffällige
Abweichungen von einschlägigen Anforderungen und erhebliche Gestaltungsunterschiede. Die
Defizite und Unterschiede werden im Vergleich von PCGKs beispielsweise in folgenden Bereichen
augenfällig sichtbar (Papenfuß 2013):
• Verantwortlichkeiten und Abläufe bei der Entwicklung von Unternehmensstrategien und
Zielen
• Einbindung von politischen Gremien in die PCG
• Zielvereinbarung zwischen Gebietskörperschaft und Geschäftsführungen
• Aus-/Fort-/ und Weiterbildung von Aufsichtsratsmitgliedern
• Bildung von Prüfungsausschüssen im Aufsichtsrat
• Effizienzprüfung bzw. Selbstevaluation beim Aufsichtsrat
• Berichtsinhalte der Geschäftsführung an den Aufsichtsrat
• Vermeidung und Offenlegung von Interessenkonflikten
• Angemessenheitsprüfung der Vergütung im Vergleichsumfeld
• Interne Revision
• Unabhängigkeit des Abschlussprüfers
• Bereitstellung von relevanten Corporate Governance Informationen auf der Internetseite des
Unternehmens
Zahlreiche Autoren haben die Uneinheitlichkeit von PCGKs kritisiert und die Entwicklung eines PCG-
Musterkodex mit Nachdruck empfohlen (u. a. Budäus und Srocke 2003; Ruter und Müller- Marques
Berger, Papenfuß 2017 sowie die Übersicht von Aussagen in der Literatur bei Papenfuß 2013). Ein

11
veröffentlichter PCG-Musterkodex wäre ein fundiert ausgearbeitetes Angebot, das die jeweiligen
Gebietskörperschaften zur Arbeitserleichterung bei der Erarbeitung und Evaluation nutzen und
situationsgerecht anpassen könnten (Papenfuß 2017).
5. Fazit und Entwicklungsperspektiven
Empirische Studien zeigen die politische und ökonomische Relevanz von PCG für die Gesellschaft,
Wissenschaft und Staats/-Verwaltungssteuerung auf allen föderalen Ebenen. In den letzten Jahren
waren in Deutschland viele positive Weiterentwicklungsansätze festzustellen, die Anknüpfungspunkte
für weitere Reformen bieten. Jedoch belegen empirische Studien und Medienberichte derzeit
regelmäßig, dass in der PCG auch in Deutschland noch viele nicht hinnehmbare Unzulänglichkeiten
bestehen und weitere Reformschritte drängend sind.
Eine Überregulierung wird sich nicht förderlich auswirken. Hingegen müssen dosierte, gezielte und
präzise Anforderungen und Zuständigkeiten zur Bewältigung der bedeutsamen Vollzugsdefizite sowie
zu bestehenden konzeptionellen Schwächen im PCG-System formuliert werden. Eine Leitmaxime
sollte weiter die Generalprävention durch Transparenz sein. Diese ändert nicht unmittelbar die
Rationalitäten, verspricht eventuelle opportunistische Verhaltensweisen und Fehlsteuerung jedoch zu
erschweren und erkennbarer werden zu lassen.
Initiativen von Verbänden und Arbeitsgruppen, PCG auf politischer und fachlicher Ebene in der
Zukunft einen adäquaten Stellenwert einzuräumen und das Thema „noch mehr in die Köpfe“ von
Entscheidungsträger/innen zu bringen (z. B. Deutscher Städtetag 2017), sollten weiterverfolgt und
zusätzlich verstärkt werden. PCG und Beteiligungssteuerung/-management könnten in der Zukunft
noch mehr als positive Gestaltungsthemen genutzt werden und besitzen auch politisches
Kommunikationspotenzial. Die Digitalisierung bietet für PCG und Beteiligungsmanagement
besondere Chancen, die Anforderungen durch digital unterstützte Ansätze realistisch erfüllen zu
können.
In der Zukunft sollten PCG und Beteiligungssteuerung/-management noch stärker mit der
Haushaltssteuerung verbunden werden. Beispielsweise sollte PCG einen Rahmen setzen, schon bei der
Haushaltsaufstellung eine aussagekräftige Übersicht für die einzelnen Politikfelder bzw. Produkte
vorzusehen, welche zugehörigen Organisationen wie viele Finanzmittel der Gebietskörperschaft
erhalten und welche Ergebnis- und Wirkungsziele sie verfolgen.
In der Debatte um Staats- und Verwaltungsmodernisierung kann eine entsprechende Ausgestaltung der
PCG zahlreiche Anstöße geben und zu weiteren Entwicklungen beitragen. Ein aktuelles Beispiel in
den Anstrengungen um digitale Transformation und Smart Government/Smart City sind über PCG in
einem entsprechenden Rahmen adäquat gesteuerte Kompetenzstellen für Digitalisierung als Shared-
Service-Center in einem öffentlichen Unternehmen einer Gebietskörperschaft. Diese verfügen in

12
einigen Bereichen über andere Möglichkeiten (z.B. bei der Einstellung und Vergütung von
hochqualifiziertem Personal) und können durch besondere Kompetenzbündelungen dazu beitragen, die
Digitalisierung auch für die Kernverwaltung mit voranzubringen. Ein anderes Beispiel ist ein
integriertes Personalmanagement für Kernverwaltung und öffentliche Unternehmen durch die
jeweilige Gebietskörperschaft (Papenfuß und Keppeler 2018, S.1066f.). Hier können verschiedene
Konzepte der PCG und auch entsprechende Regelungen in einem PCGK den Ordnungsrahmen
bereitstellen, um in allen Phasen des Personalmanagements die Chancen einer systematisch-
integrierten Betrachtung von Kernverwaltung und öffentlichen Unternehmen auszuschöpfen.
Weitergehend ist eine integrierte Gesamtsteuerung von Gebietskörperschaften notwendig und
chancenreich. Integrierte Gesamtsteuerung bezeichnet die kohärente Steuerung von allen
Organisationen, die von Politik und Verwaltung über ein Vertrags- bzw. Auftragsverhältnis mit der
jeweiligen Gebietskörperschaft gesteuert werden können wie z. B. auch Nonprofit-Organisationen.
Hier kann PCG wiederum erhebliche Entwicklungsbeiträge leisten.
Für die Forschung und die Praxis ist in der nächsten Zeit bedeutend, den empirischen Erkenntnisstand
zur PCG weiter zu verbessern. Für privatwirtschaftliche Unternehmen liegen zahlreiche empirische
Analysen zur Corporate Governance vor. Bei öffentlichen Unternehmen besteht weiter eine
gravierende empirische Forschungslücke. Auch im Vergleich zur Kernverwaltung zeigt sich für
öffentliche Unternehmen im nationalen und internationalen Bereich eine deutlich unterproportionale
Anzahl von empirischen Studien zu öffentlichen Unternehmen.
Eine nachhaltige öffentliche Aufgabenerfüllung bedarf parallel auch der erforderlichen
Haushaltskonsolidierung. Zur Bewältigung der Herausforderungen kann durch eine
anforderungsgerechte Weiterentwicklung der PCG ein relevanter Beitrag geleistet werden. Für
anstehende Verwaltungsreformen ist PCG von zentraler Bedeutung und sollte einen angemessenen
Stellenwert im Bewusstsein und Handeln auf allen Ebenen erhalten. PCG bietet verfolgenswerte
Potenziale, öffentliche Unternehmen stärker in die Staats- und Verwaltungsmodernisierung
einzubeziehen.
Literaturverzeichnis
Budäus, Dietrich, und Dennis Hilgers. 2009. Public Corporate Governance. In Handbuch Corporate
Governance, Hrsg. Peter Hommelhoff, Klaus Hopt, Axel von Werder, 883-904. Stuttgart: Schäffer-
Poeschel.
Budäus, Dietrich, und Isabell Srocke. 2003. Public-Corporate-Governance-Kodex – Ein Ansatz zur
Verbesserung des Steuerungs- und Kontrollsystems im öffentlichen Sektor. In Öffentliche Verwaltung
und Nonprofit-Organisationen, Hrsg. Ernst Bernd Blümle, Helmut Pernsteiner, Robert Putschert, René
Andeßner, 79-102. Wien: Linde.
Deutscher Städtetag. 2017. Gute Unternehmenssteuerung Strategien und Handlungsempfehlungen für
die Steuerung städtischer Beteiligungen. Berlin.

13
Hartmann, Simone, und Christian Zwirner (Hrsg.). 2015. Praxiskommentar Public Corporate
Governance Kodex des Bundes: Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung. Köln:
Bundesanzeiger.
Leixnering, Stephan, und Ulf Papenfuß. 2016. Public Corporate Governance: Ein analytisches
Rahmenkonzept für Steuerung im öffentlichen Sektor. Zeitschrift für Organisation 85 (4): 224-228.
Lienhard, Andreas. 2009. Grundlagen der Public Corporate Governance. In
Verwaltungsorganisationsrecht - Staatshaftungsrecht - Öffentliches Dienstrecht, Jahrbuch 2008, Hrsg.
Schweizerische Vereinigung für Verwaltungsorganisationsrecht, 43-77. Bern: Stämpfli.
Papenfuß, Ulf, Christian Schmidt, und Florian Keppeler. 2018. Vergütungstransparenz-Ranking 2018:
Offenlegung der Top-Managementvergütung öffentlicher Unternehmen im Vergleich von Kommunen,
Ländern und Bund. Friedrichshafen: Zeppelin University.
Papenfuß, Ulf, und Florian Keppeler. 2018. Öffentlicher Dienst und Personalmanagement der
öffentlichen Hand. In Handbuch Staat, Hrsg. Rüdiger Voigt, 1059-1069. Wiesbaden: Springer.
Papenfuß, Ulf. 2017: Public Corporate Governance Kodizes: Wie wir einen bundeslandübergreifenden
Musterkodex entwickeln können. In Anreizsysteme, Personalmanagement und Vergütung in den
Unternehmen der Kommunen, des Bundes und der Länder, Hrsg. Michèle Morner und Ulf Papenfuß,
49-66, Speyer: Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung.
Papenfuß, Ulf. 2013. Verantwortungsvolle Steuerung und Leitung öffentlicher Unternehmen –
Empirische Analyse und Handlungsempfehlungen zur Public Corporate Governance. Wiesbaden:
Springer.
Reichard, Christoph, und Manfred Röber. 2011. Verselbständigung, Auslagerung und Privatisierung.
In Handbuch zur Verwaltungsreform, Hrsg. Bernhard Blanke, Frank Nullmeier, Christoph Reichard
und Göttrik Wewer, 4. Aufl., 168-176. Wiesbaden: Springer.
Ruter, Rudolf X., und Thomas Müller-Marques Berger. 2005. Corporate Governance und öffentliche
Unternehmen. In Deutscher Corporate Governance Kodex: Ein Handbuch für Entscheidungsträger,
Hrsg. Norbert Pfitzer und Peter Oser, 437-468. Stuttgart: Schäffer-Poeschel.
Schaefer, Christina, und Ludwig Theuvsen 2008, Public Corporate Governance: Rahmenbedingungen,
Instrumente, Wirkungen. In Public Corporate Governance: Bestandsaufnahme und Perspektiven, Hrsg.
Christina Schaefer und Ludwig Theuvsen. Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche
Unternehmen, Beiheft 36: 7-16.
Schedler, Kuno, Roland Müller, und Roger W. Sonderegger. 2016. Führung, Steuerung und Aufsicht
von öffentlichen Unternehmen, Public Corporate Governance für die Praxis, 3. Auflage. Bern: Haupt
Verlag.
von Werder, Axel. 2009. Ökonomische Grundfragen der Corporate Governance. In Handbuch
Corporate Governance – Leitung und Überwachung börsennotierter Unternehmen in der Rechts- und
Wirtschaftspraxis, Hrsg. Peter Hommelhoff, Klaus Hopt, Axel von Werder, 2. Aufl., 3-37. Stuttgart:
Schäffer-Poeschel.