Rapporto sui procedimenti di convalida avanti il Giudice di Pace di Bologna, Osservatorio sulla giurisprudenza del giudice di pace in materia di immigrazione, sede di Bologna

Full text

© 2017 Diritto, Immigrazione e Cittadinanza. Tutti i diritti riservati.
ISSN 1972-4799
di Giulia Fabini, Andrea Scozzaro
SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. Informazioni individuali sui cittadini stranieri. – 3. I decreti di
espulsione – 3.1. Tipologia espulsiva. – 3.2. Il rischio di fuga. – 3.3. Il cd. foglio notizie. – 3.4.
Espulsione ministeriale “per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato” in pendenza di
procedimento penale per il reato di cui all’art. 270, c.p. – 4. I provvedimenti del questore – 4.1.
Difetti di traduzione. – 5. Tempi e luoghi del processo. – 6. Le eccezioni della difesa. – 7. Gli
argomenti della questura. – 8. I decreti del Giudice di pace. – 8.1. La pericolosità sociale. – 9.
Conclusioni.
Diritto, Immigrazione e Cittadinanza
Fascicolo n. 2/2017

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
1
di Giulia Fabini*, Andrea Scozzaro**
Nel 2014 è stato avviato un Osservatorio sulla giurisprudenza dei giudici di pace in
materia di immigrazione, coordinato della clinica legale Diritto dell’Immigrazione e della
Cittadinanza del Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi Roma Tre.
L’Osservatorio è attivo a Roma, Bari, Bologna, Firenze, Napoli e Torino, allo scopo di
raccogliere e analizzare i provvedimenti dei locali uffici del giudice di pace in materia di
espulsione e trattenimento di cittadini stranieri, rendendo disponibili i provvedimenti più
significativi sul sito www.lexilium.it, incentivando le buone pratiche, l’armonizzazione
della giurisprudenza a livello nazionale, l’individuazione delle criticità (normative e di
prassi) e la tutela dei diritti fondamentali degli stranieri presenti in Italia.
Il presente rapporto prende in analisi i procedimenti di convalida delle espulsioni con
accompagnamento immediato alla frontiera e dei provvedimenti di applicazione delle
misure alternative al trattenimento o delle misure associate alla concessione di un termine
per la partenza volontaria definiti presso l’ufficio del Giudice di pace di Bologna nel I e nel
IV trimestre del 2015
1
.
* Dottoressa di ricerca in Law and Society. Collaboratrice della cattedra di Criminologia presso il Dipartimento di
Scienze giuridiche dell’Università di Bologna.
** Praticante avvocato in Torino. Supervisore del progetto Lexilium – Ufficio del Giudice di Pace di Torino.
1. A Bologna i referenti dell’Osservatorio sono il professore Dario Melossi e la dottoressa Giulia Fabini, del
Dipartimento di Scienze giuridiche dell’Alma Mater Studiorum Università di Bologna. Con riguardo all’accessibilità dei
fascicoli a fini di ricerca, si ringrazia il coordinatore dell’ufficio del Giudice di pace di Bologna, avv. Antonio Pederzoli,
che ha dimostrato fin da subito la massima disponibilità. Ringraziamenti vanno anche ai Giudici di pace, in particolare
alla dottoressa Cristina Piazza, e a tutto il personale dell’ufficio del Giudice di pace di Bologna di Via Barontini 16.
Hanno lavorato a questa pubblicazione la dottoressa Giulia Fabini per la raccolta, la codifica e l’analisi dei dati, nonché la
prima stesura di questo rapporto e Andrea Scozzaro, per la revisione finale e la supervisione tecnico-giuridica.

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Sono stati analizzati in tutto 105 fascicoli, i dati sono stati codificati e raccolti tramite
una scheda di rilevazione in formato Excel, in comune con le città di Bari e Roma sebbene
parzialmente modificata per permettere la rilevazioni di alcune peculiarità locali. Il
presente rapporto analizza i decreti di espulsione, i verbali delle udienze di convalida dei
provvedimenti questorili di esecuzione dell’espulsione, le eccezioni della difesa, le
argomentazioni dei delegati del questore e le motivazioni dei provvedimenti conclusivi.
I fascicoli analizzati sono relativi a 35 procedimenti di convalida di provvedimenti di
esecuzione dell’espulsione mediante accompagnamento immediato alla frontiera e a 70 casi
di procedimenti di convalida di provvedimenti di applicazione di misure associate alla
partenza volontaria o alternative al trattenimento di cui all’art. 13, co. 5.2, TU (3 casi), e
all’art. 14, co. 1 bis, TU (67 casi), vale a dire la consegna del passaporto (lett. a),
l’obbligo di dimora (lett. b), l’obbligo di presentazione presso gli uffici della forza pubblica
(lett. c).
Non è stato possibile prendere in esame provvedimenti di convalida del trattenimento
poiché il CIE di Bologna è stato chiuso a marzo del 2013, per essere poi riaperto a luglio
2014 con funzioni differenti: le strutture di Via Mattei infatti ospitano adesso l’hub
regionale, destinato alla prima accoglienza di tutti i richiedenti asilo della regione Emilia-
Romagna.
Nel caso di Bologna, all’interno di ogni fascicolo è sempre presente:
– il decreto di espulsione;
– l’ordine del questore;
– il verbale di udienza;
– le notifiche e i provvedimenti di liquidazione dei compensi del traduttore (se
presente) e del difensore.
Il verbale di identificazione del cittadino straniero precedente all’espulsione (cd. foglio
notizie) è presente solo in 41 dei 105 fascicoli analizzati. A volte sono anche presenti i
verbali di rilevamento delle impronte digitali (AFIS), memorie difensive e altri documenti
a sostegno delle eccezioni sollevate dalla difesa.
Quanto alle modalità operative di raccolta dei dati, occorre segnalare che i verbali di
udienza vengono quasi sempre redatti a mano dal Giudice di pace, circostanza che ha reso
più difficoltosa – e in alcuni casi impossibile – la loro lettura. Sul punto, apparirebbe
opportuno prevedere la compilazione di tutti i verbali in modalità informatica.
Ambito di analisi del presente rapporto sono tanto i verbali delle udienze, le eccezioni
della difesa, le deduzioni dei delegati del questore e le motivazioni dei provvedimenti dei
giudici di pace, quanto gli atti presupposti, ovvero gli ordini questorili di esecuzione
dell’espulsione, nonché i decreti di espulsione, che nella quasi totalità dei casi (103) sono

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decreti prefettizi, mentre solo in 2 casi sono provvedimenti ministeriali ai sensi dell’art.
13, co. 1, TU.
I fascicoli relativi alle udienze di convalida oggetto del presente rapporto riguardano 5
donne e 99 uomini (in un caso il dato sul sesso non è rilevabile), provenienti
prevalentemente da Marocco (32), Albania (24) e Tunisia (21). Gli altri Paesi di
provenienza sono Senegal (5), Moldavia (4), Serbia (3), Cina (3), Algeria (2), Perù (2),
Egitto (2), Pakistan (2), Macedonia (1), Bosnia (1), Nigeria (1), Bangladesh (1), Georgia
(1).
L’età media degli stranieri è di 34 anni.

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In 17 casi si tratta di cittadini stranieri rilasciati dal carcere in posizione di soggiorno
irregolare. In tutti gli altri casi gli stranieri sono stati rintracciati sul territorio.
Dai dati ricavabili dai fascicoli non è sempre possibile stabilire con certezza la
posizione giuridica di chi viene sottoposto a un decreto espulsivo. Tuttavia possiamo
offrire alcuni dati parziali laddove le informazioni presenti negli atti presupposti e nei
verbali di udienza lo permettano. Su un campione di 55 espellendi vi sono sufficienti dati
per affermare che in 40 casi gli stessi avevano avuto in precedenza un permesso di
soggiorno, mentre i restanti 15 non lo avevano mai avuto. Su un campione di 80 soggetti
si può invece affermare che 63 sono stati i cittadini stranieri destinatari in precedenza di
un provvedimento di espulsione, mentre nei restanti 17 casi hanno ricevuto la notifica di
un decreto di espulsione per la prima volta.
Alcuni dati sono poi ricavabili dal verbale di identificazione personale dell’espellendo
(cd. foglio notizie), anche se tale documento è contenuto solo in 41 fascicoli dei 105
analizzati. Il dato che dunque emerge non può che essere parziale; inoltre, come vedremo
più avanti, il contenuto delle dichiarazioni rilasciate in sede di identificazione (in seguito a
una breve intervista condotta prima dell’emissione del decreto di espulsione) spesso
contrasta con quanto affermato nei decreti di espulsione o con quanto afferma la difesa nel
corso dell’udienza.
Dall’analisi dei cc.dd. fogli notizie è possibile ricavare informazioni riguardo:
– il possesso o meno del passaporto in corso di validità;

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– lo svolgimento di una attività lavorativa
2
;
– la disponibilità di un domicilio in cui sia possibile rintracciare la persona;
– la disponibilità di risorse economiche non provenienti da attività illecite;
– la presenza di familiari sul territorio;
– se sia stata presentata domanda d’asilo;
– se vi sia un rinnovo del permesso di soggiorno in corso;
– se lo straniero abbia interesse a far rientro nel proprio Paese di origine;
– la data e il luogo di ingresso in Italia.
Le seguenti tabelle rappresentano percentualmente le dichiarazioni che gli stranieri
hanno rilasciato in sede di identificazione presso gli uffici della questura.
2. La domanda rivolta all’espellendo è formulata nei seguenti termini: «Svolge regolare attività lavorativa in
Italia?». Si noti tuttavia che lo svolgimento di attività lavorativa “regolare” risulta incompatibile con l’irregolarità del
soggiorno.

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Il numero delle persone destinatarie di un provvedimento di espulsione con
accompagnamento immediato alla frontiera o con l’applicazione di misure alternative al
trattenimento ovvero di misure associate alla concessione di un termine per la partenza
volontaria nel 2015 non è minore rispetto al numero di cittadini stranieri rintracciati in
posizione irregolare nella Provincia di Bologna e destinatari di un provvedimento di
espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera o con trattenimento nel CIE nel
2011 e 2012, anni in cui il CIE di Bologna era ancora in funzione. In altre parole, la
chiusura del CIE avvenuta nel marzo del 2013 non sembra aver segnato una diminuzione
del numero di stranieri sottoposti a espulsione e relativa applicazione di misure limitative
della libertà di circolazione.
Nel 2015 il numero totale di stranieri rintracciati nella Provincia di Bologna in
posizione irregolare e destinatari di un provvedimento di espulsione con accompagnamento
immediato alla frontiera o di applicazione di una misura alternativa al trattenimento o
associata alla concessione di un termine per la partenza volontaria è infatti pari a 189,
cifra superiore a quella degli stranieri rintracciati a Bologna e trattenuti nel locale CIE
negli anni 2011 (187) e 2012 (158)
3
.
I decreti di espulsione emessi dal prefetto di Bologna seguono una struttura standard,
con l’indicazione dei dati anagrafici dell’espellendo, compreso il Codice unico identificativo
(CUI), la modalità del rintraccio (viene in particolare indicato quando l’irregolarità
amministrativa dello straniero è emersa all’atto della scarcerazione), la tipologia di
3. Dati originali basati sull’analisi di circa 1.200 fascicoli sui procedimenti di convalida dei provvedimenti questorili
di trattenimento presso l’ufficio del Giudice di pace di Bologna nel periodo 2011-2013, in: G. Fabini, Bordering subjects.
The unspoken incorporation of undocumented migrants in Italy, 2016, tesi di dottorato “R. Treves” in Law and Society,
Università degli studi di Milano, non pubblicata.

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espulsione e, talvolta, la presenza di reati a carico del soggetto interessato dal
provvedimento.
A queste prime indicazioni fanno seguito considerazioni standard sull’insussistenza di
ragioni per il rilascio all’espellendo di un permesso di soggiorno per motivi umanitari e di
cause di inespellibilità ex art. 19, TU:
Considerato che non sussistono le condizioni affinché allo straniero sia possibile rilasciare un
permesso di soggiorno umanitario o altro titolo in quanto non ricorrono in capo allo straniero
seri motivi di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello
Stato Italiano ai sensi dell’art. 5, co. 6, TU 286/98 e successive modifiche, né lo straniero ha
prodotto documentazione che certifichi oggettive e gravi situazioni personali che non
consentano l’allontanamento dal territorio nazionale, ai sensi dell’art. 11, co. 1, lett. c) ter del
d.p.r. 394/99 e successive modifiche, né ricorrono i presupposti di cui all’art. 19 TU 286/98
e successive modifiche.
Appare interessante notare che la medesima formula è stata utilizzata anche laddove il
destinatario del provvedimento, in sede di identificazione, ha affermato di voler presentare
domanda di asilo
4
.
I decreti di espulsione continuano riportando, sempre secondo una formulazione
standard, le eventuali ragioni ostative alla concessione di un termine per la partenza
volontaria, fra cui la sussistenza del rischio che l’interessato si dia alla fuga
5
:
Preso atto che alla luce della direttiva 2008/115/CE del 16.12.2008 recepita dal d.l. n. 89
del 23.6.2011 che ha modificato il d.lgs. n. 286/98 il caso in esame non integra i presupposti
per addivenire ad una decisione di rimpatrio volontario mediante la concessione allo straniero
illegalmente soggiornante di un termine per la partenza volontaria compreso tra sette e trenta
giorni; l’art. 7, co. 4, della direttiva 2008/115/CE del 16.12.2008 recepita dal d.l. n. 89 del
23/6/2011 che ha modificato il d.lgs. n. 286/98 che prevede che «se sussiste il pericolo di
fuga o se una domanda di soggiorno regolare è stata respinta in quanto manifestamente
infondata o fraudolenta o se l’interessato costituisce un pericolo per l’ordine pubblico, la
pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale, gli stati membri possono astenersi dal concedere
un periodo per la partenza volontaria o concederne uno inferiore a sette giorni.
Nella quasi totalità dei casi presi in esame, il prefetto dispone l’espulsione con
allontanamento coattivo, mentre il termine per la partenza volontaria viene concesso solo
4. R.G. 40357/15.
5. Si noti che l’estratto è trascritto letteralmente, in versione fedele all’atto originale.

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in 3 casi
6
. In tutti e tre i casi, alla concessione del termine per la partenza volontaria
vengono associate misure ex art. 13, co. 5.2, TU e nello specifico: in 2 casi la consegna del
passaporto e l’obbligo di presentazione in questura per 3 volte a settimana, in 1 caso la
consegna del passaporto congiuntamente all’obbligo di dimora.
In 94 casi, la mancata concessione di tale termine è motivata dalla sussistenza del
rischio di fuga, con l’indicazione nel decreto di espulsione di una o più delle seguenti
formule:
– «ha in precedenza dichiarato o attestato falsamente le proprie generalità»;
– «non ha fornito un documento utile all’espatrio in corso di validità»;
– «non manifesta concreto interesse a fare rientro nel suo Paese di origine»;
– «non ha la disponibilità di risorse economiche sufficienti rilevanti da fonti lecite per
un periodo proporzionato al termine concesso»;
– «non ha un’attività lavorativa regolare né ha dichiarato alcuna integrazione
sociale»;
– «non ha la disponibilità di un alloggio stabile ove possa essere rintracciato senza
difficoltà»;
– «ha presentato una domanda di soggiorno che è stata respinta in quanto
manifestamente infondata o fraudolenta»;
In 8 casi l’impossibilità di concedere un termine per la partenza volontaria e
l’emissione di un’espulsione con allontanamento coattivo sono motivate con la dichiarata
pericolosità del soggetto: in 6 casi
7
si tratta di espulsioni adottate ai sensi dell’art. 13, co.
2, lett. c), TU, mentre nei restanti 2 casi
8
si tratta di espulsioni ministeriali ex art. 13, co.
1, TU.
Nella seguente tabella sono riportate le fattispecie espulsive dei provvedimenti oggetto
di analisi del presente rapporto. Fra i fascicoli esaminati non vi sono casi di respingimento,
né di espulsioni giudiziali anche se per alcune delle espulsioni adottate ex art. 14, co. 5 ter,
TU, per inottemperanza a un precedente ordine questorile di allontanamento, l’espulsione
presupposta era stata adottata dal giudice, come misura sostitutiva o alternativa alla
detenzione ai sensi dell’art. 16, TU o come misura di sicurezza ai sensi dell’art. 15, TU.
6. R.G. 40311/15, R.G. 40315/15, R.G. 40341/15.
7. R.G. 40030/15, R.G. 40058/15, R.G. 40298/15, R.G. 40319/15, R.G. 40351/15, R.G. 40371/15.
8. R.G. 40338/15, R.G. 40339/15.

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Come si evince dai dati riportati nella tabella, nel caso di Bologna la tipologia
espulsiva più frequente risulta essere l’espulsione ex art. 14, co. 5 ter, TU, per
inottemperanza a un ordine di allontanamento emesso dal questore quale modalità di
esecuzione di una precedente espulsione: tale tipologia espulsiva ricorre infatti in quasi la
metà dei casi. Seguono le espulsioni emesse nei confronti dello straniero che si è trattenuto
nel territorio dello Stato senza averne dato comunicazione alla questura entro 8 giorni
dall’ingresso, senza aver richiesto il permesso di soggiorno nei termini prescritti, ovvero
privo di permesso di soggiorno perché annullato, revocato, rifiutato o scaduto da più di 60
giorni senza che ne sia stato chiesto il rinnovo (art. 13, co. 2, lett. b), TU). A tale
proposito va segnalato che sono numerosi i casi in cui ad essere destinatari di decreti di
espulsione sono cittadini stranieri che in passato hanno regolarmente soggiornato in Italia.
La terza tipologia espulsiva per frequenza è rappresentata invece dai provvedimenti
emessi nei confronti degli stranieri entrati nel territorio dello Stato sottraendosi ai
controlli di frontiera senza essere respinti (art. 13, co. 2, lett. a), TU): si tratta in questi
casi di cittadini stranieri privi ab origine di un valido titolo di soggiorno.
Residuali, seppur non infrequenti, sono i casi di espulsioni emesse ex art. 13, co. 13,
TU, nei confronti di stranieri rintracciati sul territorio nazionale in violazione del divieto di
reingresso imposto da una precedente espulsione, nonché i casi di espulsioni ex art. 13, co.
2, lett. c), TU, emesse nei confronti di cittadini stranieri considerati individui socialmente
pericolosi.
Si segnalano infine 2 casi di espulsioni ministeriali ex art. 13, co. 1, TU, disposte per
«motivi di ordine pubblico e di sicurezza dello Stato». In entrambi i casi, l’espulsione degli
stranieri, sottoposti a indagini dal 2012, ha anticipato l'accertamento giudiziale della
responsabilità penale.

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In 102 casi l’espulsione è disposta con accompagnamento coattivo, senza concessione
di un termine per la partenza volontaria. In 8 di questi casi (6 espulsioni ex art. 13, co. 2,
lett. c), TU, e 2 espulsioni ex art. 13, co. 1, TU) l’espulsione viene «eseguita dal questore
con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica» in ragione del peculiare
profilo di pericolosità dell’espellendo.
Nei restanti 94 casi, l’autorità amministrativa ritiene integrata l’ipotesi di sussistenza
del rischio di fuga di cui all’art. 13, co. 4, lett. b), TU. In ciascun decreto di espulsione, la
pubblica amministrazione indica gli elementi a sostegno di tale valutazione, così
procedendo a un’apparente valutazione caso per caso. A un’analisi più attenta, tuttavia,
tali valutazioni appaiono superficiali e stereotipate.
Qui di seguito l’elenco delle ragioni che fonderebbero la sussistenza del rischio di fuga:
Motivazione alla base del rischio di fuga
Numero
di casi
Non manifesta concreto interesse a fare rientro nel suo Paese di
origine
80
Non ha la disponibilità di risorse economiche sufficienti rilevanti da
fonti lecite per un periodo proporzionato al termine concesso
74
Non ha un’attività lavorativa regolare
72
Non ha dichiarato alcuna integrazione sociale
60
Non ha fornito un documento utile all’espatrio in corso di validità
51
Non ha la disponibilità di un alloggio stabile ove possa essere
rintracciato senza difficoltà
39
Ha in precedenza dichiarato o attestato falsamente le proprie
generalità
36
Permesso di soggiorno respinto/revocato per domanda infondata o
fraudolenta
8
Violazione di misure alternative concesse in precedenza
2
Non ha rispettato il termine per la partenza volontaria
1
Come si evince dai dati riportati nella tabella, in 80 dei 94 casi il rischio di fuga è
motivato secondo la formula «non manifesta concreto interesse a fare rientro nel suo paese
di origine», mentre in ben 74 casi tale rischio dipenderebbe dalla mancanza di
«disponibilità di risorse economiche sufficienti rilevanti da fonti lecite per un periodo

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proporzionato al termine concesso»: tale ultima circostanza appare però giuridicamente
irrilevante, non rientrando la mancanza di risorse economiche nell’elenco di cui all’art. 13,
co. 4 bis, TU
9
.
Ancora, a sostegno della valutazione del rischio di fuga, in 72 casi compare
l’argomento «non ha un’attività lavorativa regolare», in 60 «non ha dichiarato alcuna
integrazione sociale», in 51 «non ha fornito un documento utile all’espatrio in corso di
validità», in 39 «non ha la disponibilità di un alloggio stabile ove possa essere rintracciato
senza difficoltà», in 36 «ha in precedenza dichiarato o attestato falsamente le proprie
generalità».
Sul punto, appare importante rilevare che in 17 casi in cui viene ritenuto sussistente il
rischio di fuga, tale valutazione si basa su elementi unicamente riconducibili a una
situazione di marginalità economica e sociale dello straniero.
Solo 41 dei 105 fascicoli analizzati contenevano il cd. foglio notizie redatto in sede di
identificazione presso gli uffici della questura prima dell’emissione del decreto di
espulsione e in seguito a una breve intervista dello straniero. L’analisi di tali dichiarazioni
appare rivelatrice della superficialità con cui viene condotta l’istruttoria individuale
finalizzata all’adozione della decisione di rimpatrio: ne è indice la frequente mancanza di
corrispondenza tra quanto affermato dal cittadino straniero in sede di identificazione e
quanto riportato dal prefetto nel decreto di espulsione come motivo ostativo alla
concessione di un termine per la partenza volontaria.
Volendo mettere a confronto le dichiarazioni rilasciate dagli stranieri in sede di
identificazione e le informazioni contenute nei decreti di espulsione, si può notare che in
12
10
casi (sui 41 analizzabili) le stesse non coincidevano. Tale circostanza desta
perplessità riguardo alle modalità approssimative di svolgimento dell’intervista personale,
condotta spesso in modo sbrigativo e ostacolata dalla mancata conoscenza dell’italiano da
parte dello straniero: elementi che pregiudicano peraltro lo svolgimento di un’istruttoria
completa ai fini della decisione di rimpatrio.
9. Tale elemento rileva invece in sede di applicazione delle misure associate alla concessione di un termine per la
partenza volontaria ex art. 13, co. 5.2, TU.
10. R.G. 40005/15 (si oppone), R.G. 40011/15, R.G. 40019/15, R.G. 40050/15, R.G. 40070/15, R.G.
40085/15, R.G. 40102/15, R.G. 40295/15, R.G. 40326/15, R.G. 40327/15, R.G. 40356/15, R.G. 403578/15, R.G.
40362/15.

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Si rileva che in una delle udienze (R.G. 403119/15) la difesa eccepisce la funzione
dell’intervista condotta in sede di identificazione personale. Come si legge dal verbale
dell’udienza, l’avvocato di fiducia argomenta che:
il provvedimento difetta di istruttoria, lo straniero in sede di compilazione del questionario che
precede l’adozione dell’espulsione segnalava di avere in corso un processo per il
rinnovo/rilascio del permesso di soggiorno e di avere in corso attività lavorativa. Eccepisce
[...] la carenza di un colloquio con lo straniero, la cui necessità è stabilita dalla carta dei diritti
fondamentali UE art. 41 non sostituibile dalla compilazione del questionario.
A fronte di tale eccezione il giudice convalida la misura alternativa, motivando come
segue
11
:
Stante l’accertata clandestinità del soggetto considerato il decreto di espulsione presupposto
confermato dal provvedimento del GdP essendo dalla questura che non risulta impugnato e il
decreto di espulsione cosiddetto di secondo grado in atti. Tale provvedimento attesta la
sussistenza del rischio di fuga ex lege ai sensi dell’art 13 co. 4 bis TU per aver [l’interessato]
mai rilasciato false generalità pertanto non risultano vizi di istruttoria o motivazione
dell’amministrazione precedente che ha applicato la misura meno afflittiva per lo straniero,
nonostante il passaporto in atti (copia) risulti scaduto. Tale misura è possibile essendo il
soggetto compiutamente identificato aveva goduto di PS. Si ritiene che l’intervista effettuata
dalla questura assolva gli obblighi di cui all’articolo 41 della carta dei diritti fondamentali UE.
12
Lo straniero raggiunto dal decreto di espulsione è un cittadino marocchino di 40 anni
sospettato di aver svolto azioni di proselitismo per lo svolgimento di attività di terrorismo
islamista. Il 25 giugno 2012 il medesimo presentava istanza di rinnovo del permesso di
soggiorno per motivi di lavoro. Il rinnovo veniva rifiutato in data 8 aprile 2014, perché la
questura valutava come non sufficienti le risorse economiche dell’interessato negli anni
2012 e 2013. Tale decisione veniva notificata in data 14 luglio 2015 contestualmente a
un invito a lasciare il territorio nazionale entro 15 giorni. La difesa eccepiva che la
richiesta di rinnovo era stata presentata nel giugno 2012, per cui l’attività istruttoria della
pubblica amministrazione si sarebbe dovuta arrestare a tale data. Adito successivamente il
11. Si noti che l’estratto è trascritto letteralmente, in versione fedele all’atto originale.
12. R.G. 40339/15.

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
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locale Tribunale per i minorenni ai fini del rilascio di un permesso di soggiorno ai sensi
dell’art. 31, co. 3, TU, in data 29 ottobre 2015 il cittadino straniero veniva autorizzato,
dal medesimo Tribunale, al soggiorno in Italia per ulteriori 5 anni, nell’interesse dei figli
minorenni. Sottoposto a indagini dal 2012 per il reato di associazione sovversiva ex art.
270, c.p., lo straniero veniva infine colpito dall’espulsione ministeriale in data 20
novembre 2015, pur in assenza di una sentenza di condanna definitiva
13
.
Proprio come i decreti di espulsione, anche i conseguenti provvedimenti del questore
hanno una struttura standard in cui vengono ripresi i dati anagrafici del destinatario
dell’espulsione e la relativa motivazione e viene indicata la modalità di esecuzione della
stessa, con l’eventuale precisazione dei motivi per i quali non è possibile dar corso
all’esecuzione con immediatezza. Come già annunciato, i provvedimenti esaminati
nell’ambito del presente rapporto si dividono fra ordini di esecuzione con
accompagnamento immediato alla frontiera e provvedimenti di applicazione di misure
alternative al trattenimento o delle equivalenti misure associate alla concessione di un
termine per la partenza volontaria.
I casi di espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera sono 35 casi e
interessano 1 donna e 34 uomini. I cittadini stranieri destinatari di tali provvedimenti
provengono da Tunisia (12), Albania (8), Marocco (9), Algeria (2), Senegal (3), Serbia
(1).
Solitamente le condizioni che ostacolano l’esecuzione del rimpatrio immediato sono la
mancanza del vettore, seguita dalla mancanza di documenti utili all’espatrio in corso di
validità. In tali casi, in luogo del trattenimento nel CIE, di cui all’art. 14, co. 1, TU, il
questore può decidere di adottare le misure alternative al trattenimento (ex art. 14, co. 1
bis, TU) della consegna del passaporto, dell’obbligo di dimora e dell’obbligo di
presentazione negli uffici della forza pubblica (nel caso di Bologna, presentazione presso la
questura per 3 volte a settimana).
Di seguito elenchiamo le misure alternative al trattenimento o associate alla
concessione di un termine per la partenza volontaria adottate dal questore di Bologna nel I
e IV trimestre del 2015:
13. Nel relativo fascicolo non compare tuttavia la data dell’effettivo rimpatrio.

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
15
Tipologia di misura alternative
Numero di casi
Obbligo di consegna del passaporto/presentazione
40
Obbligo di consegna del passaporto/presentazione/dimora
13
Obbligo di presentazione
11
Obbligo di consegna del passaporto
1
Obbligo di presentazione/dimora
4
Nella maggior parte dei casi il questore dispone la consegna del passaporto
congiuntamente all’obbligo di presentazione in questura per 3 volte a settimana. In molti
casi a queste si aggiunge anche la misura dell’obbligo di dimora, seppur sulla base di
criteri che non appaiono omogenei. Infatti, solo in 2 casi
14
all’affermazione del cittadino
straniero (in sede di identificazione) di disporre di un alloggio è seguita l’applicazione della
misura dell’obbligo di dimora. Invece, in molti casi
15
è accaduto il contrario: l’obbligo di
dimora è stato disposto anche se l’interessato al momento dell’intervista con il personale di
polizia dichiarava di non avere un alloggio stabile in cui essere rintracciato
16
.
Appare rilevante segnalare i difetti di traduzione che riguardano provvedimenti
emessi dal questore: in numerosi casi infatti le informazioni – fra cui la tipologia di misura
adottata – riportate nella traduzione in lingua conosciuta dall’espellendo non
corrispondono a quelle del provvedimento originale redatto in italiano, svuotando dunque
di significato l’utilità della traduzione dell’atto. Dall’analisi effettuata, risulta che tale
errore non viene mai sollevato dalla difesa che in alcuni casi tuttavia contesta la
correttezza della lingua impiegata per la traduzione, senza entrare nel merito del relativo
contenuto.
I giudici di pace che operano presso l’ufficio di Bologna sono 7.
14. R.G. 40354/15, R.G. 40362/15.
15. R.G. 40019/15, R.G. 40026/15, R.G. 40037/15, R.G. 40039/15, R.G. 40072/15, R.G. 40086/15, R.G.
40088/15, R.G. 40295/15, R.G. 40321/15, R.G. 40322/15, R.G. 40325/15, R.G. 40343/15, R.G. 40355/15, R.G.
40358/15, R.G. 40362/15.
16. Peraltro, trattandosi di una misura maggiormente afflittiva rispetto all’obbligo di presentazione e alla consegna
del passaporto è auspicabile che la valutazione questorile sull’opportunità di applicare la misura dell’obbligo di dimora
non dipenda esclusivamente dalla disponibilità di un alloggio.

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
16
Alle udienze sono presenti sempre il giudice, il cancelliere, il difensore di fiducia o di
ufficio e il funzionario delegato dal questore
17
. Dalla lettura dei 105 verbali di udienza
complessivamente analizzati, l’espellendo risulta presente solo in 22 casi. Non essendo
attivo un CIE a Bologna nel corso dell’anno 2015, gli stranieri in attesa dell’udienza di
convalida vengono trattenuti nelle camere di sicurezza della questura
18
. Un interprete è
presente durante le udienze in 12 casi.
In media le udienze hanno una durata di 20 minuti; nello specifico: in 12 casi la durata
non è stata rilevabile, in 3 casi l’udienza è durata meno di 5 minuti, in 17 casi più di 5
minuti, in 52 casi più di 10 minuti, in 20 casi più di 30 minuti e in 1 singolo caso più di 1
ora.
Non tutte le udienze di convalida si sono svolte nell’ufficio del Giudice di pace: in
almeno 10
19
casi, laddove lo straniero veniva raggiunto dall’espulsione all’atto della
scarcerazione, le stesse hanno avuto luogo nei locali del carcere. Tale dato non risulta
tuttavia completo: se i casi in cui lo straniero veniva colpito da decreto di espulsione al
momento della scarcerazione sono stati in tutto 17, in 39 verbali di udienza di convalida
del provvedimento di accompagnamento immediato alla frontiera o di applicazione di
misure alternative al trattenimento non è specificato il luogo in cui la stessa si è svolta.
Se lo svolgimento di udienze di convalida in carcere è una prassi tipicamente
bolognese – come denunciato anche da un difensore nel corso di un’udienza
20
– la stessa
sarebbe finalizzata a evitare i disagi e ad eliminare i costi di spostamento degli espellendi
dal carcere all’ufficio del giudice di pace. Tale prassi, già emersa nel rapporto elaborato
nell’ambito di questo Osservatorio nel 2014, appariva all’epoca applicata solo quando l’ex
detenuto era destinatario di un’espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera.
Diversamente, dei 17 cittadini stranieri scarcerati e colpiti da contestuale decreto di
espulsione nel I e IV trimestre del 2015, 13 sono stati destinatari di un provvedimento di
accompagnamento immediato alla frontiera e 4 di un provvedimento di applicazione delle
misure della consegna del passaporto e dell’obbligo di presentazione per 3 volte a
settimana presso la locale questura.
17. Quest’ultimo ammesso a partecipare direttamente all’udienza in forza della previsione di cui all’art. 13 bis, TU.
18. Informazione ottenuta dagli stessi avvocati che hanno partecipato alle udienze.
19. R.G. 40002/15, R.G. 40003/15, R.G. 40030/15, R.G. 40034/15, R.G. 40035/15, R.G. 40079/15, R.G.
40310/15, R.G. 40316/15, R.G. 40351/15, R.G. 40371/15.
20. R.G. 40371/15.

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
17
Diversamente da altri contesti, in cui le udienze di convalida si svolgono alla presenza
di un ristretto numero di difensori, nel caso di Bologna la varietà dei difensori presenti alle
udienze è alta.
In 61 casi è comparso un difensore di fiducia e in 44 un difensore d’ufficio. Se dei 105
procedimenti esaminati solo 8 si chiudevano con la decisione di non convalidare il
provvedimento di accompagnamento immediato alla frontiera o di applicazione della
misura alternativa al trattenimento; in 7 di tali casi gli espellendi erano assistiti da un
difensore di fiducia. Nel restante caso – in cui in udienza compariva un difensore d’ufficio
– il giudice decideva per la non convalida in ragione dell’assenza del funzionario delegato
dal questore.
Qui di seguito presentiamo gli argomenti difensivi più ricorrenti.
In ciascuna udienza il difensore ha sollevato una o più eccezioni difensive. Nei casi in
cui il difensore ha sostenuto esplicitamente una violazione della direttiva Rimpatri, la
relativa eccezione è stata indicata sotto la voce “Violazione direttiva Rimpatri”.
Eccezioni della difesa
Numero di casi
in cui
l’eccezione è
stata sollevata
Si rimette/si oppone senza sollevare eccezioni specifiche
40
Vizi formali/sostanziali del provvedimento presupposto /
procedimento
16
Mancata traduzione del provvedimento
17
Motivi familiari/radicamento territorio
20
Assenza di pericolo di fuga, possibilità di concedere un termine per
la partenza volontaria o possibilità di ricorrere a misure alternative
meno afflittive
18
Rischio per l’incolumità del cittadino straniero in caso di rientro
nel Paese d’origine
5
Incomprensibile
6
Pendenza richiesta/ricorso avverso revoca del permesso di
soggiorno
5
Violazione direttiva Rimpatri
5
L’interessato/a è incensurato/a
3

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
18
Motivi di giustizia/processi in corso
6
Nessuna indicazione riportata in verbale
1
Altro
21
Nella maggior parte dei casi la difesa sceglie di rimettersi od opporsi alla decisione del
giudice senza sollevare specifiche eccezioni: in 12 di questi casi l’espellendo è assistito da
un difensore di fiducia. L’esistenza di legami familiari e di situazioni di forte radicamento
nel territorio rappresentano argomenti di difesa utilizzati con frequenza.
Come sopra segnalato, si nota spesso la mancanza di corrispondenza tra i dati raccolti
in sede di identificazione dell’espellendo e le informazioni riportate nel decreto di
espulsione. Tale circostanza veniva tuttavia presentata dal difensore in udienza solo in 5
casi
21
. Qui di seguito si riportano alcuni estratti dei relativi verbali di udienza:
– R.G. 40072/15: l’avvocato di fiducia afferma
22
: «Si oppone alla convalida per
evidente contraddittorietà delle motivazioni dell’atto espulsivo in relazione
all’identificazione e regolare attività lavorativa con la posizione lavorativa ed alloggiativa
come da documenti che produce e in contrasto con quanto dichiarato nell’atto del questore
che riconosce i requisiti per la misura alternativa». In questo caso, pur decidendo per la
non convalida, il giudice non condivide l’argomento del difensore. Nel decreto conclusivo si
legge invece: «Inoltre rileva che il provvedimento di rigetto del rinnovo del permesso di
soggiorno presupposto all’atto di espulsione prevede espressamente che il procedimento di
rinnovo del permesso di soggiorno possa essere riaperto qualora emergano nuovi elementi.
Si precisa che il diniego è motivato sulla mancata presentazione al fotosegnalamento, che
poteva essere eseguito contestualmente al momento del fermo con riapertura del
procedimento di rinnovo (vedi sentenza Tar che produce)».
– R.G. 40080/15: l’avvocato di fiducia afferma che: «Le motivazioni fornite per
negare il termine per l’allontanamento volontario sono generiche e contraddittorie in
quanto impossibilitato a svolgere un lavoro».
– R.G. 40319/15
23
: «La difesa osserva che il provvedimento difetta di istruttoria, lo
straniero in sede di compilazione del questionario che precede l’adozione dell’espulsione
segnalava di avere in corso un procedimento per il rinnovo/rilascio del permesso di
soggiorno e di avere in corso attività lavorativa. Eccepisce altresì dell’annessa traduzione
in lingua araba del provvedimento espulsivo nonché degli ordini del questore di Bologna e
la carenza di un colloquio con lo straniero, la cui necessità è stabilita dalla carta dei diritti
21. R.G. 40026/15, R.G. 40355/15, R.G. 40072/15, R.G. 40080/15, R.G. 40319/15.
22. Si noti che l’estratto è trascritto letteralmente, in versione fedele all’atto originale.
23. Si veda la nota precedente.

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
19
fondamentali UE art. 41 non sostituibile dalla compilazione del questionario. Da ultimo,
agli atti del processo non c’è prova che lo straniero sia in possesso del passaporto,
presupposto necessario per l’applicazione della misura ex art. 14 co. 1 bis TU».
Qui di seguito una tabella che riporta la frequenza con cui ricorrono gli argomenti
forniti in udienza dai funzionari delegati dal questore:
Le motivazioni della questura
Numero di
casi
Richiesta di convalida senza motivazione
56
Lo straniero non ha ottemperato a precedenti espulsioni
16
Sussiste rischio di fuga
8
Il cittadino straniero non è sufficientemente integrato
6
Non vi è nessun difetto di traduzione/vi è traduzione effettuata in
una delle cd. lingue veicolari
4
Non rischia l’incolumità tornando nel proprio Paese d’origine
2
Incomprensibile
2
Altro
17
Analizzando le informazioni riportate nella tabella, appare rilevante segnalare come
nella maggior parte dei casi la pubblica amministrazione chieda la convalida del
provvedimento adottato senza fornire ulteriori argomenti e utilizzando la formula di stile
«chiede la convalida».
In 41 casi la questura sostiene la necessità della convalida in ragione di motivazioni
che rimandano alla ritenuta pericolosità del destinatario del provvedimento. In 13 casi il
riferimento è espresso e riguarda la presenza di precedenti penali e/o di polizia che
tuttavia non vengono in genere ulteriormente specificati. In 8 casi la questura sostiene la
sussistenza del rischio di fuga dello straniero. In 16 casi la pubblica amministrazione
insiste per la convalida in ragione dell’asserita inottemperanza del cittadino straniero a
una precedente espulsione o della violazione di una delle misure adottate contestualmente
alla concessione di un termine per la partenza volontaria. In 2 casi le argomentazioni
svolte dalla questura a sostegno della convalida attengono all’esistenza di una precedente
espulsione per motivi di sicurezza e nei restanti 2 casi al rifiuto del rinnovo del permesso
di soggiorno per presentazione di documentazione falsa.

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
20
Dall’analisi dei decreti conclusivi dei procedimenti di convalida emessi dal Giudice di
pace di Bologna nel I e IV trimestre del 2015 si evince che in 38 casi il giudice di pace
convalida il provvedimento questorile utilizzando una formula di stile: 5 volte con
l’impiego di una motivazione prestampata e 33 volte con l’aggiunta di una motivazione
manoscritta. In 7 casi la calligrafia non risulta comprensibile. Nella maggior parte dei casi
il decreto conclusivo reca un’espressa motivazione (56 casi su 103 analizzabili).
Nella tabella che segue sono riportate le motivazioni impiegate dal Giudice di pace di
Bologna nel convalidare i provvedimenti questorili:
Motivazioni della sentenza
Numero di casi
Gli atti presupposti sono corretti
28
L’interessato/a presenta alias/è inottemperante a precedenti
espulsioni
12
I legami familiari non sussistono/non sono dimostrati
11
Sussiste il rischio di fuga
9
Non ci sono difetti di traduzione
8
L’interessato ha in precedenza compiuto reati/è soggetto
pericoloso
4
Non ricorrono i requisiti ex art. 19, TU
3
Non è questa la sede per valutare nel merito i presupposti
dell’espulsione
2
Altro
13
Sulle 105 decisioni del giudice di pace analizzate, in soli 8
24
casi il giudice ha deciso
per la non convalida del provvedimento questorile e nello specifico:
– R.G. 40083/15 e R.G. 40084/15: il giudice non convalida il provvedimento che
dispone l’accompagnamento immediato alla frontiera per avvenuta decorrenza dei termini
prescritti ex lege (si tratta degli unici 2 casi in cui il giudice decide per la non convalida di
provvedimenti di esecuzione dell’espulsione mediante accompagnamento immediato alla
frontiera);
24. R.G. 40020/15, R.G. 40058/15, R.G. 40072/15, R.G. 40083/15, R.G. 40084/15, R.G. 400092/15, R.G.
40095/15, R.G. 40343/15.

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
21
– R.G. 40072/15: il giudice non convalida perché il presupposto dell’espulsione è il
provvedimento di rigetto del rinnovo del permesso di soggiorno motivato dalla mancata
presentazione dell’interessato all’appuntamento per il fotosegnalamento: incombenza che
però poteva essere eseguita al momento del fermo;
– R.G. 40092/15: il giudice non convalida per mancata notifica all’interessato dei
provvedimenti emessi dalla pubblica amministrazione;
– R.G. 40095/15: il giudice esclude l’esistenza del rischio di fuga e non convalida;
– R.G. 40058/15: il giudice esclude l’attualità della pericolosità sociale e non
convalida;
– R.G. 40020/15: il giudice non convalida per difetto di traduzione dei provvedimenti
emessi dalla pubblica amministrazione;
– R.G. 40343/15: la motivazione è incomprensibile.
Come riferito in precedenza, ad eccezione di 2 casi, tutte le decisioni di non convalida
riguardano procedimenti relativi alla convalida dei provvedimenti questorili che
dispongono misure alternative al trattenimento, mentre non si rilevano casi di non
convalida di provvedimenti di applicazione di misure associate alla partenza volontaria.
In 12 casi il giudice sottolinea che l’interessato ha dichiarato in precedenza generalità
diverse e/o è inottemperante a precedenti espulsioni. In 11 casi non sussisterebbero
legami familiari, ovvero gli stessi non apparirebbero sufficientemente documentati:
argomenti, questi, che spesso si accompagnano alla valutazione dell’esistenza del rischio
che l’espellendo si dia alla fuga, presente anche quest’ultima in 11 casi. In altri 4 casi il
giudice fa espresso riferimento ad asseriti precedenti penali e/o dichiara che l’espellendo è
soggetto pericoloso.
Occorre peraltro notare che in molte decisioni i giudici di pace non si pronunciano
specificamente sulle eccezioni – o su tutte le eccezioni – sollevate dalla difesa, limitandosi
a una generica indicazione della correttezza e tempestività degli atti della pubblica
amministrazione
25
.
Alcuni decreti appaiono particolarmente interessanti perché attinenti alla
(controversa) questione dell’ambito di cognizione del giudice di pace in sede di convalida,
all’esistenza di legami familiari, alla pendenza della domanda di protezione internazionale,
alla valutazione del rischio di fuga (rilevante in 1 caso ai fini dell’adozione di un
provvedimento di non convalida), nonché alla valutazione della pericolosità sociale. Di
seguito si riportano alcuni estratti delle motivazioni contenute in tali decreti:
25. Tale tendenza trovava un’unica eccezione nei decreti – redatti a computer – di un singolo Giudice di pace che si
è pronunciato su tutte le eccezioni sollevate dalla difesa, accogliendole o respingendole.

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
22
– R.G. 40040/15: Il Giudice di pace di Bologna afferma che l’udienza di convalida
non è la sede per valutare nel merito gli eventuali vizi di legittimità dell’espulsione
presupposta. Nello specifico: «Ritenuto il provvedimento di espulsione sia formalmente
valido dovendosi esaminare i profili di illegittimità nell’ambito del procedimento di
opposizione al decreto di espulsione ex art. 13 co. 7 TU». Sul punto appare fondamentale
richiamare l’ormai consolidato orientamento della giurisprudenza della Corte di cassazione
che nella pronuncia n. 12069/2014 ha avuto modo di stabilire che in sede di convalida «il
giudice è investito del potere di rilevare incidentalmente […] la manifesta illegittimità del
decreto di espulsione», come peraltro già affermato dalla Corte costituzionale nel 2001
26
.
– R.G. 40026/15: La difesa produce una dichiarazione resa dalla convivente
dell’interessato, cittadina italiana non coniugata, nella quale si sottolinea che la presenza
dell’espellendo in Italia è necessaria anche per l’assistenza del figlio. Il Giudice di pace
convalida il provvedimento questorile
27
: «Visto gli atti del questore di Bologna e del
prefetto di Bologna, rilevata la tempestività e la regolarità degli atti, visto che non risulta
sospesa dal GdP competente l’efficacia dell’atto esecutivo presupposto visto che l’atto di
conformità è comunque riferibile alla questura di Bologna. Visto che la convivenza non
giustifica in quanto non vi è matrimonio».
– R.G. 40002/15: Rilevata la sussistenza di un rischio per l’incolumità dell’espellendo
da parte della difesa, il delegato del questore risponde
28
: «Rispetto all’eccezione della
questione umanitaria il soggetto è stato già rimpatriato nel 2012 ed è tornato nel 2014
quindi è stato in Tunisia due anni senza che gli succedesse niente». Il Giudice di pace
convalida e afferma
29
: «È insussistente nel caso in esame la questione umanitaria
considerato che la situazione particolare di pericolo deve essere sempre corroborata da
prove nel caso della via amministrativa e nel caso in esame queste sono completamente
insussistenti».
Altrettanto interessante appare l’analisi di una decisione in cui il giudice di pace
decide di non convalidare il provvedimento questorile per insussistenza del rischio di fuga.
Considerata la frequenza con cui i provvedimenti amministrativi richiamano tale profilo in
26. «Il giudice convalida il provvedimento del questore, sentito l’interessato, solo “ove ritenga sussistenti i
presupposti di cui all’articolo 13 ed al presente articolo”. Da ciò è possibile desumere che il controllo del giudice investe
non solo il trattenimento, ma anche l’espulsione amministrativa nella sua specifica modalità di esecuzione consistente
nell’accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, regolata dall’articolo 13» (Corte cost., 105/2001).
L’autorità giudiziaria è quindi titolare di «un controllo giurisdizionale pieno, e non [di] un riscontro meramente esteriore,
quale si avrebbe se il giudice della convalida potesse limitarsi ad accertare l’esistenza di un provvedimento di espulsione
purchessia» (
ibidem
).
27. Si noti che l’estratto è trascritto letteralmente, in versione fedele all’atto originale.
28. Si veda la nota precedente.
29. Si veda la nota precedente.

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
23
capo all’espellendo, il controllo giurisdizionale sul punto appare quanto mai doveroso. Di
seguito riportiamo un estratto della motivazione del decreto sopra menzionato:
– R.G. 40095/15: Il Giudice di pace non solo rileva l’insussistenza del rischio di fuga,
ma anche elementi di contraddizione tra le informazioni riferite dalla pubblica
amministrazione e la disponibilità dell’espellendo ad allontanarsi volontariamente:
«Considerato che dagli atti e dai documenti acquisiti non risulta sussistere il rischio di fuga
avendo il soggetto il passaporto, un domicilio, un’assoluta assenza di precedenti anche di
polizia. Che l’intervista presenta elementi di contraddittorietà sull’effettiva volontà di
allontanarsi spontaneamente».
Nel caso dell’ufficio del Giudice di pace di Bologna, sono 6 i decreti di espulsione
emessi ai sensi dell’art. 13, co. 2, lett. c), TU nel I e IV trimestre del 2015. I soggetti
destinatari di questo tipo di provvedimento sono tutti ex detenuti all’atto della
scarcerazione, a eccezione di uno straniero rintracciato sul territorio
30
.
Solo in 4 casi il questore dispone che il decreto di espulsione del prefetto venga
eseguito con accompagnamento immediato alla frontiera
31
, mentre in 2 casi dispone misure
alternative al trattenimento, tecnicamente incompatibili con tale tipologia espulsiva ai
sensi dell’art. 14, co. 1 bis, TU. Nello specifico, in entrambi i casi vengono disposte le
misure della consegna del passaporto e dell’obbligo di presentazione in questura
32
.
I decreti di espulsione di cui sopra, emessi dal prefetto di Bologna, presentano un forte
grado di standardizzazione: nello specifico, in ciascun decreto, il profilo di pericolosità
sociale dell’espellendo è descritto mediante un’elencazione di reati per i quali lo stesso è
stato condannato, denunciato o arrestato (in 1 caso viene indicato il reato senza specificare
se si tratta di una notizia di reato, una condanna o un arresto).
In uno dei decreti di espulsione, dopo un elenco di denunce e/o condanne per furto,
furto aggravato, ubriachezza e stupefacenti, segue un ulteriore richiamo a molteplici
“segnalazioni” (verosimilmente denunce) da parte dei Carabinieri di Porretta Terme (BO).
Di seguito si riporta un estratto del relativo decreto:
«Ha sempre frequentato pregiudicati e consumatori di sostanze stupefacenti». «I reati
che annovera denotano un elevata pericolosità e non ha dato segni di ravvedimento
continuando a delinquere pur se sottoposto a misura cautelare». «Non ha mai lavorato».
30. R.G. 40058/15.
31. R.G. 40371/15, R.G. 40351/15, R.G. 40310/15, R.G. 40030/15.
32. R.G. 40058/15, R.G. 40298/15.

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
24
A fronte dell’adozione di misure alternative al trattenimento da parte del questore, il
giudice di pace decide di non convalidare il relativo provvedimento condividendo le
conclusioni del difensore di fiducia, secondo cui le circostanze riportate nel decreto di
espulsione erano «di fatto indimostrate e/o contraddette dalle risultanze documentali
costituite da sentenze definitive, provvedimenti del tribunale di sorveglianza e dell’odierno
ufficio giudiziario». A una più attenta disamina della vicenda, la difesa rileva infatti che i
generici riferimenti ai reati di «stupefacenti» riguardavano episodi di detenzione e non già
cessione, mentre gli asseriti episodi di furto si limitavano quasi esclusivamente al furto di
alcolici. Inoltre di fronte alle allegazioni di passate frequentazioni di individui di dubbia
reputazione, sussiste un reale e manifesto cambiamento nella condotta dell’espellendo. Ciò
posto il giudice di pace giudica insussistente la pericolosità sociale del cittadino straniero
ed emette decreto di non convalida del provvedimento questorile con la motivazione che
segue
33
:
considerato che la difesa del ricorrente ha ampiamente dimostrato tramite la memoria e
soprattutto i documenti allegati che non sussiste l’attualità della pericolosità sociale e per tutte
vedasi il provvedimento del Tribunale di sorveglianza del 30 gennaio 2014 e altresì che la
prefettura aveva concesso parere favorevole alla concessione della emersione in data
26.8.2014 e conseguentemente [l’interessato] si recava per gli adempimenti necessari e solo
in questa occasione veniva nuovamente espulso, riportandosi l’amministrazione ad argomenti
già vagliati e valutati dalle competenti autorità in modo completamente opposto e a lui
favorevole. Pertanto si dispone la restituzione del passaporto.
Occorre tracciare alcune brevi note conclusive, portando l’attenzione del lettore sulle
maggiori criticità emerse dall’analisi dei fascicoli relativi ai procedimenti di convalida dei
provvedimenti questorili di esecuzione dell’espulsione mediante accompagnamento
immediato alla frontiera e di applicazione delle misure alternative al trattenimento o di
misure associate alla partenza volontaria.
Come evidenziato nella precedente rilevazione del 2013, si riconferma anche per il
2015 la prassi dello svolgimento di udienze nei locali del carcere, un unicum alquanto
preoccupante nel panorama dei dati raccolti nell’ambito dell’Osservatorio nazionale sulla
giurisprudenza dei Giudici di pace.
A fronte dell’insegnamento della giurisprudenza di legittimità che allarga l’ambito di
cognizione del giudice di pace in sede di convalida del provvedimento di trattenimento o di
33. Si noti che l’estratto è trascritto letteralmente, in versione fedele all’atto originale.

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
25
esecuzione dell’espulsione mediante accompagnamento immediato alla frontiera
34
(e per
estensione – come si può ragionevolmente ritenere – ai casi di convalida di misure
alternative al trattenimento o associate alla partenza volontaria) fino a ricomprendervi un
sindacato sulla manifesta illegittimità dell’espulsione presupposta, va notata la resistenza
dimostrata dai Giudici di pace di Bologna (e di altre sedi) a recepire tale orientamento.
Se dal rapporto del 2013 emergeva che i cittadini stranieri in posizione di irregolarità
espulsi all’atto della scarcerazione erano sistematicamente destinatari di un provvedimento
questorile di esecuzione dell’espulsione mediante accompagnamento immediato alla
frontiera, le rilevazioni del 2015 non confermano tale dato: in diversi casi, gli stranieri
colpiti da espulsione successivamente alla scarcerazione sono stati infatti destinatari di
provvedimenti di applicazione di misure alternative al trattenimento.
Nella stragrande maggioranza dei casi, i destinatari dei provvedimenti emessi dal
questore non sono presenti all’udienza di convalida, prassi che – oltre al diritto di difesa –
pregiudica con ogni evidenza la possibilità di svolgere un’istruttoria completa e
individualizzata, specie ai fini di individuare eventuali circostanze ostative al rimpatrio del
cittadino straniero.
La chiusura del CIE di Bologna avvenuta nel 2013 non ha determinato una
diminuzione nel numero di provvedimenti amministrativi di espulsione con conseguente
applicazione di misure limitative della libertà di circolazione adottati nei confronti di
stranieri rintracciati in posizione di irregolarità nel territorio. Nel confronto con i dati
raccolti nell’ambito dell’Osservatorio nazionale, il frequente ricorso a misure alternative al
trattenimento rappresenta una prassi peculiare del questore di Bologna che pare
dimostrare la possibilità per le autorità di attuare un valido controllo sulla popolazione
straniera irregolarmente soggiornante, garantendo tuttavia un maggiore rispetto della
libertà individuale.
Ciò nonostante preme sottolineare che, per quanto le misure alternative al
trattenimento o associate alla partenza volontaria siano sicuramente meno afflittive del
trattenimento stesso, le medesime incidono direttamente sulla libertà di circolazione dei
destinatari, circostanza che rende quanto mai necessario un adeguato controllo
giurisdizionale sulla legittimità del loro impiego.
Sul punto, non si può fare a meno di notare la bassissima percentuale di decisioni di
non convalida dei provvedimenti adottati dal questore: su 105 fascicoli analizzati, in soli 8
casi il Giudice di pace ha ritenuto non sussistenti i presupposti per l’esecuzione
dell’espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera o l’applicazione di misure
34. Cass., sez. VI, 5.06.2014, n. 12069.

Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2017
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alternative al trattenimento
35
. In termini percentuali, i provvedimenti di non convalida
rappresentano il 7,6% delle decisioni totali, percentuale più bassa di quella relativa ai
decreti di non convalida del trattenimento nei CIE analizzati in altre sedi di Giudici di pace
a livello nazionale e dello stesso Giudice di pace di Bologna in periodi precedenti.
Il dato può destare preoccupazione. Se infatti nel disegno della direttiva Rimpatri il
potere espulsivo dello Stato deve tendere all’applicazione di misure meno afflittive per lo
straniero, l’adozione di una misura di tale natura non può però in alcun modo giustificare
un’attenuazione del controllo giurisdizionale. In aggiunta, l’analisi effettuata dimostra la
tendenza della pubblica amministrazione a limitare lo strumento della concessione di un
termine per la partenza volontaria attraverso un’interpretazione estensiva del concetto di
rischio di fuga, così erodendo i diritti degli espellendi e instaurando una prassi
amministrativa improntata alla “fretta” espulsiva.
35. Non si rilevano invece casi di non convalida di provvedimenti di applicazione di misure associate alla partenza
volontaria.