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A trajetória econômica do Brasil na era militar: crescimento e crises

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Abstract

1300. “A trajetória econômica do Brasil na era militar: crescimento e crises”, Brasília, 27 fevereiro 2018, 26 p. Paper para apresentação na 7ª Conferência Internacional de História Econômica da ABPHE (Ribeirão Preto, em 10-11 de julho de 2018), na área de “Brasil e América nos séculos XX e XXI”. Publicado nos Anais do encontro; in: OLIVEIRA, Lélio Luiz de; MARCONDES, Renato Leite e MESSIAS, Talita Alves de (orgs). In: Anais do 7ª Conferência Internacional de História de Empresas e IX Encontro de Pós Graduação em História Econômica. Ribeirão Preto: USP/ABPHE, 2019. ISBN: 978-85-68378-02-1; link do evento: http://www.abphe.org.br/ix-encontro-de-pos-graduacao-em-historia-economica); link do artigo: http://www.abphe.org.br/uploads/Encontro_2018/ALMEIDA.%20A%20TRAJETÓRIA%20ECONÔMICA%20DO%20BRASIL%20NA%20ERA%20MILITAR_CRESCIMENTO%20E%20CRISES.pdf). Disponível em Academia.edu (link: http://www.academia.edu/38275891/3252TrajetoriaEconRegimeMilitar.pdf). Relação de Originais n. 3252
A trajetória econômica do Brasil na era militar: crescimento e crises
Paulo Roberto de Almeida
Diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, IPRI-Funag;
Professor de Economia Política no Centro Universitário de Brasília (Uniceub).
(www.pralmeida.org; http://diplomatizzando.blogspot.com; pralmeida@me.com).
OLIVEIRA, Lélio Luiz de; MARCONDES, Renato Leite e MESSIAS, Talita Alves de
(orgs). In: Anais do 7ª Conferência Internacional de História de Empresas e IX
Encontro de Pós Graduação em História Econômica. Ribeirão Preto: USP/ABPHE,
2019. ISBN: 978-85-68378-02-1; link do evento: http://www.abphe.org.br/ix-encontro-
de-pos-graduacao-em-historia-economica); link do
artigo: http://www.abphe.org.br/uploads/Encontro_2018/ALMEIDA.%20A%20TRAJE
TÓRIA%20ECONÔMICA%20DO%20BRASIL%20NA%20ERA%20MILITAR_CRE
SCIMENTO%20E%20CRISES.pdf). Relação de Publicados n. 1300.
Resumo: Síntese de história econômica, com base em dados primários e na literatura
secundária, em torno da trajetória do Brasil nos anos do regime militar (1964-1985),
com identificação da principais tendências macroeconômicas e setoriais, apresentação
das políticas econômicas e seus efeitos em termos de crescimento, inflação e dívida
externa. Ficam bem destacadas a fase de estabilização e crescimento da economia, na
primeira metade da era militar, e a fase de crise e declínio do desempenho econômico,
na sua segunda metade, devido não apenas a choques externos (dois significativos
aumentos do petróleo e crise da dívida externa, na elevação dos juros externos), mas
também a erros de política econômica, redundando em aceleração da inflação e
insolvência externa. Tem início uma fase de estagnação econômica e de desequilíbrios
externos, parcialmente compensados por planos emergenciais feitos com o FMI.
Palavras-chave: crescimento econômico; crises financeiras; inflação; dívida externa;
economia brasileira; regime militar.
1. A economia do Brasil no pós-guerra até o início dos anos 1960
No período anterior ao regime militar, o Brasil continuava a ser, como aliás
desde meados do século XIX, basicamente um vendedor de café, produto que ainda
compunha 60% da pauta exportadora no início dos anos 1960. A agricultura ainda
representava mais de 28% do PIB em 1960, contra apenas 26% da indústria, ainda
assim um progresso em relação ao período anterior à guerra, quando o setor primário
ascendia a mais de um terço do produto nacional, contra menos de 18% da indústria. A
opção básica dos dirigentes econômicos no pós-guerra foi por políticas de crescimento
voltadas para o mercado interno, para a capacitação nacional e para o controle dos
chamados “setores estratégicos” da economia nacional, ainda que esses dirigentes
fossem conscientes das necessidades básicas em aportes estrangeiros para que esse
processo obtivesse sucesso: capitais de empréstimos, financiamentos multilaterais,
investimentos diretos, assistência técnica (sobretudo em formação de capital humano) e
know-how estrangeiro para sustentar o esforço de industrialização substitutiva.
O processo inflacionário e as crises políticas que afetaram os dois governos do
início dos anos 1960, o breve de Jânio Quadros (janeiro-agosto de 1961) e o errático do
vice-presidente João Goulart (setembro de 1961 a março de 1964), combinaram-se para
afetar drasticamente o processo de crescimento econômico, com notável redução da
taxa de investimentos em função das indecisões e equívocos de políticas econômicas
registradas no período. Jânio Quadros tinha iniciado o seu governo com uma forte
desvalorização cambial, a unificação das taxas e uma série de medidas ortodoxas, bem
recebidas pelos credores externos; conseguiu renegociar a dívida externa, diferindo
pagamentos entre 1961 e 1965 por um valor superior a 1 bilhão de dólares, dos quais
80% nos Estados Unidos e Canadá, e o restante na Europa (Abreu: 2013, 221) . Sua
renúncia, após seis meses, impediu porém a continuidade do programa de estabilização.
O governo Jango, tanto em sua fase parlamentarista (até janeiro de 1963) quanto
na retomada do presidencialismo, até tentou conciliar políticas de estabilização com
medidas distributivas e de reformas econômicas, mas falhou por inépcia administrativa
e indecisões políticas do presidente, desautorizando até seus assessores econômicos
mais sensatos, como San Tiago Dantas, por exemplo. O ministro extraordinário do
planejamento, Celso Furtado, atribuía “causas estruturais” à inflação e ao desequilíbrio
externo, ao passo que os economistas mais ortodoxos chamavam a atenção para os
déficits do Tesouro e para o tratamento pouco responsável das questões salariais. Os
objetivos contraditórios do Plano Trienal de Celso Furtado – reforma fiscal para
elevação das receitas tributárias, mas inibição do investimento privado; redução do
dispêndio público via diminuição dos subsídios ao trigo e ao petróleo, mas política de
recuperação salarial; captação de recursos no mercado de capitais, sem regulação
adequada e sem remuneração compensatória da inflação; mobilização de recursos
externos num ambiente de crescente nacionalismo e hostilidade ao capital estrangeiro –,
ademais da aceleração do processo inflacionário (73% em 1963, contra 25% previstos
no Plano), condenaram-no ao fracasso antes mesmo que o governo Goulart fosse
derrubado numa conspiração militar. A economia cresceu apenas 0,6% em 1963, como
reflexo do baixo nível de investimentos realizado no período.
As consequências se fizeram sentir logo em seguida, com uma deterioração
sensível da situação: a inflação deixa a casa dos 20 a 40% ao ano no período JK para o
dobro do percentual nos anos 1963 e 1964. A poupança externa cai como proporção do
PIB, os fluxos de IED voltam a declinar e as taxas de investimento e de crescimento
também caminham para baixo. Estava armado o cenário para uma grave deterioração da
situação econômica, com uma queda acentuada no PIB e no produto industrial, ao passo
que a inflação destruía a poupança da classe média, que apoiou a conspiração de
políticos da oposição e de líderes militares na consecução do golpe de Estado que
derrubou Goulart em março de 1964. A conjuntura econômica do período está refletida
na tabela abaixo.
Taxas do PIB, produto industrial e inflação (1961-1965)
Ano
PIB
Produção industrial
Inflação
1961
8,6
11,1
33,2
1962
6,6
8,1
49,4
1963
0,6
-0,2
72,8
1964
3,4
5,0
91,8
1965
2,4
-4,7
65,7
Fonte: IBGE
2. As reformas econômicas da primeira fase do regime militar: o PAEG
Um novo paradigma é inaugurado a partir do golpe de 1964, quando se processa
uma profunda reforma das bases políticas do crescimento econômico, aprofundando o
modelo intervencionista, com forte componente dirigista em todas as áreas abertas à
ação do Estado (praticamente, todas eram tidas como passíveis de dirigismo, pelo
menos indiretamente, pois até controles setoriais em nível microeconômico foram sendo
utilizados, novamente para acelerar o processo de crescimento). Com a estabilização
realizada numa primeira fase do regime autoritário, se deu início a um processo
acelerado de crescimento econômico, que funcionou enquanto os mercados
internacionais se mostraram favoráveis tanto à absorção de novas exportações
brasileiras de manufaturados, quanto ao fornecimento de capitais e de investimentos
para ampliar a oferta doméstica e exportável. Com a deterioração do ambiente externo,
a partir do primeiro choque do petróleo (1973), as condições para a manutenção de altas
taxas de crescimento foram profundamente alteradas, mas o governo resolveu apostar
numa reversão do cenário desfavorável, o que não se materializou (ao contrário, novo
choque do petróleo ocorreu ao final da década, simultaneamente ao aumento das taxas
de juros nos mercados de capitais, a partir de decisão tomada pelo Federal Reserve dos
EUA).
O regime inaugurado em abril de 1964 começou a atuar em clima de estagnação
econômica e de aceleração inflacionária, justificando preocupações sobretudo no campo
da estabilização e da correção de rumos. O Plano de Ação Econômica do Governo
(PAEG), na gestão do general Castelo Branco (1964-67), atuou no nível da política
econômica e seus instrumentos básicos, como a política monetária, mas ele também
atacou as causas estruturais da inflação (custos da política substitutiva, inelasticidades
setoriais). O PAEG “optou por um combate progressivo ou gradual à inflação” e
postulou “a manutenção da participação do trabalho (cerca de 65% em 1960) no produto
a custo de fatores, meta que seria cumprida por meio de uma adequada política salarial”,
ademais de objetivar “atenuar as desigualdades regionais de renda através da concessão
de caráter prioritário aos investimentos no Norte e Nordeste” (Martone: 1975, 75-76).
Seus efeitos foram basicamente institucionais, consistindo numa ampla reorganização
da ação do Estado e preparando-o para as próximas etapas de alto intervencionismo
governamental na economia – contra a própria filosofia econômica do regime em vigor
–, a começar por um sensível aumento da carga tributária.
O programa de estabilização implementado entre 1964 e 1968 logrou
reduzir a taxa de inflação anual de algo próximo de 100% no primeiro trimestre de
1964 para algo em torno de 20% em 1969. Simultaneamente, o crescimento do
produto, que em 1963 fora apenas de 0,6%, recuperou-se após 1966, e já em 1968
atingia a taxa de 9,8%. (Resende: 2014, 197)
O PAEG procurou, por outro lado, incentivar as exportações, via política
cambial, e os investimentos estrangeiros. Ele reduziu de fato a inflação, embora em
proporções inferiores àquelas que ele próprio tinha estabelecido como limites anuais
(25% em 1965 e 10% em 1966); tampouco conseguiu realizar altas metas de
crescimento, pelo menos durante sua vigência, mas preparou o terreno para o processo
ulterior de crescimento rápido.
Taxas do PIB, produto industrial e inflação (1964-1968)
Ano
PIB
Produção industrial
Inflação
1964
3,4
5,0
91,8
1965
2,4
-4,7
65,7
1966
6,7
11,7
41,3
1967
4,2
2,2
30,4
1968
9,8
14,2
22,0
Fonte: IBGE
Talvez até mais importante do que suas realizações econômicas, o PAEG
permitiu a implementação de amplo programa de reformas institucionais, nos planos
fiscal (tributário-orçamentário), monetário-financeiro, trabalhista, habitacional e de
comércio exterior. No campo tributário, as mudanças atingiram quase todos os impostos
(inclusive tarifas aduaneiras), operando-se a substituição dos velhos tributos sobre a
produção e o consumo (como Selo e Vendas e Consignações) pelo IPI e pelo ICM. De
modo geral, o PAEG, mesmo não alcançando suas metas, logrou um nível razoável de
estabilização econômica, efetuou uma importante reforma do Estado nas áreas gerencial
e orçamentária, preparando, portanto, as bases para o crescimento do país no período
subsequente. No lado menos brilhante da herança deixada, do ponto de vista dos
instrumentos macroeconômicos, deve ser registrado o instituto da correção monetária,
que permeou as reformas realizadas naquela conjuntura e que sustentou a tolerância
inflacionária em que o Brasil passou a viver a partir de então.
O período que vai de 1964 a 1973 apresenta duas fases bem distintas, tanto no
plano interno, como na interface externa, com um primeiro subperíodo (1964-67)
marcado pelo esforço de estabilização, em nítido contraste com a arrancada conseguida
na fase ulterior (1968-1973). As mudanças introduzidas pelo novo governo afetaram
sobretudo o tratamento dado aos investimentos estrangeiros, uma vez que o modelo
substitutivo, ainda que corrigido pela ênfase dada às exportações, foi mantido ao longo
do regime militar. Uma das primeiras medidas adotadas pelo governo militar foi a
modificação dos artigos 31 a 33 da Lei 4131, ou Estatuto do Capital Estrangeiro (1962),
eliminando as limitações até então impostas à remessa dos lucros (10% do capital
registrado) e a proibição da remessa de dividendos (Lei 4390, de 29.08.64). Uma
Instrução da SUMOC (n. 289), adotada logo em seguida, facilitou as operações em
moedas conversíveis, abrindo uma nova fonte de crédito para empresas estrangeiras, ao
passo que o mercado interno de crédito era reservado às empresas nacionais.
No plano das instituições, essa época consolida a formação de uma espécie de
aliança tácita entre militares e tecnocratas (que envolveu diplomatas, igualmente) e que
se prolongaria durante todo o período autoritário e mais além, deixando marcas no
funcionamento ulterior do Estado brasileiro, em especial no plano da carga fiscal e no
das suas responsabilidades indutoras, reguladoras e promotoras do desenvolvimento. Na
área polêmica das chamadas “reformas de base”, o governo lançou, em novembro de
1964, o que denominou o “Estatuto da Terra”, prevendo a desapropriação e o acesso à
propriedade rural improdutiva, a colonização de terras livres e uma série de
modalidades de assistência às atividades agrícolas pela formação de cooperativas,
garantia de preços mínimos e disseminação de novas técnicas de produção.
Ainda no plano institucional, alguns avanços foram feitos na experiência de
planejamento governamental: foi criado, em 1964, por inspiração do ministro Roberto
Campos, do Planejamento, um Escritório de Pesquisa Econômica Aplicada, que se
ocupou do sistema de acompanhamento das medidas propostas no plano do governo e
que logo depois se converteu no IPEA (Loureiro: 1997, 331-344). De fato, a partir desse
período e até o final da era militar se assiste à consolidação de um modelo de gestão
pública que passa a atribuir às instituições de planejamento uma grande parte de
responsabilidade pela condução, de forma relativamente autônoma, das atividades
econômicas, tendo sempre como objetivo o aprofundamento do processo de
industrialização. Peça chave no processo de reforma administrativa e de modernização
do Estado brasileiro foi o decreto-lei nº 200, de 1967, que efetuou uma reforma
gerencial nos modos de gestão do setor público.
As mudanças na política econômica, inclusive no setor externo, foram muitas e
importantes, conquanto graduais e delongadas. Nas áreas da política cambial e do
comércio exterior se perseguia o equilíbrio das contas externas e a diversificação das
fontes de suprimento; a política de consolidação da dívida externa atuou conjuntamente
com a restauração do crédito do Brasil no exterior; também se promoveu uma política
de estímulo ao ingresso de capitais estrangeiros e se buscou uma ativa cooperação
técnica e financeira com as agências financeiras internacionais; as políticas monetária e
fiscal, em contrapartida, foram contracionistas. Uma das reformas mais importantes,
sem dúvida alguma, foi a do sistema financeiro nacional, com a criação do Banco
Central (Lei 4.595/65).
A política cambial acompanhou o retorno gradual ao realismo. Em maio de
1964, a Instrução 270 da SUMOC unificou as operações cambiais que se beneficiavam
de taxas especiais (trigo, petróleo, papel de imprensa). Mas, entre o final desse ano e
1968, a taxa de câmbio permanece fixa durante largos intervalos de tempo, a despeito
do processo inflacionário, com reajustes ocasionais ao longo do período. Em agosto de
1968, finalmente, passa-se a um novo regime cambial, baseado em minidesvalorizações,
sistema mantido com poucas alterações durante largo tempo, até que fosse feito o Plano
Real (em 1994), ainda assim com hesitações cambiais em seu início.
3. O grande crescimento na fase intermediária do regime militar
Graças aos mecanismos de apoio ao comércio exterior criados pelo governo
nesse período operou-se não só o aumento do volume transacionado, como também uma
diversificação progressiva da pauta e do perfil geográfico das exportações brasileiras.
Paralelamente, a conta de serviços e rendas do capital passa a acusar crescentes saldos
negativos, como resultado das remessas de juros e lucros, reflexo, por sua vez, da forte
captação de recursos externos – empréstimos e investimentos –, ademais dos demais
pagamentos “invisíveis”, entre eles fretes. O déficit de transações correntes passa de
pouco menos de US$ 300 milhões em 1967 para mais de US$ 2 bilhões em 1973,
movimento compensado pelo aumento substancial da dívida externa, que passa de US$
3,4 bilhões para US$ 14,9 bilhões no mesmo período.
As exportações e importações cresceram vigorosamente no período, em
especial entre 1968 e 1973, a taxas acumuladas de 275% e 330%, respectivamente. Do
lado das exportações, a expansão foi especialmente vigorosa nos manufaturados, ao
passo que as importações refletiram sobretudo a dependência brasileira em bens de
capital e combustíveis. No plano financeiro, observa-se uma escalada do endividamento
externo, com a quadruplicação da dívida entre 1966 – US$ 3,66 bilhões, incluindo
reservas de 412 milhões – e 1973, quando a dívida bruta alcançou US$ 12,57 bilhões. A
relação entre a dívida líquida e as exportações não era tão elevada, tendo declinado no
período, mas o serviço da dívida passou a assumir um peso crescente, com o aumento
nos pagamento de juros. As condições do endividamento externo, consoante as novas
condições nos mercados internacionais de capitais, se alteram dramaticamente ao longo
dos anos 1970, com o recurso crescente a taxas de juros flutuantes, em lugar das taxas
fixas anteriores. Os países tomadores de empréstimos seriam gravemente afetados por
essas novas características dos mercados financeiros.
Não obstante os fluxos de investimento direto estrangeiro, predominaram no
período os empréstimos em moeda, o que teria efeitos potencialmente perigosos na fase
seguinte, sobretudo considerando-se o fato de que, em 1971, chega-se ao final do
padrão cambial estável, isto é, de taxas fixas mas ajustáveis, determinado em 1944: a
inflação do dólar e o acúmulo de reservas nessa moeda pelos outros países avançados
desmontariam o padrão monetário fixado em Bretton Woods. Esse sistema entrou em
colapso em agosto de 1971, quando, sem prévio aviso, os Estados Unidos declararam
não mais honrar o compromisso assumido em 1944 e suspenderam unilateralmente a
conversibilidade do dólar em ouro. Esforços tendentes a restaurar o equilíbrio com base
em novas paridades fracassaram e, a partir de 1973, com as modificações pertinentes
introduzidas no convênio constitutivo do FMI, a economia mundial passou a viver num
regime de ausência total de paridades correlacionadas. Embora a maioria dos países
tenha passado a adotar um regime baseado na flutuação cambial, vários outros, em
especial os países em desenvolvimento, continuaram a vincular suas moedas a algumas
divisas fortes, como foi o caso do Brasil em relação ao dólar.
No plano institucional, o segundo governo da era militar, comandado pelo
marechal Costa e Silva (1967-1969) recebeu em herança um Plano Decenal de
Desenvolvimento Econômico e Social, elaborado nos últimos dias do governo Castelo
Branco pelo Ipea, que seria um roteiro de desempenho para o período 1967-1976 (que
não chegou, contudo, a ser posto em execução). Já com o PAEG bem avançado, o
ministro Roberto Campos encomendou ao presidente do IPEA, João Paulo dos Reis
Velloso, a elaboração de um plano estratégico decenal que comportou, na verdade, duas
partes: um documento de análise global, que era um modelo macroeconômico para o
desenvolvimento do Brasil num espaço de dez anos (redigido pelo economista Mario
Henrique Simonsen), e um conjunto de diagnósticos setoriais, sob responsabilidade do
próprio IPEA, que servia de base para as ações propriamente programáticas.
Como documento de trabalho a prazo médio, o governo elaborou, já sob
orientação do novo ministro do Planejamento, Hélio Beltrão, um Programa Estratégico
de Desenvolvimento para o período 1968-1970, enfatizando as metas setoriais definidas
no Plano Decenal. Apresentado em julho de 1967, ele consistia, numa primeira fase, de
diretrizes de política econômica e de diretrizes setoriais, com alguns vetores de
desenvolvimento regional. O governo reconhecia a existência de um processo
inflacionário e se propunha estimular adequadamente o setor privado. Estava expresso o
objetivo de se ter um projeto nacional de desenvolvimento, que se utilizaria da noção de
planejamento para lograr alcançar suas metas explícitas. A orientação metodológica
adotada reconhecia o esgotamento do ciclo anterior de substituição de importações e
admitia a crescente participação do setor estatal na economia brasileira, via
concentração de investimentos em áreas ditas estratégicas, em geral na infraestrutura.
Havia, contudo, uma “mudança de ênfase”, explicitada nas “Diretrizes de Governo” e
no resumo do PED, que consistia em
compatibilizar uma queda do ritmo do aumento dos preços de caráter mais
gradual do que aquele que a administração anterior pretendera, com taxas de
crescimento da produção e do emprego mais elevadas. (Lago: 2014, 214)
No plano macroeconômico e das políticas econômicas setoriais, o terceiro
governo da era militar, sob o comando do general Emílio Garrastazu Médici, deu grande
estímulo às exportações, instituindo o regime de câmbio flexível (criado em agosto de
1968) e uma série de isenções de impostos indiretos (IPI, ICM) e diretos (renda),
direitos de drawback e créditos fiscais para as empresas que destinassem sua produção,
no todo ou em parte, aos mercados externos. A elevada taxa de crescimento do produto
em 1968 e a redução do nível de preços criaram uma boa base de transição para a fase
de crescimento acelerado que se seguiu.
A partir de 1968, primeiro ano da plena implementação da política mais
expansionista da nova administração, tanto o produto global como os produtos
setoriais apresentaram forte crescimento. Entre 1968 e 1973, o PIB real cresceu à
taxa média de 11,2% (alcançando um máximo de 14% em 1973), diante de uma
média histórica no período do pós-guerra até o início dos anos 1960, da ordem de
7%. (Lago: 2014, 216)
Os ativos financeiros, por exemplo, cresceram acima da expansão do PIB,
passando de 30% do PIB em meados dos anos 1960 para uma proporção superior a 50%
do produto em meados da década seguinte. Da mesma forma, o compulsório aplicado
aos depósitos à vista “declinou de 70% do recolhimento total em 1967 para 36% em
1973” (Lago: 2014: 220-221). A produção de automóveis, notadamente, tomou grande
impulso a partir de 1965, passando de pouco mais de 180 mil unidades (de todos os
tipos) nesse ano a mais de 280 mil em 1968. As exportações, por sua vez, a despeito de
crescimento modesto até o final da década, conheceram significativa diversificação,
tendo o café reduzido sua participação na pauta exportadora de 63% em 1962 para cerca
de 40% ao final da década. Em contrapartida, a “carga tributária mostrou tendência
ascendente no período 1967-73”, passando de “22,4% do PIB em 1965-69 para 24,7%
em 1970-73” (idem, 224).
Taxas de crescimento do produto e setores (1968-1973)
Ano
PIB
Indústria
Agricultura
1968
9,8
14,2
1,4
1969
9,5
11,2
6,0
1970
10,4
11,9
5,6
1971
11,3
11,9
10,2
1972
12,1
14,0
4,0
1973
14,0
16,6
0,0
Fonte: IBGE
No final de 1968, em vista do agravamento da crise política, a partir do reforço
da oposição centrista – que tinha formado uma “Frente Ampla” para solicitar o retorno
das eleições diretas – e do recrudescimento das ações de movimentos armados de
esquerda que lutavam contra o regime militar, o regime militar armou-se de novos
poderes, com a emissão de Ato Institucional que suspendia garantias, entre elas o
habeas corpus. No lado econômico do reforço do autoritarismo trazido pelo AI-5,
sobressaiam a possibilidade de confisco por enriquecimento ilícito e o indiciamento por
acusações de crime contra a economia popular; o governo federal aproveitou para
reduzir a transferência aos entes sub-federados: “a parcela do Fundo de Participação dos
Estados e Municípios fixada em princípio pela Constituição [de 1967] em 20% da
arrecadação federal de certos tributos diretos e indiretos (IR e IPI)” passou para 10%
(Lago: 2014, 225). Novos atos no ano seguinte incluíram a realização por decreto da
reforma administrativa e para a desapropriação e indenização para fins de reforma
agrária. Em meados de 1969, com o agravamento do estado de saúde do presidente
Costa e Silva, o que o impedia de governar, uma Junta Militar vetou a posse do vice-
presidente civil Pedro Aleixo e endureceu ainda a repressão, emitindo ainda Emenda
Constitucional que transformou significativamente o texto de 1967. De forma geral,
aumentou o intervencionismo do governo em todas as esferas da administração pública,
com “concessão de subsídios e transferências a setores e regiões específicas e na
regulamentação da política industrial” (Lago: 2014, 227). Paralelamente, ocorreu um
recurso intenso a fontes de financiamento do exterior, aumentando significativamente a
dívida externa brasileira no período.
4. O primeiro choque do petróleo e as respostas políticas à crise econômica
O período que vai da fase inicial do alto crescimento no Brasil, a partir de 1968,
ao aprofundamento dos desequilíbrios externos, a partir do primeiro choque do petróleo,
em 1974-75, constitui uma das mais notáveis inversões de tendência conhecida em sua
história econômica. Preparando sua tese de mestrado em planejamento econômico, logo
após esse primeiro choque, este autor resumiu da seguinte forma o comportamento
conjuntural da balança comercial no período:
Na história econômica do Brasil, os anos 1968-1975 serão provavelmente
considerados como um período de expansão confortável no comércio exterior
seguido de uma degradação rápida da situação. O ponto de inflexão na tendência
ascendente é, como aliás para muitos outros países, representado pelo ano de
1973, quando os fatores favoráveis à balança comercial são rompidos, o que
agrava ainda mais a situação da balança de transações correntes, tradicionalmente
deficitária. (Almeida: 1976, 7)
No cômputo global, a participação do Brasil no comércio internacional ascende
de 0,88% em 1967-68 a 1,20% em 1972-73, permanecendo nessa faixa durante largos
períodos subsequentes; cabe registrar que, a despeito de ter acompanhado relativamente
bem o crescimento do comércio internacional, a participação do Brasil nos intercâmbios
globais raramente deixou esse modesto patamar, o que confirma, a relativa introversão
de sua economia. Em termos geográficos, foi nesse período em que os países da
Comunidade Econômica Europeia, em seu conjunto, superaram os Estados Unidos
como principais parceiros comerciais do Brasil, passando de 29% em 1969, a base dos
seis membros originais, a 41,9% do total em 1973, já ampliada a 12 membros. O Japão
também duplica sua participação nas exportações brasileiras, em grande medida pela
exportação de minérios (Lago: 2014, 230). Uma visão conjuntural da balança comercial
nesse período é apresentada na tabela abaixo.
Balança comercial brasileira, 1968-1976 (milhões US$)
Ano
Exportações
Importações
Saldo
1968
1.881,0
1.855,0
26,2
1969
2.311,0
1.993,2
317,9
1970
2.738,9
2.505,9
232,0
1971
2.903,9
3,247,4
-343,5
1972
3.991,2
4.232,3
-241,1
1973
6.199,2
6,192,2
7,0
1974
7.951,0
12.641,3
-4.690,3
1975
8.669,9
12.210,3
-3.540,4
1976
10.128,3
12.383,0
-2.254,7
Fonte: Abreu: 2014, Apêndice Estatístico, p. 414 e 419.
No período anterior, a relativa deterioração da balança comercial pode ser
atribuída ao crescimento das importações de máquinas e equipamentos, no seguimento
das políticas de expansão das exportações promovida pelo ministro Delfim Neto, que
obteve o apoio entusiasta do ministério das Relações Exteriores, o qual começou a
colocar em primeiro plano o setor de promoção comercial. As exportações responderam
rapidamente aos estímulos criados pelo governo – muitos dos quais seriam mais tarde
desativados por discrepâncias em relação às regras do sistema multilateral de comércio
– trazendo novo saldo, ainda que modesto, no intercâmbio externo em 1973.
Mas, a triplicação do preço do barril do petróleo, num momento em que o Brasil
era altamente dependente do produto importado, duplicou o valor das importações,
aprofundando um déficit que só seria debelado no começo da década seguinte, quando
uma severa contenção das importações – mesmo depois de nova duplicação do valor das
importações, logo após o segundo choque do petróleo, em 1979 – aliou-se a novos
esforços exportadores para restabelecer o saldo positivo pelo resto dos anos 1980. No
plano geral do balanço de pagamentos é evidente que o desafio da deterioração na frente
comercial agravou a dependência dos capitais externos, com o aprofundamento ulterior
do endividamento externo e novos impulsos inflacionários.
No plano da economia internacional, o impacto do aumento dos preços do
petróleo não foram menos importantes. Em 1973, a economia mundial crescia a 7% ao
ano, aparentemente em ritmo sustentado, e o Brasil teve uma expansão que foi o dobro
de sua taxa histórica; a expansão do crédito bancário se dava na esteira das inovações
associadas aos mercados de euromoedas; o valor das exportações dos países em
desenvolvimento para as economias avançadas vinha crescendo a uma taxa média anual
de 18% desde 1966; a própria inflação era vista com complacência em quase toda parte,
já que a variação cambial acrescentava um elemento a mais de gestão macroeconômica.
Nesse mesmo ano de 1973, depois de quase dois anos da suspensão unilateral do arranjo
de Bretton Woods pelos Estados Unidos, o regime de flutuação cambial torna-se a nova
norma no FMI, criando uma série de constrangimentos sob a forma de flutuações das
paridades das principais moedas cujo impacto sobre a economia brasileira se faria sentir
em menos de dois anos.
A quadruplicação dos preços do petróleo representou a transferência de 2% da
renda mundial em favor dos exportadores dessa commodity e um severo golpe nas
contas externas do Brasil, dependente do petróleo estrangeiro para quatro quintos de seu
consumo total. Uma opção de política econômica teria sido a desvalorização cambial e
o ajuste pela recessão, mas não havia apoio político interno para esse tipo de medida,
razão pela qual se apostou na estratégia de comprar tempo, com o risco de mais inflação
e, também, de maior endividamento externo. O endividamento externo, com déficit em
transações correntes de US$ 13 bilhões, apresentava perspectivas nada encorajadoras. A
dívida externa crescera de US$ 12.572 milhões para US$ 21.171 milhões nos dois
primeiros anos de governo Geisel. A dívida externa total passa de US$ 21.171 em 1975
para US$ 43.510 em 1978 e US$ 49.904 no final de 1979. Para contornar o problema da
retração das captações privadas a partir dessa época, é operada uma verdadeira
“estatização” da dívida externa (Almeida: 2005, 245).
A despeito dessas importantes mudanças na área externa, os governos que
estiveram no comando do país na década de 1970, não esmoreceram na grande obra
tecnocrática de planejamento setorial. O ministério do Planejamento, sob a liderança do
ministro João Paulo dos Reis Velloso, divulgou, em 1º de outubro de 1970, o chamado
Programa de Metas e Bases para a Ação do Governo para o período 1970-1973,
esclarecendo que não se tratava de um novo plano global e que essas diretrizes
deveriam ser complementadas por duas outras medidas: o novo orçamento plurianual,
com vigência para o período 1971-1973; e um primeiro plano nacional de
desenvolvimento, para ser implementado entre 1972 e 1974.
O objetivo básico do Programa de Metas e Bases para a Ação do Governo era o
ingresso do Brasil no mundo desenvolvido até o final do século, estando nele definidas
quatro áreas prioritárias: (a) educação, saúde e saneamento; (b) agricultura e
abastecimento; (c) desenvolvimento científico e tecnológico; (d) fortalecimento do
poder de competição da indústria nacional. Como metas econômicas, ele pretendia: (a)
assegurar uma taxa de crescimento entre 7 e 9% ao ano, em termos reais, evoluindo para
10% ao fim do período; (b) a expansão crescente do emprego, da ordem de 2,8 a 3,3%
até 1973; (c) inflação decrescente, em nível não superior a 10% em 1973; (d) elevação
do investimento, da média de 15 a 16%, para mais de 18% até 1975 (Ianni: 1977, 68-
69). O plano previa ainda a expansão, considerada necessária e relativamente realizada,
da receita das exportações pelo menos à taxa média de 7 a 10% ao ano, de maneira a
evitar o aumento rápido do endividamento externo e problemas futuros de balanço de
pagamentos; o sucesso foi relativo, pois os objetivos comerciais foram alcançados, mas
sem evitar os efeitos menos desejados no plano financeiro.
O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (1972-1974), esteve voltado
para grandes projetos de integração nacional (transportes, inclusive corredores de
exportação, telecomunicações), ao passo que o segundo, já na presidência de Ernesto
Geisel (1974-1979), foi dedicado ao investimento em indústrias de base (em especial
siderúrgica e petroquímica). Ele buscava alcançar a autonomia em insumos básicos, mas
já num contexto de crise energética, em função do primeiro choque do petróleo
(dezembro de 1973); daí sua ênfase na energia, com destaque para a indústria nuclear e
a pesquisa do petróleo, ademais do programa do álcool e a construção de hidrelétricas, a
exemplo de Itaipu. O desenvolvimento científico-tecnológico tampouco foi deixado de
lado, como revelam planos especiais feitos nessa área, com volumosos recursos
alocados à formação de recursos humanos, mas também ao desenvolvimento de novas
tecnologias. De maneira geral, ocorreram mudanças significativas nas áreas da dívida
externa, dos investimentos estrangeiros e do comércio exterior, impactando de maneira
decisiva a ação do ministério das Relações Exteriores.
Esse período correspondeu ao ponto alto do intervencionismo governamental no
Brasil, não restrito à elaboração de planos e à regulação geral da economia; o papel do
Estado foi muito mais extenso e intrusivo do que em qualquer outra época da história
econômica, passada ou contemporânea. Instituições públicas, autarquias e agências
diretas controlavam amplos setores da vida nacional, a começar pelas mais diversas
políticas setoriais, não apenas comercial, aduaneira e industrial, mas também no plano
financeiro e creditício (bancos de desenvolvimento, de habitação e regionais,
financiamentos a setores privilegiados), no campo diretamente produtivo e no de
controle de preços, sem mencionar o desenvolvimento regional e vários projetos de
grande porte. As empresas públicas eram “consideradas como parte do arsenal de
políticas do governo” (Baer: 1985, 327) Foi no âmbito do I PND que foram elaborados
os planos ou empreendidas as obras para grandes projetos na área de infraestrutura,
como a ponte Rio-Niterói, a rodovia Transamazônica, a hidrelétrica de Três Marias, a
barragem de Itaipu, entre outras. O apoio financeiro viria não apenas das agências
financeiras da União (BNDE, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal), como das
instituições financeiras multilaterais e do mercado de capitais internacional. Outros
programas compreendiam a expansão da siderurgia, o petroquímico, os corredores de
exportação, construção naval, a primeira central nuclear em Angra dos Reis, ademais de
um conjunto de hidrelétricas, programas de mineração e de comunicações.
As autoridades econômicas buscaram normalizar as relações do Brasil com os
credores internacionais, tanto no plano bilateral, no âmbito do Clube de Paris, como na
esfera multilateral, com as entidades de Bretton Woods. O Banco Mundial, a partir
dessa época, também passou a emprestar com maior liberalidade ao Brasil, assim como
o Eximbank, o banco governamental de financiamento de exportações, e a AID, a
agência oficial de ajuda ao desenvolvimento do governo dos EUA. Entre 1965 e 1972
foram negociados sucessivos acordos stand-by com o Fundo, quase ano a ano.
Na verdade, esses acordos não eram estritamente necessários do ponto de vista
do balanço de pagamentos, justificando-se apenas como uma espécie de “selo de
qualidade” das políticas econômicas implementadas nessa fase de estabilização. Dos
quase 570 milhões de direitos especiais de saque (DES) concedidos nessa época, em
oito operações anuais, o Brasil sacou apenas 150 milhões (em duas fatias de 75 milhões,
as primeiras sem condicionalidades), contentando-se o governo com o aval do FMI para
fins de renegociação da dívida com os credores oficiais do Clube de Paris. Ressalte-se
que o Brasil mantinha um regime cambial formalmente em desacordo com as regras de
Bretton Woods, uma vez que baseado no ajuste gradual da paridade externa da moeda
nacional, em face do sistema de estabilidade em princípio em vigor desde o final dos
anos 1940.
Com duração mais longa do que o primeiro, o II PND (1974-1979) ia além do
Plano Decenal, que estava previsto terminar em 1976. Ele traçou o perfil do Brasil
como uma grande potência emergente e fixava a renda per capita acima de mil dólares
em 1979, ou seja, o dobro da renda média nos primeiros anos da década anterior. Já em
1977 previa um PIB superior a 100 bilhões de dólares, conferindo ao Brasil a posição de
oitavo mercado mundial, ao passo que o comércio exterior, previsto alcançar nas duas
direções a cifra de 40 bilhões de dólares, seria quinze vezes o registrado em 1963. Em
seu âmbito seriam desenvolvidos dois planos básicos de desenvolvimento científico e
tecnológico e o primeiro plano nacional de pós-graduação. Como pontos frágeis, num
momento de crise do petróleo, registre-se que o Brasil importava mais de dois terços do
combustível consumido, correspondendo esse produto a 48% da energia utilizada. O II
PND, segundo uma obra de síntese,
foi a mais ampla e articulada experiência brasileira de planejamento após o
Plano de Metas. Partindo da avaliação de que a crise e os transtornos da economia
mundial eram passageiros e de que as condições de financiamento eram
favoráveis (taxas de juros ex-ante reduzidas e longo prazo para a amortização), o
II PND propunha uma ‘fuga para a frente’, assumindo os riscos de aumentar
provisoriamente os déficits comerciais e a dívida externa, mas construindo uma
estrutura industrial avançada que permitiria superar a crise e o
subdesenvolvimento. Ao invés de um ajuste econômico recessivo, conforme
aconselharia a sabedoria econômica convencional, o II PND propunha uma
transformação estrutural. (Lacerda: 2000, 122)
Grande parte do financiamento para os empreendimentos produtivos deveria vir
de fontes externas, aumentando em consequência o volume da dívida externa. Em
dezembro de 1979, ocorreu uma maxidesvalorização de 30%, mas logo tornada inócua
pela prefixação da taxa no curso de 1980. As empresas estatais ocuparam o centro do
palco no processo de industrialização substitutiva. “Os gigantescos investimentos a
cargo de Eletrobras, Petrobras, Siderbras, Embratel e outras empresas públicas eram o
sustentáculo do programa” (Lacerda: 2000, 123). O Brasil ainda manteve, a despeito da
estagflação na maior parte dos países da OCDE, altas taxas de crescimento do PIB, a
partir de um pico de 14% em 1973 e de quase 10% em 1976, mas às custas de um
desequilíbrio crescente nas transações correntes e de uma multiplicação por três da
dívida externa líquida entre 1974 e 1979.
Um analista do período, a partir da “leitura dos jornais da época”, afirma que
não existe evidência de que as autoridades brasileiras tenham, em algum momento do
primeiro ano do governo Geisel, “demonstrado consciência acerca das novas restrições
mundiais”. A própria decisão pela implementação do II PND nesse quadro recessivo
significou a “subordinação dos objetivos de estabilização às metas de longo prazo”
(Carneiro: 2014, 244 e 252). Nesse contexto, a economia continuou crescendo, mas à
custa da acumulação de novos desequilíbrios que iriam se manifestar no período
seguinte. De fato, nos 21 anos dos governos militares, o Brasil teve um crescimento
econômico real médio de 6,29% ao ano. A tabela seguinte indica a continuidade do
crescimento nesses anos.
Taxas de crescimento do produto e setores (1974-1979)
Ano
PIB
Indústria
Agricultura
1974
9,0
7,8
1,0
1975
5,2
3,8
7,2
1976
9,8
12,1
2,4
1977
4,6
2,3
12,1
1978
4,8
6,1
-3,0
1979
7,2
6,9
4,9
Fonte: IBGE
O II PND, caracterizado por uma alteração nos rumos da industrialização
brasileira, até então centrada na indústria de bens de consumo duráveis, contemplava
pesados investimentos nas seguintes áreas: (a) insumos básicos: metais não-ferrosos,
exploração de minérios, petroquímica, fertilizantes e defensivos agrícolas, papel e
celulose; (b) infraestrutura e energia: ampliação da prospecção e produção de petróleo,
energia nuclear, ampliação da capacidade hidrelétrica (Itaipu) e substituição dos
derivados de petróleo por energia elétrica e pelo álcool (Proalcool), expansão das
ferrovias e a utilização de carvão; (c) bens de capital: mediante garantias de demanda,
incentivos fiscais e creditícios, reservas de mercado (lei de informática) e política de
preços. Os investimentos estatais adquiriram inclusive uma dimensão regional, com a
distribuição espacial dos principais projetos.
Nesse mesmo período, os fluxos de investimentos diretos estrangeiros
continuaram importantes, numa fase em que eles já eram cruciais para a manutenção do
equilíbrio do balanço de pagamentos, fortemente deficitário em vários anos do período
decenal que termina em 1984. Por isso mesmo, a mobilização de recursos externos para
compensar as saídas financeiras – amortizações de capitais compensatórios – e os
déficits de transações correntes – rendas de IED, juros da dívida e royalties e serviços
técnicos, ademais das importações – alcançou patamares que jamais tinham sido vistos
na história econômica brasileira e que não mais seriam reproduzidos nas fases
subsequentes.
A despeito de essa fase ter sido marcada por choques externos, déficits de
transações correntes e acumulação de dívida externa, o período tinha se iniciado sob
perspectivas otimistas, com o Brasil crescendo o dobro da média mundial. A reciclagem
dos petrodólares irrigavam os empréstimos externos e os investimentos diretos, com
custos de captação bastante baixos e até negativos, geralmente a taxas ainda fixas que se
situavam abaixo dos patamares de inflação, que começou a subir nos países avançados.
Novos competidores dos chamados “novos países industriais” (asiáticos do Pacífico e
latino-americanos) conquistavam nichos de mercado nos setores das indústrias leves
(têxteis, por exemplo), mas também em indústrias pesadas). Com a mudança na política
do FMI na área cambial, as desvalorizações nesses países se tornam mais agressivas, o
que os habilita a progredir ainda mais no comércio internacional.
Não obstante, o cartel do petróleo exerceu seu impacto nas transferências
internacionais, notadamente em desfavor de grandes importadores desprovidos de
divisas como o Brasil, que ainda não tinha conseguido viabilizar sua prometida mas
nunca alcançada autonomia na produção. Em função dessa defasagem, o valor das
importações excedeu o das exportações em US$ 4,7 bilhões em 1974. As importações
passaram de US$ 6,2 bilhões para 12,6 bilhões, em 1974, sendo que a fatura petrolífera
passou de US$ 710 milhões em 1973 para 2,8 bilhões em 1974, com uma diminuição
concomitante das reservas internacionais e um grande aumento na dívida externa. O
choque do petróleo alterou dramaticamente as condições sob as quais operava a
economia brasileira, altamente dependente de importações de petróleo, de produtos
intermediários e de equipamentos.
A dívida externa simplesmente duplicou entre 1975 e 1978, e continuou a
crescer naquela conjuntura. Tendo dado garantias federais aos contratos de dívida
externa, as autoridades econômicas atuavam como se fosse infinitamente elástica a
oferta de crédito externo para o país. Depois do período de “hiato de recursos” (1974-
76), para financiar os investimentos, passa-se a uma fase puramente financeira da
contratação de recursos externos. Recursos advindos dos novos mercados de capitais
não faltavam, mas os custos começaram a aumentar, com requerimentos de garantias
proporcionais aos riscos percebidos. Nesse cenário, o governo brasileiro promove uma
política comercial fortemente protecionista: a participação das importações no PIB, que,
em 1974, correspondia a 12% – um recorde histórico, semelhante ao atingido em 1954 –
, caiu para apenas 7,25% em 1978. O esforço de expansão das exportações logrou
resultados, uma vez que elas duplicaram entre 1973 e 1978, passando de US$ 6,2
bilhões para US$ 12,7 bilhões.
Os efeitos positivos do II PND só se fariam sentir em meados da década
seguinte, sobretudo no setor de bens intermediários, mas já a partir de 1976 ele
começou a enfrentar problemas operacionais. Outras insuficiências se revelariam na
questão da dependência tecnológica e na questão social, ou distributiva. O segundo
choque do petróleo, em 1979, acarretou a regressão do alto desempenho econômico
observado até então, bem como o declínio da própria noção de planejamento
econômico, antes mesmo que a crise da dívida externa mergulhasse o Brasil numa longa
fase de baixo crescimento e inflação elevada a partir daí e até a introdução do Plano
Real, em 1994.
5. O segundo choque do petróleo e a crise da dívida externa
Uma nova crise do petróleo, em 1979, agravou ainda mais a situação das
transações correntes, numa fase em que as taxas de juros passam a ser flutuantes e de
fato aumentam extraordinariamente a partir da política do Federal Reserve de atrair
capitais para os Estados Unidos. Entre agosto de 1979 – quando o ministro da Fazenda
Mário Henrique Simonsen, abandona o governo, substituído por Antonio Delfim Neto,
como ministro do Planejamento, no comando da economia – e outubro de 1980, o Brasil
experimentou sua última tentativa de ignorar a crise externa, agora agravada pelo novo
choque do petróleo e pela elevação vertiginosa do custo do endividamento externo.
Delfim Neto apoiou-se no controle das taxas de juros, na expansão do crédito agrícola,
na maior indexação dos salários, seguida de maxidesvalorização cambial e prefixação
da correção monetária, com novos estímulos à captação externa. Mas, desta vez, os
banqueiros internacionais não estavam dispostos a financiar esse experimento, o que
levou o Brasil a uma rápida perda de divisas. As consequências foram o
recrudescimento do processo inflacionário, o aumento da especulação financeira e o
agravamento da crise econômica. O déficit em conta corrente era então de US$ 12,8
bilhões e as reservas já tinham caído para cerca de US$ 3 bilhões. A política econômica
passa a ser condicionada pelo financiamento externo.
O governo Figueiredo, entretanto, hesitou em recorrer ao FMI, na medida em
que o apelo teria um enorme custo político. Ele só o fez quando a situação já tinha saído
de controle, com escassez de capitais voluntários a partir da guerra das Malvinas (maio
de 1982) e sobretudo com o deslanchar da moratória mexicana em agosto desse ano. De
fato, o coup-de-grâce no equilíbrio precário das contas externas, depois das crises
financeiras da Polônia (1980) e da Argentina (1981), é dado pelo anúncio da moratória
mexicana, em agosto de 1982. O Brasil se vê obrigado a recorrer ao FMI em novembro
seguinte. Entre o início de 1983 – quando é negociado um acordo dito EFF (extended
Fund facility), por um valor de 4,2 bilhões de Direitos Especiais de Saque, sem que esse
total fosse efetivamente utilizado – e o final do regime militar, o Brasil beneficiou-se de
créditos emergenciais do Fundo, mas não conseguiu cumprir a maior parte das
exigências e requerimentos formulados pelo staff do órgão e estabelecidos pela
diretoria, pois não tinha condições políticas para empreender reformas tendentes a
desindexar a economia e a colocar as contas públicas sob controle. O ministro Delfim
Neto negociou e renegociou meia dúzia de cartas de intenções para sustentar um acordo
stand-by que nunca foi implementado em forma integral.
Se já era difícil a situação da dívida externa oficial, que teria de ser negociada
no âmbito do Clube de Paris, mais grave era o problema da dívida comercial, para a
qual os instrumentos de coordenação ainda eram incipientes e improvisados. A estrutura
dos empréstimos consorciados, envolvendo dezenas, senão centenas de bancos – os
chamados syndicated loans – era obviamente uma complicação adicional: um comitê
assessor dos bancos credores foi rapidamente constituído, mas seu funcionamento
deixava bastante a desejar em face das disputas entre os próprios bancos para um
tratamento preferencial para os seus créditos.
A inadequação dos mecanismos institucionais para o encaminhamento
adequado do problema da dívida externa era patente. Por um lado, os bancos privados
tinham sido extremamente irresponsáveis ao conceder empréstimos sobre empréstimos
aos governos dos países em desenvolvimento, na suposição absurdamente anti-histórica
de que Estados soberanos não vão à bancarrota e não declaram moratória. Eles estavam
esperando que o governo dos Estados Unidos e o próprio FMI garantissem pelo menos
o pagamento dos juros por parte dos países devedores, algo que esteve sob risco em
diversas ocasiões. Por outro lado, o FMI estava apenas equipado para tratar de
desequilíbrios temporários de balanço de pagamentos, não para administrar um processo
prolongado de renegociação de dívidas soberanas e comerciais. Uma solução parcial só
seria encontrada no final da década, quando se estabelece um esquema de redução do
valor de face da dívida, segundo um esquema negociado de troca de títulos velhos por
novos títulos, em diferentes formatos, garantidos por colaterais concebidos sob a
liderança do Tesouro dos EUA (Brady bonds).
A fase final do regime militar, cujo início data da crise da dívida externa em
1982, desenvolve-se numa atmosfera de graves turbulências econômicas e políticas,
marcada entre outros elementos pelo movimento em prol de eleições diretas para a
presidência da República. Naquele período, era nítido o contraste entre os principais
indicadores macroeconômicos (crescimento, taxa de inflação, contas externas) dessa
fase com aqueles que tinham caracterizado o período do “milagre econômico”: a
inflação sai de um patamar inferior a 20% no início dos anos 1970 para alcançar 220%
em 1984; a dívida externa, por sua vez, sobe de US$ 5 bilhões em 1970 para 91 bilhões
em 1984, ao passo que a taxa de crescimento despenca de mais de 10% ao ano naquele
primeiro período para níveis medíocres ao final do governo militar com anos de
recessão ou crescimento inferior à natalidade. De fato, uma agregação desses dados por
médias decenais revela uma flagrante inversão de tendências entre os anos 1970,
caracterizados por altas taxas de crescimento real do produto, a despeito mesmo da crise
do petróleo, e a década seguinte, não sem motivo chamada de “perdida”, tanto em
virtude do medíocre desempenho econômico, sobretudo no crescimento real por
habitante, como em razão da aceleração inflacionária.
Indicadores econômicos agregados, 1970 e 1980
(PIB: taxa média anual de inflação)
1971-80
1981-90
Crescimento do PIB real
8,5
1,5
Crescimento do PIB real por habitante
5,9
-0,4
Inflação (deflatores do PIB)
40,9
562,9
Fonte: Banco Mundial
A economia brasileira atravessou um longo período de estagnação com inflação
alta durante a fase final do regime militar e durante o processo de redemocratização: a
renda per capita encontrava-se, em 1994, no mesmo patamar conhecido em 1980, fruto
de um crescimento econômico extremamente modesto com uma demografia ainda
relativamente dinâmica. A partir da crise da dívida externa, em 1982, o Brasil, junto
com outros países latino-americanos, entrou numa fase de relativa estagnação de sua
economia, com a acumulação de insolvências repetidas, parcialmente minimizadas por
acordos stand-by de financiamento multilateral (FMI), que culminaria na decretação da
moratória unilateral, em 1987, e que rompe, porém, os canais de negociação com os
principais financiadores externos (os bilaterais, os multilaterais, os bancos comerciais).
O período também ficou conhecido pelas acelerações inflacionárias, tentativamente
controladas por planos de estabilização frustrados, com trocas sucessivas de moedas.
6. O declínio econômico da fase final do regime militar
Como indicam dois estudiosos do período, a “duplicação dos preços e a elevação
das taxas de juros internacionais no início dos anos 1980 tornaram mais custoso e mais
prolongado o processo de ajuste” da economia brasileira iniciado na década anterior
(Carneiro-Modiano: 2014, 263). Tem início aí a longa tendência ao baixo crescimento
no Brasil, cujas causas se situam nas inadequações das respostas de política econômica
dessas duas décadas, cujos efeitos negativos seriam agravados por novas disposições
constitucionais, a partir de 1989, claramente contrárias aos requerimentos de um
processo sustentado de crescimento econômico. As cifras desalentadoras da última fase
do regime militar representaram, de fato, o início de um longo ciclo descendente da
economia brasileira que se prolongaria até o começo do século XXI. A tabela abaixo
resume os principais dados dos dois períodos, o ascendente e o declinante.
Indicadores econômicos do período militar, 1970-1984
Crescimento PIB
Balanço
Dívida
Dívida/
Taxa de
Ano
Nominal
p. hab.
Pagam.*
Externa*
PIB
Inflação
1970
10,4
7,2
-562
5.295
12,5
19,5
1971
11,3
8,6
-1.307
6.622
13,3
20,3
1972
12,1
9,4
-1.489
9.521
16,3
17,3
1973
14,0
11,3
-1.688
12.572
15,9
14,9
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1981
-3,1
-5,3
-11.734
61.411
23,3
109,9
1982
1,1
-1,2
-16.310
70.198
25,8
95,5
1983
-2,8
-5,0
-6.837
81.319
39,4
154,5
1984
5,7
3,4
45
91.091
43,1
220,6
Fonte: IBGE; * = US$ milhões
A aceleração da inflação foi sem dúvida um dos elementos cruciais para a perda
de legitimidade social e política do regime militar, mas o componente mais dramático
do período final foi a incapacidade de honrar os compromissos externos do país, tal
como revelado na elevação brutal do peso dos compromissos externos em relação à
capacidade de exportar, logo após o segundo choque do petróleo e a alta das taxas de
juros internacionais. O pagamento de juros e dividendos ao capital estrangeiro, bem
como o valor das amortizações externas são triplicados entre os anos de 1978 e 1982.
Durante a fase inicial da crise, a preocupação do governo esteve concentrada no
ajuste externo, ou seja, aumentando o esforço exportador e reduzindo a necessidade de
divisas estrangeiras para as importações. Uma desvalorização muito agressiva da moeda
reverteria, no entanto, em maior inflação interna, devido à dependência ainda acentuada
do petróleo importado. A solução foi a contenção dos gastos do governo, dos salários e
o aumento da arrecadação. Assim, mesmo com uma elevação no preço médio do barril
do petróleo, a balança comercial começou a se estabilizar a partir de 1982, a despeito de
uma queda significativa nas exportações, devido à crise internacional. O pagamento de
juros da dívida externa, entretanto, cresceu bastante, o que levou ao início de tratativas
com o FMI, mantidas confidenciais por preocupações eleitorais. Logo após as eleições,
o governo anunciou o programa com o Fundo, base indispensável para que os bancos
privados mantivessem suas linhas de crédito.
Diversas cartas de intenções com o FMI foram negociadas nos meses e anos
seguintes, cada vez com alterações de metas, que raramente eram cumpridas, em vista
da indexação extensiva da economia e do próprio peso do Estado nos grandes setores da
produção e do investimento. Este autor sintetizou o quadro negociador entre o Brasil e o
FMI nesses anos da seguinte forma:
Entre o início de 1983 – quando um acordo dito EFF (Extended Fund
Facility) é negociado – e o final do regime militar, o Brasil beneficiou-se de
créditos emergenciais do Fundo, mas não conseguiu cumprir a maior parte das
exigências e requerimentos formulados pelo staff do órgão e estabelecidos por sua
diretoria, pois que não obtinha condições políticas para um conjunto de reformas
tendentes a desindexar a economia brasileira e a colocar as contas públicas sob
controle. O ministro Delfim Netto negociou e renegociou ‘meia dúzia’ de cartas
de intenções para sustentar um acordo stand-by que nunca foi implementado em
forma integral. (Almeida: 2014, 480)
O quadro econômico refletia o ambiente de inquietação política reinante na
sociedade, com o crescimento da oposição ao regime militar: o produto industrial caiu
6% em 1983, configurando a maior recessão setorial já vista no Brasil, até a crise
econômica de 2015-2016. Ao mesmo tempo, a produção interna de petróleo começou a
dar sinais de fortalecimento, diminuindo a dependência externa. Dada a amplitude das
restrições externas, as autoridades financeiras tiveram inclusive de adotar medidas para
restabelecer a confiança na capacidade de honrar os pagamentos aos credores: no
primeiro trimestre de 1984, “o governo socorreu o sistema financeiro, trocando a maior
parte dos títulos indexados em dólar por títulos indexados em cruzeiros, absorvendo as
perdas derivadas das especulações malsucedidas” (Carneiro-Modiano: 2014, 273).
A aceleração da inflação nesses anos trouxe ao debate o seu caráter inercial, e a
necessidade de se desindexar a economia, o que se refletiria em propostas de reforma
que só frutificariam muitos anos à frente, passando por sugestões de “moeda indexada”
e de “choque heterodoxo”, combinadas com a própria troca da moeda (idem, 277). Os
ajustes efetuados nos momentos finais do regime militar se fizeram num cenário muito
negativo tanto em termos de relações de troca quanto de demanda externa, ao mesmo
tempo em que o governo demonstrava complacência com os desequilíbrios internos e a
elevada taxa de inflação.
Essas condições adversas aumentaram os custos internos do ajuste, e as
políticas econômicas adotadas, com ou sem o beneplácito do FMI, contribuíram
para aumentar os conflitos internos e agravaram os efeitos inflacionários. A alta
inflação foi o principal sintoma dos graves desequilíbrios internos que
condicionariam o desempenho da economia brasileira até o final da década.
(Carneiro-Modiano: 2014, 280)
O regime militar chegava ao seu termo com resultados contraditórios, no plano
econômico, entre o seu início e o seu final. Com efeito, depois de uma primeira fase
feita de estabilização e reformas, entre os anos 1964 e 1967, seguiu-se o famoso
“milagre econômico”, de 1968 a 1973, ao qual sucede um penoso ajuste aos choques
externos (1974-1980), encerrando-se o período com as crises da dívida externa e da
estagflação (1981-85). A mudança de patamar, em termos de industrialização e de
capacitação tecnológica durante todo o período militar, foi real, embora o elevado grau
de intervenção estatal na economia e o grande fechamento externo criaram novos
desafios que teriam de ser enfrentados nos anos seguintes, tanto no plano da redução do
peso do Estado (privatizações e fim de monopólios estatais), quanto no da abertura
econômica (receptividade a investimentos diretos estrangeiros) e liberalização
comercial externa. Uma tabela analítica sobre os principais indicadores da economia
brasileira nesse período de 21 anos é apresentada ao final deste trabalho.
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Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 27 de fevereiro de 2018.
Apêndice:
Principais indicadores econômicos do período militar, 1964-1985 (setor interno)
Fase
Ano
PIB
PIB per capita
Poupança/PIB
Inflação
Estabilização e
reformas
econômicas
1964
3,4
0.5
19,6
90,7
1965
2,4
-0,5
22,8
57,1
1966
6,7
3,6
21,8
38,5
1967
4,2
1,3
17,9
28,6
Milagre
econômico
1968
9,8
6,7
20,7
24,2
1969
9,5
6,4
25,4
20,1
1970
10,4
7,2
22,9
19,5
1971
11,3
8,6
21,7
20,3
1972
12,1
9,4
21,9
17,3
1973
14,0
11,3
24,7
14,9
Ajustes aos
choques
externos
1974
9,0
6,5
21,5
28,7
1975
5,2
2,8
24,3
27,9
1976
9,8
7,2
21,8
41,2
1977
4,6
2,2
22,5
42,7
1978
4,8
2,4
22,0
38,7
1979
7,2
4,8
20,1
54,0
1980
9,1
6,7
19,4
100,2
Crise da dívida
externa e
estagflação
1981
-3,1
-5,3
18,6
109,9
1982
1,1
-1,2
15,6
95,5
1983
-2,8
-5,0
12,7
154,5
1984
5,7
3,4
17,0
220,6
1985
8,4
6,1
18,2
225,5
Fontes: Estatísticas Históricas do IBGE, FMI; in: Lincoln Gordon, Brazil’s Second Chance: 2001, 76-77.
Nota: (% anuais e milhões de dólares)
Principais indicadores econômicos do período militar, 1964-1985 (setor externo)
Fase
Ano
PIB
Bal. Pagam.
Dívida externa
Dívida/PIB
Estabilização e
reformas
econômicas
1964
3,4
140
3.874
18,5
1965
2,4
368
4.758
21,2
1966
6,7
54
5.196
18,4
1967
4,2
-237
3.281
10,6
Milagre
econômico
1968
9,8
-508
3.780
11,1
1969
9,5
-281
4.403
11,9
1970
10,4
-562
5.295
12,5
1971
11,3
-1.307
6.622
13,3
1972
12,1
-1.489
9.521
16,3
1973
14,0
-1.688
12.752
15,9
Ajustes aos
choques
externos
1974
9,0
-7.122
17.166
16,3
1975
5,2
-6.700
21.171
17,1
1976
9,8
-6.017
25.985
17,0
1977
4,6
-4.037
32.037
18,2
1978
4,8
-6.990
43.511
21,7
1979
7,2
-10.742
49.904
22,2
1980
9,1
-12.807
53.848
22,5
Crise da dívida
externa e
estagflação
1981
-3,1
-11.734
61.411
23,3
1982
1,1
-16.310
70.198
25,8
1983
-2,8
-6.837
81.319
39,4
1984
5,7
45
91.091
43,1
1985
8,4
268
95.857
41,9
Fontes: Estatísticas Históricas do IBGE, FMI; in: Lincoln Gordon, Brazil’s Second Chance: 2001, 76-77.
Nota: (% anuais e milhões de dólares)
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O objetivo deste ensaio histórico é o de acompanhar o relacionamento do Brasil com o FMI, no contexto da evolução do sistema monetário internacional, desde Bretton Woods até a atualidade. O ensaio começa por retraçar o itinerário do FMI, com destaque para a mudança de padrão cambial em 1971, e segue com o exame das relações entre o Brasil e a instituição, com ênfase nos acordos contraídos sob diferentes políticas econômicas e em momentos diversos de crises nas transações externas; o primeiro acordo foi rompido por razões políticas em 1958, e o mais recente, de 2003, foi suspenso em 2005, antes de sua conclusão, também por motivos políticos. São destacados os problemas enfrentados pelo FMI no período - estabilidade cambial, liquidez, monitoramento das economias nacionais - e as circunstâncias que levaram o Brasil a contrair seus muitos acordos com a instituição. O País manteve uma relação errática com o FMI, com aproximações e distanciamentos ao longo do período, oscilando entre uma postura cooperativa - no início e durante a maior parte do regime militar, bem como no final dos anos 1990 e início do novo milênio -, e uma outra de rejeição ou confrontação - no governo Kubitschek e na redemocratização -, finalizando por uma passagem da situação de devedor dependente, na maior parte desse longo período, a uma de credor e demandante por reformas na instituição, na fase recente, quando o País busca aumentar seu poder de voto nas instituições de Bretton Woods; uma tabela final lista os acordos concluídos pelo Brasil com o FMI e os valores envolvidos em cada um.
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No livro Estado e Planejamento Econômico no Brasil, Ianni faz uma análise das políticas do Estado para o desenvolvimento da economia brasileira. O autor delimita esta análise considerando o período compreendido entre o golpe de Vargas em 1930 e o golpe militar de 1964. As políticas de planejamento econômico relevantes dos governos que compuseram este período, juntamente com uma contextualização histórica, são apresentadas na obra. Ianni inicia seu estudo caracterizando o contexto político e econômico brasileiro que antecede o governo Vargas. A depressão econômica de 1929 simbolizou uma ruptura do antigo modelo político que permitia que as oligarquias agrárias tivessem total controle sobre a economia brasileira. O autor situa Vargas como um inovador, que deu um novo rumo à economia. A burguesia urbana brasileira, grupo que deu sustentação ao golpe e ascende ao poder, teve oportunidade, naquele momento, de propor um novo modelo econômico para o Brasil, baseado em planejamento e urbanização. A prioridade do novo governo foi desenvolver o processo industrial brasileiro, o que significou uma ruptura com o antigo modelo econômico agroexportador e com a oligarquia cafeeira que controlava a economia do país até então. O autor tem uma postura conservadora em relação ao tema proposto. Apesar de falar do modelo econômico, não dá ênfase em seus estudos ao contexto social, citando-o apenas de maneira superficial. Uma possível justificativa para esta postura é o contexto político no qual o livro foi publicado, que foi o da ditadura militar. Neste período, nenhuma forma de oposição era admitida, o que levou Ianni a expor suas críticas às políticas econômicas de forma extremamente sutil. Este artifício é revelado principalmente quando 1 Professor emérito da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo. Falecido em 4 de abril de 2004. Nascido em 1926, Ianni se formou em Ciências Sociais na USP, onde fez mestrado, doutorado e livre-docência. Foi professor em universidades brasileiras e em outros países, como México, Estados Unidos, Espanha e Itália. É considerado um dos principais sociólogos do País, ao lado de Florestan Fernandes e do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. Durante o regime militar, Ianni foi proibido de dar aulas na USP e encontrou refúgio na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Ianni participou da chamada escola de sociologia paulista, que traçou um panorama novo sobre o preconceito racial no País. Nos últimos anos, dedicou seus estudos à globalização, deixando claro sua visão crítica em artigos e livros. Mesmo doente, nos últimos meses de vida, o professor continuava atendendo alunos e pesquisadores em sua sala no Instituto de Filosofia e Ciências Humanas (IFCH) da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Suas principais obras são: Cor e mobilidade social em Florianópolis (1960, em colaboração); Homem e sociedade (1961); Metamorfoses do escravo (1962); Industrialização e desenvolvimento social no Brasil (1963); Política e revolução social no Brasil (1965); Estado e capitalismo no Brasil (1965); O colapso do populismo no Brasil (l968); A formação do Estado populista na América Latina (1975); Imperialismo e cultura (1976); Escravidão e racismo (1978); A ditadura do grande capital (1981; Revolução e cultura (1983); Classe e nação (1986); Dialética e capitalismo (1987); Ensaios de sociologia da cultura (1991); A sociedade global (1992). * Licenciada em historia pela UNESC e Especialista em políticas publicas pela UDESC.
História do Brasil Nação
  • Marcelo Abreu
  • De Paiva
Abreu, Marcelo de Paiva. "O processo econômico", in: Angela de Castro Gomes (coord.). História do Brasil Nação, 1808-2010, vol. 4: Olhando para dentro, 1930-1964. Rio de Janeiro: Objetiva, 2013, p. 179-227.
A Industrialização e o Desenvolvimento Econômico do Brasil. 6ª ed.; Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1985. _________ . A Economia Brasileira
  • Werner Baer
Baer, Werner. A Industrialização e o Desenvolvimento Econômico do Brasil. 6ª ed.; Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1985. _________. A Economia Brasileira. São Paulo: Nobel, 1996.
A Ordem do Progresso: dois séculos de política econômica no Brasil. 2 a ed
  • Dionísio Carneiro
  • Dias
Carneiro, Dionísio Dias. "Crise e esperança, 1974-1980" in: Marcelo de Paiva Abreu (org.), A Ordem do Progresso: dois séculos de política econômica no Brasil. 2 a ed.; Rio de Janeiro: Campus, 2014, p. 241-262.
Desenvolvimento no Brasil e na América Latina: uma perspectiva histórica
  • Albert Fishlow
Fishlow, Albert. Desenvolvimento no Brasil e na América Latina: uma perspectiva histórica, São Paulo: Paz e Terra, 2004.
A Ordem do Progresso: dois séculos de política econômica no Brasil. 2 a ed
  • Luiz Aranha Correa Lago
  • Do
Lago, Luiz Aranha Correa do, "A retomada do crescimento e as distorções do 'milagre, 1967-1974", in: Marcelo de Paiva Abreu (org.), A Ordem do Progresso: dois séculos de política econômica no Brasil. 2 a ed.; Rio de Janeiro: Campus, 2014, p. 213-239.
São Paulo: Brasiliense, 1982. Loureiro, Maria Rita (org.). 50 Anos de Ciência Econômica no Brasil: pensamento, instituições, depoimentos. Petrópolis: Vozes
  • Carlos Lessa
Lessa, Carlos. 15 Anos de Política Econômica. 3ª ed.; São Paulo: Brasiliense, 1982. Loureiro, Maria Rita (org.). 50 Anos de Ciência Econômica no Brasil: pensamento, instituições, depoimentos. Petrópolis: Vozes, 1997.
Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963-1965)" in Betty Mindlin Lafer (org.). Planejamento no Brasil
  • Roberto B Macedo
Macedo, Roberto B. M. "Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963-1965)" in Betty Mindlin Lafer (org.). Planejamento no Brasil, op. cit., p. 51-68.