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La economía boliviana desde el muy largo plazo. ¿Podemos repensar el rol de los recursos naturales?

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La economía boliviana desde el muy largo plazo. ¿Podemos repensar el rol de los recursos naturales?

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La economía boliviana desde el muy largo
plazo. ¿Podemos repensar el rol
de los recursos naturales?
José Peres-Cajías1
El último boom de materias primas experimentado desde 2004 hasta
2013 ha puesto de manifiesto una vez más la fuerte relación que América
Latina tiene con la explotación de recursos naturales. El incremento en
los precios internacionales ha permitido incrementar el espacio fiscal de
los Estados de la región y, con ello, la aplicación de diferentes políticas
económicas tendientes a mejorar los niveles de desarrollo (Gómez Sa-
baini, Jiménez, y Morán, 2015). No obstante, la caída de precios afectó
también el dinamismo económico y, una vez más, se lamenta una exce-
siva dependencia de los recursos naturales y se remarca la necesidad de
diversificar la estructura de las economías de América Latina.
El presente ensayo parte de la convicción de que esta diversificación
es urgente. Este convencimiento se nutre de los argumentos económicos
más clásicos (volatilidad, enfermedad holandesa, dependencia fiscal, etc.)
esgrimidos en la región al menos desde mediados del siglo xx (Prebisch
y Cabañas, 1949). Se alimenta, además, de la creciente evidencia que
surge en torno a los costos ambientales generados, desde tiempos colo-
niales, por la inserción a través de la venta de recursos naturales (Jones,
2018). Estos costos fueron tan significativos que, tal como demuestra
Gandarillas en este volumen, afectan nuestro bienestar actual.
Sin embargo, el presente capítulo parte también de la idea de que
América Latina tiene considerables dotaciones de recursos naturales
y que éstas probablemente seguirán generando ventajas comparativas
1 Investigador de la Universitat de Barcelona.
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los desafíos del desarrollo productivo en el siglo xxi
para la región. En este sentido, se postula que no solo es necesaria una
diversificación, una nueva forma de emplear los factores productivos,
entre diferentes sectores económicos, sino también dentro del mismo
sector de recursos naturales. A través del uso de la historia económica, se
sugiere que la explotación de recursos naturales no debe ser considerada
un fin en sí mismo, sino un medio a partir del cual se generan procesos
de aprendizaje, acumulación de conocimiento e innovación tecnológica;
es decir, potenciar el principal activo que tiene una economía, su capital
humano. A partir de esta premisa, el objetivo no es industrializar los
recursos naturales, sino industrializar el conocimiento para complejizar la
producción de los mismos, como también para generar externalidades
positivas hacia el resto de la economía.
En este cometido, el ensayo se estructura de la siguiente manera. En
la primera parte se ofrece una mirada macroeconómica de la evolución
de la economía boliviana desde la independencia hasta nuestros días;
esto permite destacar la escasa sostenibilidad del crecimiento. Luego,
se discute en torno a las ideas más frecuentes que utilizamos los boli-
vianos a la hora de vincular la volatilidad con la explotación de recursos
naturales. En la tercera parte, se discuten otras experiencias históricas
donde la explotación de recursos naturales generó, más bien, procesos
de crecimiento y desarrollo sostenibles en el tiempo. Con base en estos
elementos, en la última parte se discute si los cambios recientes en la
política económica boliviana nos estarían acercando a estas experiencias
exitosas o si, al contrario, podrían llevarnos a volver sobre los pasos del
pasado.
La economía boliviana desde el muy largo plazo
En esta parte se ilustran las dificultades que la economía boliviana ha
tenido a la hora de conseguir procesos de crecimiento y desarrollo
sostenibles en el tiempo. En efecto, los estudios de largo plazo de la
economía boliviana tienden a coincidir en la existencia de tasas de
crecimiento de largo plazo sistemáticamente bajas (Kehoe, Machicado,
y Peres-Cajías, 2018; Mendieta y Martín, 2009; Morales y Pacheco,
1999; Urquiola, Andersen, Antelo, Evia, y Nina, 1999). La Tabla 1
confirma esta idea, ya que muestra que la tasa de crecimiento promedio
anual del Producto Interno Bruto per cápita (pibpc) en la segunda mi-
tad del siglo xix fue inferior al 1%. Luego, si bien se obtuvo una tasa
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la economía boliviana desde el muy largo plazo
superior al 1% durante la primera mitad del siglo xx, en la segunda
se cayó nuevamente a una tasa inferior al 1%. Si consideramos todo el
período 1846-2015, observamos que el pibpc boliviano tendió a crecer
en promedio tan solo 1% por año.
Tabla 1
Tasas de crecimiento del PIB per cápita de Bolivia, 1846-2015
Largo plazo Ciclos
1846-1900 0,40 1846-1903 0,40
1900-1950 1,50 1903-1929 2,00
1950-2000 0,60 1929-1932 -8,20
1846-2015 1,00 1932-1952 2,90
1952-1959 -3,50
1959-1978 2,90
1978-1986 -3,60
1986-1998 1,80
1998-2002 -0,30
2002-2015 3,00
Fuentes: Elaboración propia con base en (Herranz-Loncán y Peres-Cajías, 2016) y Madisson Project
Database (2013). Información disponible en http://joseperescajias.com. Los datos para el período 2011-
2015 fueron estimados usando tasas de crecimiento del PIBpc en dólares y en términos corrientes; esta
información fue obtenida de World Bank database.
Estas bajas tasas de largo plazo no son necesariamente consecuen-
cia de un crecimiento constantemente bajo. El Gráfico 1 muestra que
durante el siglo xix el pibpc boliviano se caracterizó por un escaso
dinamismo. Inicialmente, ello fue resultado de los costos directos
(por ejemplo, destrucción de capital físico) e indirectos (por ejemplo,
inestabilidad política) del largo proceso de independencia (1809-1825).
En particular, se debe notar que la libertad de comercio y la libertad
fiscal conseguidas con la independencia no rindieron los frutos que se
podrían esperar debido a la herencia de un sector minero en crisis y a las
dificultades del nuevo Estado por cumplir las labores antes ejecutadas
por la Corona española (Barragán, Lema, Mendieta, y Peres-Cajías,
2015). En cuanto al sector no exportador, sobresalen los escasos víncu-
los y la tendencia a la desurbanización. Luego, si bien el sector minero
recuperó dinamismo desde mediados del siglo xix (Klein, 2011; Mitre,
1981), su escasa importancia relativa impidió convertirlo en el motor
de crecimiento del conjunto de la economía nacional (Herranz-Loncán
y Peres-Cajías, 2016).
250
los desafíos del desarrollo productivo en el siglo xxi
Gráfico 1
Evolución del PIBpc de Bolivia (Geary Khamis Int. Dollars), 1846-2015
Fuentes: Ver Tabla 1.
En contraste, en el siglo xx sobresale la existencia de ciclos muy mar-
cados y la constante secuencia de periodos de crecimiento y expansión,
y de estancamiento y/o retroceso. Para entender esta secuencia es clave
remarcar que, a pesar de la existencia de ciertos matices a lo largo del
tiempo, el país apostó por dinamizar el conjunto de la economía a través
de la venta de recursos naturales en los mercados internacionales. Así,
al ser una economía pequeña y relativamente abierta, los auges y crisis
de la economía boliviana estuvieron fuertemente influenciados por el
comportamiento de los mercados internacionales. Ello, no obstante, no
implica desconocer el rol jugado por la política económica. En cuanto a
los ciclos de expansión, por ejemplo, la inversión en infraestructura y la
estabilidad macroeconómica habrían jugado un rol importante (Contre-
ras, 2003; Kehoe et al., 2018). En cuanto a los períodos de crisis, se debe
resaltar (particularmente en las crisis de las décadas de 1950 y 1980), el
impacto de la aplicación de políticas heterodoxas que tendieron a agravar
antes que a solucionar las restricciones impuestas por el contexto externo
(Kehoe et al., 2018; Peres-Cajías, 2014).2
2 Las crisis de las décadas de 1950 y 1980 fueron de tal envergadura que, luego de la
caída inicial, pasaron 16 y 28 años, respectivamente, antes de recuperar los niveles
de PIBpc previos a la crisis.
1846
1853
1860
1867
1874
1881
1888
1895
1902
1909
1916
1923
1930
1937
1944
1951
1958
1965
1972
1979
1986
1993
2000
2007
2014
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
251
la economía boliviana desde el muy largo plazo
Estos elementos deben ser considerados a la hora de analizar la
segunda columna de la Tabla 1, donde se calculó la tasa de crecimiento
promedio en aquellos ciclos identificados entre puntos mínimos y máxi-
mos del pibpc. La información cuantitativa muestra que, desde el ciclo
de 1903-1929, se consiguieron tasas de crecimiento superiores al 1%.
Más aún, llama la atención que en tres ciclos económicos donde tanto
las estrategias económicas nacionales, como el contexto internacional
fueron muy diferentes, la economía boliviana alcanzó tasas de crecimien-
to promedio en torno al 3% anual. Como se mencionó, el problema
radica en que las fases de expansión fueron seguidas por períodos de
estancamiento y/o de franco retroceso. Así, se observa la existencia de
tasas de crecimiento negativas en los ciclos de 1929-1932, 1952-1959,
1978-1986 e, incluso, en la de 1998-2002.
El lento crecimiento durante el siglo xix y la secuencia de ciclos de
auge y crisis durante el siglo xx explican la actual posición internacional
de la economía boliviana. En efecto, cuando se estudia el pibpc del país
como porcentaje del pibpc de las economías más grandes del mundo y
las economías del Cono Sur de América (Argentina, Chile y Uruguay),
se observa una franca caída en el ratio durante la segunda mitad del siglo
xix. Durante la primera mitad del siglo xx, este ratio se estabilizó e
incluso tendió a crecer en algunos períodos. Luego, durante la segunda
mitad del siglo xx, el ratio se hizo más pequeño no solo frente a las eco-
nomías más grandes del mundo, sino frente a casi todas las economías de
América Latina (Herranz-Loncán y Peres-Cajías, 2016). Estas últimas
diferencias se generaron en períodos muy concretos, básicamente en los
períodos de las crisis de las décadas de 1950 y 1980.
Es cierto que el uso del pibpc como indicador de desarrollo econó-
mico es muy limitado y ha sido criticado desde diferentes perspectivas
(Sen, 2000; Stiglitz, Sen, y Fitoussi, 2009). No obstante, podemos asumir
la existencia de cierta correlación, cierta correspondencia de largo plazo,
entre su evolución y la de otros indicadores más amplios de desarrollo,
tales como capital humano o esperanza de vida. Si ello es así, el análisis
previo de largo plazo del pibpc boliviano sugiere que si bien los períodos
de expansión de la economía pueden ser críticos a la hora de alcanzar
mejores condiciones de vida, también lo puede ser la habilidad de man-
tener los logros previamente alcanzados cuando las condiciones externas
no son las mejores; es decir, la sostenibilidad del crecimiento importa.3
3 Al respecto, Broadberry y Wallis (2017) analizan patrones de evolución del PIB
y del PIBpc de diferentes economías del mundo desde el siglo XV. Gracias a esta
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los desafíos del desarrollo productivo en el siglo xxi
¿Es la “Anti-Nación” la causa de la volatilidad?
La poca sostenibilidad del crecimiento económico boliviano ha sido
analizada y criticada previamente por la literatura.4 Al respecto, uno
de los aspectos que más se ha remarcado es la excesiva concentra-
ción de las exportaciones en pocos productos.5 En efecto, si bien
no contamos con estadísticas oficiales continuas para el período, la
información disponible sugiere que la plata constituyó al menos dos
terceras partes de las exportaciones bolivianas durante el siglo xix. Esta
concentración disminuyó durante la última década del siglo xix y la
primera del xx, cuando las exportaciones de estaño y goma tendieron
a ganar protagonismo sobre las de plata.6 Luego, desde el inicio de la
Primera Guerra Mundial hasta inicios de la década de 1970, el estaño
representó al menos dos tercios de las exportaciones bolivianas. En la
década de 1970 y 1980, las exportaciones de estaño siguieron siendo
las más importantes, pero las de hidrocarburos ganaron también pro-
tagonismo. Si bien la economía boliviana vivió su período de mayor
diversificación exportadora en la década de 1990, el proceso duró poco:
desde inicios del siglo xxi, el gas natural explica al menos el 40% de
las exportaciones totales bolivianas.
La sistemática concentración de la canasta exportadora en pocos
productos puede ser entendida como un síntoma, como el reflejo de res-
tricciones estructurales más graves. La literatura ha ofrecido argumentos
tendientes a identificar estas restricciones. Una de las más populares
dentro de las ciencias sociales y el “sentido común” bolivianos, remarca
la existencia de intereses “antipatrióticos” en los empresarios exporta-
dores del país. Esto quiere decir, un escaso interés por los exportadores
información, los autores sugieren que la posición internacional de las economías en
el largo plazo no se explica tanto por la magnitud del crecimiento en los períodos
de auge, sino por su capacidad de minimizar la magnitud y la duración de las crisis.
4 Tan solo a modo de ejemplo, véanse los trabajos de Gómez (1978), Peñaloza Cor-
dero (1985), Ruiz Gonzáles (1955), o trabajos más recientes como los de Grebe,
Medinaceli, Fernández y Hurtado (2012), Machicado, Nina, y Jemio (2012).
5 Se debe considerar, no obstante, que no existe una relación lineal entre concen-
tración exportadora y volatilidad del conjunto de la economía. Al respecto, véase
la revisión de la literatura en fmi (2017).
6 Es posible encontrar información cuantitativa sobre la evolución y composición
de las exportaciones bolivianas desde inicios del siglo xx hacia adelante en (Klein
y Peres-Cajías, 2014; José Alejandro Peres-Cajías y Carreras-Marín, 2017, 2018).
Esta información está disponible bajo pedido al autor.
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la economía boliviana desde el muy largo plazo
bolivianos en reinvertir las ganancias obtenidas en otros sectores de la
economía (ver, por ejemplo, la explicación final en Gómez, 1978).
Uno de los ejemplos más frecuentemente utilizados para ilustrar esta
supuesta falta de patriotismo es la inexistencia de fundiciones modernas
de estaño durante la primera mitad del siglo xx. En diferentes libros
clásicos del pensamiento boliviano se encuentran afirmaciones donde
se vincula la inexistencia de estas fundiciones con el desinterés e incluso
sabotaje por parte de los grandes empresarios bolivianos; por otro lado, se
remarca una sumisión del Estado a los intereses de las élites exportadoras
(ver, por ejemplo, Albarracín (1995) o Almaraz (1976).
Sin embargo, la no instalación de estas fundiciones puede ser en-
tendida también a través de variables económicas más concretas que un
supuesto antipatriotismo. Por ejemplo, Mitre (1993) remarca que los
costos de transporte y la inexistencia de carbón afectaban seriamente
la rentabilidad de las inversiones en fundiciones. Asimismo, se debe
considerar que los grandes empresarios del estaño boliviano que se
consolidaron durante la primera mitad del siglo xx, eran empresarios
capitalistas de clase mundial (Granados, 2015). Esto es crítico ya que
la existencia de oportunidades de inversión en todo el mundo incre-
mentaba el costo de oportunidad de las inversiones en el país. Más
aún, no se pueden desconocer los intentos de empresarios mineros
como Hochschild y Patiño en generar encadenamientos productivos
desde el sector minero hacia atrás a través de la inversión en proyectos
agroindustriales en el oriente del país (Geddes, 1984; Waszkis, 2001).
De la misma manera, se debe considerar que con la introducción de
nuevas formas de refinación del estaño en la década de 1930, Hochs-
child buscó generar encadenamientos hacia adelante (Serrano Bravo,
2004; Waszkis, 2001). En este sentido, una mayor profundización en
el estudio de estas iniciativas de diversificación podría ofrecer expli-
caciones alternativas en torno a las restricciones estructurales de la
economía boliviana.
Existe también evidencia que cuestiona la idea de que los grandes
empresarios mineros fueron capaces de imponer de manera sistemática
sus intereses particulares sobre aquellos del Estado boliviano. La revisión
de la política tributaria frente a la explotación de minerales es ilustrativa
al respecto. En efecto, en diversos trabajos se ha demostrado que si bien la
tributación fue baja durante determinados períodos, fue elevada en otros
(Barragán R. y Peres-Cajías, 2007; Contreras, 1990; Peres-Cajías, 2014).
Ello puede ser verificado en el Gráfico 2, ya sea analizando el porcentaje
254
los desafíos del desarrollo productivo en el siglo xxi
de los impuestos mineros7 sobre el total de ingresos del Gobierno Cen-
tral (es decir, cuánto ayudaron los impuestos mineros al funcionamiento
del Estado), como también a través del ratio entre impuestos mineros
y PIB minero (es decir, cuánto del valor generado por la explotación
minera fue apropiada por el Gobierno Central en forma de impuestos).
En particular, nótense los incrementos presenciados en las décadas de
1920, 1930 y 1940. En un contexto donde los productores nacionales no
tenían el poder de mercado de trasladar impuestos a los consumidores
finales (Ingusltad, Perchard, y Storli, 2015), estas mayores imposiciones
afectaron las ganancias empresariales y, por ende, generaron tensiones
con los mismos (Gutiérrez Guerra, 1940). En la resolución de estas
tensiones, muchas veces los intereses de las élites mineras importaron
menos que los intereses de otros sectores económicos (Gallo, 1991).
Gráfico 2
Impuestos mineros como porcentaje de los ingresos totales y del PIB minero (%),
1900-1952
Fuente: (Peres-Cajías, 2015).
7 Se consideran todos los impuestos pagados por el sector minero tales como dere-
chos de exportación, diferencias de cambio, impuestos a las utilidades, patentes,
derechos de uso. No se contabilizan otros impuestos que surgen de la dinámica
exportadora (básicamente, impuestos a las importaciones) pero que no son pagados
directamente por el sector exportador.
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1883
1886
1889
1892
1895
1898
1901
1904
1907
1910
1913
1916
1919
1922
1925
1928
1931
1934
1937
1940
1943
1946
1949
Impuestos Minería/total ingreso Estado Central Impuestos Minería/PIB Minero
255
la economía boliviana desde el muy largo plazo
Las críticas mencionadas y el ejemplo de la política tributaria sugie-
ren que nuevos acercamientos y nueva información son urgentes para
evitar una mirada al pasado que estaría repitiendo historias de forma
mecánica y acrítica. En efecto, desde hace ya tiempo, se critica que la
mirada que los bolivianos tenemos a nuestro pasado económico tiende
muchas veces a estar llena de prejuicios antes que basarse en un mínimo
de evidencia empírica (Barragán y Peres-Cajías, 2007; Contreras, 1994a).
Esto es más preocupante aún si consideramos que muchos de los relatos
que siguen gozando de popularidad en el sentido común boliviano fueron
postulados luego de la derrota en la Guerra del Chaco, es decir, hace
casi ya un siglo (Barragán et al., 2015).
Repensando el rol de los recursos naturales
La revisita de la historia económica es crítica no solo para entender
mejor el pasado, sino también para repensar el presente y ofrecer nuevas
alternativas de futuro. Este potencial puede ser claramente ilustrado con
el debate en torno a la denominada “maldición de los recursos natura-
les”. Bajo esta definición se argumenta que los países dependientes de
la explotación de recursos naturales no son capaces de lograr procesos
de desarrollo sostenibles en el largo plazo. Los mecanismos causales
identificados para explicar esta falencia son múltiples y varían desde la
denominada enfermedad holandesa, hasta los efectos de la volatilidad
(ver, a modo de ejemplo, la reciente de revisión de Badeeb, Lean, y
Clark, 2017).
Los trabajos que han buscado evaluar esta propuesta desde la historia
económica son diversos (por ejemplo, Badia-Miró, Pinilla, y Willebald,
2015).8 Dentro de esta revisión, no obstante, existe un cuerpo de lite-
ratura que enfatiza la capacidad de determinados países de transitar de
economías dependientes de recursos naturales a economías basadas en el
conocimiento. Simplificando, esta propuesta plantea que esta transición
dependió de dos elementos claves: a) la existencia de buenas institucio-
nes de partida; b) el impulso a políticas económicas que fomentaban el
aprendizaje, la acumulación de conocimiento y la innovación tecnológica
en la explotación de los recursos naturales.
8 Se ha mencionado también que los resultados empíricos de la “maldición de los
recursos naturales” pueden ser sensibles a los indicadores (Brunnschweiler, 2008)
o a las metodologías utilizadas (Haber y Menaldo, 2011).
256
los desafíos del desarrollo productivo en el siglo xxi
En el caso de Estados Unidos, David, y Wright (1997) y Wright
(2015) proponen que la explotación minera durante la segunda mitad del
siglo xix generó desafíos técnicos que produjeron una mejora constante
de técnicas, métodos y máquinas. Así, más allá de la mera disponibilidad
de factores de producción, “la extensión exitosa de la frontera minera
también requirió de (…) la capacidad de reconocer depósitos poten-
cialmente valiosos, de las innovaciones en técnicas de extracción y de
avances metalúrgicos” (Wright, 2015: 124; traducción propia). Además,
mientras que el conocimiento práctico era importante, se menciona que
el crecimiento de la minería estadounidense “se basó cada vez más en
formas de conocimiento de orden superior y en individuos con formación
científica avanzada” (Wright, 2015: 124; traducción propia). Por lo tanto,
se sugiere que la forma en que se explotaron los recursos naturales en
eeuu permitió incrementar el stock de capital humano especializado y
de tecnologías disponibles. Luego, éstos pudieron ser usados tanto en la
explotación de recursos naturales, como en otros sectores de la econo-
mía. Por tanto, la existencia de estos stocks permitió que el crecimiento
del sector minero no mermase, sino más bien fuera de la mano con el
proceso de industrialización.
En esta misma línea, Ville y Wicken (2013) remarcan que la explo-
tación de recursos naturales sigue desempeñando hoy en día un papel
fundamental en Australia y Noruega, dos economías desarrolladas. De
acuerdo a los autores, esta relevancia no es una amenaza económica ya
que ambas economías han sido capaces de renovar y extender constante-
mente, desde mediados del siglo xix, sus industrias basadas en recursos
naturales. Ello ha sido posible gracias a la existencia de sectores habilitantes
(específicamente, la producción de bienes de capital y actividades de
investigación y desarrollo) que permitieron introducir progresivamente
mayor complejidad a la explotación de recursos naturales. El desarrollo
de estos sectores, a su vez, generó efectos indirectos positivos ya que
las innovaciones generadas pudieron ser usadas en otros sectores de la
economía. Por lo tanto, los autores distinguen las “economías basadas en
recursos naturales” de las “economías de conocimiento basadas en recursos
naturales”, donde en estas últimas la explotación de nuevos recursos
naturales no son una amenaza, sino la base para el crecimiento futuro.
¿Por qué algunos países basados en recursos naturales pueden ser
economías del conocimiento y otras no? Ville y Wicken (2015) explo-
ran esta cuestión e identifican tres determinantes de largo plazo que
explicarían la capacidad de Australia y Noruega a la hora de crear sus
257
la economía boliviana desde el muy largo plazo
propias tecnologías. En primer lugar, la “ilustración” fue fundamental,
esto es la creencia común de que el conocimiento es útil para la sociedad.
Muestran, por ejemplo, que el conocimiento técnico era valorado no
solo por las elites noruegas, sino también por las clases populares desde
el siglo xix. El segundo determinante es la creación de organizaciones e
instituciones que mejoren el acceso al conocimiento, permiten la difusión
del mismo y consoliden redes dinámicas. En tercer lugar, se resalta la
mejora gradual en las capacidades de creación de conocimiento local,
capacidades que permitan resolver problemas a través de innovaciones.
Para ello, enfatizan la importancia de una estrecha cooperación entre
las comunidades científicas y las empresas privadas.
Los autores muestran que el segundo y el tercer determinantes se
desarrollaron algunas veces “automáticamente”, como también a través
de la intervención estatal. Ello remarca que las políticas públicas pueden
jugar un rol crítico en la capacidad de los países de adoptar y crear tec-
nologías propias. Este es el argumento de De Ferranti, Perry, Lederman,
y Maloney (2002), quienes sugieren que las exportaciones de recursos
naturales son aún una buena alternativa para lograr un crecimiento
sostenible y mejores empleos en América Latina. Para ello, argumentan
la necesidad de abrirse al comercio exterior y a los flujos de Inversión
Extranjera Directa (ied) pero, para superar las restricciones históricas
relacionadas con esta estrategia, insisten en la necesidad de construir
nuevas ventajas comparativas. Éstas girarían en torno a la construcción
de renovadas dotaciones de capital humano, conocimiento, instituciones
e infraestructura pública.
Bajo estos enfoques, los recursos naturales pueden ser entendidos
como recursos económicamente explotables gracias a mejoras en el stock
de conocimiento y tecnologías disponibles y no necesariamente como
“regalos” de la naturaleza. Así, la maldición de los recursos naturales
no sería un destino, sino un proceso mediado por condiciones iniciales
de partida y por la elección de políticas públicas donde la creación de
conocimiento local juega un rol preponderante.
¿Repensando el rol de los recursos naturales en Bolivia?
La anterior sección sugiere que si vamos a usar la historia económica
para repensar el rol de los recursos naturales en la economía boliviana
se deben analizar las condiciones estructurales de partida y las políticas
258
los desafíos del desarrollo productivo en el siglo xxi
públicas. En cuanto a las primeras, se resaltó ya la necesidad de nuevas
miradas y de más evidencia empírica. En cuanto a las segundas, si bien
no son pocos los trabajos en historia económica que han analizado la
evolución de la minería en el país, son aún escasos los aportes en torno
a las dinámicas que el sector generó (o no) en términos de creación
de conocimiento y desarrollo tecnológico (Contreras, 1994b; Serrano
Bravo, 2004). Esta carencia es evidente también cuando se analiza la
explotación de recursos hidrocarburíferos (Zuleta, 2018). Esta escasez
de investigaciones en torno a la relación entre explotación de recursos
naturales y creación de conocimiento local es evidente también en el ac-
tual período. Por ello, a continuación se propone analizar la denominada
industrialización los recursos naturales bajo esta perspectiva.
La industrialización de los recursos naturales ha sido una de las po-
líticas emblemáticas de los diferentes gobiernos de Evo Morales bajo la
idea de que es necesario producir en las fases superiores de la cadena de
valor de los diferentes recursos naturales explotados en el país. Es decir,
se defiende la necesidad de dejar de vender solo materias primas y, más
bien, ofrecer productos ya acabados que gozan de mejores condiciones
en los mercados internacionales. Esta propuesta puede contar con una
buena valoración por parte de la población boliviana en la medida que se
defiende una nueva forma de inserción en los mercados internacionales:
se dejaría de exportar recursos naturales no procesados tal como se ha hecho
desde tiempos coloniales. La atracción de la propuesta reside también
en el posible impulso a procesos de industrialización, un área en que la
economía boliviana presenta un mal desempeño histórico. En efecto, si
analizamos el ratio entre el valor generado por la actividad manufacturera
y el pib total vemos que, a diferencia de otros países de la región y del
mundo (Rodrik, 2016), este ha fluctuado entre 12% y 16% desde inicios
de la década de 1940 (Gráfico 3). Esta relación es claramente inferior a la
conseguida por Argentina, sin duda unos de los países más industrializados
en América Latina. Pero es también inferior al conseguido por Guatemala,
una economía más similar a la boliviana en cuanto a tamaño.
No obstante, la propuesta de industrialización de los recursos naturales
ha generado también una serie de críticas en el debate público (Arze Vargas,
2014). Por un lado, se ha manifestado en más de una ocasión la opacidad
con la cual se eligieron las empresas socias de las plantas de procesamiento
de recursos naturales (La Razón, 2017). Por otro lado, se ha señalado
que la calidad en la construcción final de las plantas no es óptima (Del
Granado, 2016). También se ha cuestionado muchas veces la primacía de
259
la economía boliviana desde el muy largo plazo
objetivos políticos en la elección de los proyectos o su localización antes
que elementos de análisis económicos tales como costos de transporte o
mercados de venta (Fundación Milenio, 2017; Miranda, 2018). También
se ha hecho alusión a la posible construcción de elefantes blancos en la
medida que la economía boliviana no sería capaz de proveer la suficiente
materia prima para las plantas (Nueva Economía, 2017).
Gráfico 3
Importancia relativa del PIB manufacturero sobre PIB total (%), 1890-2015
Fuentes: Para Bolivia: entre 1890 y 1950, Herranz-Loncán y Peres-Cajías (2016); entre 1951 y 2015,
CEPALSTAT. Información disponible en http://joseperescajias.com. Para resto de países: CEPALSTAT.
Si bien todas estas críticas son fundamentales para nutrir el debate
público en torno a la explotación de recursos naturales, ninguna puede ser
relacionada de manera directa con la propuesta remarcada en la sección
anterior: la necesidad de acompañar la explotación de recursos naturales
con la creación de conocimiento y tecnología locales. En este sentido,
con pocas excepciones (Grossman, 2017), es menos fácil encontrar en la
prensa y en el debate nacional críticas a la estrategia de industrialización
de recursos naturales bajo esta perspectiva. Ello puede ser resultado
de una menor sensibilidad hacia el tema, como también de una mayor
dificultad a la hora de medir posibles avances. En efecto, la inexistencia
de métricas globalmente aceptadas y, por ende, de evidencia cuantitativa
es una limitación que no se puede desconocer.
40
35
30
25
20
15
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1890
1894
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2002
2006
2010
2014
Bolivia GuatemalaArgentina
260
los desafíos del desarrollo productivo en el siglo xxi
A pesar de esta limitación, a partir del trabajo de Herrera, Morales,
y Jarrín (2016), se puede ofrecer una primera evaluación a la existencia o
no de un vínculo entre explotación de recursos naturales y conocimiento
en el país. Ello se realiza a través del concepto de “políticas de contenido
local”, políticas que buscan que el desarrollo del sector extractivo genere
vínculos virtuosos con el resto de la economía. En concreto, son políticas
que pueden estar destinadas a: a) favorecer el empleo de mano de obra
nacional; b) estimular la compra de insumos fabricados por empresas
nacionales; c) generar el desarrollo de nuevas habilidades en la mano
de obra local. Esta última variable es la que nos interesa en la presente
evaluación. El estudio se concentra en el sector hidrocarburos y analiza
los resultados tanto en términos de cambios en la legislación, como en el
efecto de las políticas, en todos los países de América Latina que explotan
hidrocarburos. Los resultados muestran que en ambas dimensiones, lo
conseguido por Bolivia es inferior a lo alcanzado por Brasil, Colombia,
Ecuador y México, y solo superior a los de Venezuela.
Así, si bien todavía falta que los proyectos maduren y que se produzca
mayor información, la anterior evaluación remarca un elemento crítico:
no hay diferencias entre vender materias primas crudas o procesadas si la
construcción y el funcionamiento de las plantas de procesamiento de re-
cursos naturales son ejecutadas enteramente por empresas transnacionales
y no se entrena y capacita a la mano de obra nacional. Ello es negativo
porque: a) mantiene la dependencia tecnológica; b) impide que la mano
de obra nacional sea un canal de transferencia de conocimiento y genere
externalidades positivas hacia otros sectores de la economía. Por tanto, más
importante que elegir la fase de la cadena de valor, puede ser más importante
pensar en qué tipos de capacidades y tecnologías se desarrollan en el país.
Esta aseveración es aún más importante en un contexto en el que
la caída de reservas de hidrocarburos hace pensar en que se potenciará
aún más la invitación a empresas transnacionales para que operen en el
país. La llegada de estas empresas podría incrementar la inversión en
exploración y con ello los niveles de producción de hidrocarburos, tal
como sucedió en la década de 1990. Sin embargo, si no pensamos en
nuevas reglas por medio de las cuales los bolivianos podamos aprovechar
las tecnologías de las grandes empresas transnacionales, es difícil pensar
que un incremento en la producción de hidrocarburos genere procesos
de crecimiento sostenibles en el tiempo. Si nos remitimos a la historia,
podemos pensar que el anterior proceso puede llevar aparejado procesos
de inestabilidad social. Con ello, conjeturamos, podríamos alimentar
261
la economía boliviana desde el muy largo plazo
una vez más el bucle de nacionalización/privatización que vive el sector
desde sus inicios (Klein y Peres-Cajías, 2014).
Conclusiones
El artículo presentado utiliza diferentes discusiones generadas en la his-
toria económica mundial y nacional para repensar el rol de los recursos
naturales en la economía boliviana. Demuestra que la economía boliviana
se caracteriza por la existencia de tasas de crecimiento económico de largo
plazo sumamente bajas. Desde inicios del siglo xx, estas bajas tasas no
son resultado de un estancamiento continuo, sino de las dificultades de
mantener un patrón de crecimiento sostenible en el tiempo; esto puede
relacionarse con la forma en la cual la economía ha dependido de los re-
cursos naturales y por la forma en la cual éstos han sido explotados. Sin
embargo, el artículo sugiere que la historiografía boliviana sigue aún llena de
prejuicios y que aún falta más evidencia empírica para poder identificar las
restricciones estructurales que impidieron una relación más virtuosa entre
recursos naturales y desarrollo de largo plazo. El texto recalca también la
necesidad de prestar mayor atención a las políticas públicas y, en particular,
a una variable que ha sido identificada como crítica en otras experiencias
históricas: la generación de conocimiento y tecnología locales. Bajo esta
consideración, se sugiere que la reciente estrategia de industrialización de
recursos naturales impulsada en los diferentes gobiernos de Evo Morales
no estaría quebrando las restricciones estructurales del sector, sino profun-
dizando relaciones de dependencia en otras partes de la cadena de valor.
Así, se plantea un nuevo enfoque donde la explotación y la industrialización
de recursos naturales no sean un fin, sino un medio para industrializar el
principal activo que tiene una economía, el conocimiento de sus ciudadanos.
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Las profundas transformaciones en la división internacional del trabajo en un contexto de liberación del comercio, cambio tecnológico y predominancia de las Cadenas Globales de Valor han entrado en un campo muy peligroso, debido a la alta incertidumbre de la Política Comercial asociada con la tortuosa salida del Reino Unido de la Unión Europea y, especialmente, a la Nueva Política Proteccionista de Trump que pueden revertir los avances en la globalización. Bolivia no está ajena a este difícil entorno global, aunque en el corto plazo, por su perfil primario de especialización, los impactos son vía precios de los commodities. El presente trabajo examina estos tres tópicos y sus inter-relacion
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I document a significant deindustrialization trend in recent decades that goes considerably beyond the advanced, post-industrial economies. The hump-shaped relationship between industrialization (measured by employment or output shares) and incomes has shifted downwards and moved closer to the origin. This means countries are running out of industrialization opportunities sooner and at much lower levels of income compared to the experience of early industrializers. Asian countries and manufactures exporters have been largely insulated from those trends, while Latin American countries have been especially hard hit. Advanced economies have lost considerable employment (especially of the low-skill type), but they have done surprisingly well in terms of manufacturing output shares at constant prices. While these trends are not very recent, the evidence suggests both globalization and labor-saving technological progress in manufacturing have been behind these developments. The paper briefly considers some of the economic and political implications of these trends.
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This paper provides an analysis of local content frameworks and their outcomes in seven oil and gas producing countries in Latin America. Based on a review of regional experiences, the research aims to identify which types of local content framework produce more positive outcomes in terms of local employment, national industry participation and skills development. In order to do so, a regional catalogue of local content frameworks has been developed with the aim of helping fill the current knowledge gap in this regard. This study also explores the factors that can influence the outcomes of local content by drawing on the experiences of Ecuador and Colombia and using evidence gathered through interviews and meetings with representatives from the public and private sectors, as well as academics and other experts in this field.
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This chapter studies the rise of the South American Petroleum Institute (SAPI) in the 1940s, focusing on its origins, organisation, membership composition and leadership. Two distinct periods can be identified in its existence. The first was the crucial years of the Second World War, in a context of oil rationing and continental cooperation; and the second was during the early years of the cold war in a context of developmentalism and state-led industrialisation, increasingly based on fuel imports substitution. SAPI enabled the professional development and identity of South American engineers as well as the technological transformation of the hydrocarbons industry in the region. This chapter highlights the relationship between the profesionalisation of petroleum engineering and the increasing involvement of South American oil engineers and technicians in domestic politics of energy and transnational energy diplomacy during the war and post-war.
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This paper aims to evaluate the accuracy of official Bolivian foreign trade statistics. Results show large discrepancies between Bolivian records and those of its main trade partners during the First World War. Whereas the gap decreased thereafter, it stayed particularly high in the case of exports. This seems to be explained by mistakes in the geographical assignment by the trade partners rather than by an overvaluation of official Bolivian figures. This suggests that landlockness may have had a significant negative effect on the accuracy of trade statistics from the, a priori , more reliable countries. The study also helps to revisit the debate concerning the effect that tin exploitation had on the rest of the Bolivian economy during the first half of the 20 th century.