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La fabrique politique de la métropole du Grand Paris: Une analyse de process-tracing (2001-2017)

Authors:
  • Sciences po Paris & French National Centre for Scientific Research

Abstract and Figures

Abstract: This article analyses the mechanisms that influence the development of metropolitan statutes. It uses a deductive “process tracing” approach to analyze a single case: the setting up of a metropolitan political “stage” and then the creation of a metropolitan government in Greater Paris. The particular form taken by this metropolis in laws set in 2014 and 2015 is based on four mechanisms: the reproduction of a local institutional heritage characterized by fragmentation and polarization; the mobilization of local institutional entrepreneurs seeking to use the metropolitan statutes to their advantage; the intervention of members of the national political executive concerned about parliamentary viability and partisan benefits associated with the establishment of the metropolis; the framing role played by a central administration carrying out an institutional rationalization project by vertical merger.
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1
La fabrique politique de la métropole du Grand Paris. Une
analyse de process-tracing (2001-2017)
Patrick Le Lidec
The political making of the Greater Paris metropolis. A « process tracing » analysis (2001-
2017)
Gouvernement et Action publique, vol 7/numéro 4 octobre-décembre 2018 / Varia
Résumé
Cet article analyse les mécanismes qui influencent l’élaboration des statuts
métropolitains. Il mobilise une approche de « process tracing » deductif pour comprendre un
cas : la mise en place d’une scène métropolitaine puis la création d’un gouvernement
métropolitain du Grand Paris. La forme particulière prise par cette métropole à l’issue des lois
de 2014 et 2015 est saisie à l’articulation de quatre mécanismes : la reproduction d’un héritage
institutionnel local, caractérisé par la fragmentation et la polarisation ; la mobilisation
d’entrepreneurs institutionnels locaux cherchant à manipuler à leur avantage les statuts
métropolitains ; l’intervention des membres de l’exécutif politique central, soucieux de la
viabilité parlementaire et des bénéfices partisans associés à la mise en place de la métropole ;
le rôle de cadrage d’une administration centrale, porteuse d’un projet rationalisation
institutionnelle par fusion verticale.
Mots clés
Métropole, Grand Paris, gouvernement métropolitain, consolidation territoriale, héritage
institutionnel, entrepreneurs institutionnels, stratégies partisanes, fusion, réforme du
gouvernement local, stratégies partisanes
Résumé anglais
This article analyses the mechanisms that influence the development of metropolitan statutes.
It uses a deductive "process tracing" approach to understand a case: the setting up of a
metropolitan scene and then the creation of a metropolitan government in Greater Paris. The
particular form taken by this metropolis at the end of the 2014 and 2015 laws is based on four
mechanisms: the reproduction of a local institutional heritage, characterized by fragmentation
and polarization; the mobilization of local institutional entrepreneurs seeking to manipulate the
metropolitan statutes to their advantage; the intervention of members of the central political
executive, concerned about parliamentary viability and the partisan benefits associated with the
establishment of the metropolis; the framing role of a central administration, carrying out an
institutional rationalization project by vertical merger.
Keywords
Metropolis, Greater Paris, metropolitan government, territorial consolidation, institutional
legacy, institutional entrepreneurs, partisan strategies, merger, local government reform,
partisan tactics
2
Depuis le milieu des années 1990, la question métropolitaine occupe une large place sur
l’agenda des gouvernements et nourrit une abondante littérature internationale. Cette dernière
souligne que le mouvement de renaissance des gouvernements métropolitains observé dans de
très nombreux pays de l’OCDE s’accompagne d’un mouvement de différenciation territoriale
de plus en plus marqué. Les dispositifs de gouvernance métropolitaine, leur portée, leurs
rimètres, leur forme institutionnelle, leurs modèles de financement et le contenu des
politiques publiques qu’elles mettent en œuvre se différencient de plus en plus nettement non
seulement à l’échelle internationale, mais aussi, à une échelle nationale (Blatter, 2006 ; Kantor,
2008 ; Heinelt, Zimmerman, 2011 ; Heinelt et al., 2011). Au début des années 2000, un
observateur français avisé trouvait encore à s’émerveiller de la mise en place d’un
gouvernement métropolitain spécifique à Stuttgart se traduisant par l’adoption d’une politique
constitutive « sur mesure », jugeant celle-ci « inimaginable en France » (Offner, 2000, p. 133).
Une décennie plus tard, à défaut de se banaliser complètement, cette différenciation s’est bien
affirmée en France avec la loi du 16 janvier 2014 qui a consacré l’existence de trois métropoles
à statut particulier créées respectivement à Paris, Lyon et Marseille. Ces trois métropoles se
distinguent nettement les unes des autres, que ce soit sous l’angle des processus qui ont conduit
à leur mise en place, de leur statut juridique, de leur organisation politique et des règles
électorales de désignation de leur assemblée délibérante, de leurs modalités de financement ou
du degré de coïncidence entre leurs périmètres politiques et géographiques
1
. L’une d’entre elles
(Lyon) est une collectivité territoriale, produit de la fusion entre une communauté urbaine et un
conseil départemental, en voie d’affranchissement très net par rapport à l’institution communale
puisque les membres de son assemblée délibérante seront désignés dans le cadre d’un scrutin
supra-communal dès 2020. Les deux autres métropoles demeurent a contrario des
établissements publics de coopération intercommunale, avec néanmoins des différences très
marquées sur le plan de l’autonomie des communes et EPCI englobés dans le nouveau
périmètre. Le statut de la métropole d’Aix-Marseille est très proche de celui des métropoles de
droit commun : six conseils de territoires existent en son sein mais ils sont dépourvus
d’autonomie juridique et de recettes fiscales propres, et s’apparentent donc à des instances
déconcentrées, auxquelles sont déléguées la gestion de certaines compétences. La métropole du
Grand Paris est très éloignée du statut des métropoles de droit commun puisqu’elle ne dispose
que d’un portefeuille très réduit de compétences propres : les « territoires » qui existent en son
sein sont d’une autre nature puisqu’ils prennent la forme d’établissements publics territoriaux
(assimilés à des syndicats de communes) qui jouissent d’une autonomie beaucoup plus étendue
et disposent encore (au moins momentanément) d’une recette fiscale propre, la cotisation
foncière des entreprises.
Cette différenciation accrue peut paraître paradoxale, dès lors que la mise en place de
gouvernements métropolitains est fréquemment présentée par une littérature d’inspiration néo-
marxiste comme une réponse avant tout économique, dans un contexte de globalisation, à la
recherche effrénée de la compétitivité (Brenner, 2004)
2
: cette différenciation reflète-t-elle plus
ou moins mécaniquement la position occupée par les métropoles dans la hiérarchie des villes,
comment l’avancent certains
3
? Doit-on voir dans cette différenciation l’expression
1
La métropole du Grand Lyon ne comprend que 59 communes appartenant à l’unité urbaine de Lyon, qui s’étend
elle sur trois départements et compte 129 communes. La métropole du Grand Paris ne comprend que 131
communes appartenant à l’unité urbaine de Paris qui totalise 412 communes et déborde sur la grande couronne.
Au contraire, la métropole d’Aix-Marseille-Provence compte 92 communes et déborde largement l’unité urbaine.
2
Un fort déterminisme économique irrigue l’approche de Brenner (2004) qui néanmoins, précise à plusieurs
reprises (2004, p. 11) que les processus de changement d’échelle sont path-dépendants.
3
Pour Blatter (2006), les régions urbaines les plus fortement ancrées dans l’économie mondiale adopteraient des
institutions plutôt faibles caractérisées par de grandes échelles géographiques et une spécialisation fonctionnelle,
3
institutionnelle de la capacité d’affranchissement des « métropoles les plus prospères » « de la
dépendance à l’État » (Pinson, 2014, p. 111), le pouvoir central étant cantonné dans un rôle de
ratification d’accord locaux (Pinson, Galimberti, 2013) ? Faut-il davantage considérer cette
différenciation des statuts métropolitains comme une asymétrie temporaire, tactiquement
concédée par des élites administratives nationales attachées à l’uniformité statutaire, et
attendant une fenêtre d’opportunité pour engager un processus de re-symétrisation ultérieure ?
Plus généralement comment expliquer de telles différences entre statuts métropolitains à l’issue
des lois de 2014 et 2015 ?
C’est à comprendre ces différences, et plus généralement, à saisir les grands mécanismes
qui influencent l’élaboration des statuts métropolitains, que s’attache le présent article. Pour ce
faire, nous nous intéressons à un cas particulier, celui de la métropole du Grand Paris (MGP),
dont nous étudions la genèse en nous appuyant sur une démarche de « process tracing »
déductif. Il s’agit, pour expliquer la forme prise par cette métropole à l’issue des lois de 2014
et 2015, d’identifier et de tester différentes hypothèses sur les mécanismes causaux à l’œuvre,
c’est-à-dire d’ouvrir la boîte noire de l'inférence causale (Trampusch, Palier, 2016). Cette
démarche, qui suppose d’enquêter sur et d’expliquer les processus de décision par lesquels
diverses conditions initiales sont traduites en résultats (Faletti, 2006), permet en effet d’aller
au-delà de la simple identification de corrélations entre des variables et d’établir des relations
de causalité entre elles (Bennet, Checkel, 2015 ; Beach, Brun Pedersen, 2013). Le suivi des
processus au niveau micro autorise à faire des inférences sur les relations causales fondées sur
des preuves plus solides que d’autres méthodes car elles apportent des preuves internes à chaque
étape du processus causal en mettant à l’épreuve une cause et un résultat. Cette approche, qui
implique un « engagement de principe à être cohérentes avec le plus bas niveau d'analyse et le
plus fin degré de détail observable » (Bennet, Checkel, 2015, p. 12), conduit à reconstituer la
trajectoire précise de la réforme, et permet de faire le départ entre effets de structure et d’agency.
Soumis à une telle démarche analytique, le cas de la MGP apparaît par conséquent comme un
révélateur des mécanismes de construction métropolitaine, en dépit ou peut être en raison de
ses spécificités
4
.
Nous proposons de saisir la fabrication des statuts métropolitains à l’articulation de
quatre hypothèses principales : une première hypothèse appréhende la construction des statuts
à partir de formes de dépendance institutionnelle à la trajectoire antérieure et aux conditions
initiales de formation des agglomérations, que les réformes tendent en partie à reproduire. Une
deuxième hypothèse met davantage l’accent sur le jeu des acteurs individuels, et les
mobilisations d’entrepreneurs institutionnels locaux (Beckert, 1999) cherchant à manipuler les
statuts à leur avantage. Une troisième hypothèse suggère d’analyser ces statuts au regard de
l’intervention des membres de l’exécutif politique central dans ces processus de réforme. Une
quatrième hypothèse interroge le rôle de cadrage joué par l’administration centrale en charge
de l’écriture des réformes la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) du
ministère de l’Intérieur.
tandis que les régions moins intégrées dans l’économie mondiale seraient en mesure de se doter d’institutions plus
intégrées couvrant une échelle géographique plus limitée.
4
L'étude intensive du cas de l’élaboration du statut de la métropole du Grand Paris a été menée en parallèle avec
celle des deux autres métropoles dites à « statut particulier » la métropole de Lyon et celle d’Aix-Marseille-
Provence – créées par la loi du 13 janvier 2014. Nous ne pourrons nous y référer davantage ici faute de place et
renvoyons au manuscrit à venir d’HDR. L’auteur souhaite remercier Natacha Gally ainsi que les trois relecteurs
anonymes pour leurs commentaires qui ont contribué à l’amélioration de cet article.
4
La suite de cet article déplie le cadre analytique sommairement exposé ci-dessus et
explicite les différents mécanismes susceptibles de caractériser les processus de construction
métropolitains.
Note méthodologique
Pour retracer le processus de création d’un statut métropolitain du Grand Paris, nous avons cherché à comprendre
les préférences des acteurs, les stratégies qu'ils adoptent, à partir du moment où la question métropolitaine émerge
à l’initiative du nouveau maire de Paris au début des années 2000, et ce, jusqu’en 2017, en alliant sources écrites
et sources orales. Plus de 80 entretiens approfondis ont été réalisés avec 52 acteurs-clés du processus de fabrication
de la scène métropolitaine d’abord, puis du statut de la MGP, sélectionnés à partir des positions institutionnelles
qu’ils occupent alors : « localement », à la Mairie de Paris, à Paris Métropole, au Conseil régional Île-de-France,
dans des communes franciliennes, à la Préfecture de la région Île-de-France, à la mission de préfiguration de la
MGP. Nous saisissons le poids des logiques organisationnelles nationales grâce à des entretiens auprès de membres
de cabinets nationaux (du président de la République, du Premier ministre, de la ministre et des secrétaires d’État
en charge de la réforme des collectivités territoriales), auprès de la DGCL, de parlementaires ayant joué un rôle
dans la phase législative de fabrication du statut, et auprès des dirigeants de deux associations nationales d’élus
très impliquées dans la réforme (l’ADCF et France urbaine). Ces entretiens ont été réalisés en plusieurs vagues.
La première vague d’entretiens enregistrés a été réalisée en 2008-2009, (c’est-à-dire peu de temps après que
l’exécutif national ait fait connaître son intention de légiférer sur le sujet) et a été répétée chaque année : certains
acteurs ont donc été interviewés plusieurs fois au même poste (à plusieurs mois ou plusieurs années de distance)
et d’autres à des postes différents (en raison de leur circulation entre les institutions). Des sources écrites ont en
outre été mobilisées : articles de presse, littérature grise émanant de l’ADCF, de Paris métropole, de la DGCL
(versions successives des avant-projets de loi), de la mission de préfiguration du Grand Paris, du parlement
(amendements et débats parlementaires), etc.
Au fur et à mesure du déroulement du processus, une chronologie précise de la trajectoire de la réforme
a été réalisée pour comprendre comment se structure une scène métropolitaine et quelles hypothèses
institutionnelles sont successivement explorées, abandonnées par les différents acteurs participant au processus et
comment ils interagissent entre eux. Nous avons répertorié les versions successives de la métropole à partir du
moment où les premiers scénarii sont élaborés et mis en balance (2007), puis reconstitué la trajectoire de la réforme
en analysant les décisions ayant conduit à l’adoption d’une série de dispositifs législatifs ayant pour objet de créer
un gouvernement métropolitain dont les paramètres ont fortement varié (périmètres, compétences, etc.). Dans
l’élaboration de la chronologie, nous avons systématiquement privilégié les traces et documents écrits (lorsqu’ils
existaient) sur les entretiens car la sollicitation ex post de la mémoire des enquêtés s’est trouvée prise en défaut à
plusieurs occasions. En revanche, les flux de données « orales » recueillies dans le cadre des entretiens et des
observations directes ont davantage été pris en compte pour interpréter les bifurcations de trajectoire.
Nous avons reconstitué ce processus en découpant des séquences successives d’événements, et en
insistant particulièrement sur les points de bifurcation : nous avons systématiquement examiné les directions prises
par la réforme, en replaçant celles-ci dans l’éventail des choix possibles et alternatives envisagées. L’identification
de points de bifurcation conduit à examiner des hypothèses d’interprétation sur les raisons des choix effectués, qui
sont ensuite testées auprès des interviewés à l’occasion des entretiens. Nous avons enfin vérifié les inférences
causales dérivées du processus de traçage en nous appuyant sur plusieurs flux de données distincts qui ont donné
lieu à une intense triangulation (entretiens, prises de notes personnelles avec des acteurs-clés du processus et
observations participantes dans des situations de formation, rapports institutionnels, documents parlementaires,
sources de presse, etc.). Tous ces flux de données ont été traités par l’auteur en tenant compte de la diversité de
leur contexte d’émission et du fait qu’elles n’avaient pas du tout le même statut.
Effets de trajectoire, entrepreneurs institutionnels locaux et logiques
organisationnelles centrales
Nous proposons de saisir la fabrication des statuts métropolitains à l’articulation de
quatre hypothèses portant sur les mécanismes à l’œuvre. La première hypothèse, dérivée des
approches néo-institutionnalistes, (Pierson, 1993, 2004 ; Thelen, 2003 ; Mahoney, Thelen,
2010) est que la variété des statuts métropolitains est influencée par la trajectoire antérieure des
5
agglomérations, que les réformes tendent en partie à reproduire. Les statuts prolongent les
trajectoires antérieures propres à chacune des agglomérations : les réformes récentes actualisent
l’inégale maturité de la coopération entre municipalités selon les configurations et reproduisent
les écarts d’intégration antérieurement observés entre chacune d’entre elles. La compréhension
du statut de chaque métropole suppose de se pencher sur l’histoire de long terme de sa formation
et de prendre en considération les choix institutionnels en matière de coopération
intercommunale qui structurent le développement de l’agglomération. Chaque agglomération
est organisée autour d’un ensemble d’arrangements spécifiques, bien mis en évidence par la
littérature qui, une fois institutionnalisés, forment une trajectoire difficile à modifier
5
. Une fois
constitués, ces arrangements orientent la propension des acteurs à coopérer, favorisent ou
découragent le développement de la coopération entre acteurs horizontalement (entre élus
municipaux) et verticalement (entre élus municipaux, intercommunaux, départementaux, voire
régionaux). Bien que les lois de 2014 et 2015 permettent à chacune des agglomérations « de
franchir un palier » dans l’intégration, leurs nouveaux statuts s’inscrivent dans une logique de
changement graduel (Mahoney, Thelen, 2010). Les configurations institutionnelles antérieures
orientent leur développement ultérieur et expliquent les différences statutaires observées à
l’issue des réformes de 2014-2015.
À Lyon, une forte tradition de coopération technique s’est développée très
précocement, favorisant la création d’une communauté urbaine dès 1968 (Scherrer, 1995) : la
coopération qui se déploie au sein de la communauté urbaine durant cinquante ans favorise le
franchissement d’un cap supplémentaire avec la transformation de la communauté urbaine en
collectivité ; a contrario, à Marseille et à Paris, l’isolement durable des villes-centres perdure
et la coopération ne se développe qu’au début des années 2000, portée par de fortes logiques
défensives. Les fortes inégalités (notamment de richesses) entre juridictions territoriales dans
ces deux dernières agglomérations pèsent sur la trajectoire institutionnelle et contribuent à
façonner la forme qu’y prend la coopération intercommunale. La méfiance à l’égard des
communes communistes qui entouraient les deux villes-centres a engendré une fragmentation
des agglomérations, quoique plus marquée encore dans le cœur de l’agglomération parisienne
6
.
Les statuts métropolitains adoptés en 2014-2015 intègrent ces différences en termes
de fragmentation/intégration et les reproduisent. Les différences statutaires observées à la
faveur des réformes apparaissent alors comme des révélateurs des héritages institutionnels de
long terme, dont les réformes récentes sont tributaires. Les réformes s’effectuent par adjonction
(layering), c’est-à-dire par « la renégociation partielle de certains éléments d’un ensemble
institutionnel laissant d’autres en place » et par la conversion, entendue comme « redirection
d’institutions existantes vers de nouveaux buts, entraînant des changements dans le rôle qu’elles
jouent ou les fonctions qu’elles assurent » (Thelen, 2003, p. 225-226). Dans les réformes, les
acteurs s’efforcent de recomposer de nouveaux assemblages, de former de nouvelles coalitions
à partir de l’existant sur un territoire donné en prenant en considération la force respective des
institutions territoriales existantes.
5
La littérature sur l’intercommunalité a mis l’accent sur divers facteurs de différenciation parmi lesquels
l’existence d’une ou plusieurs structures intercommunales, les formes de leur structuration interne (indexée sur
l’ancienneté de la coopération, les compétences exercées et le degré d’intégration fiscale, le nombre de communes
associées, les disparités de richesses et de poids démographique entre communes membres, les normes de
comportement antérieurement négociées, etc.), par la présence (ou non) de communes isolées et par la présence
(ou non) de rivalités entre la ville-centre et la région (due à des effets de taille), etc. L’impact de cette concurrence
verticale dans certaines configurations métropolitaines, en particulier là où les périmètres de l’agglomération et de
la région se recoupent, a été bien identifié par la littérature, notamment Lefèvre (1998) et Meligrana (2004).
6
Sur Marseille, voir Massardier (1997) ; Olive, Oppenheim (2001) ; Olive (2015). Sur Paris, Le Galès, Estèbe
(2003) ; Ronai (2004).
6
Notre deuxième hypothèse est que la variété des statuts métropolitains résulte d’effets
« d’agency » : dans cette perspective, les statuts ne sont plus seulement le produit de trajectoires
de long terme. Ils sont façonnés par des interactions entre acteurs. Une partie de la littérature
comparative envisage les institutions métropolitaines comme le produit de la coopération
horizontale entre acteurs locaux : pour que des institutions émergent, il est nécessaire qu’un
courtier métropolitain se mobilise et construise patiemment un consensus, en adoptant un
comportement neutre fondé sur l’équité de traitement, permettant le développement de relations
de confiance réciproque et de respect mutuel entre acteurs (Heinelt, Kübler 2005 ; Otgaar et al.,
2008 ; Heinelt, Zimmerman, 2011). Initiée par des courtiers bienveillants, la mise en place d’un
forum ou d’une instance de socialisation métropolitaine et la recherche progressive de solutions
consensuelles face à des problèmes communs, pourraient permettre aux « agents » (élus
municipaux) qui la fréquentent de développer progressivement, des préférences qui diffèrent
sensiblement de leurs « principaux » (les populations municipales) : elles faciliteraient la
négociation et la conclusion de compromis pouvant prendre la forme de politiques publiques
ou d’institutions métropolitaines.
Nous considérons plutôt que le design des statuts métropolitains reflète des logiques
de pouvoir et des asymétries : des coalitions d’acteurs territoriaux se forment et se mobilisent
pour manipuler à leur profit les statuts métropolitains et au détriment d’autres groupes ou
acteurs territoriaux. Cette manipulation est rendue possible par la capacité de cette coalition
d’acteurs territoriaux à mobiliser des ressources, y compris en dehors de la sphère politique, et
des soutiens politiques à plusieurs échelles, et notamment à l’échelle nationale selon une
logique de subversion verticale. Les statuts métropolitains reflètent alors les capacités d’une
coalition d’acteurs à influencer à son avantage la législation dans une configuration politique
particulière via, par exemple, le cumul des mandats et des fonctions, à travers des jeux
d’échanges relevant de formes de compensation mutuelles (sous forme d’amendements), ou en
mobilisant des soutiens au sein du parlement et/ou de l’exécutif. Si ces mobilisations peuvent
conduire à l’attribution de prérogatives particulières à certaines juridictions territoriales (selon
un processus bien analysé par la littérature relative aux politiques de décentralisation
asymétrique (Agranoff, 1999 ; Congleton, 2006)), elles peuvent aussi susciter des mobilisations
« d’imitation » de la part d’autres acteurs revendiquant leur extension à leur propre juridiction.
Un premier mouvement de désynchronisation peut être suivi d’un second mouvement de
resynchronisation : un statut particulier fait jurisprudence, de sorte que l’on peut observer des
processus de re-symétrisation d’architectures institutionnelles asymétriques (Hombrado,
2011)
7
.
Notre troisième hypothèse est que les arrangements institutionnels métropolitains sont
influencés par les conceptions et intérêts des acteurs politiques de l’exécutif (ministres,
membres de cabinets ministériels). Les statuts métropolitains sont envisagés comme des
structures reflétant les stratégies de pouvoir propres des membres de l’exécutif. Ceux-ci
cherchent à influencer les réformes territoriales en fonction de leurs stratégies de carrière et à
raison des liens personnels qu’ils ont tissés avec certains élus territoriaux ; ils trient également
les solutions institutionnelles selon leur viabilité parlementaire et selon les bénéfices sélectifs
que le parti qui les emploie peut retirer des réformes territoriales adoptées : conçues, au pire,
pour éviter des pertes, celles-ci visent le plus souvent à réaliser des gains partisans
8
. Pour qu’une
solution soit retenue, il faut qu’elle dispose d’une coalition locale de soutien, mais aussi qu’elle
soit susceptible i) d’obtenir une majorité de suffrages au Parlement (ce qui n’a rien
7
En l’occurrence, le « modèle lyonnais » n’est pas seulement promu par la DGCL mais aussi par certains élus des
agglomérations de Paris et Marseille, à la tête des communes les plus pauvres.
8
Ce qui ne signifie pas qu’elles produiraient toujours les effets qu’en attendent leurs concepteurs.
7
d’automatique en France) ii) et de bénéficier prioritairement à la coalition au pouvoir à
l’échelon national, dont les intérêts territoriaux ne sont pas uniformes. Ce mécanisme politique
agit en faveur de la différenciation institutionnelle.
Mais ces forces centrifuges entrent en tension avec la logique unitaire portée par des
institutions (comme le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel) et des administrations
centrales, au premier chef desquelles la DGCL. Notre quatrième hypothèse est que dans un pays
de tradition unitaire comme la France, la DGCL influence aussi fortement le design
métropolitain. Elle promeut certaines « solutions » auprès de l’exécutif politique, participe à
l’élimination d’autres options en émettant des objections juridiques ou financières : en « tenant
la plume », elle pèse en faveur du maintien d’un cadre institutionnel homogène lors de la
rédaction des projets de loi (Eymeri, 2003). Les hauts fonctionnaires de la DGCL défendent
ainsi une doctrine maison, tentent autant que faire se peut de préserver l’unité et brandissent les
risques d’inconstitutionnalité pour brider la tentation de construire des règles ad hominem. Cela
ne signifie pas que la DGCL plaide toujours pour l’uniformité. En interaction avec l’exécutif
politique, elle s’efforce de promouvoir une conception uniformisatrice de la différenciation
statutaire : cette différenciation des statuts métropolitains est acceptée, voire promue, à
condition qu’elle ne soit que temporaire. La différenciation métropolitaine s’énonce alors dans
le registre d’un raisonnement incrémental consistant à accepter des statuts particuliers comme
autant d’étapes traduisant des rythmes d’avancement des métropoles vers un modèle de
référence. Ainsi, le modèle de la fusion verticale intercommunalité/département, que la DGCL
avait contribué à élaborer dans le cadre Comité sur la réforme des collectivités en 2008 (Le
Lidec, 2009) « modèle Balladur » approprié localement et devenu « modèle lyonnais » –
circule et sert de modèle à la DGCL pour souligner l’« avance » acquise par Lyon et pointer le
retard d’autres agglomérations. Dans ce cadre, la dérogation temporaire peut constituer
l’instrument d’une convergence finale des résultats, selon une logique d’« affirmative action »
(Béal et al., 2015).
8
Tableau 1 : Les mécanismes qui influencent le design métropolitain en France
Local
Central
Agency
Entrepreneurs locaux (fabrication de coalitions
concurrentes qui promeuvent des modèles métropolitains
concurrents)
Exécutifs politiques et
cabinets ministériels
(conceptions, viabilité
parlementaire et bénéfices
partisans)
DGCL (imposition incrémentale
d’un modèle de métropole
collectivité)
Structure
Héritage de la construction intercommunale
(reproduction de la trajectoire)
DGCL (préservation de
l’héritage du « cadre unitaire »)
Le processus de mise à l’agenda du gouvernement métropolitain : logiques
bottom-up versus top-down
Une trajectoire marquée par une fragmentation historique
La configuration francilienne apparaît historiquement comme peu propice au
développement de la coopération autre que technique dans la mesure où celle-ci est traversée
par des dynamiques sociales, économiques, politiques et institutionnelles antérieures peu
favorables. À la différence de nombreuses agglomérations françaises dans lesquelles des
institutions métropolitaines ont été créées dans les années 1960-1970, l’espace francilien se
singularise par l’absence de structure équivalente (en dehors d’une série de syndicats techniques
nés dans l’entre-deux-guerres), et ce, en raison de dynamiques spatiales et des réformes
institutionnelles à visée politique entreprises dans les années 1960 à l’initiative du pouvoir
central gaulliste.
La polarisation sociale Est/Ouest de l’espace francilien constitue une donnée très
ancienne ; particulièrement visible depuis les élections municipales de 1935, ses effets
politiques se sont accentués dans les années 1950 (Rhein, 1998), (en dépit du basculement de
certains anciens bastions communistes des Hauts-de-Seine). Entretenue par le système fiscal et
les politiques d’urbanisme mises en œuvre à l’échelle des municipalités, qui accroissent les
déséquilibres sociaux avec des variations considérables des taux de logements sociaux par
communes, cette polarisation a été également amplifiée par les réformes de structures mises en
œuvre pour des raisons politiques au milieu des années 1960. Après avoir créé le district de la
région parisienne en 1961, le pouvoir gaulliste supprime avec la loi du 10 juillet 1964 une
instance qui jouait un rôle péréquateur important – le département de la Seine qui menaçait
de tomber entre les mains du parti communiste – et la remplace par un nouveau découpage de
la petite couronne en quatre départements. Porté par une logique de gerrymandering
9
délibéré,
9
On peut définir le gerrymanderring comme une pratique de découpage arbitraire des frontières de
circonscriptions électorales en vue d'avantager un parti, un candidat ou un groupe. Le terme est une contradiction
de son auteur (Elbridge Gerry) et de la forme (comparable à celle d’une salamandre) des circonscriptions que ce
sénateur américain se proposait de découper de manière à favoriser son parti. Cette pratique d'optimisation peut se
retourner contre ses auteurs, dans la mesure une mauvaise anticipation de l’inscription territoriale des votes
peut conduire à des résultats totalement opposés et faire battre le parti que l'on souhaitait favoriser. Pour un
excellent exemple, voir infra les erreurs d’anticipations qui ont conduit à sous-représenter la ville de Paris au sein
9
ce redécoupage permet alors à la droite d’en « sauver » deux (Paris et les Hauts-de-Seine) de
l’influence du PCF, alors assurée de contrôler les deux derniers (la Seine-Saint-Denis et le Val-
de-Marne) (Bellanger 2012 ; Le Lidec 2001, p. 312).
La division partisane de la gestion de l’espace qui en résulte se perpétue à l’échelle
des départements créés. Dans les années 1990-2000, cette trajectoire n’est pas modifiée par les
réformes intercommunales : plus timide qu’ailleurs, la dynamique intercommunale ne permet
pas de corriger les inégalités et s’y traduit depuis 1999 par la constitution d’intercommunalités
particulièrement endogames, d’un point de vue politique ou partisan comme fiscal. Certaines
communautés abritant par exemple de nombreux sièges sociaux d’entreprises ne comptent que
deux communes réunies dans une logique « défensive »
10
. L’existence de syndicats
intercommunaux techniques gérant de grandes infrastructures et services publics locaux
anciens, la taille moyenne des municipalités (qui dépasse fréquemment 50 000 habitants), leur
richesse moyenne, mais aussi les formes multiples de coordination assurées par un État
exceptionnellement présent par le biais d’une multitude d’établissements publics (Le Galès,
Estèbe, 2003), et par le conseil régional (en particulier dans le domaine des transports)
contribuent également à réduire fortement le besoin de coopération éprouvé par les
municipalités.
La fragmentation institutionnelle est amplifiée par la très forte concentration des
sièges sociaux d’entreprises (et leurs retombées fiscales) dans un petit nombre de communes
situées dans trois pôles concurrents : un pôle ancien, Paris ; un pôle développé par l’État depuis
1958 autour du quartier d’affaires de la Défense ; et un pôle en développement autour de la
Plaine-Saint-Denis, lié à la désindustrialisation et à la libération d’un foncier à faible coût bien
desservi par les transports collectifs depuis la fin des années 1990 et l’implantation du stade de
France. Marqué par une polarisation ancienne, le territoire métropolitain connaît, sinon une
dualisation de l’espace, du moins une « accentuation des contrastes sociaux, des distances
sociales » (Préteceille, 2004) entre la majorité des espaces supérieurs (Paris et la banlieue ouest,
accueillant les cadres) et une bonne part des espaces populaires de la petite couronne, avec une
concentration des personnes les plus pauvres dans les communes de Seine-Saint-Denis
(François et al., 2011). L’unité urbaine de Paris connaît en effet l’écart le plus impressionnant
des communes urbaines de France, avec des différences de revenu médian par habitant de 1 à
5 entre communes (Hoffmann-Martinot, 2007, p. 141). Ces disparités de richesse sont
amplifiées par les politiques publiques impulsées par les élus des différentes portions du
territoire, dont les politiques varient fortement notamment sous l’angle des politiques de
construction de logements et de bureaux : celles-ci renforcent en retour les inégalités fiscales et
ce, quelle que soit l’échelle d’observation adoptée.
Une mesure sommaire mais robuste des inégalités territoriales
Pour caractériser la situation respective des villes, on peut se rapporter à deux indicateurs principaux : la richesse
relative du territoire (communes et/ou intercommunalités) (fortement liée à la présence d’entreprises, et que l’on
peut objectiver à l’aide d’indicateurs comme les bases de cotisation foncière des entreprises/habitant, ou le
potentiel fiscal par habitant) et celle des habitants qui le peuplent. Certaines villes sont riches et accueillent une
du conseil de la MGP dans la loi du 27 janvier 2014 et sur la volonté de réécriture du statut de la MGP consécutive
aux résultats des municipales de mars 2014.
10
En janvier 2013, seules 62 % des communes font partie d’une intercommunalité, et celles-ci sont de très petite
taille (55,5 % des EPCI de petite couronne regroupent moins de 4 communes) car elles résultent, plus qu’ailleurs,
de logiques d’endogamie politique et fiscale. Hors Paris, 46 communes restent isolées et représentent plus de
1 700 000 habitants.
population pauvre : c’est le cas de Saint-Denis dont les bases fiscales sont très importantes mais qui accueille une
population pauvre. D’autres communes du même département ont une population un peu moins pauvre comme
Pavillons-sous-Bois mais accueillent très peu d’entreprises. A contrario, d’autres villes ont des bases de fiscalité
économique importantes et une population dont les revenus moyens sont élevés (Paris, Rungis, Neuilly sur Seine),
ce qui n’exclut pas des contrastes internes très marqués à l’échelle des quartiers ou des arrondissements. Les
positions des villes par rapport à ces indicateurs orientent leurs prises de position dans les débats et la fabrique
métropolitains.
Tableau 2 - Disparités de richesse des communes et de leurs habitants sur le territoire de la petite
couronne
Commune
Base de CFE/habitant11
Revenu moyen/habitant
Rungis (94)
7 016
20 628
Neuilly-sur-Seine (92)
1 429
47 713
Saint-Denis (93)
1 018
9 142
Paris
836
25 260
Pavillons-sous-Bois (93)
237
13 436
Le-Pré-Saint-Gervais (93)
173
12 559
Clichy-sous-Bois (93)
141
6 843
Ces différentes dimensions de la structuration historique, qui interagissent entre elles,
exercent un effet de feedback défavorable à la réussite d’un processus de mise en place d’un
gouvernement métropolitain, en ce qu’il n’incite pas les mieux dotés à jouer le jeu
métropolitain : elles les conduisent à adopter sinon des stratégies d’exit, du moins à faire
prévaloir une conception minimaliste de la métropole. La configuration territoriale héritée est
particulièrement concurrentielle, avec des gouvernements municipaux qui contrôlent la plupart
des usages du sol, sont fortement tributaires pour leur financement de leurs ressources propres
et se livrent une concurrence sévère pour attirer les investissements des entreprises, de manière
à élargir leurs bases fiscales et offrir le meilleur mix biens publics/pression fiscale à leurs
électeurs.
Bertrand Delanoë et la fabrique d’une scène métropolitaine : une stratégie d’évitement
des enjeux institutionnels (2001-2007)
Sur ce terreau peu favorable, de premières mobilisations d’entrepreneurs politiques en
faveur de la création d’une instance métropolitaine voient pourtant le jour, au début des années
2000. L’initiative en revient à la Mairie de Paris et se traduit par de premières initiatives de
coopération mais aussi par l’évitement systématique des débats institutionnels.
Le débat métropolitain est timidement lancé en 2001, avec les initiatives prises
consécutivement à l’élection de Bertrand Delanoë comme premier maire socialiste de Paris.
Dès 1999, Delanoë avait annoncé sa volonté de rompre, s’il était élu, avec les pratiques
d’isolement de la capitale, soulignant son intérêt pour la création d’une Communauté
d’agglomération (CA) associant Paris aux communes limitrophes (Delanoë, 1999, p. 183-188).
Si les logiques mimétiques ne sont pas absentes, deux enjeux stratégiques rendent le maire de
Paris sensible à la structuration d’un gouvernement métropolitain : d’un côté, l’insuffisance de
11
Calcul de l’auteur à partir des données Métropole du Grand Paris 2017.
la construction de logements dans certaines communes avoisinantes et le niveau déjà élevé des
prix de l’immobilier interrogent la capacité de Paris à retenir les classes moyennes, faisant peser
sur son nouveau maire un risque électoral ; de l’autre, la ville de Paris est alors confrontée à
une perte de bases de taxe professionnelle et observe avec envie le dynamisme du pôle des
affaires de la Défense et le boom que connaît alors Saint-Denis, en pleine restructuration.
Delanoë redoute une amplification du mouvement de relocalisation d’entreprises
historiquement implantées à Paris vers des communes voisines et envisage de s’en prémunir en
constituant une CA sur un périmètre très restreint, englobant les 29 communes limitrophes de
Paris (scénario qui sera labellisé comme « néo-haussmannien » par ses adversaires).
L’action du maire de Paris en faveur de la structuration d’un gouvernement
métropolitain se signale toutefois par sa prudence calculée et annoncée dès avant son élection.
Longtemps administrée par un préfet, Paris a souvent considéré les communes voisines comme
des « territoires servants », en y déversant ses ordures et en y installant ses usines
d’incinération, en y implantant ses cimetières, en y exportant aussi ses pauvres par la
construction d’habitations à loyer modéré, etc. Delanoë mesure bien qu’ayant longtemps subi
la domination parisienne, les élus des communes de banlieue (et en particulier ceux de la
ceinture rouge) éprouvent un grand ressentiment et suspectent l’ouverture et l’esprit de
coopération soudainement exprimés par Paris de dissimuler des desseins intéressés.
L’approche privilégiée consiste dès lors à construire dans un premier temps un réseau
de coopération volontaire entre la ville de Paris et les communes limitrophes. La création d’une
CA implique en effet aux yeux de Delanoë « une grande souplesse dans la mise en œuvre, a
fortiori si l’initiative émane d’un décideur parisien. En effet, les élus municipaux des communes
voisines craignent légitimement le poids impérial, tant politique que financier, de la capitale ».
Le futur maire de Paris énonce alors que « dialogue “égalitaire” et pragmatisme sont
nécessaires », soulignant que « la clé, au-delà du climat relationnel à créer, réside sans doute
dans la recherche d’un intérêt commun et dans les gestes que Paris doit être prêt à accomplir »
(Delanoë, 1999 p. 184). Ce réseau devra déboucher sur la création d’une structure
intercommunale plus intégrée, mais la tâche est envisagée comme un processus long.
Le maire de Paris adopte une stratégie des petits pas pour promouvoir la coopération.
Soucieux de donner des gages de bonne volonté aux élus des communes voisines, et de
démontrer l’inanité des desseins impérialistes qui lui sont prêtés, il délègue cette « mission
séduction » au communiste P. Mansat, nommé en 2001 adjoint chargé des relations avec les
collectivités d’Île-de-France. Pour rompre avec l’isolement historique de Paris, deux stratégies
sont privilégiées : d’une part, la conclusion d’accords bilatéraux avec des communes
limitrophes, qui visent notamment à gommer symboliquement la coupure urbaine créée par le
boulevard périphérique et à illustrer de manière pragmatique une volonté de coopération ;
d’autre part, la structuration progressive d’une scène de discussion métropolitaine qui débute
en décembre 2001 avec la réunion d’une centaine d’élus à la maison de la RATP, terrain neutre
symbolisant les interdépendances et le patrimoine partagé entre Paris et sa banlieue
12
. Cette
scène se structure progressivement à l’initiative, volontairement discrète, de la mairie de Paris
– qui s’est dotée d’une sous-direction à la coopération territoriale disposant de moyens matériels
substantiels
13
via l’organisation d’une série de rencontres qui reposent sur quelques principes
essentiels destinés à désamorcer les soupçons d’hégémonie prêtés à la ville de Paris : l’égalité
12
[https://www.apur.org/sites/default/files/documents/seminaire_5_decembre_2001.pdf].
13
Cette sous-direction est ensuite érigée en délégation générale à la coopération territoriale au sein du secrétariat
général de la ville de Paris. En 2012, la délégation dispose d’un budget de fonctionnement de 1,57 million d’euros.
entre chacune des collectivités, quelle que soit leur population ; le refus du leadership ; la
rotation des lieux d’organisation des rencontres et l’adoption d’une présidence tournante ; la
priorité donnée aux enjeux sectoriels et son corollaire, l’évitement systématique des questions
institutionnelles regardées comme autant de facteurs bloquants :
« Paris n’a jamais voulu dire : « nous à terme on voudrait une communauté urbaine » pour plusieurs
raisons ; Paris a un rôle particulier dans le débatParis est le centre de la région capitale et il fallait
plutôt avancer à visage couvert : donc pas tuer le débat en se positionnant trop tôt… Vous pouvez penser
au cas de la construction européenne : quand on fait la CECA, on ne sait pas quel sera l’objectif final,
on essaie la défense, ça marche pas, on va faire le marché commun ; c’est du spillover quoi. La démarche
parisienne c’était ça : insister sur le caractère progressif et indéterminé de la fin » (entretien, cabinet,
mairie de Paris).
Adoptés dès 2001, ces principes ont cependant des effets ambivalents. D’un côté, ils
rassurent les élus franciliens, favorisent l’adhésion d’un nombre croissant d’entre eux et
l’intensification de leur dialogue : ils débouchent sur la création en 2006 d’une Conférence
métropolitaine, réunissant des maires de toutes tendances, des élus départementaux et
régionaux. De l’autre, en reléguant la question institutionnelle au rang de tabou, ces principes
interdisent d’aller au-delà du dialogue et des pétitions de principe pour avancer des solutions
qui soient à la hauteur des enjeux (notamment de redistribution), à un moment où leur saillance
est brutalement rappelée par les émeutes qui embrasent certaines communes de banlieue (en
particulier de Seine-Saint-Denis). Tout semble se passer alors comme si la construction
progressive de relations de confiance à l’échelle métropolitaine n’était rendue possible que par
l’évitement des questions qui fâchent. La neutralisation de l’enjeu institutionnel par les
démarches initiées par les élus favorise en retour les velléités de reprises en main par l’État.
Le rapprochement des élus locaux en réaction aux velléités réformatrices de l’exécutif
L’irruption de l’État sur la scène métropolitaine francilienne, qui intervient en 2007, sert
ensuite de catalyseur au rapprochement des élus locaux ; mais une fois rassemblés, ceux-ci
peinent à se mettre d’accord sur le périmètre, la forme institutionnelle que pourrait prendre un
gouvernement métropolitain, et les objectifs qu’il pourrait servir.
Considérant que les démarches initiées par les élus sont condamnées à l’inconsistance,
Sarkozy sonne le retour de l’État dans le débat institutionnel dès le lendemain de son élection
à la tête du pays. Après avoir déploré que l’intercommunalité francilienne se soit développée
de manière défensive à travers des « périmètres sans substance réelle »
14
, il se prononce en
faveur de la création d’une communauté urbaine. Cette intervention crée la panique dans les
rangs des élus franciliens, qui se sentent alors obligés de dévoiler dans l’urgence des scénarii
alternatifs, pour le contrer. C’est dans ce cadre que l’Assemblée des Communautés de France
(ADCF) esquisse trois pistes d’évolutions institutionnelles
15
: la « marguerite » (scénario le
plus souple qui pourrait déboucher sur un syndicat mixte ouvert à la région et au département,
défendu par P. Braouezec, président de la CA de Plaine commune) ; le scénario « Haussmann
II », dont la dénomination constitue une dénonciation des velléités d’extension de Paris et
d’annexion des communes voisines (communauté urbaine associant Paris et 29 communes
14
Discours prononcé le 26 juin 2007.
15
Ces trois pistes sont présentées à la 18ème Convention nationale de l’intercommunalité le 3 octobre 2007. Le
scénario Haussmann II entraînerait la création d’une assemblée de 140 sièges au sein de laquelle Paris détiendrait
91 sièges, Boulogne 5 sièges et Saint-Denis 4 sièges. Cf. [https://www.adcf.org/files/3scenarii_coeur_agglo.pdf].
environnantes, qui correspond aux aspirations initiales de Delanoë) ; le scénario « Métropolis »
(collectivité à statut particulier sur le périmètre des quatre départements de la petite couronne
avec suppression des départements et instances de déconcentration interne, qui correspond au
scénario défendu par P. Dallier).
Sarkozy manifeste son intérêt pour le scénario défendu par Dallier, sénateur UMP et
maire de Pavillons-sous-Bois (commune isolée de Seine-Saint-Denis), qui suggère non pas de
créer une communauté urbaine mais de s’en prendre aux départements de la petite couronne et
de les remplacer par une collectivité territoriale du Grand Paris dotée d’un statut sui generis.
Assise sur le périmètre de l’ancien département de la Seine, elle se substituerait aux quatre
départements (Dallier, 2006 et 2008). Cette collectivité du Grand Paris serait administrée par
une assemblée métropolitaine comptant 120 membres élus au scrutin uninominal majoritaire à
deux tours dans le cadre de circonscriptions découpées sur la base de deux sièges par
circonscription législative. Si ce scénario est repris par le Comité pour la réforme des
collectivités locales (Balladur, 2009), il est momentanément écarté par un exécutif qui donne
la priorité à la réforme du conseiller territorial
16
. L’option Dallier n’est cependant pas
abandonnée par le président, mais seulement mise de côté en attendant une meilleure fenêtre
d’opportunité : c’est pourquoi la loi du 16 décembre 2010 préserve les départements de petite
couronne de l’obligation (imposée à toutes les autres communes de France) de couverture
intercommunale.
En attendant, le Gouvernement se dote d’un outil d’aménagement ad hoc la Société
du Grand Paris (SGP) – qu’il contrôle directement via la nomination du président du directoire,
chargée de construire un réseau de transport automatique et d’aménager de grandes zones
autour des cinquante stations prévues, réduisant par la même occasion les prérogatives des
collectivités locales. Comme l’indique un membre du cabinet de Plaine commune, la
nomination d’un secrétaire d’État chargé du Développement de la région capitale met en
mouvement les élus :
« les élus ont beaucoup avancé, notamment sous l'aiguillon de Christian Blanc. Ils se disent “en fait on
ne peut pas se laisser déposséder de notre aménagement comme ça, par un secrétaire d'État extérieur à
nos problématiques”, et donc se soudent. Ça accélère le mouvement, ça donne un petit coup de pied
dans les fesses des élus ».
Si la menace d’une solution autoritaire imposée par l’État sur la scène francilienne
facilite le rapprochement des élus locaux, elle inquiète particulièrement les élus parisiens.
Comme le souligne un membre du cabinet du président de la région Île-de-France, Paris, à la
fois ville et département, redoute de perdre cette dernière qualité (et les ressources afférentes) :
« La peur de Paris à l’époque c’est d’être découpée, de perdre son statut de conseil général, d’être
découpée en arrondissements, de perdre sa qualité de collectivité unique et c’est très fort chez les
Parisiens. Ils ne le formulent pas comme le conseil régional, ils sont très contents que la région cogne
pour d’autres raisons, car ça leur évite d’être obligés de monter contre… si une structure institutionnelle
dure se constitue au centre, elle ne peut se constituer qu’en démembrant Paris. Et c’est marrant, ça, les
commentateurs ne le disent pas… C’est là où la mairie de Paris a été extrêmement fine et habile. Paris
a toujours veillé à ne pas apparaître contre. Dans la communication, dans la façon de faire ».
16
L’idée de métropole collectivité territoriale englobant les conseils généraux promue par Dallier est incompatible
avec la mise en place du conseiller territorial qui doit doter les départements et régions d’élus communs, en
attendant la fusion des deux niveaux, qui constitue la priorité absolue de l’exécutif. De surcroît, les simulations
réalisées par le bureau des élections du ministère de l’Intérieur indiquent que la gauche serait majoritaire au sein
de l’assemblée de la collectivité du Grand Paris (Le Lidec, 2012 ; Subra, 2009).
Pour conjurer le risque de démembrement contenu dans le scénario Dallier, Paris est
contrainte à se dévoiler et à prendre position dans le débat institutionnel alors qu’elle cherchait
à tout prix à éviter d’afficher ses préférences institutionnelles :
« on est arrivé à la conclusion que la stratégie des petits pas arrivait à son terme. Nous sommes ville et
département et de fait les solutions de type Dallier nous touchent énormément… Donc à partir de 2008,
notre enjeu ça a consisté à garder le cap, à garder le leadership dans la construction du Grand Paris et
éviter d’être dessaisi de cette question » (entretien, cabinet, mairie de Paris).
La ville de Paris plaide alors pour la transformation de Paris métropole en une structure
décisionnelle qui prenne en charge les inégalités et le logement. Les initiatives du pouvoir
central ne contraignent pas seulement la ville de Paris à sortir du rôle de courtier neutre qu’elle
avait cherché à adopter. Elles entraînent aussi deux effets parallèles de structuration et
d’élargissement. Structuration car pour faire face à l’État, les élus décident en 2009, de
transformer la Conférence métropolitaine en un syndicat mixte d’études ouvert qui prend le
nom de « Paris métropole ». Élargissement aussi, car de nombreux élus de droite, qui avaient
jusqu’alors boudé les réunions de la Conférence métropolitaine – suspectant qu’elle soit bras
armé de Delanoë pour élargir son influence rejoignent en bloc la Conférence pour mieux
endiguer les initiatives de l’État : 40 collectivités des Hauts-de-Seine (clairement hostiles à
l’idée métropolitaine) adhèrent alors Paris Métropole dans une logique défensive, ce qui
recompose le réseau métropolitain en cours de constitution et renforce son hétérogénéité
interne. Tout en conservant ses principes fondateurs, ce syndicat s’efforce de structurer la
réflexion des élus locaux et de reprendre la main à la veille de l’élection présidentielle. Dans
cette perspective « Paris Métropole » se lance en 2011 dans la préparation d’un « Livre Vert »
qui doit explorer les différents scenarii d’évolutions institutionnelles et déboucher sur la
rédaction d’un « Livre blanc » pour donner enfin un statut législatif à la métropole.
L’exercice de clarification effectué par le syndicat mixte fait apparaître la variété des
conceptions portées par les élus qui diffèrent selon la position qu’ils occupent dans l’ensemble
métropolitain, selon la richesse de leurs territoires d’élection respectifs (appréciée sous l’angle
des bases fiscales des communes et des revenus de leurs habitants) et selon leur appartenance
institutionnelle – et contribue à objectiver l’étendue des désaccords institutionnels qui séparent
les membres du syndicat. Trois grandes conceptions de la métropole sont mises en avant : « la
métropole intégrée » ; « la métropole concertée » ; « la métropole articulée/confédérée » (Paris
Métropole, 2012), dont nous résumons les principes dans le tableau suivant (tableau 3).
Tableau 3 : Trois conceptions concurrentes de la métropole au sein de Paris Métropole
Métropole intégrée
Métropole concertée
Métropole
articulée/confédérée
Statut
Communauté urbaine
(étape 1) + (étape 2)
suppression des conseils
départementaux pour
constituer une collectivité
à statut particulier
Syndicat mixte réunissant
tous les gouvernements
locaux d’Île-de-France
généralisation des
communautés
d’agglomération pour
former une confédération
d’EPCI appelée
« Marguerite »,
Périmètre
Paris et petite couronne
Île-de-France
Unité urbaine
Porte-parole
Élus des territoires
pauvres de Seine-Saint-
Denis : P. Dallier (UMP),
C. Bartolone (PS)
De très nombreux élus :
élus de communes
isolées ;
d’intercommunalités
comptant un faible
nombre de communes ;
Élus des territoires riches :
P. Braouezec (app. PCF),
B. Delanoë (PS)
élus départementaux
(sauf Seine-Saint-Denis) ;
région
Cet exercice de clarification montre aussi l’évolution des positions défendues par la mairie de
Paris en l’espace d’une dizaine d’années. Alors que son idée initiale était « d'absorber cette
richesse à l'extérieur de Paris, Delanoë a eu l'intelligence d'entendre ce qui se disait, et au fil du
temps, il a été convaincu que le polycentrisme était la meilleure solution pour le Grand Paris »
souligne Braouezec. Très favorable au début des années 2000 à l’intégration de Paris dans une
communauté d’agglomération, la position de Delanoë a profondément évolué face i) au refus
des communes communistes d’intégrer une communauté d’agglomération qui serait dominée
par Paris ii) au constat que la dynamique fiscale se révèle finalement beaucoup moins
défavorable à Paris qu’anticipé dix ans avant. Le maire de Paris s’est rallié au scénario
intermédiaire de « la métropole confédérée » défendu par Braouezec : la convergence
pragmatique des deux élus repose alors sur le fait que la généralisation des communautés
d’agglomération atteignant une certaine « masse critique » puis leur fédération dans une
structure lâche n’impliquerait concrètement aucune contrainte nouvelle pour la CA Plaine
commune et la ville de Paris qu’ils dirigent respectivement.
Dix ans après les premières initiatives, on observe donc à la fois la réussite du processus
visant à structurer une scène métropolitaine – attesté par la création du syndicat « Paris
métropole » – en même temps que ses limites : les conceptions des élus n’évoluent pas toujours
dans le sens de l’intégration et les négociations horizontales engagées entre eux pour créer une
instance métropolitaine buttent sur la coexistence d’aspirations contradictoires. L’empreinte de
l’héritage de long terme de l’agglomération s’avère très pesante.
La victoire surprise des partisans d’une « métropole intégrée » : introuvable
consensus et fabrication d’une nouvelle coalition (2012-2014)
L’élection de F. Hollande à la présidence de la République ouvre une nouvelle période
dans le processus de construction de la MGP. Conformément au leadership de restauration
construit durant sa campagne, Hollande entend d’abord se démarquer des velléités d’imposition
d’un modèle manifestée par son prédécesseur pour faire advenir une métropole construite selon
une logique ascendante : porte-parole attentif des revendications des élus locaux, il s’est laissé
convaincre par Delanoë de la possibilité de réaliser une synthèse entre les conceptions des élus
réunis au sein de Paris métropole et s’est engagé dans ce sens. Mais la difficulté de concilier
les intérêts des élus franciliens, attestée par le rejet du projet de métropole confédérée au Sénat,
conduit l’exécutif à se rallier, de manière inattendue, au scénario de la métropole intégrée. Dans
l’urgence, l’exécutif recycle alors à Paris le modèle métropolitain qu’il avait élaboré pour
Marseille et opère sa transposition dans la loi du 26 janvier 2014. Ce ralliement de l’exécutif à
la métropole intégrée, qui intervient mi-2013, résulte d’un processus d’alignement des
conceptions respectivement défendues par Bartolone (qui œuvre à la formation d’une coalition
d’élus), le cabinet du Premier ministre et la DGCL.
Les risques du compromis à outrance et le rejet sénatorial d’un projet de loi inspiré du
scénario de la métropole confédérée
Conformément à la promesse faite durant sa campagne, Hollande charge sa ministre (M.
Lebranchu) de préparer un projet de loi, en partant des propositions qui lui seront faites par le
syndicat mixte Paris métropole. Mais, problème, les élus de Paris métropole se révèlent
incapables de se mettre d’accord. Comme le rappelle un membre de son cabinet, la ministre
doit alors bricoler par elle-même un compromis, censé refléter un point d’équilibre entre les
préférences de plusieurs grands acteurs institutionnels :
« Paris Métropole aurait très bien pu rendre un avis sur l’institution, ça aurait pu. Sauf que, au moment
où il a fallu faire des choix politiques, ils n’ont pas été capables de trancher les oppositions internes qui
traversaient Paris Métropole. Résultat, à l’issue de ce processus-, ils sont incapables… Ils présentent
trois textes, enfin trois notes sur coopération, confédération, intégration. Et ils livrent ça au
Gouvernement, mais sans préconisation. Braouezec fait une préconisation perso en disant « faites plutôt
quelque chose à mi-chemin entre la coopération et la confédération ». Mais il est incapable d’aller plus
loin parce qu’en fait il n’a pas le mandat pour le faire. Derrière, le Pouvoir doit faire avec des élus qui
se sont montrés incapables de trancher. Résultat : la négociation repart dans les cabinets ministériels à
ce moment. Et dans les lobbies, et dans les associations d’élus. Et c’est comme ça que le texte se
construit, à partir d’une idée un peu mi-confédérale mi-coopérative, avec la pression de la Ville de Paris,
la pression de la Région, la pression de l’Assemblée des départements, la pression de l’AMF, la pression
de l’AMIF, la pression de Paris Métropole, la pression des intercommunalités ».
L’exécutif sélectionne un scénario médian et s’inspire en particulier du modèle de
« métropole confédérée » porté par la ville de Paris. Il retient un périmètre très large reposant
sur l’unité urbaine (10,2 millions d’habitants 396 communes). Le projet de loi prévoit un
schéma institutionnel articulé sur deux niveaux : à un premier niveau, il étend l’obligation de
couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale
à fiscalité propre en fixant des seuils élevés de population, mais différents selon les densités de
population (300 000 habitants dans les trois départements de la petite couronne, 200 000
ailleurs). Ces seuils élevés reflètent le souci du ministère de l’Intérieur et de Matignon d’assurer
une péréquation minimale des ressources car « avec des patates à 300 000 habitants, on règle
en partie le problème des communautés défensives, parce qu’à 300 000, il y a forcément un
pôle d’emplois avec des bases fiscales » (entretien, cabinet ministériel).
Épousant une conception polycentrique, la métropole regrouperait ces différents EPCI
au sein d’un syndicat mixte pour coordonner leurs politiques publiques. Sa création n’emporte
aucun transfert automatique de compétence et de ressources, et relève d’une philosophie de la
subsidiarité. Ce syndicat mixte serait censé se doter d’un fonds d’investissement métropolitain
pour accompagner des opérations d’aménagement. Enfin, conformément à la demande de Paris,
le projet de loi prévoit que la métropole élabore un schéma métropolitain de l’habitat et de
l’hébergement, censé fixer des objectifs en matière d’hébergement d’urgence et de politique du
logement que les intercommunalités devraient prendre en compte, afin de mieux répartir les
plus pauvres.
Le projet de loi dit de Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation
des métropoles (Maptam) déposé affiche ainsi des ambitions modestes pour la métropole du
Grand Paris mais se propose de lui donner une assise territoriale étendue. Il prévoit surtout de
restructurer en profondeur l’intercommunalité francilienne, jusque-là soumise à un droit
dérogatoire, dans des délais réduits (l’achèvement de la carte intercommunale étant fixé au plus
tard au 31 décembre 2015, en vue de la création de la métropole du Grand Paris au 1er janvier
2016).
Pour construire l’acceptabilité de ce scénario – qui ne plaît ni aux partisans de la
métropole intégrée, ni à la région (qui verrait alors émerger une institution concurrente
regroupant la quasi-totalité de la population régionale sur la partie la plus riche du territoire) –
le gouvernement s’efforce de neutraliser Bartolone et Huchon par des micro-compensations.
En réponse à l’enjeu d’inégalité des richesses soulevé par le premier, la loi crée un dispositif de
péréquation destiné à alimenter le budget du conseil général de Seine-Saint-Denis à hauteur de
60 millions d’euros. Pour désamorcer les critiques du président de la région, le projet de loi
promet trois compensations : une meilleure articulation entre le Syndicat des Transports d’Île-
de-France (présidé par la région) et la Société du Grand Paris (en charge de la construction du
Grand métro) ; un renforcement des compétences de planification de la région dans le domaine
de l’habitat ; une fusion/absorption des différents établissements publics fonciers
départementaux au sein de l’établissement public foncier régional. Mais ces compensations
s’avèrent (à quelques voix près) insuffisantes pour permettre à une majorité de se dégager au
Sénat : à la surprise générale, les articles du projet de loi Maptam relatifs à la métropole du
Grand Paris y sont rejetés en première lecture le 3 juin 2013. Un amendement de suppression
de l’article 10 (qui prévoyait la mise en place d’une couverture intercommunale intégrale
(exception faite de Paris) est adopté par 162 voix pour et 157 voix contre, entraînant le rejet par
le Sénat du projet de création de la métropole.
Censé disposer d’une courte majorité au Sénat, le gouvernement est défait par l’adoption
de trois amendements identiques déposés par Karoutchi (chef de file UMP à la région Île-de-
France
17
), Dallier (UMP, mais farouche partisan de la métropole intégrée) et de Favier (PCF,
président du Conseil général du Val-de-Marne
18
). La ministre, qui s’était efforcée de bricoler
une solution acceptable par le plus grand nombre, et croyait l’avoir trouvée dans le scénario de
la métropole confédérée, comprend trop tard qu’un tel compromis suscite davantage de rejets
que d’adhésions :
« Les communalistes trouvent que le texte va trop loin dans l’intercommunalité, les intégrationnistes
trouvent qu’il va pas assez loin dans l’intégration, les intercommunalistes trouvent qu’il est pas assez
puissant, et donc ils le défendent pas. La droite trouve qu’il fait la part trop belle au cœur de métropole
alors qu’on est avant les élections de ce week-end, la droite pense que la région est gagnée pour elle en
2015, donc elle nonce un texte pro-métropole… Le PC dit « mais vous enlevez du pouvoir aux
communes et vous enlevez du pouvoir aux départements donc ça va pas »… Bref, quand le texte arrive
au Sénat, il a essayé de mettre tout le monde d’accord et il satisfait personne. C’est ce qui fait qu’il est
rejeté, il est rejeté par une alliance PC-UMP et un défaut de défense du PS » (entretien, cabinet
ministériel).
Ayant fortement influencé la solution retenue, le cabinet du maire de Paris n’avait
jamais envisagé que la métropole intégrée puisse constituer une alternative crédible et ne s’était
pas vraiment donné la peine de faire aboutir un compromis en bonne et due forme au sein de
Paris métropole comme le rappelle Mansat :
« Si on avait senti ce risque, ça aurait boosté tout le monde et on aurait réussi à se mettre d’accord, si on
avait su que c’était un débat entre métropole intégrée… en fait, beaucoup ne croyaient pas en une
métropole intégrée. La solution Dallier, Barto et Guiraud, c’était trop brutal et on ne l’a pas vu venir
cette solution-là quoi… ».
17
Se projetant comme futur président du conseil régional, Karoutchi s’oppose à la création d’une métropole au
périmètre étendu à l’unité urbaine qui viendrait reléguer la région à la gestion des marges de l’Île-de-France et ses
deux millions d’habitants restants. Comme beaucoup d’élus régionaux, il défend l’idée selon laquelle « la
métropole c’est la région ».
18
Comme de nombreux élus communistes, il refuse que le plancher de création des EPCI soit fixé au-delà de
50 000 habitants, seuil de population à partir duquel les élus PCF sont quasiment certains d’être minoritaires. Il
est également inquiet de la généralisation de grands EPCI dans la mesure où celle-ci constitue une menace pour
l’institution départementale qu’il préside.
L’offensive d’une nouvelle coalition défendant une conception très intégrée du
gouvernement métropolitain
Cet « accident législatif » entraîne une réorientation profonde de la trajectoire
institutionnelle de la MGP et une marginalisation de la mairie de Paris, qui constituait
jusqu’alors le joueur le plus influent. Ce rôle d’aiguillon est pris en charge par Bartolone (qui
œuvre à la formation d’une coalition d’élus), qui bénéficie de relais au sein de l’exécutif : le
recyclage à Paris de la solution conçue pour Marseille a également les faveurs de la DGCL.
L’analyse faite par le cabinet du Premier ministre est que cet échec parlementaire sanctionne
un excès de conciliation : à vouloir ménager tout le monde, le Gouvernement risque à la fois de
ne satisfaire personne, et de condamner la région capitale à l’immobilisme. Que le scénario
pourtant dénué d’ambition initialement retenu dans le projet de loi soit ainsi rejeté, conduit alors
les acteurs à reconnaître tout haut que l’importance des logiques défensives condamnent la
MGP à n’être qu’un alibi de défense du statu quo. En même temps que s’affirme l’idée d’une
transformation volontariste, il apparaît progressivement que la métropole intégrée pourrait
constituer un scénario institutionnel alternatif, viable sur le plan parlementaire. Hollande tient
de son côté à ce que les dispositions relatives à la MGP soient votées par une majorité de
sénateurs (au même titre que la totalité du projet de loi) afin de préserver les chances des
socialistes de remporter les élections sénatoriales de septembre 2014. À la faveur de quelques
consultations discrètes, certains parlementaires proches de Bartolone indiquent au cabinet du
Premier ministre qu’une majorité alternative est à portée de main : le rejet ayant été voté à une
poignée de voix près au Sénat, le déplacement de quelques voix pourrait suffire à faire une
majorité. Or, le 15 juin 2013, Dallier envoie un signal positif au Gouvernement en déposant
une proposition de loi tendant à créer une métropole intégrée, cosignée par dix-neuf sénateurs
de droite
19
. Par ailleurs, la réduction du périmètre de la MGP est fortement souhaitée par
quelques grands élus socialistes de grande couronne :
« Les présidents de conseils généraux de grande couronne, dont beaucoup sont aussi parlementaires, ont
dit au Gouvernement, “nous, si vous nous amputez de toute la partie urbaine de nos territoires, il nous
reste que les betteraves à gérer, on s’opposera au texte”… C’est un texte qui passe pas à grand-chose,
suffit qu’il y ait 20 abstentions, voire des votes contre et ça tourne quoi. Le président du conseil général
de l’Essonne, Guedj il est député, le président du CG de Seine-et-Marne, c’est Vincent Eblé, il est
sénateur (…) les présidents de CG ils ont des rapports de conflits ou de confidentialité, de confiance
avec des parlementaires de leur bord, de leur territoire qui font qu’il y a quand même la possibilité d’en
retourner deux ou trois. Bon, donc il n’a pas été possible au moment du découpage de dépouiller les
départements périphériques de leurs territoires urbanisés et de l’agglomération » (entretien, cabinet d’un
conseil général socialiste).
L’adoption d’une conception intégrée de la métropole, assortie d’une réduction de son
périmètre à la petite couronne, apparaît progressivement dans le courant du mois de juin 2013
comme une alternative viable au plan parlementaire.
L’adoption d’un nouveau scénario institutionnel résulte aussi de la mobilisation
d’entrepreneurs institutionnels au premier rang desquels figure Bartolone qui bénéficient
de l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité, et de calculs partisans dans un contexte de départ
en retraite annoncé de Delanoë. Le rejet du projet de loi par le Sénat équivaut à la transmission
19
Proposition de loi visant à créer un véritable outil de gouvernance pour le Grand Paris, enregistrée le 18 juin
2013.
d’une page blanche à l’Assemblée nationale : dès lors, les députés sont libres de rédiger un texte
à leur main. Or, comme le souligne le maire socialiste d’une commune de Seine-Saint-Denis,
lorsque le projet revient à l’Assemblée, « là Bartolone effectivement, il est en embuscade ». Le
président de l’Assemblée nationale et le président du groupe socialiste de l’Assemblée (B.
Leroux), tous deux élus de Seine-Saint-Denis, mobilisent de jeunes députés franciliens, dénués
de mandats ou de fonctions exécutives locales et élus à la faveur de la vague rose de 2012, pour
imposer une conception intégrée de la métropole. Le député A. Bachelay mène l’offensive pour
le compte de Bartolone, en s’efforçant de convaincre le maximum d’élus socialistes franciliens
du bien-fondé du modèle intégré. Un accord est conclu avec d’un côté les élus socialistes
franciliens de seconde couronne, présidents de conseils départementaux, grands élus (comme
M. Valls) souhaitant s’appuyer sur de grandes communautés d’agglomération pour faire
contrepoids à la métropole et, de l’autre, avec certains élus parisiens. Les élus de grande
couronne sont sensibles au fait que la métropole sera certes plus intégrée qu’initialement prévu,
mais son emprise territoriale sera fortement réduite (au périmètre de la petite couronne), évitant
à leurs départements de se trouver coupés en deux, et d’être relégués à la gestion des marges de
la métropole.
Le ralliement de nombreux élus socialistes parisiens relève d’une autre logique
politique, liée cette fois à l’anticipation de mauvais résultats électoraux dans la capitale, dont
on trouve une trace très explicite dans le calibrage des sièges réservés à Paris et dans l’adhésion
optionnelle de certaines communes. Ayant anticipé un possible basculement de Paris à droite,
le Gouvernement fait adopter un texte qui prévoit qu’avec 33 % de la population, la ville de
Paris ne détiendra au maximum que 27 % des sièges. Pour minorer encore l’influence de Paris,
le Gouvernement a également prévu de faire jouer des dispositions optionnelles, relatives au
périmètre de la MGP, qui doivent permettre de dissoudre un peu plus l’influence de Paris au
sein de la MGP si cette ville bascule à droite, comme le rappelle un maire socialiste
20
:
« Il y avait aussi une question quant au risque de la succession de Delanoë. On pensait qu’Hidalgo
pouvait perdre les élections. Beaucoup avaient échafaudé un certain nombre de scénarios dans le cas de
figure où la ville de Paris était perdue. Et la métropole avait été un peu construite pour que, très vite, si
la mairie de Paris était perdue, qu’il y ait une gouvernance qui permette de mettre Paris sous contrôle ».
Enfin, certains élus parisiens soutiennent d’autant plus volontiers l’initiative qu’ils
s’imaginent alors prendre la présidence de la métropole. L’offensive des partisans de la
métropole intégrée se traduit par la publication d’une lettre ouverte à J.-M. Ayrault intitulée
« Pour un sursaut républicain », rendue publique le 1er juillet 2013. Cette initiative constitue la
traduction évidente de la prise de contrôle par Bartolone sur le processus de réforme et la
marginalisation corrélative de la Mairie de Paris. Ce renversement est favorisé par le choix de
Delanoë de partir en retraite et de laisser concourir à sa place sa première adjointe, A. Hidalgo.
Nombreux sont alors les acteurs qui spéculent sur sa prochaine défaite électorale à Paris. En
position de faiblesse, Hidalgo n’a d’autre choix que de cosigner cette tribune, alors que s’y
trouvent consignées des orientations orthogonales à celles défendues par la mairie de Paris.
Encore plus isolé, le président de la région Huchon, doit lui aussi s’incliner devant l’offensive
orchestrée par Bartolone. Cosignée par 41 responsables socialistes (parmi lesquels de nombreux
parlementaires), cette tribune exhibe un rapport de force, comme le rappelle le directeur de
cabinet d’une collectivité socialiste signataire :
20
Un article de la loi ouvre en effet à 46 communes limitrophes (mais non incluses dans le périmètre obligatoire)
la possibilité d’une adhésion à la MGP, ce qui réduirait encore le poids de Paris en son sein.
« On leur a tordu le bras. Quand ils ont vu la liste des signataires, ils ont compris qu’ils ne pouvaient
pas ne pas signer. On est à la veille des municipales, à moins d’un an des régionales. Celui qui refuse
de signer, il est mort ».
Pour faire passer la pilule amère que constitue une métropole plus intégrée aux yeux
d’opposants nombreux dans les rangs de Paris Métropole, le Gouvernement fait quelques
concessions : il annonce la création d’une dotation d’un montant de 200 millions d’euros/an et
accepte la création d’une mission de préfiguration de la MGP dont la présidence doit être
assurée conjointement par le préfet de région et par le président du syndicat Paris Métropole.
Cette mission se voit confier des prérogatives stratégiques, parmi lesquelles l’élaboration de la
carte des territoires et la préparation du pacte financier et fiscal.
Si le Gouvernement donne l’impression, entre le 3 juin et le 13 juillet 2013,
d’abandonner soudainement une conception confédérée de la métropole au profit d’une
conception intégrée pour les raisons parlementaires et partisanes que l’on a rappelées, cette
bifurcation dans la trajectoire de la métropole a cependant été largement préparée en amont. Le
conseiller du Premier ministre en charge de la réforme territoriale (qui est très proche de
Bartolone), et la DGCL, plaident tous les deux en faveur de la métropole intégrée. Les
fonctionnaires de la DGCL privilégient structurellement le modèle intégré et tiennent en horreur
le modèle confédéral parce qu’il consiste notamment à rajouter deux couches au « millefeuille »
alors qu’ils sont d’avis qu’il faudrait en supprimer. La DGCL s’est ralliée au mythe rationnel
(Bezes, Le Lidec, 2016) de la collectivité unique constituée par fusion de trois niveaux
(communes, intercommunalités, département) consignée dans le rapport Balladur et auxquelles
le maire de Lyon et le président du département du Rhône ne sont ralliés. Si la DGCL admet
que l’histoire chaotique de la coopération intercommunale à Paris et Marseille ne permet pas
d’y avancer aussi vite et d’imposer immédiatement une collectivité unique comme à Lyon, elle
plaide néanmoins pour un alignement immédiat du statut de la MGP sur celui de la métropole
d’Aix-Marseille
21
. Soucieuse d’éviter la multiplication de statuts particuliers (qui pourrait faire
tâche d’huile) et une trop forte différenciation statutaire (masquant des objectifs politiques) elle
critique le modèle confédéral et pointe le risque de censure du Conseil constitutionnel. La
DGCL pousse d’autant plus en faveur du recyclage à Paris du modèle qu’elle a préparé depuis
plusieurs mois pour Aix-Marseille que les contraintes du calendrier parlementaire ne lui
permettent plus d’élaborer ex nihilo un modèle alternatif
22
.
Le modèle intégré de la MGP introduit dans la loi du 27 janvier 2014 transpose donc le
modèle marseillais, mais sur un périmètre assis sur les quatre départements de la petite
couronne, et en y ajoutant une option de périmètre absente à Marseille. Le choix d’un périmètre
assis sur les quatre départements de petite couronne permet d’envisager à moyen terme une
fusion/absorption des quatre conseils départementaux dans la métropole, et de préparer un
alignement ultérieur sur le modèle lyonnais de la collectivité unique. La logique d’alignement
institutionnel se mêle aux objectifs partisans puisque la loi prévoit une option politique :
l’extension à 46 communes mitoyennes (si le besoin politique s’en fait sentir). Conçue comme
un échelon majeur, la MGP est dotée de ressources stratégiques : elle doit bénéficier du transfert
de l’intégralité de la fiscalité économique et de nombreuses compétences, notamment en
matière de politique du logement. Reposant sur une conception descendante ou holiste, cette
métropole serait organisée en territoires (équivalents à autant d’arrondissements), comprenant
21
Le statut prévu pour Marseille est alors présenté, dans le cadre d’un raisonnement incrémental, comme
l’antichambre vers un statut encore plus intégré : celui de Lyon.
22
L’examen du projet de loi par l’Assemblée est prévu moins d’un mois plus tard, juste avant les vacances
parlementaires d’été.
au moins 300 000 habitants, bénéficiant d’organes délibérants propres, mais dépourvus de la
personnalité morale et de prérogatives ou de ressources propres autres que celles déléguées par
la métropole. Pour ce faire, le statut de MGP prévoit la conversion des EPCI de la petite
couronne condition qu’ils comprennent au moins 300 000 habitants) en composantes de la
métropole.
Quand la défaite électorale fabrique un compromis hybride : une métropole
à deux échelons produit du séparatisme fiscal
Les anticipations partagées par les cabinets ministériels et par la coalition emmenée par
Bartolone – sur lesquelles reposait le statut de la MGP consigné dans la loi du 27 janvier 2014
sont cependant sévèrement démenties par les résultats des élections municipales de mars
2014. Alors que les « stratèges socialistes » tablaient sur la chute des derniers bastions
communistes, notamment en Seine-Saint-Denis, le Parti Socialiste essuie une défaite historique
aux municipales, enregistrant des défaites dans des communes tenues pour des bastions
imperdables depuis 1935. Ces résultats sont précisément aux antipodes de ce qui était anticipé
au moment de l’écriture de la loi. Comme le relève un maire socialiste qui avait participé aux
négociations préalables à la fabrication de la loi de 2014 : « le problème (pour le PS), c’est que
tout le monde s’est trompé : Paris a été gagné par Hidalgo, mais le nettoyage s’est fait quasiment
tout autour, à l’extérieur ».
Il apparaît dès le lendemain des élections que l’option politique initialement envisagée
(à savoir l’élargissement de la MGP à 46 communes limitrophes) ne sera d’aucun secours pour
empêcher la droite d’être majoritaire au sein de la MGP. Les premières projections réalisées
montrent que la droite dispose d’une avance d’une ampleur telle au conseil métropolitain (une
trentaine de sièges) qu’aucune option de périmètre ne pourra venir corriger
23
. La coalition
d’acteurs locaux et centraux socialistes, qui s’étaient mobilisés pour l’adoption du statut intégré
de la MGP, comprennent que l’application de la loi de 2014 risque de se retourner contre leurs
camarades parisiens. Tandis que les proches de Bartolone sont défaits en Seine-Saint-Denis,
Hidalgo parvient au contraire à conserver Paris dans le giron socialiste. Cette dernière rejoint
les opposants à l’application de la loi du 27 janvier 2014 et fait pression sur le Gouvernement
pour obtenir la réécriture du statut de la MGP.
Réécrire le statut pour sauver Paris
L’application du statut voté en janvier 2014 risque en effet de fragiliser doublement la
maire socialiste de Paris : celle-ci se trouverait très minoritaire au sein d’un gouvernement
métropolitain fortement intégré, ce qui la placerait de fait sous la tutelle d’élus de droite, et
pourrait menacer son avenir électoral en réduisant les recettes fiscales de Paris. Ayant de
surcroît promis de ne pas augmenter les impôts locaux durant la mandature 2014-2020,
l’application du statut voté poserait des problèmes politiques insolubles à Hidalgo. Celle-ci fait
donc pression sur le Gouvernement pour obtenir la réécriture du statut de Paris et demande que
le transfert de la CFE à la métropole soit a minima reporté jusqu’en 2021:
« La maire de Paris fait une campagne municipale en disant “je prends l’engagement de ne pas
augmenter les impôts”. Ce n’est pas possible à l’époque où elle dit ça, il y a la métropole Maptam, ce
23
Le premier pointage réalisé anticipe la répartition suivante au sein de l’assemblée métropolitaine : sur 337 élus,
150 sont à gauche (60 PC, 76 PS et 14 EELV) et 187 à droite (139 UMP, 41 UDI et 7 DVD).
n’est pas possible, parce que la CFE s’unifie, Paris a un taux assez bas, donc le taux va monter,
mécaniquement… Donc face à ça, Anne Hidalgo a dit “je ne veux pas augmenter d’un centime le taux
de CFE”. Donc partant de là, il ne peut y avoir d’unification avant 5 ans. Elle accepte 5 ans, mais peut-
être aussi a-t-elle des arrière-pensées ? Je n’en sais rien, mais elle dit au Gouvernement “dans 5 ans, on
y va, je suis d’accord” » (entretien, cabinet minisriel).
Dans la configuration post-municipales de 2014, Paris pèse désormais d’un poids
d’autant plus lourd qu’elle apparaît comme une des dernières grandes collectivités à direction
socialiste, qu’il importe de sauver. Le nouveau Premier ministre Valls se laisse d’autant plus
facilement convaincre de l’intérêt à remodeler le statut de la MGP pour permettre à la maire de
Paris de terminer sereinement son mandat que certains de ses proches collaborateurs sont issus
de la Mairie de Paris
24
.
Le syndicat Paris métropole prend la tête de la fronde et vote une résolution le 16 mai
2014 demandant une refonte complète des dispositions législatives relatives aux territoires. Les
élus exigent le retour à une conception confédérale en insistant pour que les territoires soient
dotés du statut de communauté d’agglomération, bénéficient d’un statut d’établissement public
et de l’autonomie fiscale. Le Premier ministre accepte le principe d’une modification législative
du statut des territoires et charge la mission de préfiguration de préparer un rapport pour
renforcer le statut des territoires, supprimer la période transitoire de « va-et-vient » des
compétences non métropolitaines des actuels EPCI et assurer de manière dynamique le
financement des compétences de proximité. Mais, influencé en cela par la DGCL, Valls fixe
une limite à l’exercice en refusant de rétrocéder toute autonomie fiscale aux territoires.
Quand la mise en œuvre de la loi devient l’occasion de la réécrire au profit d’une version
plus confédérale : « muscler » les territoires
Le Premier ministre est confronté à de fortes pressions des élus en faveur d’une révision
à la baisse des prérogatives de la métropole. À l’initiative du président du conseil départemental
des Hauts-de-Seine, P. Devedjian – qui se positionne en porte-parole de la majorité des
opposants à la métropole intégrée le syndicat Paris métropole vote le 16 juin 2014, à une
courte majorité, le report de son entrée dans la mission de préfiguration de la métropole du
Grand Paris, brandissant ainsi la menace de la politique de la chaise vide si celui-ci ne s’engage
pas à revoir en profondeur l’article 12 de la loi dans un sens beaucoup plus souple. Les élus
n’acceptent d’intégrer la mission de préfiguration de la métropole le 1er juillet 2014, qu’en
échange de l’engagement d’une telle réécriture, accordée de manière assez ambiguë par le
Premier ministre.
Alors que la mission de préfiguration était censée n’être qu’un organe technique devant
faciliter la mise en œuvre de la loi, elle se mue en mission de reconfiguration et procède à une
réécriture de la loi. Dirigée de jure par un délégué du Gouvernement (le préfet F. Lucas), la
24
Valls choisit pour diriger son cabinet à Matignon une haut fonctionnaire qui vient de passer douze ans à la mairie
de Paris auprès de Delanoë en qualité de directrice des finances (2002-2008) puis de secrétaire générale de la ville
de Paris (2008-2014). Pour suivre le dossier de la MGP, elle fait nommer auprès d’elle un conseiller technique qui
est administrateur de la ville de Paris et qui a dirigé le cabinet de Mansat (entre 2009 et 2013) alors que ce dernier
était adjoint chargé des relations avec les collectivités territoriales auprès de Delanoë. Le conseiller du Premier
ministre en charge des collectivités locales auprès de Ayrault, qui défendait une conception d’autant plus intégrée
de la métropole qu’il avait occupé le poste de directeur général des services de Seine-Saint-Denis de 2008 à 2012,
est exfiltré à la tête de la SGP au lendemain du vote de la loi Maptam, fin février 2014. Au cabinet du Premier
ministre, un haut fonctionnaire proche de Bartolone est donc remplacé par un haut fonctionnaire proche de Mansat
pour suivre le dossier du Grand Paris.
mission est de facto largement entre les mains des élus. Or, à une écrasante majorité (au sein de
laquelle Hidalgo joue un rôle important), les élus font pression pour revenir au schéma initial
de la métropole confédérée qui figurait dans le projet de loi initialement déposé par le
gouvernement. La Mission rend le 24 septembre 2014, un rapport qui propose quatre modèles
métropolitains différents selon des gradients d’intégration. Si le Premier ministre a une
préférence pour les scénarii les plus intégrés, les élus locaux se prononcent très majoritairement
pour l’intégration minimale. Une résolution du conseil des élus de la mission de préfiguration
(adoptée le 8 octobre 2014 par 94 % des votants) réaffirme leur volonté de muscler les territoires
en les dotant du statut d’EPCI.
Le conseil des élus réclame un partage des ressources favorable aux territoires (qui
conserveraient le produit de la CFE, de taxes dédiées et de la dotation de compensation de la
réforme de la taxe professionnelle), la métropole ne gardant que le produit de la cotisation sur
la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), et la DGF versée par l’État. Pour rassurer les élus des
Hauts-de-Seine particulièrement inquiets à ce sujet, la résolution propose que les communes ou
à défaut les territoires conservent également la mainmise des politiques de peuplement, la
gestion des offices publics de l’Habitat et l’élaboration du plan local d’urbanisme relevant
désormais de l’échelon des territoires et non de latropole. Ainsi, la métropole se contenterait
d’élaborer un schéma de cohérence territorial (Scot) métropolitain avec lesquels les PLU des
territoires devraient néanmoins être compatibles.
Le déploiement des compétences de la métropole serait beaucoup plus progressif. La
métropole exercerait des compétences en matière de projet métropolitain, de plan climat,
d’habitat et d’hébergement et d’élaboration du Scot métropolitain. Ce n’est que dans un second
temps, à partir de janvier 2018 que la métropole pourrait se voir transférer des compétences
supplémentaires. En reculant l’échéance des transferts à un horizon temporel plus lointain,
nombre d’élus espèrent priver définitivement la métropole de prérogatives fortes, faisant le pari
qu’une alternance politique à l’échelon national en 2017 favorisera le retour à une conception
minimale de la métropole. Cette stratégie repose sur le fait qu’aucune décision irréversible ne
soit prise d’ici aux élections présidentielles et législatives de juin 2017 :
« Devedjian a dit à ceux qui ne voulaient pas enterrer la hache de guerre “calmez-vous ! Les EPT ont le
pouvoir fiscal sur la CFE pendant cinq ans, mais il y a 2017 au milieu… Ça va, démarrons, faisons un
pas vers la ministre. Mais ça va, en 2017, il y a quand même de grandes chances que nous reprenions le
pouvoir, et on défera” » (entretien, cadre de la mission de préfiguration).
De son côté, l’exécutif, inspiré par la DGCL, tente de défendre le texte de la loi du 26
janvier 2014 et de ne faire que des concessions minimales aux élus. Pour résister aux élus qui
réclament la possibilité de transformer les territoires en EPCI à fiscalité propre (sur le modèle
des communautés d’agglomération) tout en conservant à la métropole un statut d’EPCI à
fiscalité propre, la DGCL brandit le risque de censure du Conseil constitutionnel. Le
gouvernement s’adosse à cet argument pour essayer de construire un compromis qui puisse
satisfaire les aspirations contradictoires des partisans de la métropole intégrée, tout en
préservant les chances de la maire de Paris pour 2020.
La transcription dans la loi d’un compromis hybride entre partisans et adversaires de la
métropole intégrée
Ce compromis se fonde sur une logique hybride. Il s’efforce de trouver une voie
médiane entre le scénario de référence défendu par la DGCL – une métropole intégrée dotée de
nombreuses compétences et de l’intégralité de la fiscalité économique, avec des territoires très
faibles et le scénario sur lequel s’est replié une écrasante majorité des élus des territoires
forts transformés en de véritables C.A., la métropole étant reléguée dans une position faible
d’instance de coordination volontaire. Pour satisfaire les opposants à la métropole intégrée, le
texte élaboré muscle fortement les territoires, en les dotant du statut d’établissement public et
leur accordant la personnalité morale, avec une série de compétences propres, transférées par
les communes, et sans lien avec la métropole. Les territoires se muent en établissements publics
territoriaux (EPT) et sont assimilés à des syndicats de communes formant des entités
indépendantes de la métropole avec lesquels ils n’entretiennent pas de relation organique.
Toutefois, le Gouvernement refuse de leur accorder le statut de C.A : forte de son expertise
technique et de son monopole dans l’écriture du nouveau statut de la MGP, la DGCL pèse ici
de tout son poids et complexifie à dessein son modèle de financement pour empêcher le retour
à une version confédérale de la métropole, ce qui provoque de vives protestations des élus
contre la « technocratie ». La loi de 2015 prévoit que les EPT ne conserveront la maîtrise des
taux et le produit de la CFE que jusqu’en 2020. Au-delà de cette période transitoire, le produit
de la CFE sera transféré à la métropole au 1er janvier 2021, date à partir de laquelle le processus
de convergence des taux de CFE de chacun des EPT débutera pour s’achever en 2033. Construit
sur une logique de solidarité partisane, ce compromis doit permettre à la maire de Paris – qui
possède le taux de CFE le plus bas de la métropole et qui s’est faite élire sur une promesse de
stabilité fiscale de terminer tranquillement son mandat. Mais au-delà de ce mandat, la loi
prévoit de revenir à l’esprit de la loi Maptam, en faisant prévaloir la souveraineté fiscale de la
métropole au détriment des EPT. Pour contrecarrer le risque de voir un jour le Gouvernement
céder aux demandes des élus qui réclament la transformation des EPT en communautés
d’agglomération de plein droit, la DGCL complexifie à dessein le schéma de financement de la
MGP :
« Le budget de la MPG, c’est une mécanique très complexe qui a été voulue d’ailleurs complexe par la
DGCL… dans la version de la loi MAPTAM, ils avaient supprimé de fait les territoires. Et là, avec la
loi NOTRe ils n’ont pas voulu leur redonner trop de pouvoir quand même donc y’a deux choses : un,
c’est que jusqu'en 2021 y’a encore une partie pour les communes et après y’a plus et la deuxième chose
c’est sur les attributions de compensation. Au lieu de passer directement, des territoires à la métropole,
ça transite par les communes. Ça complexifie, c’est juste pour ne pas qu’ils aient trop trop de pouvoir »
(entretien, maire).
Bien que ce compromis soit dénoncé par de nombreux élus locaux, il est introduit dans
la loi dite de Nouvelle organisation territoriale de la République, qui revoit également à la baisse
les effectifs de l’assemblée métropolitaine et les rééquilibre au profit de la ville de Paris
25
.
Le processus législatif débouche au total sur trois types de résultats, qui renvoient à des
horizons temporels différents et dont la solidité institutionnelle varie.
Le premier résultat immédiat est de généraliser les regroupements de communes au sein
des EPT sur une base démographique de 300 000 à 500 000 habitants, en programmant leur
intégration progressive. Si elle implique une régression dans l’intégration pour les trois C.A
déjà constituées – Plaine commune, Grand Paris Seine Ouest et Est ensemble – elle prévoit a
contrario un progrès dans l’intégration pour les huit établissements publics territoriaux
nouvellement constitués, Paris étant considéré comme un EPT à part étant marginalement
25
Les effectifs du conseil métropolitain sont réduits à 209 sièges désignés à la proportionnelle à la plus forte
moyenne avec au minimum un représentant par commune. Paris obtient 62 sièges et se voit attribuer 29,6 % des
sièges (contre précédemment 27 % des sièges dans la loi Maptam).
touché par la réforme avant 2020. Ces progrès seront longs à se matérialiser dans la mesure où
les compétences jugées politiquement les plus sensibles – celles qui relèvent des « politiques
de peuplement » (PLU, OPH) (Desage, 2016) qui ont été retirées aux communes pour être
attribuées aux EPT (constitués dans la plupart des cas dans le cadre de « mariages forcés »),
continueront de faire l’objet d’une appropriation communaliste par les élus concernés.
Le second résultat est de constituer une métropole, très faible dans un premier temps,
mais censée se renforcer à moyen terme. Dans l’immédiat, elle est faiblement dotée en
compétences et en ressources. La montée en puissance de ses compétences est soumise aux
délibérations d’une majorité de l’assemblée métropolitaine, peu portée à la renforcer, les élus
tentant de faire prévaloir une conception minimaliste des compétences métropolitaines. Sur le
plan des ressources, la métropole s’apparente, dans l’immédiat, à un nain budgétaire : avec une
capacité d’investissement de 14 millions en 2017 (à comparer avec les 2 milliards des 7
départements franciliens hors Paris), la MGP apparaît comme d’autant plus faible qu’elle
saupoudre ses crédits en subventionnant pléthore de petites opérations pour des montants assez
dérisoires (le montant moyen étant de 500 000).
Le troisième résultat est que les lois votées n’apportent qu’une amélioration très
modeste des capacités de gouvernement à l’échelle métropolitaine. Un des paradoxes de cette
réforme – qui affichait pour objectif la mise en place d’un gouvernement métropolitain à même
de mener des politiques ambitieuses (au moins du côté du pouvoir central) – est qu’elle conduit
à un paysage institutionnel éclaté, au caractère très inachevé, puisque ce ne sont pas moins de
cinq strates concurrentes (dont deux nouvellement créées) qui cohabitent désormais sur le
territoire métropolitain, sans que l’on sache encore, parmi la région, les départements (qui
luttent pour leur survie), les communes, les EPT (qui souhaitent acquérir le statut de C.A.), et
la métropole, le(s)quel(les) s’imposera (ont) au terme d’une recomposition qui prendra
nécessairement du temps. Si elle a mis fin à l’exceptionnalité du phénomène des communes
isolées, la réforme n’est pas parvenue à réduire significativement le degré de fragmentation
institutionnelle existant et à le rationaliser en profondeur. Elle n’a amélioré qu’à la marge la
délimitation des attributions respectives des échelons préexistants et n’a pas franchement
clarifié leurs modalités d’articulation. Mais, si de telles évolutions sont limitées – manifestant
la dépendance à l’égard d’une configuration originelle marquée par une forte fragmentation
institutionnelle –, elles ne constituent que des étapes dans l’esprit des acteurs centraux qui
continuent de défendre une suppression des départements.
Conclusion : structures et agency dans les dynamiques de construction
métropolitaine
Quatre conclusions se dégagent de notre analyse. Notre étude de cas permet, premièrement, de
réévaluer la portée de certaines thèses présentes dans la littérature. Loin d’illustrer la thèse de
l’affranchissement des métropoles les plus prospères de la dépendance étatique (Brenner, 2004 ;
Pinson, 2014), l’étude de la création de la MGP fait d’abord apparaître celle-ci comme le
produit d’une intervention de l’État central incarné ici par l’exécutif politique et par la DGCL.
Même si la tentation affleure durant les premiers mois du quinquennat Hollande d’une
intervention minimale du pouvoir central (consistant à ratifier des accords locaux), l’incapacité
des acteurs locaux à fabriquer un consensus confère un rôle particulièrement moteur au pouvoir
central dans la structuration du gouvernement métropolitain. L’analyse du jeu des acteurs
montre aussi que le pouvoir explicatif de l’hypothèse dite de « neutralité du comportement du
courtier métropolitain » (Heinelt, Kübler, 2005), fortement privilégié par la littérature
internationale, n’est pas toujours décisive. Ici, tous les efforts effectués par la mairie de Paris
pour rassurer ses partenaires (choix d’un adjoint communiste plutôt que le maire de Paris pour
animer la démarche, progressivité, neutralité bienveillante, refus réitéré du dévoilement des
préférences en matière de « modèle métropolitain », etc.) et jouer le rôle de courtier
métropolitain neutre ne suffisent pas à désarmer la méfiance des autres gouvernements
municipaux, et a fortiori des représentants des autres échelons. Si l’existence d’un courtier
neutre est sans doute une condition nécessaire à l’essor de la coopération, elle n’est pas une
condition suffisante de sa réussite.
Deuxièmement, si les acteurs étatiques apparaissent comme la principale force
d’impulsion, c’est parce que le processus de rééchelonnement est fortement dépendant de la
trajectoire institutionnelle francilienne. Caractérisé par la fragmentation et la polarisation,
l’héritage francilien pèse lourdement et oriente les stratégies déployées par les acteurs. Il
constitue d’abord un frein à la constitution d’une scène métropolitaine. Si celle-ci émerge à
l’initiative de la mairie de Paris – qui fait office de courtier elle ne se consolide que sur un
mode défensif, en réaction aux velléités de l’État d’imposer une solution. Sur cette scène,
l’héritage est si pesant que les acteurs locaux continuent à défendre des conceptions
inconciliables de la MGP. Ce morcellement hérité et les inégalités qu’il enferme empêchent les
acteurs centraux – cabinets ministériels comme DGCL d’envisager la transposition immédiate
du modèle lyonnais (celui de la collectivité unique constitué par fusion verticale). Mais ce
modèle-là fait office de référence et de mythe rationnel pour les acteurs centraux qui cherchent
à l’acclimater sur le territoire francilien. Ils s’efforcent de l’imposer en utilisant les stratégies
habituelles de contournement des oppositions. Ils procèdent par adjonction (layering, Thelen,
2003), avec la création de deux échelons supplémentaires (EPT et métropole), censés monter
progressivement en puissance au détriment des échelons territoriaux préexistants (communes
et conseils départementaux) et par conversion (les EPT étant appelés à devenir des
arrondissements d’une métropole elle-même transformée en collectivité de plein droit). Les
acteurs centraux utilisent aussi des stratégies de compensation (Pierson, 1994), de division (en
s’efforçant d’enrôler certains acteurs territoriaux), d’obscurcissement et de changement graduel
(avec des transferts de compétences et de ressources fiscales échelonnés dans le temps au profit
de la métropole, aux effets immédiatement peu lisibles, échelonnés selon un calendrier offrant
aux opposants des chances raisonnables de remise en cause). Raisonnant par étapes, les acteurs
politiques de l’exécutif sont d’autant plus disposés à accorder des délais et à écouter les
doléances d’opposants locaux qu’ils émanent de leurs rangs partisans.
Troisièmement, notre étude peut contribuer à combler une lacune de la littérature relative aux
politiques dites de « consolidation territoriale », qui sous-estime manifestement le poids des
intérêts partisans dans le design institutionnel. Alors qu’une abondante littérature montre le
poids des intérêts partisans dans la fabrique des politiques de décentralisation, nous montrons
ici que des mécanismes comparables opèrent également (bien que de manière plus discrète)
dans les politiques dites de « consolidation territoriale ». Un des bénéfices majeurs de notre
étude en termes de « process tracing » est d’isoler la manière dont les intérêts du parti au
gouvernement influencent le design institutionnel de la MGP. Portée par l’administration
centrale au nom de la rationalisation institutionnelle, la mise en place des métropoles en France
reste modelée par les intérêts partisans du parti au pouvoir. L’étude du cas de la fabrique de la
MGP l’illustre pleinement : les intérêts partisans opèrent tantôt comme un accélérateur et tantôt
comme un frein dans le déploiement de ce scénario de transformation institutionnelle, en
fonction des coalitions territoriales qui se forment et des rapports de force qui se déploient au
sein du parti majoritaire à l’échelle nationale. On le voit nettement sous la mandature de
Hollande, avec les mobilisations successives d’entrepreneurs de réforme. Delanoë joue d’abord
le rôle d’un frein lorsqu’il se mobilise pour qu’une conception minimaliste de la MGP soit
introduite dans le projet de loi Maptam. Une fois ce projet rejeté au Sénat, le balancier part dans
un sens opposé sous l’impulsion d’une offensive emmenée par Bartolone. Celui-ci joue un rôle
moteur pour inscrire dans la loi Maptam une conception très intégrée de la MGP. La défaite
socialiste aux municipales opère a contrario comme un violent coup de frein qui fait repartir le
balancier de la réforme en sens inverse. À partir de mars 2014, la nouvelle maire de Paris,
Hidalgo, s’emploie à revenir à une conception minimaliste de la MGP et obtient partiellement
gain de cause dans la loi Notre du 7 août 2015. Enfin, Hidalgo obtient la fusion de la ville et du
département de Paris créant une collectivité à statut particulier appelée ville de Paris. Votée en
toute fin de législature (loi du 28 février 2017), cette loi vise à prémunir Paris des conséquences
d’une suppression généralisée des départements sur le périmètre de la métropole et doit aussi
empêcher le scénario institutionnel de la métropole régionale (défendu par la présidente LR de
la région Île-de-France) de se réaliser un jour. Le parti au gouvernement apparaît sous cet angle
comme une arène de luttes entre plusieurs coalitions territoriales rivales, dont les rapports de
force influencent profondément le design métropolitain. On voit ici comment les effets de
structure s’actualisent dans les comportements des acteurs et comment les jeux d’acteurs
partisans contribuent en retour à influencer la structure.
Enfin, quatrièmement, notre analyse permet de réévaluer la contribution de la
bureaucratie étatique centrale dans le design des métropoles en France. La DGCL conserve une
place de choix dans le cadrage préalable des propositions (sélection des options soumises à
l’exécutif) et joue des prérogatives attachées à son rôle de traducteur juridique des grands
arbitrages politiques pour écarter certaines solutions (au motif de leur inconstitutionnalité, de
leur trop grande complexité ou de l’impossibilité à écrire dans les contraintes du calendrier
politique) ou ralentir leur adoption, lorsque celles-ci sont orthogonales avec son schéma
d’ensemble (ce qui a pour effet pratique de les écarter, compte tenu de la durée des mandatures).
Forte de son rôle de traducteur juridique, elle s’efforce d’élaborer des stratégies de
cantonnement des exceptions et de maintenir la cohérence. À cet égard, de nombreux éléments
ont montré qu’E. Macron était réceptif aux propositions de la DGCL d’uniformiser les statuts
métropolitains et de franchir un nouveau cap dans l’intégration avec la désignation d’une
assemblée métropolitaine dans le cadre d’un scrutin supra-communal. Encore candidat, Macron
avait annoncé sa volonté de généraliser le « modèle lyonnais » à l’ensemble des territoires
comptant des métropoles et de supprimer les conseils départementaux dans la plupart des
métropoles françaises. Des pas importants ont é franchis dans cette direction à Marseille
puisque le projet de fusion verticale est désormais soutenu par la présidente de la métropole
d’Aix-Marseille qui préside également le conseil départemental des Bouches-du-Rhône : une
mission d’étude relative « à la fusion intégrale » des deux entités a été confiée au préfet des
Bouches-du-Rhône par le Premier ministre le 10 septembre 2018. Macron ambitionnait
également d’appliquer le même schéma de fusion verticale sur le territoire de la MGP. Le parti
présidentiel étant dépourvu de relais chez les chefs d’exécutifs locaux, il a cependant été
progressivement contraint de temporiser sur ce projet, faute d’être capable de former une
coalition de soutien en l’absence d’ancrage territorial. L’exécutif national s’est heurté au front
uni des présidents des départements de la petite couronne (de tous bords politiques) et à la
solidarité d’une majorité sénatoriale déterminée à utiliser son pouvoir de veto en matière de
révision constitutionnelle comme d’une monnaie d’échange pour obtenir le retrait de cette
réforme de l’agenda gouvernemental. Classique dans le système français, ce blocage ne permet
pas encore de savoir si la différenciation des statuts métropolitains résultant des lois analysées
ici doit être regardée comme une asymétrie temporaire, tactiquement concédée en attendant une
re-symétrisation ultérieure, ou comme l’esquisse d’une différenciation plus durable.
Tableau 4 : Les conceptions de la MGP successivement défendues par les gouvernements sous la
mandature Hollande
Versions successives de
la métropole
Statut juridique
Périmètre
Victimes institutionnelles
Avant-projet de loi de
décentralisation et de
réforme de l’action
publique (février 2013)
Pôle métropolitain : région
+ totalité des départements
+ totalité des EPCI à
fiscalité propre + Paris
Pas de fiscalité propre
Région
Aucune, à part les communes
isolées (sauf Paris)
Projet de loi Maptam
(mars 2013)
Métropole confédérée
Syndicat mixte : Paris +
EPCI
Pas de fiscalité propre
Unité urbaine
communes isolées
intercommunalités < 300 000
habitants en petite couronne
intercommunalités < 200 000
habitants du reste de l’unité
urbaine + Région
Loi Maptam (janvier
2014)
Métropole intégrée
Conseil métropolitain à
348 membres
EPCI à statut particulier
avec intégralité de la
fiscalité économique +
fiscalité additionnelle
ménages + DGF
Composée de « territoires »
équivalents à des
arrondissements financés
par une dotation territoriale
allouée par la métropole
124 communes
petite couronne +
46 communes de
grande couronne
si volontaires
avant le 30/12/14
Intercommunalités (y compris
> 300 000 habitants) de petite
couronne) + Conseils
départementaux de petite
couronne (à moyen terme)
+ communes isolées
Métropole hybride (loi
Notre 7 août 2015) + loi
du 28 février 2017
relative au statut de Paris
Conseil métropolitain à
209 membres
EPCI à statut particulier
sans fiscalité additionnelle
ménage
Composée de Paris et 11
établissements publics
territoriaux ayant statut
inspiré des syndicats de
communes et qui
conservent la CFE au
moins jusqu’au 31/12/2020
124 communes
petite couronne +
46 communes de
grande couronne
si volontaires +
communes
membres d’un
EPCI aéroport
d’Orly
Intercommunalités < 300 000
habitants en petite couronne +
intercommunalités < 200 000
habitants du reste de l’unité
urbaine + Conseils
départementaux de petite
couronne (à moyen terme),
sauf Paris (car fusion ville et
département votée) +
communes isolées
Patrick Le Lidec
Sciences Po, Centre d’Études européennes et de politique comparée, CNRS
patrick.lelidec@sciences-po.fr
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... Le fait que les différents niveaux d'action publique soient plus ou moins protégés, comme le montre à elle seule la résistance des départements en France, témoigne de ce que les politiques de décentralisation sont le résultat de compromis négociés entre l'État et les autorités locales. Le poids de ces jeux proprement « politiques » a par exemple été particulièrement mis en valeur dans le cas de la création de la métropole du Grand Paris (Le Lidec, 2018). ...
Chapter
Les politiques publiques ne sont pas exclusivement produites par des acteurs évoluant aux échelles nationales et internationales. L’espace « local », regroupant les acteurs publics et privés agissant à l’échelle infranationale, joue un rôle clé dans la production de l’action publique. Historiquement, nombre de politiques publiques ont d’abord été inventées à l’échelle locale (notamment municipale), avant d’être généralisées. Depuis les années 1980, les États centraux utilisent la décentralisation, qui est elle-même une politique publique, pour orienter le processus de production des politiques publiques, sans être totalement maîtres de ces évolutions. Dans le même temps, les autorités locales tentent de s’affirmer comme des gouvernements autonomes, dans un contexte marqué par le poids de certains acteurs (notamment économiques) et fortement mondialisé.
Article
In the past few years, calls for innovative urban projects (CIUPs) have become the most mediatized symbol of the ongoing transformations within the public-led French urban development system. In the name of urban innovation, CIUP is a policy instrument that brings together, early in the design phase of urban development projects, extended teams of real estate developers and other actors who usually intervene downstream in the development process. We explore these calls as a form of real estate led start-up urbanism and analyse its modalities in Greater Paris, with the first edition of the Inventing the Greater Paris Metropolis (IGPM) call as a case study. We begin by tracing the genealogy of CIUPs and their particular articulation of urban innovation and urban development principles. In the remainder of the paper, we explore the implications of such urban innovation and spatial planning hybrids, by honing in on the relational work of real estate developers, i.e. the production of social relationships and networks that enables real estate developers adherence to the political ambitions during the bidding process. After establishing their centrality in the social networks defined by IGPM, we explore the apparent paradox between projects that are perceived as ordinary by call organizers and a visible effervescence of the urban planning milieu, including recruitment practices within real estate development firms, the emergence of small operators embodying imaginaries of urban innovation and the growing role of consultancies in supporting developers in responding to public authorities’ ambitions. In the final empirical section of the paper, we focus on real estate developers’ innovation strategies as a way of understanding the apparent contradiction between project content and the changing organizational landscape of the urban development milieu. In the concluding section, we bring these elements together through a discussion of the policy outputs and outcomes of CIUPs in general, and of IGPM in particular.
Article
Full-text available
Un étude fouillée sur les relations de travail et les rapports de pouvoir entre les gouvernants politiques et les fonctionnaires co-gouvernants aux sommets de l'Etat en France.
Article
Full-text available
L'étude propose une mesure des changements dans la structuration régionale et locale au regard de la disparité des niveaux de vie des ménages. Les situations en 1990 et 2007 sont comparées à celle de 1999 pour bénéficier d'un recul, sur une longue période. En complément, une typologie des territoires en 2007 est proposée. Au centre de l'agglomération, les contrastes se renforcent entre le secteur aisé de l'ouest et un secteur nord de plus en plus compact et homogène de quartiers pauvres. Entre ces situations extrêmes, de nombreuses communes représentant près de 90% des ménages ont des profils plus divers ; en grande couronne se diffuse un modèle résidentiel où dominent des ménages aux revenus moyens-aisés, tandis que les quartiers réellement mixtes sont surtout présents à Paris, mais en retrait.
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The Mayor and his Partners: From a Core-Periphery System to Multi-Level Governance In the past, mayors formed a homogeneous group, united by a similar system of bilateral and vertical relationships with a dominant partner, the State. These relationships were typical of the asymmetrical core-periphery rapports predominant in the so-called “Napoleonic” systems of local government. For the mayors, they implied a juridical subordination to the center, but also a greater access to that center, in particular through the holding of several mandates. This relational system has collapsed and given way to a new one which is more multilateral, and in which the State has lost the monopoly of relationships with the mayors. This new system is part of what the specialists of the European Union have called multi-level governance. It is much more open, pluralistic, but at the same time more prone to logics of differentiation and inequality in the allocation of resources. The large urban centers and their mayor-presidents are the biggest winners of this emerging system.
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equally sized and equally influential. This idea seems to be based on the intuition that the production and distribution of public services by local governments have properties similar to those of competitive firms. At a competitive Tiebout equilibrium, each government at a given level of governance in a federal system tends to be that which provides services to its residents at least cost. Consequently, all jurisdictions that produce the same mix of government services are approximately the same efficient size, and a federal system will be composed of more or less homogeneous local governments. Only efficiently-sized communities survive in a fiscally competitive environment, because least-cost producers of government services always attract residents and tax base away from less optimally sized jurisdictions. The Tiebout model is a useful characterization of many locational decisions in which production economies and competition may be presumed to play a significant part in the decisions reached. However, the assumption of uniform jurisdictional size and power is a less useful foundation for county, city, and state levels of analysis. Here we observe significant differences in physical size, population, income, and political representation for state and local governments. In the United States, California is physically the third largest state with 11% of the citizens, whereas Wyoming, the sixth largest state includes less than 1% of the U. S. population. Requejo (1996) notes that New South Wales includes 35% of the population of Australia, whereas Tasmania includes less than 3%. North Rhine Westfalia includes some 21% of the population of Germany,
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“Quality tenants” The discretely discriminatory access to new social housing in middle-class suburbs (France) Reducing socio-spatial segregation is one of the stated aims of urban policies in France since at least the early 1990s. Policies were for a long time focused exclusively on poor neighborhoods, but the Solidarity and Urban Renewal law of December 2000 brought innovation as it mandated that that all suburban municipalities of a certain size should progressively bring the percentage of social housing to at least 20 %. Initially largely ignored, the implementation of this law became more effective after 2007-2008. Based on a case study in the Lille urban area, the article proposes, first, to explain how most elected officials of wealthier suburbs unexpectedly changed their position. Secondly, focusing on a wealthy municipality, it focuses on the essential but discreet condition of this surprising legal compliance: the possibility to exercise “communal preference” in the allocation of the new units. It follows that these invisible forms of discrimination built into the development of public housing in these wealthy cities have actually accentuated residential segregation and specialization.
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his article explores how the rulers have repeatedly modified the boundaries of public bureaucracies and the division of labour within the state since the early 1980s, either by creating agencies or by promoting mergers. This transformation of the organisational forms of the state is here considered as an original and rationalised technique of governmentality through which politicians, but also top bureaucrats and experts, try to intervene on the specialization of tasks, the distribution of power and public policies. The article first offers a large state of the art about scholars on agencification and mergers, and a critique of the main theories analysing these processes. It defends a political sociology approach that emphasizes four intertwined dimensions of the politics of organization and its manipulation of state architectures.
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This article maps the methodological debate on process tracing and discusses the diverse variants of process tracing in order to highlight the commonalities beyond diversity and disagreements. Today most authors agree that process tracing is aimed at unpacking causal and temporal mechanisms. The article distinguishes two main types of use for process tracing. Some are more inductive, aimed at theory building (i.e. at uncovering and specifying causal mechanisms) while others are more deductive, aimed at theory testing (and refining). The paper summarizes the main added value and drawbacks of process tracing. It ends by providing ten guidelines for when and how to apply process tracing.
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“Greater Paris”, Urban Strategies and Geopoliticals Conflicts Two years after his June 2007 speech at Charles-de-Gaulle Airport, Nicolas Sarkozy seems to have given up on his project of creating a Greater Paris. Local elected officials, from both left and right demonstrated great reluctance for the project, developed their own strategies to politically control the region’s territory and built alliances with some of their counter parts. The Mayor of Paris, Bertrand, counter-attacked and was particularly successful in putting on hold the president’s project, thanks to poor results of the president’s party at the local elections in march 2008. Delanoë managed to obtain the creation of a special district, gathering about a hundred cities called “Paris Metropole” which mission is ambiguous and could kill any of institutional reform effort in the Paris Region. Yet the government seems determined to create a public agency under its control called “Society of the Greater Paris” which would manage large scale projects such as the new transportation network.