Content uploaded by Georges Flexor
Author content
All content in this area was uploaded by Georges Flexor on Jan 06, 2019
Content may be subject to copyright.
Felipe José Luna Cijanes
1
Georges Gérard Flexor
2
Formación de Agenda de los
Programas de Trasferencia de Renta
en los países del Cono Sur de América
Introducción
Los Programas de Transferencia de Renta (PTR), se destacaron como
una de las principales políticas sociales en Latinoamérica. Los PTR fueron
concebidos para detener la pobreza, como preocupación y problema
principal de los gobiernos, creando condiciones para mejorar la calidad de
vida de los pobres en el mediano y largo plazo (CECCHINI y
MADARIAGA, 2011, 5). Según datos de la CEPAL, los 18 países de
América Latina y el Caribe, tenían PTR funcionando en el 2010. Estos son
bastante heterogéneos, responden a diversas trayectorias históricas,
caracterizaciones sociales, coyunturas y prioridades de cada país. Tienen
tres elementos comunes: foco en familias pobres con niños y adolescentes,
principio de condicionalidad y el fortalecimiento del capital humano en el
largo plazo. (DE CASTRO y MODESTO, 2010; DO NASCIMENTO y DOS REIS,
2011; JACCOUD, 2013; TASSARA, 2015). Normalmente, las receptoras de
las transferencias son las madres. Para seleccionar los destinatarios, usan
la focalización geográfica y una comprobación indirecta de los medios de
vida. Algunos critican a los PTR por evadir temas de fondo como la
reforma substantiva del mercado laboral, la redistribución equitativa del
ingreso y la creación de sistemas de protección social más amplios e
inclusivos. No obstante, “las evaluaciones y estudios realizados
demuestran que los PTR generaron impactos positivos, como aumento de
matrículas escolares, mejoría de la atención en salud preventiva y
1
Doutorado em Teologia pela Universidad Pontificia Bolivariana e atualmente faz um estágio
de pós--doutorado no Programa de Pós-Graduação de Ciências Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ). E-
mail: felipeluna1171@gmail.com.
2
Mestrado em Economia do Meio Ambiente pela Université Paris 1 – Panthéon-Sorbonne,
doutorado em Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pela
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro e professor do Programa de Pós-Graduação de
Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal
Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ), pesquisador do INCT/PPED e do Observatório de
Políticas Públicas para a Agriculltura (OPPA/CPDA/UFRRJ). E-mail: gflexor@gmail.com.
Felipe José Luna Cijanes e Georges Gérard Flexor
585
crecimiento del consumo e ingresos familiares” (TASSARA, 2015, p. 23).
Según datos del BID (2014, p. 7), “entre 2003 y 2013 alrededor de 96
millones de personas superaron la pobreza y los pobres hubiera sido en
promedio 13% más, sino se hubiesen implementado los PTR”.
En este artículo se presenta la investigación sobre la formación de agenda
de los PTR en los países del Cono Sur de América: Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay. El interés de la investigación fue determinar ¿cuáles
fueron las instituciones, políticas y actores que influenciaron la formación
de agenda de los PTR en estas naciones? ¿Cómo y por qué los PTR entraron
en sus agendas políticas? ¿Cuáles contextos históricos, políticos,
económicos y sociales hacen surgir estas políticas? ¿Qué procesos
decisorios originaron su inserción en las agendas gubernamentales?
¿Cuáles peculiaridades tienen los procesos identificados? ¿Cuáles fueron
las principales semejanzas y diferencias en esos países?
Después de revisar la literatura, se encontraron muchas investigaciones
sobre las políticas sociales y los PTR, dedicadas especialmente a su
contenido, implementación y evaluación, pero no se identificaron muchos
estudios sobre formación de agenda, destacándose dos tesis de maestría,
una de Domingues (2012) y otra de Monteiro (2011) que hacen un análisis
político e histórico del Programa Bolsa Familia y de Bichir (2015), sobre
los programas AUH de Argentina y Bolsa Familia de Brasil.
Investigaciones de esta etapa del ciclo de las políticas públicas son
importantes para conocer antecedentes históricos, circunstancias y actores
que influenciaron el proceso de inserción en la agenda de los PTR en cada
país. Desde el aspecto metodológico, esta es una investigación
hermenéutica, de tipo documental, descriptiva, analítica y comparativa.
Es un estudio de caso cuyas unidades de análisis son los PTR en los países
del Cono Sur de América. La temporalidad definida fue la primera
década del siglo XXI, porque en ese período se implementaron dichos
programas y con resultados muy importantes. Se utilizaron los enfoques
de formación de agenda y del institucionalismo histórico con sus conceptos de
dependencia de la trayectoria y coyunturas críticas, porque permiten analizar
comparativamente las políticas públicas. En la investigación se estudiaron
documentos como actas, decretos, libros, artículos, tesis, disertaciones y
revistas científicas.
El artículo está dividido en cinco partes: la primera presenta la
introducción; la segunda desarrolla el enfoque teórico de la investigación;
la tercera expone las instituciones, políticas y actores en la formación de
agenda de los PTR en los cuatro países del Cono Sur de América; la cuarta
realiza un análisis comparativo de los procesos de las naciones estudiadas
y la última parte expone las conclusiones del estudio.
Formación de Agenda de los Programas de Trasferencia de Renta...
586
Enfoque Teórico
Los estudios sobre formación de agenda de las políticas públicas se
remontan a los trabajos sobre opinión pública de McCombs y Shaw
(1972),
3
que analizaron cómo funcionan las instituciones desde la
perspectiva pluralista del Estado, según la cual, la agenda estaba en
función de las disputas entre grupos organizados de la sociedad (DU PIN
y MARCHESINI, 2007). Los actores organizados son capaces de
transformar los problemas en políticas públicas insertándolos dentro de la
agenda gubernamental (SCHATTSCHNEIDER, 1960; BACHRACH y
BARATZ, 1962). Para Cobb yal., (1976, p. 126), la formación de agenda es el
“proceso por el cual las demandas de varios grupos de la población son
transformados en items a los que los agentes públicos prestan atención
seriamente”. También es entendida como la dinámica en el que problemas
y soluciones ganan o pierden atención particular del estado, que no es
capaz de solucionar todos los problemas al tiempo (BIRKLAND, 2001).
En la perspectiva de múltiples flujos de Kingdon (1995), la formación de
agenda se enfoca no en los temas, sino en la identidad, características e
interacciones entre los actores involucrados y las ventanas de oportunidades
que se presentan. La agenda gubernamental es entendida como el conjunto
de asuntos sobre los cuales el gobierno y las personas ligadas a él,
concentran su atención en determinados momentos. La agenda decisoria es
un subconjunto dentro de la agenda gubernamental que contempla
cuestiones que los formuladores de políticas están ya estudiando para
decidir convertir las o no en una política pública. Para Kingdon en la
formación de agenda son importantes la condiciones o situaciones que
hacen que un problema o tema entre a ser parte de las políticas públicas.
Estas condiciones son presentadas en tres flujos: de problemas, de
soluciones y el político. El flujo de problemas se refiere a cuestiones que son
capaces de llamar la atención y provienen de representaciones sociales,
del monitoreo de programas gubernamentales, del desempeño de
acciones estatales que permiten a tales situaciones tener mayor chance de
ser tenidas en cuenta. También los desastres, crisis o accidentes focalizan
la atención sobre cuestiones que requiere de una intervención
gubernamental. El flujo de soluciones se refiere a las alternativas y
propuestas de acción gubernamental que se presentan para resolver las
cuestiones problemáticas y que son defendidas por los diversos actores
según sus intereses. Las alternativas son desarrolladas por especialistas
(investigadores, asesores, académicos). El flujo político es un momento
político favorable relacionado con la percepción que tiene la sociedad
sobre un determinado tema o fenómeno, la receptividad de las fuerzas
3
Llamado “Estudio de Chapel Hill”, analizó el papel de los medios en la campaña
presidencial de 1968, evaluando la relación entre los temas propuestos por los medios y los
asuntos considerados importantes por el público.
Felipe José Luna Cijanes e Georges Gérard Flexor
587
políticas, el posicionamiento de ciertos grupos de interés, cambios en los
puestos públicos estratégicos, cambios de gestión, cambio de congresistas,
entre otros. Entonces una política pública solo se inicia si llega a la agenda
decisoria después de pasar por la agenda gubernamental. Este proceso se da
con el surgimiento de unos momentos o circunstancias críticas llamadas
ventanas de políticas o policy windows, en los que hay mayor conexión de
los tres flujos (DU PIN y MARCHESIN, 2007; NIEDHARDT y GONÇALVES,
2015).
El juego político de inserción y priorización de un problema según
Kingdon, se realiza en la más alta cúpula de la administración pública. El
presidente, sus asesores, ministros y secretarios de Estado son los actores
determinantes. Se suman a ellos, el congreso nacional y la burocracia así
como los líderes de los partidos, los medios de comunicación social, los
candidatos a las próximas elecciones y los miembros de algunas
organizaciones. En el proceso de formación de agenda cuando la cúpula de
gobierno considera un tema de alta prioridad, este termina siendo
escogido. El presidente tiene una influencia significativa en la agenda
comparado con otros actores. No hay nadie con mayor influencia que el
presidente para formar la agenda. La burocracia, debido a la estabilidad
de su servicio, su especialización en el conocimiento de los temas y las
relaciones que establece con grupos de poder como el Congreso, acaban
por tener una injerencia importante dentro de las políticas públicas. Otro
actor tan influyente como el presidente, es el poder legislativo, por su
capacidad de alterar o crear leyes para darle normatividad a las políticas
públicas y por la gran publicidad que ostentan ante la opinión pública y
sus electores. Este enfoque de Kingdon sobre la formación de agenda va a
servir para analizar como los PTR llegaron a convertirse en una parte de
las políticas sociales contra la pobreza, cuáles instituciones y actores
fueron relevantes y cuales ventanas de políticas se presentaron a su favor
(KINGDON, 1995; DE FRANCA, 2007).
Por otra parte, el institucionalismo histórico
4
es un enfoque utilizado para
estudiar las políticas públicas y el cambio social en su temporalidad. Los
institucionalistas históricos abordan cuestiones amplias, sustantivas, de
interés para públicos diversos, consideran seriamente el tiempo,
especificando secuencias, rastreando transformaciones, procesos de escala
y temporalidad variables, analizan contextos macro y formulan hipótesis
sobre los efectos combinados de varias instituciones y procesos. El
institucionalismo histórico se centra en el análisis de las configuraciones
organizacionales, enfocado en coyunturas críticas y procesos de largo
plazo, estableciendo de este modo la comprensión de los fenómenos
políticos a partir de contextos amplios y procesos que, por medio de su
4
La expresión institucionalismo histórico es usado por primera vez en 1989, en un seminario
realizado en Boulder (Colorado).
Formación de Agenda de los Programas de Trasferencia de Renta...
588
relación e interacción, reestructuran la política (PIERSON y SCKOPOL,
2008). Los institucionalistas históricos analizan como las instituciones se
relacionan y dan forma a procesos o resultados de interés. Las
instituciones son capaces de modelar el comportamiento colectivo y las
esferas social, política y económica. Los resultados observados en estas
esferas son decisivamente impactados por las instituciones ejecutiva,
legislativa o del poder judicial (HALL y TAYLOR, 2003). Este enfoque se
utilizará en la investigación así: se estudiaran los PTR en un determinado
tiempo, buscando las secuencias y trasformaciones de procesos e
instituciones en un contexto macro, se analizará como ciertas instituciones
influenciaron la formación de agenda e implementación de los PTR.
El concepto de dependencia de la trayectoria plantea que un determinado
camino recorrido por el Estado y la sociedad, influenciará el ciclo de las
políticas públicas. Las decisiones políticas del pasado afectaran las del
presente y las del futuro (DE FRANCA, 2007; LIMA, 2007). Los procesos
dependientes de la trayectoria involucran una lógica clara: ciertos episodios
determinan la recurrencia de sucesos futuros que luego será difícil de
modificarlos. La dependencia de la trayectoria ayuda a comprender la
poderosa inercia de dinámicas políticas del pasado condicionando
realidades del presente, permite identificar la relevancia causal de etapas
anteriores en decisiones posteriores, durante una secuencia temporal. Se
refiere a procesos dinámicos que involucran irreversibilidades
(retroalimentación positiva), los cuales generan múltiples resultados
dependiendo de la secuencia específica en la cual los eventos se
desarrollen. Los procesos históricos, entendidos como un factor de
análisis, contemplan también dos principios teóricos centrales. El primero
de ellos tiene que ver con la idea de asumir los procesos causales como de
lento devenir. Se parte de la premisa de que los fenómenos políticos
requieren ciertos períodos de tiempo para producirse y desarrollarse en
pleno y que sus causas son incrementales solo en el largo plazo. El
segundo factor señalado considera la historia como un proceso, desde la
óptica de la comparación, que hace plausible el enfoque debido a su
perspectiva de análisis macroscópica sobre instituciones, organizaciones y
tendencias sociales. (PIERSON y SCKOPOL, 2008). Este concepto va
permitir conocer instituciones, políticas sociales y actores que
antecedieron e influenciaron el surgimiento de los PTR.
Con referencia a las coyunturas críticas, estas se entienden como
situaciones en que durante un período de tiempo relativamente corto,
aumenta la probabilidad de incidencia de los actores en cambios políticos
y/o institucionales, lo cual es posible cuando el peso de los factores
estructurales se reduce significativamente y los actores pueden realizar su
acción política preferencial. Son momentos claves de crisis de las
instituciones, los que, dependiendo de su evolución, por un lado,
Felipe José Luna Cijanes e Georges Gérard Flexor
589
conducen a las sociedades por distintas trayectorias de desarrollo y, por
otro, pueden conformar transformaciones institucionales adaptadas a las
condiciones contextuales en relación con las tendencias generales
derivadas de la coyuntura (CAPOCCIA y KELEMEN, 2007). En particular,
la comprensión de este concepto contempla tres elementos basales: “la
efectiva presencia de un cambio significativo en cada caso; la afirmación
de que este cambio se produjo de formas distintas en cada uno de los
casos y la generación de una hipótesis que explique sus consecuencias”
(COLLIER y COLLIER, 1991, p. 30). Esta noción es interesante para el
propósito del artículo porque ayuda a identificar momentos históricos
específicos que favorecieron el surgimiento de los PTR y el cambio de
orientación o el fortalecimiento de ciertas políticas en cada país.
Al Institucionalismo Histórico se le imputan algunas limitaciones: que es
excesivamente determinista y estructuralista; que presenta explicaciones
en algunos casos carentes de especificaciones o que no muestran con
exactitud las cadenas causales; que exageran la influencia de las
instituciones en el individuo; que no posee una definición clara de lo que
es una institución; se le critica porque concede poco margen de maniobra
a la acción individual (FARFÁN, 2007).
Entre algunos estudios importantes de políticas sociales realizados
desde el enfoque del Institucionalismo histórico tenemos: la investigación
sobre el estado, conocimiento social y origen de las modernas políticas
sociales (RUESCHEMEYER y SKOCPOL, 1996); un estudio comparativo de
políticas sociales en Gran Bretaña y Alemania (RUESCHEMEYER y VAN
ROSSEM, 1996); una investigación sobre relaciones entre trabajadores,
estado y los cambios institucionales (COLLIER, 1992); un trabajo sobre
políticas públicas en tiempos de crisis internacional (GOUREVITCH, 1986);
un estudio comparativo entre Estados Unidos y Gran Bretaña sobre
reformas progresivas, desempleo y demandas sociales (SCHWEBER, 1996);
una investigación comparada sobre el Estado de Bienestar en Suecia, USA y
España (SÁNCHEZ, 2003).
En este estudio con el apoyo de los enfoques de la formación de agenda y
del Institucionalismo Histórico, se identificarán procesos históricos,
trayectorias institucionales, decisiones políticas, actores determinantes,
políticas sociales y coyunturas que favorecieron el surgimiento de los
PTR.
Instituciones, políticas y actores en la formación de agenda de los
PTR
En los países del Cono Sur como en toda América Latina, la pobreza fue
un problema central, el cual fue puesto en la agenda prioritaria del Banco
Mundial en 1973 y colocado en la agenda de las organizaciones y
asociaciones de desarrollo como preocupación principal de la comunidad
Formación de Agenda de los Programas de Trasferencia de Renta...
590
internacional (VELTMEYER, 2013). Los países sudamericanos
experimentaron una evolución diferente en el período 1998-2000. En
muchos de ellos se observa en términos generales la tendencia señalada
de desaceleración, estancamiento o recesión, y posteriormente una leve
recuperación económica. En el año 1999, la incidencia de la pobreza en
América Latina alcanzaba al 35% de los hogares, mientras que la
indigencia o pobreza extrema afectaba al 14% (CEPAL, 2001).
Se presentan a continuación por cada país, las principales instituciones,
políticas sociales y actores que influenciaron el surgimiento de los PTR en
Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay.
El caso de Argentina
El contexto de instituciones y actores para la formación de agenda de las
políticas públicas en Argentina es un escenario muy fragmentado: los
principales actores no tienen incentivos para cooperar porque el congreso
es débil, sin profesionalismo y responde a élites de partidos provinciales,
indiferentes a la calidad de las políticas. Los poderes presidenciales son
demasiado amplios. El presidente, los gobernadores y los grupos de
interés, carecen de un área institucionalizada para realizar acuerdos, que
no se pueden implementar porque no existe una burocracia
profesionalizada. Además, el poder judicial es débil y fácil de influenciar
(SPILLER y TOMASSI apud SCARTASCINI et al., 2011, 76-77).
Entre los antecedentes históricos de los PTR, tenemos a las políticas
sociales que durante la década de los noventa se orientaron a la
promoción del empleo y en la década del 2000 fueron de corte más
asistencialista y distributiva. En esta etapa las políticas se pueden agrupar
en PTR y de aumento de ingresos (JACOB, 2012). Con una dependencia de la
trayectoria muy fuerte para el PTR AUH, se encuentra la creación del
programa Asignaciones Familiares de 1934, en su versión inicial, como
subsidio para la maternidad y algunos beneficios por hijo para
trabajadores de sectores específicos. En 1957, se creó la Caja de
Asignaciones Familiares para el Personal de la Industria (CASFPI). En
1968, se unificaron las distintas cajas, en una sola: las Cajas de Subsidios y
Asignaciones Familiares. En 1996, la legislación de las Asignaciones
Familiares fue reformada y limitó el acceso a beneficiarios con
remuneraciones inferiores a 375 pesos (REPETTO y POTENZA, 2012, 27).
También sirvieron de dependencia de la trayectoria del Programa AUH: El
programa Ingreso Ciudadano, el cual consistía en una transferencia
monetaria para la madre y los menores desde el cuarto mes de gravidez
hasta los 18 años de edad; el programa de garantía de ingreso básico
llamado: “Sistema Integrado de Protección a la Familia”; Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados; la Asignación Universal para Niños y Ancianos y el
Felipe José Luna Cijanes e Georges Gérard Flexor
591
PTR “Derecho Familiar de Inclusión Social” del 2002 (ORTIZ y PERALTA,
2015; BARBEITO y LO VUOLO, 2002, 158).
Se presentan ahora instituciones importantes para las políticas sociales
de las décadas de los años 1990 y 2000. En 1991 se creó la Administración
Nacional da Seguridad Social (ANSES) para administrar los fondos de
jubilaciones y pensiones y subsidios y beneficios para las familias; la
Secretaría de Desarrollo Social (SDS) de 1994, que en 1999, el presidente
De la Rúa transformó en el Ministerio de Desarrollo Social (MDS); el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) para atender
los PTR de mayor cobertura y presupuesto (BICHIR, 2011). Se creó
también el Sistema Integrado Previsional Argentino, para la seguridad
social. En 2008, el Estado del Fondo de Jubilaciones y Pensiones,
conformó el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) manejado por la
ANSES. Con recursos provenientes de contribuciones de los trabajadores
activos (56%) y también de impuestos como el IVA, con 44%, se financió
el régimen de Asignaciones Familiares, que cuenta con el subsistema no
contributivo, Asignación Universal por Hijo (AUH) (BICHIR, 2011, 333).
La institucionalidad y sus políticas sociales con su recorrido temporal,
impulsaron acciones gubernamentales para combatir la pobreza
favoreciendo a las familias, principalmente a las madres y a sus hijos.
La AUH es el principal PTR de Argentina, implementado el 1º de enero
de 2009, mediante el Decreto 1602/09. La existencia de los tres principales
PTR del año 2009: Programa Familias por la Inclusión Social, Programa
Jefas y Jefes de Hogar Desocupados y el Seguro de Capacitación y
Empleo, fueron los antecedentes inmediatos e influenciaron por la
dirección política que traían, al programa AUH.En la formación de agenda
que precedió al programa, estuvieron los actores de las fuerzas políticas:
Coalición Cívica, Frente para la Victoria, Partido Socialista, Unión Cívica
Radical, Proyecto Sur, Solidaridad e Igualdad, Encuentro Popular y Social
y Unión Celeste y Blanco, loa cuales presentaron seis proyectos al
Congreso en el 2008, para reformar a los PTR existentes (DÍAZ et al., 2010.
53). Sin embargo, en la creación del programa AUH, por medio del
decreto no. 602/2009, los actores decisivos fueron la presidenta Cristina
Kirchner, que llegó a la presidencia con una coalición entre el partido
Frente para la Victoria y el partido Justicialista, y los miembros del poder
legislativo. En el diseño final del programa, actores importantes fueron la
ministra de desarrollo social, Alicia Kirchner, los ministros de trabajo y
seguridad social, Carlos Tomada y de economía, Amado Boudou, algunos
diputados del Frente para la Victoria, aliados de centro-izquierda, la
Confederación General del Trabajo (CGT), la Central de Trabajadores de
Argentina (CTA) y el partido Encuentro por la Democracia y la Equidad.
La AUH es un beneficio para los hijos menores de 18 años de
desempleadas o del mercado laboral informal que ganan menos de un
Formación de Agenda de los Programas de Trasferencia de Renta...
592
salario mínimo y para empleados domésticos. El beneficio también se
destina a familias de miembros con deficiencia, sin límite de edad
(BICHIR, 2011; DÍAZ et al., 2010). Para mantener el beneficio, hay
condicionalidades de salud y educación. Se recibe mensualmente el 80%
del valor del beneficio, siendo el 20% restante ahorrado y transferido
anualmente al verificar las condicionalidades (BICHIR, 2011).
El caso de Brasil
La constitución brasilera de 1988 fue una institución muy importante
para las políticas públicas porque definió las instituciones y los actores
para formularlas, como también señaló la responsabilidad del Estado para
combatir la pobreza (ALSTOM et al. apud SCARTASCINI et al., 2011). En las
políticas contra la pobreza se encuentran los PTR, cuyo principal
programa es Bolsa Familia.
Desde la década de los ochenta, los presidentes fueron los actores
decisivos en las políticas sociales implementadas. Esa época tuvo dos
instituciones para reducir la pobreza: la Legión Brasilera de Asistencia y
el Centro Brasilero para la Infancia y la Adolescencia. Después la
administración Collor (1990-92) transfirió los programas sociales al
Ministerio de Bienestar Social. El presidente Itamar Franco priorizó las
políticas sociales, pues según el IPEA había 32 millones de pobres y creó
los programas: Beneficio de Prestación Continuada, el Plan de Combate al
Hambre y la Miseria y el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria.
Posteriormente, el presidente Cardoso en 1995 instituyó la Comunidad
Solidaria como principal iniciativa contra la pobreza (SILVA, 2010;
JACCOUD, 2013; ALSTOM et al. apud SCARTASCINI et al., 2011, 149-151). La
dependencia de la trayectoria de Bolsa Familia comenzó al inicio de los
noventa, con el Proyecto de Ley 80/91 sobre renta mínima, de autoría del
senador Eduardo Suplicy, del Partido de los Trabajadores, que preveía
complementar la renta de los individuos mayores de veinticinco años que
recibiesen menos del valor establecido. La complementación era del 30%
de la diferencia entre la renta recibida y el mínimo establecido. Este
proyecto dio origen a los primeros PTR en 1995, en el Distrito Federal y
los municipios de Vitória-ES, Campinas-SP y Ribeirão Preto-SP, como
programas de Renta Mínima (DE CASTRO y MODESTO, 2010; DRAIBE,
1998, ZIMMERMANN, 2006). En el 2001, el gobierno de Cardoso creó el
Fondo de Combate a la Pobreza con doce programas que componían la
“Red de Protección Social”. De ellos eran PTR: Bolsa Alimentación,
Programa de Erradicación del Trabajo Infantil, Bolsa Escuela, Auxilio Gas,
Agente Joven y Beneficio de Prestación Continuada. Esos programas
fueron diseñados con una lógica sectorial, vinculados a un ministerio y/o
a una secretaría sin comunicación horizontal, aislados, con objetivos
diferentes, sobrepuestos, sin cobertura nacional y con sistemas de
Felipe José Luna Cijanes e Georges Gérard Flexor
593
información independientes, de modo que una familia pobre podía estar
en los cuatro programas y otra de igual condición, no recibir nada (DE
CASTRO y MODESTO, 2010; ROCHA y ZIMMERMANN, 2010).
El presidente Lula, del Partido de los Trabajadores, fue el actor principal
del proceso. Su llegada a la presidencia fue una coyuntura crítica que abrió
una ventana de políticas para los cambios institucionales. En el año 2003, el
presidente reunificó los PTR en el Programa Bolsa Familia, integrando los
gobiernos federal, estatal y municipal. Otros actores que influenciaron la
creación de Bolsa Familia o que estuvieron con papeles decisivos en su
conformación, fueron Eduardo Suplicy, mencionado anteriormente por
posicionar el proyecto de renta mínima y el gobernador del Estado de
Goiás, Marconi Perillo, del partido de la Social Democracia Brasilera
(PSDB), porque sugirió unificar las políticas sociales, en una reunión de
gobernadores. El programa Bolsa Familia fue creado mediante medida
provisoria del presidente del 20 de octubre de 2003 y posteriormente,
ratificado por el congreso con la Ley no. 10.836, de 9 de Enero de 2004.
Este programa surge de la unificación de los programas Bolsa-
Alimentación (Ministerio da Salud), Auxilio Gas (Ministerio de Minas y
Energía), Bolsa-Escuela (Ministerio de Educación) y Tarjeta-Alimentación
(MESA). El proceso de formación de agenda fue liderado por el presidente,
quien buscó apoyo de los congresistas, ministros, gobernadores y otros
actores políticos y sociales (DOMÍNGUES, 2012).
El diseño y formulación del programa fue delegado a la Cámara de
Políticas Sociales. Este fue el escenario donde otros actores decisivos junto
al presidente, debatieron como sería el PTR. Dos discusiones importantes
se realizaron allí: una sobre la unificación de los cuatro PTR en uno solo y
la otra sobre la elección entre universalización y focalización. El primer
debate fue entre el Ministro de Educación, Cristovam Buarque, el
Ministro del MESA, José Graziano, la Ministra de la Secretaría Especial
del Trabajo y Asistencia Social, Benedita da Silva en desacuerdo con la
unificación de los programas, y el Ministro Jefe de la Casa Civil, José
Dirceu, el Secretario Ejecutivo del MAPS, Ricardo Henriques, el Ministro
de Salud, Humberto Costa y la Ministra de Minas, Dilma Rousseff, los
cuales apoyaron la unificación. El otro debate entre la universalización de
los beneficiarios, defendida por Ana Fonseca, José Graziano, Benedita da
Silva, Cristovam Buarque y María de la Concepción Tavares del Partido
de los Trabajadores y la focalización, defendida por el Ministro de
Hacienda, Antonio Palocci, el Secretario de Política Económica, Marcos
Lisboa y Ricardo Henriques. Al final, la unificación del programa y la
focalización de los beneficiarios triunfaron en los debates (DOMÍNGUEZ,
2012). El programa Bolsa Familia beneficiaba a la familia con una
transferencia monetaria variable de acuerdo con la renta mensual, el
número de niños y adolescentes hasta 15 años y jóvenes de 16 y 17 años
Formación de Agenda de los Programas de Trasferencia de Renta...
594
(DO NASCIMENTO y DOS REIS, 201; MÁRQUES, 2013). En términos de
reducción de la pobreza, Brasil avanzó 10,2% en cinco años y América
Latina demoró 15 años. Según el IPEA, es incuestionable el impacto del
programa Bolsa Familia en 17,1 millones de personas para superar la
pobreza (SILVA, 2010; JACCOUD, 2013).
El caso de Paraguay
En el análisis político e institucional paraguayo es importante conocer
que la configuración del Estado se realizó a partir del partido Colorado,
de las fuerzas armadas y del gobierno, con una dictadura de 53 años. Con
la redemocratización, la constitución de 1992 fue una institución muy
importante porque redujo los poderes del presidente, aumentó la
influencia del congreso, quien nombraba los miembros de la corte
suprema y del poder judicial. La mayoría parlamentaria de dos tercios
podía bloquear y declarar nulos decretos del ejecutivo. También
aparecieron organizaciones de la sociedad civil con capacidad de veto y
de controlar al gobierno. Surgieron nuevas fuerzas políticas diferentes a
los partidos tradicionales, aunque en la mayor parte del período de 1989-
2008, el presidente fue del partido de los Colorados (MOLINAS et al. apud
SCARTASCINI et al., 2011).
En las instituciones de políticas sociales destacadas de Paraguay están:
la Dirección de Beneficencia y Ayuda Social (DIBEN) creada en la
transición democrática; a mediados de los noventa surgen tres
instituciones importantes: la Secretaría de la Mujer, la Secretaría Nacional
de Niños y Adolescentes y la Secretaría de Acción Social (SAS). Esta
última estuvo vinculada desde su origen a organismos internacionales,
especialmente al BID. Otras instituciones relevantes fueron: la Secretaría
Técnica de Planificación, encargada de formular y actualizar el Plan
Estratégico Nacional y coordinar las políticas públicas sectoriales y
regionales. El Gabinete Social de la Presidencia de la República, presidido
por el presidente y representado por el vicepresidente, coordinado por el
ministro secretario general de la Presidencia e integrado por la SAS, el
Ministerio de Educación y Cultura, el Ministerio de Agricultura y
Ganadería, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y el
Ministerio de Hacienda (CAROSINI, 2004, GARCÍA 2004).
Instituciones nacionales junto a organizaciones internacionales
elaboraron documentos importantes que orientaron la política social de
Paraguay, entre ellos: Lineamientos del Programa de Desarrollo Social y
Económico (1994-1998); Planificando el Desarrollo Social del Paraguay
(1995 -1996) para focalizar el gasto público social; Plan Estratégico de
Desarrollo Social (1996), elaborado por la SAS y el PNUD; Paraguay:
Apuntes de Política Económica y Social (1998), del BM; el Plan Estratégico
Económico y Social (2001); la ENREPD (Estrategia Nacional de Reducción
Felipe José Luna Cijanes e Georges Gérard Flexor
595
de la Pobreza y la Desigualdad) (2001), elaborado por la SAS (GARCÍA.
2004).
En el Paraguay no hubo dependencia de la trayectoria del PTR Tekopora, a
diferencia de los otros países que estudiamos. La protección social tenía
diferentes instrumentos desde los noventa y solo desde el 2005 contó con
programas de lucha contra la pobreza, gracias al compromiso del país con
la Declaración del Milenio del 2000 y a la iniciativa del Presidente Duarte,
del tradicional partido de los Colorados, actor principal en el nuevo
direccionamiento de las políticas y para quien la pobreza era una de las
cuestiones sociales más críticas, por eso impulsó acciones inmediatas para
reducirla (DUARTE, 2006). El presidente Duarte sin mayoría en el
congreso, consiguió la aprobación de sus proyectos sociales e impulsó la
ENALP (Estrategia nacional de lucha contra la pobreza) con ministerios y
secretarías articulados por el gabinete social (IRALA, apud CHÁVEZ, 2013,
64-66).
Los principales PTR de Paraguay son: Abrazo, Propaís y Tekopora, este
último fue el más representativo. Los actores más influyentes para la
creación y puesta en marcha del programa Tekopora fueron los
presidentes Duarte (Partido Colorado) y Lugo (Partido Alianza Patriótica
para el Cambio) y el BID. El programa se creó en el gobierno del
presidente Duarte por Decreto no. 8152 de 2006, beneficiando 14 mil
familias y luego se fortaleció en el gobierno del presidente Lugo, en el
2009, sextuplicando los beneficiarios al favorecer 84 mil familias. La
formación de agenda del Programa Tekopora dependió de la decisión del
Presidente Duarte y se realizó a partir de las orientaciones conceptuales
de la ENREPD, desde el año 2000 y del papel del BID, quien acompañó a
la Secretaría de Asistencia Social en el diseño del marco conceptual y
operativo de la Red de Protección y Promoción Social durante el año 2004
y ayudó a diseñar e implementar el programa Tekopora. Los PTR en
Paraguay fueron impulsados asesorados y financiados por el BID.
El caso de Uruguay
Las políticas sociales uruguayas dependen en parte de un sistema de
seguridad social basado en prestaciones sociales para grupos
poblacionales diferentes: jubilaciones, pensiones de supervivencia, de
vejez e invalidez, seguro de desempleo y asignaciones familiares (AFAM).
La mayor parte de ellas vienen de mediados del siglo pasado y fueron de
corte contributiva. Las AFAM de trabajadores formales fueron
establecidas en 1943 para luego convertirse en el principal PTR del país.
En un principio, las prestaciones no estaban sujetas al nivel
socioeconómico de las familias con excepción de las pensiones de vejez
(ARIM et al., 2009). Los actores más relevantes para las políticas sociales
fueron los partidos políticos tradicionales y los sindicatos que lucharon
Formación de Agenda de los Programas de Trasferencia de Renta...
596
por los beneficios laborales. Los servicios eran universales y los
programas focalizados (MIDAGLIA, 2009). La llegada de la izquierda por
primera vez al poder en 2005 (coyuntura crítica), con el presidente Tabaré
Vázquez de la primera coalición de izquierda de Uruguay, el Frente
Amplio, favoreció nuevos ajustes en la protección social, nuevas
propuestas, reformas y cambios de tipo institucional-organizativo
(ventana de políticas) (MIDAGLIA y ANTÍA, 2007; MIDAGLIA y SILVEIRA,
2011).
El PTR más importante de Uruguay fue el programa AFAM, que
constituyó un componente reconocido del sistema de seguridad social y la
transferencia de renta más relevante del “Plan de Equidad” (MIDAGLIA y
SILVEIRA, 2011, 242). Este PTR tiene una larga dependencia de la trayectoria
que viene de 1943, como ya se mencionó antes y continuó como veremos
seguidamente. Desde su origen se relacionó con la escolarización,
beneficiando a niños hasta los 14 años si permanecían en la escuela y dos
años más en caso de cursar secundaria. En 1950, se amplió la población
objetivo, incluyendo los hijos de los obreros fallecidos o absolutamente
incapacitados o privados de libertad e hijos con incapacidades
(BEVILACQUA, 2012). Al finalizar la dictadura, en 1980, las AFAM se
ajustaron mediante el decreto-ley 15.084, redefiniendo su cobertura. Los
beneficiarios eran los menores de edad, dependientes de los trabajadores
formales, extendiéndose su pago hasta los 18 años, si estaba en
secundaria. La asignación familiar se brindaba desde la comprobación de
la gravidez, estando condicionado su pago al control prenatal periódico
(BEVILACQUA, 2012; MIDAGLIA y SILVEIRA, 2011). A partir de 1995, la
prestación se entregaba con la verificación de medios y se determinaban
diferentes cantidades según los ingresos del beneficiario. Entre 1999 y
2003 la prestación se orientó a las familias más pobres. Las transferencias
se otorgaron independientemente de la situación laboral agregando una
modalidad de prestación del tipo focal no contributivo. Simultáneamente,
se estructuró la asignación familiar para funcionarios públicos similar al
régimen de trabajadores particulares (BEVILACQUA, 2012; MIDAGLIA, y
SILVEIRA, 2011). En el año 2005, el gobierno de izquierda de Uruguay, a
través del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), instituyó el Plan de
Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES), para asegurar
transferencias monetarias y alimenticias a personas pobres y mejorar su
integración social (BEVILACQUA, 2012). Al terminar el plazo del PANES,
se pasó al Plan de Equidad incluyendo una diversidad de estrategias. Las
AFAM abarcaron a los beneficiarios del PANES, con cobertura más
amplia. (ARIM et al., 2009).
Las AFAM del Plan Equidad profundizaron los cambios de 1999 a 2004,
principalmente con prestaciones no contributivas. El diseño de las nuevas
AFAM incluyeron una modalidad multidimensional para seleccionar la
Felipe José Luna Cijanes e Georges Gérard Flexor
597
población objetivo. La formación de agenda fue rápida, los actores
principales fueron el presidente y los miembros del congreso. Se presentó
por iniciativa presidencial al congreso y fue apoyada por ambas
bancadas: la oficialista y la de oposición. El presidente Tabaré Vázquez
elevó el proyecto, el día 3 de septiembre de 2007, al parlamento por la
Cámara de Senadores y el 12 de diciembre se decretó la Ley 18.227 del
2007, contando con un respaldo unánime.
Análisis comparativo de la formación de agenda de los PTR en
los países del Cono sur de América
Se presentan a continuación el análisis comparativo de la formación de
agenda de los PTR en los cuatro países del Cono Sur de América. Como lo
señala Kingdon (1995), en los procesos decisorios de las políticas públicas
se parte de un flujo de problemas, es decir, una cuestión que en
determinados momentos llama la atención de la sociedad y de los
gobiernos. Las representaciones sociales, los indicadores estadísticos, el
acompañamiento de programas gubernamentales de índole social, las
organizaciones internacionales, entre otros, señala banen esos países a la
pobreza como una de las preocupaciones y problemas centrales. En
cuanto al flujo de soluciones o alternativas, los diferentes actores como el
presidente, el congreso, la burocracia, líderes de partidos y organizaciones
sociales, consideraron diversas políticas y programas de índole social,
entre ellos a los PTR, como instrumentos para resolver o aliviar la
problemática presentada. En referencia al flujo político, el momento
político favorable se dio con el consenso de las fuerzas políticas, los
cambios en los poderes ejecutivo y legislativo, quienes tomaron la
decisión de ingresar en la agenda e implementar los PTR como
instrumento para combatir la pobreza. La cúpula administrativa, en
cabeza de los presidentes de estas naciones, le dio la entrada en la agenda
gubernamental a los PTR y luego, en la agenda decisoria se optó por
convertirlos en política pública.
En este proceso de formación de agenda, Kingdon (1995) considera
fundamental el papel de los actores que participan en el juego político,
como son el presidente, el congreso y la burocracia, especialmente aquella
que hace parte del ejecutivo y es nombrada por él, como ministros y
secretarios de gobierno, los partidos políticos, organizaciones sociales y
medios de comunicación. En las cuatro naciones estudiadas, fueron los
presidentes: Cristina Fernández de Kirchner de Argentina, Luiz Inácio
Lula de Brasil, Nicolás Duarte de Paraguay y Tabaré Vásquez de
Uruguay, quienes propusieron la entrada en la agenda e implementación
de los PTR. Otros actores importantes fueron los congresos de cada
nación al respaldar la decisión presidencial, a pesar de que, como en el
caso de Paraguay, el presidente no contaba con mayorías en el legislativo.
Formación de Agenda de los Programas de Trasferencia de Renta...
598
Como ya se mencionó, en las dinámicas de las políticas públicas, otro
actor relevante es la burocracia. En el caso de Argentina y de Brasil, varios
ministros y secretarios de gobierno participaron activa y
protagónicamente en el proceso de decisión y de formulación de los PTR.
También los PTR contaron con el apoyo de diversas fuerzas y
movimientos políticos y de organizaciones sociales.
El proceso de formación de agenda de los PTR tuvo sus diferencias y
particularidades en cada uno de los países estudiados. En Argentina, el
programa Auxilio Universal por Hijo resultó de la iniciativa de la
presidenta, del apoyo del congreso y con la participación en su diseño de
algunos ministros y diputados de diferentes fuerzas políticas. En Brasil,
además de la influencia del presidente y del apoyo de los congresistas y
gobernadores, para el diseño final del programa Bolsa Familia, se requirió
de debates y concertación entre varios ministros y otros actores políticos
cercanos al presidente. Para Paraguay, por la ausencia de una densa
institucionalidad en el campo social y la debilidad en sus políticas
sociales, el surgimiento de los PTR se dio por iniciativa presidencial en
consenso con el congreso pero con una gran influencia del BID. En
Uruguay, como se tenía una dependencia de la trayectoria de su PTR AFAM,
de más de 50 años, la iniciativa presidencial tuvo un apoyo unánime del
Congreso, por el consenso existente entre los partidos y las fuerzas
políticas y sociales.
Según el institucionalismo histórico (HALL y TAYLOR, 2003), las
instituciones se relacionan y dan forma a procesos o resultados de interés.
Las instituciones al ser capaces de modelar el comportamiento colectivo y
las esferas social, política y económica, influenciaron la entrada en la
agenda y la implementación de los PTR. Este resultado se obtuvo por las
decisiones tomadas en las instituciones ejecutiva y legislativa y apoyada
por la burocracia. Otras instituciones de gran relevancia para las políticas
sociales, fueron las nuevas constituciones nacionales posteriores a las
dictaduras militares en el proceso de redemocratización. Cabe resaltar
también algunos organismos gubernamentales y organizaciones que
tuvieron un papel protagónico en la formación de agenda y diseño de los
PTR como fueron en Argentina: la Administración Nacional da Seguridad
Social, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social, el Sistema Integrado Previsional Argentino, para la
seguridad social, la Confederación General del Trabajo y la Central de
Trabajadores. En Brasil se destacan: La Cámara de Políticas Sociales, El
Ministerio de la Jefatura de la Casa Civil, el Ministerio de Educación, el
Ministerio Extraordinario para la Seguridad Alimentaria y Combate al
Hambre, el Ministerio de Asistencia y Previsión Social y la Secretaría
Especial del Trabajo y Asistencia Social. En Paraguay sobresalen: la
Dirección de Beneficencia y Ayuda Social, la Secretaría de Acción Social,
Felipe José Luna Cijanes e Georges Gérard Flexor
599
la Secretaría Técnica de Planificación, el Gabinete Social de la Presidencia
de la República, el Banco Interamericano de Desarrollo y el PNUD. Para el
caso de Uruguay resaltan: el Sistema de Seguridad Social y el Ministerio
de Desarrollo Social con el Plan de Atención Nacional a la Emergencia
Social y el Plan de Equidad.
Las instituciones de acción social en los cuatro países fueron diferentes.
La institucionalidad de orden social argentina y uruguaya tenía
antecedentes de más de ochenta años. En el caso brasilero, los gobiernos
democráticos de la década del noventa crearon una red institucional para
atender las demandas sociales de la población y luego después del 2003,
con la llegada al poder de la izquierda, esta institucionalidad fue
fortalecida. En Paraguay, las instituciones sociales surgieron tardíamente,
hacía mediados de la década del año 2000 se fueron fortaleciendo. Con
respecto a las políticas sociales, se pudo constatar como Argentina y
Uruguay contaron con sistemas de protección social y políticas laborales
desde la primera mitad del siglo XX. En el caso de Brasil, existió una
preocupación por estas políticas, especialmente después de la dictadura,
en el proceso de redemocratización y con los presidentes elegidos
popularmente (década de 1990 en adelante) y se fortalecieron con la
influencia de la constitución de 1988 y de los gobiernos de centro-
izquierda. En el caso paraguayo, sólo durante la década del 2000, con la
llegada del presidente Duarte, hubo una mayor atención a las poblaciones
más vulnerables con políticas estatales.
En la dependencia de la trayectoria (PIERSON Y SCKOPOL, 2008), se
entiende que la dirección tomada en el tiempo por las políticas sociales y
por unos determinados programas, llevó a posicionar en la agenda a los
PTR. Según este enfoque ,se puede comprender la inercia de las
dinámicas políticas al considerar que los programas sociales que venían
del pasado en una secuencia temporal en estos países, sirvieron de
relevancia causal para las decisiones posteriores que permitieron la
entrada en la agenda y la implementación de los PTR. Esos procesos
dinámicos involucraron irreversibilidades por su retroalimentación
positiva, generando los resultados mencionados. En Argentina, el
programa AUH tuvo un antecedente fundamental con el programa
Asignaciones Familiares de 1934. Otros PTR como Ingreso ciudadano,
Jefes y Jefas de Hogar y el Sistema integrado de Protección a la Familia,
sirvieron de dependencia de la trayectoria inmediata del programa AUH. En
Brasil, el programa Bolsa Familia fue antecedido por el Proyecto de Ley
80/91 sobre renta mínima del senador Eduardo Suplicy;por los primeros
PTR de 1995, conocidos como programas de Renta Mínima; por los PTR
Bolsa Alimentación, Auxilio Gas, Bolsa Escuela y Tarjeta Alimentación,
quienes fueron su dependencia de la trayectoria. En Uruguay, el PTR más
importante fue el Programa de Asignaciones Familiares (AFAM), el cual
Formación de Agenda de los Programas de Trasferencia de Renta...
600
tuvo una larga dependencia de la trayectoria desde su origen en 1943, que
con el pasar de los años experimentó varios cambios y en el año 2007 se
constituyó en el PTR más importante del país. En Paraguay, no se contó
con una dependencia de la trayectoria para sus PTR, los cuales surgieron por
la iniciativa del presidente Duarte y las asesorías que se impartieron
desde algunas instituciones nacionales y organismos internacionales
como el BID y el PNUD, a través de documentos de orientaciones de
políticas sociales y planes de desarrollo, etc. Así, entonces, la dependencia
de la trayectoria más antigua está en Argentina con el programa de
Asignaciones Familiares de 1934 que antecedió el programa AUH. Luego
le sigue en antigüedad, Uruguay con el Programa AFAM de 1943. Brasil
tuvo la dependencia de la trayectoria más reciente, con el programa de Renta
Mínima y los programas Bolsa-Alimentación, Auxilio Gas, Bolsa Escuela
y Tarjeta Alimentación.
Las coyunturas críticas son momentos claves de crisis de las instituciones,
los que dependiendo de su evolución, por un lado, conducen a las
sociedades por distintas trayectorias de desarrollo y, por otro, pueden
conformar transformaciones institucionales adaptadas a las condiciones
contextuales en relación con las tendencias generales derivadas de la
coyuntura. Son situaciones en que durante un período de tiempo
relativamente corto, aumenta la probabilidad de incidencia de los actores
en cambios políticos y/o institucionales, lo cual es posible cuando el peso
de los factores estructurales se reduce significativamente y los actores
pueden realizar su acción política preferencial (CAPOCCIA Y KELEMEN,
2007). Una coyuntura crítica decisiva en los cuatro países estudiados, fue la
llegada al poder de los gobiernos de centro-izquierda durante la primera
década del siglo XXI, que abriendo una ventana de política, elevaron las
posibilidades para que se dieran los cambios institucionales requeridos y
se establecieran las políticas deseadas por ellos. Los programas sociales
fueron fortalecidos, los PTR que actuaban en forma aislada y dirigidos
por entidades diversas, fueron unificados y les asignaron mayor
capacidad presupuestal.
A diferencia de los otros países objetos de la investigación, sólo en el
caso de Brasil, se realizaron interesantes debates sobre los conceptos de
focalización y universalización para la implementación de los PTR. No
obstante de que muchos eran partidarios de la universalización, debido a
las tendencias neoliberales y la realidad de los presupuestos públicos, se
terminó optando por la focalización.
Conclusiones
La investigación permite conocer procesos políticos, instituciones y
políticas sociales, actores y la formación de agenda de los PTR en Argentina,
Felipe José Luna Cijanes e Georges Gérard Flexor
601
Brasil, Paraguay y Uruguay. Estos programas hicieron parte de las
principales políticas sociales de los países del Cono Sur.
En Argentina se encontró una institucionalidad con una larga
trayectoria histórica del siglo pasado con una serie de políticas sociales
para la atención de familias vulnerables, para madres e hijos y de orden
laboral. Las AFAM de 1934, el programa Ingreso Ciudadano y otros tres
PTR existentes, sirvieron de dependencia de la trayectoria del programa
AUH. Este surgió por iniciativa presidencial, apoyo del congreso y
diseñado por algunos ministros. En el caso brasilero, las instituciones
sociales vienen principalmente del proceso de democratización y por la
influencia de la constitución de 1988. Las políticas sociales fueron
impulsadas por los presidentes y desde 1995, con el programa de Renta
mínima, iniciaron los primeros PTR, que sirvieron de dependencia de la
trayectoria, junto a los cuatro PTR que unificaron en el programa Bolsa
Familia. La formación de agenda de este programa fue liderada por el
presidente con apoyo de diversos actores gubernamentales, políticos y
sociales. En Paraguay, las instituciones sociales aparecieron en un pasado
muy reciente en la década del 2000. Los PTR comenzaron en el 2005 con el
presidente Duarte, actor principal para impulsar las políticas sociales y se
fortalecieron con el presidente Lugo. El programa Tekopora, sin
dependencia de la trayectoria, benefició en el periodo de Lugo 84 mil
familias. Su formación de agenda se dio por iniciativa presidencial, con el
apoyo unánime del congreso y por influencia, diseño y financiación
principal del BID. Uruguay contó con una institucionalidad y unas
políticas de orden social, desde 1943 y se fueron fortaleciendo con el pasar
del tiempo. La dependencia de la trayectoria del PTR AFAM comienza desde
la primera mitad del Siglo XX con el programa del mismo nombre. La
formación de agenda de las AFAM tuvo un trámite parlamentario rápido
porque la propuesta del presidente Tabaré Vásquez recibió el apoyo de la
bancada oficialista y de la oposición.
Entre las principales limitaciones de esta investigación está la falta de
recolección de información de fuentes primarias en los cuatro países
estudiados. La falta de entrevistas a actores que participaron o conocieron
de cerca los procesos de interés de la investigación, redujeron el acceso a
esa información privilegiada. El estudio es limitado también en lo
referente a los conceptos de intereses e ideas, los cuales son muy
importantes dentro del enfoque teórico de los nuevos institucionalismos y
especialmente, en el institucionalismo histórico.
La contextualización y caracterización histórica reciente es una
contribución importante para las sociedades de estos países y de otros
también, porque pueden utilizar estas investigaciones para influenciar la
agenda gubernamental, buscar solución a problemas que históricamente
no han sido atendidos y podrían serlo por medio de nuevas políticas y
Formación de Agenda de los Programas de Trasferencia de Renta...
602
programas. Esta investigación acrecienta y enriquece los pocos trabajos
sobre formación de agenda y análisis histórico institucional que se han
hecho en estos países latinoamericanos, que contrariamente, en ambiente
europeo y norteamericano han sido más fecundos.
Referencias bibliográficas
ALSTOM et al. En el camino hacia un buen gobierno: recuperación de
impactos económicos y políticos en Brasil. En: SCARTASCINI et al. El
juego político en América Latina: ¿Cómo se deciden las políticas públicas?
Bogotá: Banco Interamericano de Desarrollo, 2011, p. 117-119.
BACHRACH. B. y BARATZ M. Two Faces of Power. American Science
Review. Panorama de la Efectividad en el Desarrollo 2014. Lecciones de
Desarrollo. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo,
2014, v. 56, p. 947-952.
BARBEITO, A. y LO VUOLO, R. El “ingreso ciudadano” en la agenda de
políticas públicas de la Argentina. En: VAN DER VEEN, R. et al. La Renta
Básica en Argentina: Objetivos y Posibilidades del Ingreso Ciudadano.
Buenos Aires: Miño y Dávila, 2002.
BICHIR, R. Mecanismos federais de coordenação de políticas sociais e capacidades
institucionais locais: o caso do Programa Bolsa Família. Tese de
Doutorado. UERJ. Rio de Janeiro, 2011.
______. Capacidades estatais para a implementação de programas de
transferência de renda: os casos de Brasil, Argentina e África do Sul. Texto
para Discussão, n. 2032. Rio de Janeiro: Ipea, 2015.
BIRKLAND T. An introduction to the policy process: theories, concepts, and
models of public policy making. New York : M.E. Sharpe, 2001.
BEVILACQUA, L. Modelos de Desarrollo y Protección Social: Transferencias
De Renta en Uruguay y sus Innovaciones Recientes. XV Encontro Norte-
Nordeste de Ciências Sociais y Pré-Alas Brasil, Universidade Federal do
Piauí (UFPI), Teresina, 4 a 7 set. de 2012.
CAPOCCIA y KELEMEN. The Study of Critical Junctures Theory,
Narrative, and Counterfactuals in Historical Institutionalism. World
Politics, n. 59, p. 341–69, 2007.
CECCHINI, S. y MADARIAGA, A. Programas de Transferencias Condicionadas.
Balance de la experiencia en América Latina y el Caribe. Santiago de
Chile: Cepal-Asdi, 2011.
CAROSINI, L. Análisis de las políticas y programas sociales en Paraguay. OIT-
CIESU-IPEC Sudamérica, Serie: Documento de Trabajo, 188, 2004.
Felipe José Luna Cijanes e Georges Gérard Flexor
603
CEPAL. Panorama social de América Latina. Santiago de Chile: Naciones
Unidas, 2001.
COBB, R. et al. Agenda building as comparative political process. The
American Political Science Review, v. 70, n. 1, p. 126-138, 1976.
COLLIER, R. The Contradictory Alliance: State-Labor Relations and Regime
Change in México. Berkeley: University of California at Berkeley,
International and Area Studies, 1992.
______. y COLLIER, D. Shaping the political arena. Critical juncture, the labor
movement and regime dynamics in Latin America. New Jersey:
Princeton University Press, 1991.
DE CASTRO, J. y MODESTO, L. Bolsa família 2003-2010: avanços e desafios.
Brasília: IPEA, 2010.
DE FRANCA, C. Formação de agenda e processo decisório nos governos FHC e
Lula. Tese de Doutorado. Fundação Getúlio Vargas. São Paulo, 2007.
DE LIMA, C. Formação de agendas governamentais locais: o caso dos
consórcios intermunicipais. Tese de Doutorado. Universidade de São
Paulo. São Paulo, 2007.
DÍAZ, G. et al. Los principales programas nacionales de protección social.
Estudio sobre los efectos de las variables político-institucionales en la
gestión. CIPPEC, Documento de Trabajo, n. 45, jul 2010.
DO NASCIMENTO, A. y DOS REIS, C. Programas de Transferência de Renda na
América Latina panorama de experiências em desenvolvimento. Observatorio
Iberoamericano de desarrollo local y economía social. Grupo
EUMED.NET. Universidad de Málaga, año 5, n. 10, jun. 2011.
DOMINGUES C. O programa Bolsa Família no campo das políticas públicas.
Dissertação de Mestrado. Universidade de Brasília. Brasília, 2012.
DRAIBE, S. et al. Políticas sociales y programas de combate a la pobreza en
Brasil. En: Rede de centros de investigación económica aplicada. Estratégias
para combater a pobreza em América Latina: programas, instituições e
recursos, p. 97-162. Santiago de Chile: Banco Mundial, 1998.
DUARTE, N. Discurso del presidente del Paraguay ante la FAO. Roma, 2006.
DU PIN, C. y MARCHESINI, M. Análise de Políticas Públicas no Brasil:
Estudos Sobre a Formação da Agenda Governamental. XXXI encontro
de ANPAD. Rio de Janeiro, 22 a 26 set., 2007.
FARFÁN, G. El nuevo institucionalismo histórico y las políticas sociales.
Revista Polis, v. 3, n. 1, primer semestre, 2007, p. 87-124. Universidad
Autónoma Metropolitana, México, 2007.
FRANCA, C. Formação de agenda e processo decisório nos governos FHC e Lula:
Uma análise sobre a dinâmica e as oportunidades de negociação no
processo de tomada de decisão do setor elétrico. Tese de Doutorado.
Fundação Getúlio Vargas. São Paulo, 2007.
Formación de Agenda de los Programas de Trasferencia de Renta...
604
GARCÍA, M. Protección social no contributiva en Paraguay; un balance a 10
años de su implementación. Investigación para el desarrollo. Asunción,
2015.
GOUREVITCH, P. Politics in Hard Times. Comparative Responses to
international economic crisis. Ithaca-London: Cornell University Press,
1986.
HALL, P. y TAYLOR, R.As três versões do neoinstitucionalismo, n. 58. São
Paulo: Lua Nova, 2003.
IRALA, A. ¿Dominación o protección social? Análisis del programa
Tekopora de Transferencia Monetaria Condicionada en Paraguay, 2009-
2010. En: Chávez, E. et. al. Pobreza y protección social universal. Buenos
Aires: CLACSO, 2013.
JACOB, O. (Ed.). Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Políticas Públicas en
América Latina. Rio de Janeiro: Fundación Konrad Adenauer, 2012.
JACCOUD, L. Programa Bolsa Família: proteção social e combate à
pobreza no Brasil. Revista do Serviço Público, v. 64, n. 3, p. 291–307, 2013.
KINGDON, J. Agendas, Alternatives and Public Policies. 2ª. ed. New York:
Longman, 1995.
MCCOMBS, M. y SHAW, D. The agenda-setting function of mass media.
Public Opinion. Quarterly, n. 36, p. 176-195, 1972.
MÁRQUES, R. Políticas de transferência de renda no Brasil e na Argentina.
Revista de Economia Política, v. 33, n. 2, p. 298-314, abr.-jun. 2013.
MIDAGLIA, C. y ANTIA, F. La izquierda en el gobierno: ¿Cambio o
continuidad en las políticas de bienestar social?. Revista Uruguaya de
Ciencia Política, n. 16, 2007.
______., y SILVEIRA, M. Políticas Sociales para enfrentar los desafíos de la
cohesión social. Los nuevos programas de Transferencias
Condicionadas de Renta en Uruguay. En: MIDAGLIA, C. El Plan de
Equidad: una nueva propuesta de Transferencia Condicionada de Renta
en Uruguay. V Congreso Latinoamericano de Ciencia Política.
Asociación Latinoamericana de Ciencia Política, Buenos Aires, 2010.
MOLINAS et al. De la concentración a la fragmentación. El juego político
en Paraguay en los últimos 50 años. En: SCARTASCINI et al. El juego
político en América Latina: ¿Cómo se deciden las políticas públicas?, p.
347-348. Bogotá: Banco Interamericano de Desarrollo, 2011.
MONTEIRO, I. Integração de Políticas Sociais: Um estudo de caso sobre o
Programa Bolsa Família. Dissertação de Mestrado. Centro de Pesquisa e
Documentação de História Contemporânea do Brasil – CPDOC, 2011.
NIEDHARDT A. y GONÇALVES, F. A trajetória dos estudos sobre a agenda
de políticas públicas. Teoria e pesquisa. Revista de Ciência Política, v. 24,
n. 2, p. 4-17, jul.-dez. 2015.
Felipe José Luna Cijanes e Georges Gérard Flexor
605
PIERSON P. y SCKOPOL, T. El institucionalismo histórico en la ciencia
política contemporánea. Revista Uruguaya de Ciencia Política, v. 17, n. 1, p.
7-38, dez. 2008.
REPETTO, F. y POTENZA, F. Sistemas de protección social en América Latina y
el Caribe: Argentina. Santiago de Chile: Cepal, 2012.
ROCHA M. y ZIMMERMANN, C. O Brasil e as experiências internacionais de
Programas de Transferência de Renda. En: I Conferência Nacional de
Políticas Públicas contra a pobreza e a desigualdade, Natal, 2010.
RUESCHEMEYER, D. y VAN ROSSEM, R. The Verein für Sozialpolitik and
the Fabian Society: A Study in the Sociology of Policy-Relevant
Knowledge”. En: States, Social Knowledge, and the Origins of Modern Social
Policies. New York: Princeton University Press/Russell Sage
Foundation, 1996.
______. y SKOCPOL, Th. (Eds.). States, Social Knowledge, and the Origins of
Modern Social Policies. New York: Princeton University Press/Russell
Sage Foundation, 1996.
SÁNCHEZ, M. Estudio comparado de path dependency del estado de bienestar en
los casos de Suecia, USA y España. VI Congreso de la Asociación de
ciencia política y de la administración. Barcelona, 18 a 20 set. 2003.
SCHATTSCHNEIDER, E. The semi-sovereign people. New York: Holt,
Rinehart and Winston, 1960.
SCHWEBER, L. Progressive Reformers, Unemployment, and the
Transformation of Social Inquiry in Britain and the United Status, 1880-
1920. En: USLANER y HAUFLER (Eds.). States, Social Knowledge, and the
Origins of Modern Social Policies. New York: Princeton University
Press/Russell Sage Foundation, 1998.
SILVA, M. Pobreza, desigualdade e políticas públicas: caracterizando e
problematizando a realidade brasileira. Katálysis, Florianópolis v. 1, n. 2,
p. 155-163, 2010.
SPILLER, P. y TOMASSI, M. Un país sin rumbo. ¿Cómo se hacen las
políticas públicas en Argentina? En: SCARTASCINI et al. El juego político
en América Latina: ¿Cómo se deciden las políticas públicas? Bogotá:
Banco Interamericano de Desarrollo, 2011.
TASSARA, C. (Ed.). Protección social y lucha contra la pobreza en Brasil,
Colombia y Chile. ¿Graduarse de los PTC o salir de la pobreza? Madrid:
Eurosocial, 2015.
VIEIRA, A. A multiestratégia de implementação do Programa Bolsa Família e do
Cadastro Único no Período 2005 a 2007. Dissertação de Mestrado. Escola
Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca. Rio de Janeiro, 2011.
Formación de Agenda de los Programas de Trasferencia de Renta...
606
VELTMEYER, H. y TETREAULT, D. Poverty and Development in Latin
America: Public Policies and Development Pathways. Boulder:
Kumarian Press, 2013.
ZIMMERMANN, C. Os programas sociais sob a ótica dos direitos
humanos: O caso do Bolsa Família do governo Lula no Brasil. En: Sur –
revista internacional de direitos humanos, São Paulo, ano 3, n. 4, 2006, p.
144-159.
CIJANES, Felipe José Luna e Georges Gérard Flexor. Formación de
Agenda de los Programas de Trasferencia de Renta en los países del Cono
Sur de América. Estudos Sociedade e Agricultura, outubro de 2018, vol. 26,
n. 3, p. 584-607, ISSN 2526-7752.
Resumen: (Políticas sociales contra la pobreza en los países del Cono Sur de
América: los Programas de Trasferencia de Renta y su formación de
agenda). Este artículo presenta la investigación sobre el proceso de
formación de agenda de los Programas de Trasferencia de Renta (PTR) en
los países del Cono Sur de América: Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay. El objetivo fue conocer cuáles fueron las principales
instituciones, políticas sociales, actores y coyunturas críticas que
influenciaron la entrada en la agenda gubernamental de los PTR en estas
naciones. Se utilizaron como referencia teórica, los enfoques de formación
de agenda y del institucionalismo histórico con sus conceptos de dependencia
de la trayectoria y coyunturas críticas, porque permiten estudiar
comparativamente las políticas públicas. Es una investigación
hermenéutica, de tipo documental, descriptiva, analítica y comparativa.
Es un estudio de caso cuyas unidades de análisis son los PTR en los países
del Cono Sur de América. La temporalidad definida fue la primera
década del siglo XXI, porque en ese período se implementaron dichos
programas y con resultados muy importantes. Los resultados de la
investigación dan cuenta de los elementos y particularidades de los
procesos en cada nación.
Palabras Claves: políticas sociales; PTR; formación de agenda,
institucionalismo histórico.
Abstract: (Social policies against poverty in the countries of the Southern Cone
of America: the Income Transfer Programs and their agenda formation).
This article presents the research on the agenda formation process of the
Income Transfer Programs (PTR) in the countries of the Southern Cone of
Felipe José Luna Cijanes e Georges Gérard Flexor
607
America: Argentina, Brazil, Paraguay and Uruguay. The objective was to
know which were the main institutions, social policies, actors and critical
junctures that influenced the entry into the governmental agenda of the
PTR in these nations. The approaches to agenda formation and historical
institutionalism with their concepts of path dependence and critical
junctures were used as a theoretical reference, because they allow a
comparative study of public policies. It is a hermeneutic investigation,
documentary, descriptive, analytical and comparative. It is a case study
whose units of analysis are the PTR in the countries of the Southern Cone
of America. The temporality defined was the first decade of the 21st
century, because in that period those programs were implemented and
with very important results. The results of the investigation show the
elements and particularities of the processes in each nation.
Keywords: social policies; PTR; agenda formation, historical
institutionalism.
Recebido em agosto de 2018.
Aceito em agosto de 2018.
