Invocability of the action of compliance against the commitments subscribed to end the Agrarian National strike of 2013: An analysis from the regulation of certified seeds in Colombia

Abstract

The article analyzes the role of the compliance action after the scenario supposing the failure of the Government to comply with the regional agreements that led to the termination of the National Agrarian Strike in 2013 through which commitment to suspend police confiscation mechanisms and destruction of non-certified seeds, as well as to improve conditions to continue with the traditional practices of replanting, which have guaranteed peasants their food sovereignty for generations, was signed. The legal problem to be addressed is whether the non-compliance was generated in a context of legal uncertainty for the peasant communities in their condition of being administered and, in that sense, if defrauding of their legitimate expectations was present. It is proposed that, through legitimate trust and good faith as interpretive approaches, enforcement action would be invoked in this situation.

Full text

RESUMEN
Este artículo analiza el rol de la acción de
cumplimiento tras el escenario que supuso
el incumplimiento del Gobierno sobre lo
pactado en los acuerdos regionales que
motivaron la terminación del Paro Nacional
Agrario de 2013, mediante los cuales se
suscribió el compromiso de suspender
mecanismos policivos de decomiso y
destrucción de semillas no certicadas,
así como de mejorar condiciones para
continuar con las prácticas tradicionales
de resiembra que a los campesinos les
ha garantizado su soberanía alimentaria
durante generaciones. El problema
jurídico que se busca abordar es de si
tal incumplimiento se generó o no en
un contexto de inseguridad jurídica para
las comunidades campesinas, en su
condición de administrados y, si en tal
sentido, se presentó una defraudación de
su conanza legítima. Se propone que, a
través de la legítima conanza y la buena
fe como enfoques interpretativos, la acción
de cumplimiento sería invocable en esta
situación particular.
COMO CITAR ESTE ARTÍCULO:
Vargas-Chaves, I., Gómez-Rey, A. y Rodríguez,
G.A. (2018). La invocabilidad de la acción de
cumplimiento frente a los compromisos suscritos
en el Paro Nacional Agrario de 2013: un análisis
desde la regulación de las semillas certicadas
en Colombia. Revista Jurídicas, 15 (1), 28-45.
DOI: 10.17151/jurid.2018.15.1.3.
Recibido el 1 de julio de 2017
Aprobado el 15 de noviembre de 2017
LA INVOCABILIDAD
DE LA ACCIÓN DE
CUMPLIMIENTO FRENTE
A LOS COMPROMISOS
SUSCRITOS EN EL PARO
NACIONAL AGRARIO DE
2013: UN ANÁLISIS DESDE
LA REGULACIÓN DE LAS
SEMILLAS CERTIFICADAS
EN COLOMBIA
Iván vargas-Chaves*
andrés gómez-rey**
glorIa amparo rodríguez***
palabras Clave: acción de cumplimiento,
Colombia, conanza legítima, resistencia,
semillas certicadas, soberanía alimentaria.
*
Doctor en Derecho de la Universidad de Barcelona.
Dottore di Ricerca (Dott. Ric.) de la Università degli
Studi di Palermo. Profesor de la Universidad La Gran
Colombia, Bogotá, Colombia. E-mail: ivargas@outlook.com.
Google Scholar. ORCID: 0000-0001-6597-2335.
** Magíster en Derecho Administrativo de la Universidad
del Rosario. Profesor de la Universidad del Rosario,
Bogotá, Colombia
. E-mail: andres.gomez@urosario.edu.co
Google Scholar. ORCID: 0000-0001-5305-4860.
*** Doctora en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas
de la Universidad Externado de Colombia. Profesora de
la Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia. E-mail:
gloria.rodriguez@urosario.edu.co. Google Scholar.
ORCID: 0000-0002-4194-1259.
ISSN 1794-2918
Revista Jurídicas, 15 (1), 28-45, enero-junio 2018

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INVOCABILITY OF THE ACTION
OF COMPLIANCE AGAINST THE
COMMITMENTS SUBSCRIBED TO
END THE AGRARIAN NATIONAL
STRIKE OF 2013: AN ANALYSIS
FROM THE REGULATION OF
CERTIFIED SEEDS IN COLOMBIA
ABSTRACT
The article analyzes the role of the compliance
action after the scenario supposing the failure of the
Government to comply with the regional agreements
that led to the termination of the National Agrarian
Strike in 2013 through which commitment to suspend
police conscation mechanisms and destruction of
non-certied seeds, as well as to improve conditions
to continue with the traditional practices of replanting,
which have guaranteed peasants their food sovereignty
for generations, was signed. The legal problem to
be addressed is whether the non-compliance was
generated in a context of legal uncertainty for the
peasant communities in their condition of being
administered and, in that sense, if defrauding of their
legitimate expectations was present. It is proposed
that, through legitimate trust and good faith as
interpretive approaches, enforcement action would
be invoked in this situation.
Key words: certication of seeds, Colombia, compliance
action, food sovereignty, legitimate trust, resistance.

Iván Vargas-Chaves, Andrés Gómez-Rey y Gloria Amparo Rodríguez
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INTRODUCCIÓN
La necesidad de contar con mecanismos para hacer exigible a una autoridad el
cumplimiento de una disposición normativa o de un acto administrativo, no ha sido
una cuestión ajena en el ordenamiento jurídico colombiano, el cual contempla en
la acción de cumplimiento su instrumento más importante para lograr tal cometido.
Importante, en tanto es un novedoso instrumento procesal-constitucional, cuyo n
en los términos de Rozo Acuña (2006), se circunscribe a la lucha por la realización
del Estado de Derecho y no solamente como una simple pretensión procesal.
A través de la acción de cumplimiento, cualquier ciudadano colombiano en
ejercicio de sus derechos puede dirigirse ante un juez para que sea éste quien, ante
el incumplimiento de una de las referidas disposiciones, le ordene a una autoridad
pública su cumplimiento, una vez ésta se haya constituido en renuencia respecto a
la disposición normativa o al acto administrativo.
Ello siempre que los derechos que se vulneran como consecuencia de dicha omisión
no puedan protegerse mediante otro mecanismo como una acción de tutela, de
grupo o popular o cuando el o los afectados por el incumplimiento –por ejemplo,
si la norma dispone una inversión económica de la administración– cuenten con
otro mecanismo jurisdiccional para hacerlo efectivo.
Sobre este caso en particular, sostienen Torres e Iregui (2013) que, desde un
planteamiento más garantista, el “hacer exigible” el cumplimiento, procede a
través de este mecanismo siempre que exista una asignación presupuestal, en tanto
la Constitución Política no dispone de tal restricción. En cualquier caso, el perjuicio
ocasionado por el incumplimiento de la norma debe ser inminente y gravoso para
quien o quienes invocan esta acción.
A través del presente artículo, se estudiará el presunto incumplimiento de los
acuerdos regionales suscritos en el marco del Paro Nacional Agrario de 2013, que
dieron lugar a su terminación con el compromiso del Estado colombiano de realizar
una serie de acciones especícas tal y como lo puede ser la suspensión de los
mecanismos policivos utilizados para decomisar y destruir semillas no certicadas
por el Instituto Colombiano Agropecuario (en adelante ICA), además de mejorar
la situación de los agricultores colombianos, quienes desde la Resolución 970 de
2010 estaban siendo perseguidos por llevar a cabo prácticas tradicionales que les
ha garantizado su soberanía alimentaria durante generaciones (Vargas-Chaves,
2016; Vargas-Chaves, Rodríguez y Gómez, 2016).
En particular, nos enfocamos en la invocabilidad de la acción de cumplimiento
frente a este tipo de acuerdos, enmarcados dentro de la manifestación unilateral de
la voluntad del Estado y desde los distintos enfoques de actos de la administración.

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El problema jurídico que se busca abordar es de si tal incumplimiento, se generó o
no en un contexto de inseguridad jurídica para las comunidades campesinas y, en
consecuencia, se presentó una defraudación de su conanza legítima.
Entonces, nuestra labor se centrará en encuadrar su condición de administrados
del campesinado colombiano, en aras de establecer los supuestos en los que sus
derechos se vulneraron con la continuidad de las medidas que dieron origen al paro
agrario en 2013 y que atentan contra su soberanía alimentaria; restringiendo de
esta manera el uso tradicional que durante generaciones le han dado a las semillas.
Y, por último, propondremos a través de la legítima conanza y la buena fe, un
enfoque interpretativo de la acción de cumplimiento sobre la situación jurídica
propia que se dio tras el incumplimiento de lo pactado en los Acuerdos Regionales
en el marco del Paro Nacional Agrario.
Sobre este punto, cabe mencionar que lo que se busca con el presente artículo es
presentar una de las opciones que el ordenamiento jurídico contempla para abordar
el incumplimiento de un pacto, si se quiere, a manera de reproche. Situación que,
no obstante, no desconoce que existan otras posiciones y aproximaciones sobre
dicha problemática, por ejemplo, el considerar que, en este caso, se podrían
congurar bien un acuerdo, o bien un contrato o convenio.
Desde esta perspectiva, el presente documento, es resultado del proyecto de
investigación “Conictos ambientales y desarrollo organizacional desde la
perspectiva de la solución de conictos”, el cual tiene como objetivo identicar
y analizar este tipo de confrontaciones, haciendo énfasis en los momentos de
la actuación institucional y las prácticas sociales. El método utilizado para esta
investigación, parte de la recopilación y análisis de bibliografía especializada,
en la búsqueda de dogmática jurídica para describir el conicto y la promoción
del conocimiento y mejoramiento del entorno jurídico. Se utiliza entonces, el
método lógico-deductivo con el n de establecer consecuencias desconocidas
desde principios conocidos, teniendo en cuenta además, las normas establecidas y
la jurisprudencia.
LA SUSPENSIÓN DE LA RESOLUCIÓN
970 DE 2010 DEL ICA
En agosto de 2013, los agricultores colombianos se unieron y en una acción sin
precedentes de esa magnitud, obligaron a la sociedad colombiana a volver la
mirada al campo y a la realidad que se estaba viviendo allí. Aquel movimiento
campesino logró posicionarse, mantenerse rme y vincular a otras agremiaciones,
de tal manera que al Gobierno no le quedó otra alternativa que sentarse a negociar
los términos para un cese de este paro agrario (Coscione y García, 2014).

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En materia de certicación de semillas y derechos de propiedad intelectual sobre
las obtenciones vegetales, se resalta el apartado 1.5 de su pliego de peticiones,
el cual recogía la siguiente solicitud: “derogatoria de la normatividad que afecta
la producción, transformación y comercialización agropecuaria de pequeños y
medianos campesinos, incluyendo lo relativo a la despensa y manejo de semillas
ancestrales y tradicionales y los encadenamientos productivos para el sector”
(Coscione y García, 2014, p. 172). Esto último, a efectos de concertar la legislación
existente para la promoción de la producción agropecuaria de pequeña y mediana
escala, creando además un fondo nacional para su nanciación y estableciendo
una serie de garantías efectivas para el acceso a los mercados en igualdad
de condiciones.
Al nal, tras varios días de negociaciones, en palabras del propio Presidente de la
República, Juan Manuel Santos, se anunció ante el país la intención de “suspender
la Resolución 970 por un periodo de dos años, hasta que se apruebe una nueva
norma que sí proteja y benecie a los agricultores” (Red de Semillas Libres de
Colombia, 2015). Dicho compromiso se materializó en el Acuerdo de la Mesa
Regional Agropecuaria de Boyacá, Cundinamarca y Nariño, suscrito el 6 de
septiembre de 2013.
Para el caso que nos atañe, lo dispuesto en materia de semillas certicadas señaló
lo siguiente:
El Gobierno Nacional se compromete a no aplicar la Resolución 970
del 2010 a las semillas nacionales hasta tanto no se proyecte una
nueva resolución, que derogue la Resolución 970, que se derive del
trabajo de una mesa técnica el tema de semillas con delegados de
la presente mesa en la estructuración de una nueva propuesta sobre
semillas certicadas que no afecte al pequeño productor agropecuario.
(Acta de Compromisos de la Mesa Regional Agropecuaria de Boyacá,
Cundinamarca y Nariño, 2013-09-06, p. 2)
Por su parte, en la Mesa de Tunja se acordó que:
En término de cinco días hábiles se (…) logra la no aplicación de la
Resolución 970 del 2010 a las semillas nacionales, la cual se derogará
hasta que una mesa técnica diseñe otra que favorezca a pequeños
cultivadores. (Movimiento Dignidad Agropecuaria Nacional, 2013)
Conviene puntualizar que la Resolución 3168 de 2015 derogatoria de la Resolución
970 de 2010, fue la respuesta del gobierno colombiano a este compromiso
pactado. No obstante, entre la fecha de nalización del paro agrario nacional y
la promulgación de esta nueva disposición, es decir entre los años 2013 y 2015,
el Gobierno incumplió con el compromiso de suspender la Resolución 970, al
continuar destruyendo cultivos, según lo denuncian ante la opinión pública los

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propios campesinos (Cf. Noticias Uno, 2013-09-01), amparándose en las medidas
policivas contempladas por esta norma así como por la Resolución 220 de 2011, en
tanto el ICA argüía que los cultivos destruidos no provenían de semillas certicadas.
Con este incumplimiento no solamente se están vulnerando los derechos a los que
nos referíamos anteriormente, sino que además, el Estado continuaría incumpliendo
las normas de derecho interno e internacional que allí también aludimos, por no
dejar de mencionar la transgresión al derecho a la igualdad, consagrado en el
artículo 13 de la Constitución o el derecho al trabajo al que reere el artículo 25,
en un contexto en el que con los índices de desempleo hace que la agricultura se
constituya en la principal fuente de empleo y de subsistencia para muchas familias
campesinas, viéndose restringidas de esta forma.
No era de extrañar que tal incumplimiento se visualizara desde antes de
pactarse, pues no en vano desde aquel entonces se evidenciaban “las trabas y las
contradicciones que el gobierno presentó en las mesas de negociación” por ello
“se debe llevar la propuesta de realizar una consulta popular sobre la necesidad de
revisar los TLC en materia agrícola y de propiedad intelectual [semillas]” (Dorado,
2013, p. 2), con lo cual no resultaba ser un despropósito sostener que la soberanía
alimentaria no llegó a ser un tema cardinal para el Gobierno.
Prueba de ello, fue que en el Acta de Compromisos de la Mesa Regional Agropecuaria
se plasmó como desacuerdo:
El Gobierno Nacional no se compromete a reducir como mínimo
en un 40% el precio al consumidor nal de maquinaria y equipos
agropecuarios y agroindustriales e insumos [semillas, material
genético, fertilizantes, concentrados, sales, medicamentos veterinarios,
agroquímicos, materiales que se utilicen en la actividad agropecuaria]..
(Acta de Compromisos de la Mesa Regional Agropecuaria de Boyacá,
Cundinamarca y Nariño, 2013, p. 4)
Se entiende por ‘consumidor nal’, claro está, el propio agricultor quien depende
de todos estos insumos para llevar a cabo su actividad agropecuaria.
Antes de nalizar este apartado, tampoco deben dejarse al aire algunas cuestiones
sobre otros presuntos derechos lesionados. ¿Qué tanto se afecta el derecho al
mínimo vital, reconocido vía jurisprudencial por la Corte Constitucional en la
Sentencia T-664 de 2008? ¿Se vulnera de igual forma el derecho a la vida digna,
desarrollado en Sentencia T-444 de 2009 del mismo Alto Tribunal? ¿Y en qué
medida la política de continuar con la destrucción de cultivos y semillas en estos
dos años [2013-2015], estuvo en contravía con la seguridad alimentaria como
política pública jada por el CONPES 113 de 2008?

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Entonces, la cuestión que evidentemente cabría plantearse es si ante el
incumplimiento de lo pactado en los Acuerdos de la Mesa Regional Agropecuaria
de Boyacá, Cundinamarca y Nariño, así como el Acuerdo de la Mesa de Tunja,
estos podrían ser objeto de una acción de cumplimiento, a pesar de no ser una
norma integrada al ordenamiento jurídico, ni un acto administrativo en estricto
sentido, sino tan sólo dos acuerdos en los cuales el Gobierno plasmó su voluntad
de manera taxativa e inequívoca de suspender la Resolución 970 de 2010, a cambio
del levantamiento del Paro Nacional Agrario.
SOBRE LA INVOCABILIDAD DE LA ACCIÓN
DE CUMPLIMIENTO RESPECTO A LA
SUSPENSIÓN DE LA RESOLUCIÓN 970
La acción de cumplimiento como mecanismo para hacer exigible la aplicación
de una norma o acto administrativo determinado, ante el incumplimiento de la
misma por parte del Estado, se encuentra consagrada en la Constitución Política
en su artículo 87 para que los ciudadanos puedan acudir ante el poder judicial
para tal n. El desarrollo de esta acción se da desde la Ley 393 de 1997, al hacerla
procedente contra toda acción u omisión de las autoridades, en tanto se incumplan
o ejecuten actos que le permitan deducir al ciudadano, que hubo un inminente
incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos.
Teniendo en cuenta que el objeto del análisis del presente texto es determinar si
esta acción hubiese resultado viable para exigir la suspensión de la destrucción
de las semillas no certicadas, sería procedente entonces analizar si el ámbito de
aplicación de la acción de cumplimiento podría utilizarse por extensión a estos
acuerdos. Esto, a razón de la necesidad de proteger derechos lesionados, sin
tener que recurrir a las vías previstas para tal n como la acción de tutela en cada
caso concreto, lo cual, en últimas, el ordenamiento jurídico no contempla aún
mecanismos de cumplimiento para este tipo de compromisos generales.
Es importante tener en cuenta que la Ley 393 contempla como requisitos de
invocabilidad de la acción de cumplimiento: 1) que el deber jurídico cuya
observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos
administrativos; y, 2) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la
imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una forma
precisa, clara y actual.
Así pues, los retos son especícamente dos: vericar si los acuerdos que dieron lugar
al levantamiento del paro son actos administrativos y vericar si es posible utilizar
la acción de cumplimiento para que se exijan las obligaciones allí contenidas.

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Sobre la primera cuestión, recordemos que Rodríguez (2001) dene los actos
administrativos como “(…) las manifestaciones de voluntad de la administración
tendientes a modicar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir efectos
jurídicos”, lo cual contempla los presupuestos necesarios de conguración: la
manifestación de la voluntad de la administración y la producción de efectos
jurídicos (véase también Peña Porras, 2008; Vidal 1994; Penagos, 2008).
Para vericar si se trata o no de estos actos, indaguemos sobre lo pactado en
los acuerdos que llevaron a los campesinos al cese del paro nacional agrario.
Para lograrlo basta con remitirnos al propio texto del acuerdo en el cual quedó
explícitamente que:
El Gobierno Nacional se compromete a no aplicar la resolución 970
del 2010 a las semillas nacionales hasta tanto no se proyecte una nueva
Resolución, que derogue la Resolución 970, que se derive del trabajo
de una mesa técnica el tema de semillas con delegados de la presente
mesa en la estructuración de una nueva propuesta sobre semillas
certicadas que no afecte al pequeño productor agropecuario y que
permita de una manera paulatina el mejoramiento de la producción
con una participación más activa del ICA para no lesionar el sector.
(Comunicado de la Mesa Regional Agropecuaria, 2014)
No cabe duda de que el apartado transcrito lleva implícita tal manifestación de
voluntad unilateral de parte de la administración, ya que funcionarios públicos en
ejercicio de sus competencias legales manifestaron la voluntad de la administración
pública a través de la consagración en un documento de una obligación, la cual
precisamente busca la generación de efectos jurídicos.
Sin embargo, sabemos que esta argumentación puede ser discutida y existen
quienes pensarán que no son actos administrativos las actas que dieron lugar a
la terminación del paro agrario. Empero, para reforzar nuestra argumentación,
piénsese que en la tradición dogmática del derecho público la administración solo
posee tres formas de actuación: los actos administrativos, los hechos administrativos
y las “operaciones administrativas” como actividades materiales de una entidad
pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas; así pues en
caso de no ser un acto, deberá encuadrarse en alguna de las demás.
Sin embargo, al realizar un breve examen se encuentra que: i) las actas no pueden
ser un hecho administrativo ya que los funcionarios públicos manifestaron su
voluntad de acuerdo con la obligación allí descrita y los hechos deben presentarse
sin que medie voluntad alguna y ii) tampoco podrán ser operaciones, ya que estas
buscan la ejecución o cumplimiento de las obligaciones establecidas en los actos y
este no es el caso. Lo cual nos deja con un solo camino: son actos administrativos,
siguiendo el método de denición de Aristóteles (1990): género próximo y
diferencia especíca.

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Al contemplarse entonces que el acuerdo puede ser entendido como acto
administrativo, hay que determinar si aquel fue expedido por quien está en ejercicio
de una función administrativa, en el que hace –también– extensible la voluntad
de la administración, con la nalidad de producir efectos jurídicos, creando o
alternando una situación jurídica determinada y bajo la estricta observancia del
ordenamiento jurídico vigente.
Hablamos por tanto de extensión, pues estos acuerdos adolecen de las solemnidades
de un acto administrativo propiamente dicho, las cuales pueden pasar a un segundo
plano según interpretación del Consejo de Estado, en la cual quedó reducida la
órbita de acción de las solemnidades.
(…) no hay solemnidad que indique que los actos administrativos
deban ser plasmados por escrito, pues en algunas ocasiones se
proeren de manera verbal, provocando eso sí, efectos jurídicos sobre
el administrado, ello implica entonces que se hace necesario romper
el paradigma de los medios escritos, pues si bien es ‘más fácil’ probar
su existencia, un acto administrativo verbal produce los mismos
efectos que uno escrito. (Consejo de Estado, Sentencia de 31 de julio
de 2014)
Insistiendo, al no existir un alcance total de los requisitos formales para la expedición
de un acto administrativo, este nace en la vida jurídica desde el momento en que
la administración maniesta su voluntad unilateral para crear, extinguir o modicar
situaciones que afecten al administrado. Resulta entonces evidente que el acuerdo
citado se dio en un contexto donde hubo manifestación unilateral de su voluntad,
al adquirir de forma precisa, clara y actual, el compromiso de suspender la
Resolución 970 de 2010, generando además una expectativa en su contraparte en
la mesa de negociación que, basándose en una legítima conanza respecto a tal
manifestación, accedió a levantar el paro nacional agrario.
Por añadidura, además de la legítima conanza que se asocia al acto administrativo,
existe una presunción de legitimidad de las actuaciones que se están motivadas,
como ocurrió en este caso. Empero, ¿qué ocurre cuando existe una manifestación y
un compromiso verbal o escrito que no se elevó a un acto administrativo o norma?,
¿acaso el compromiso pierde su condición de obligatorio cumplimiento?
Lo primero que se debe tener en cuenta, es la necesidad de que en situaciones
asociadas una alta vulnerabilidad –de los agricultores que dependen de las semillas
y sus usos tradicionales para subsistir, en este supuesto– le corresponde a un juez,
en aras de garantizar la defensa de los derechos afectados, intervenir para hacer
cumplir lo pactado. No en vano los acuerdos regionales se plasmaron por escrito,
con representantes de las partes involucradas y hubo manifestación de la voluntad
inequívoca del Gobierno colombiano de suspender la política de destrucción de
semillas no certicadas.

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Expuesto lo anterior, la cuestión ahora nos llevaría a plantearnos acerca de la
forma en la que el juez puede intervenir para dar cumplimiento a esta clase de
compromisos. Para darle alcance a este asunto, si nos remitimos a los elementos
de existencia y validez de los actos administrativos, podemos esquematizarlos a
través de seis enfoques, que la doctrina administrativista, ha venido desarrollando,
a saber, el enfoque subjetivo, que exige que éste haya sido emitido por un órgano
competente, desde un punto de vista funcional, jerárquico y territorial (Carretero,
1969); el enfoque objetivo, respecto a la existencia de una manifestación de la
voluntad de la administración, clara y precisa en cuanto a las obligaciones y
sanciones que establece.
Adicionalmente, se encuentra también el enfoque causal, que exige que el acto
esté debidamente motivado, sea de hecho y de derecho; el enfoque nalista, que
invoca que la nalidad que éste persigue, se encuentre en consonancia con el
cumplimiento de una función del Estado y, por último el enfoque formal, en cuanto
a la existencia de formas exigidas por la ley, -atendiendo a principios como la
publicidad dentro de un debido proceso- desde la formación a la expedición del
Acto (Carretero, 1969).
Desde el enfoque subjetivo, quienes plasmaron su voluntad fueron los voceros de
las comunidades campesinas afectadas y por los representantes del presidente de
la república, suprema autoridad administrativa. Sobre este punto, cabe recalcar
que los negociadores del gobierno actuaron en representación del presidente.
Esta situación, sin lugar a dudas, puede generar reproches en torno a la competencia
del funcionario para adquirir los compromisos.
No obstante lo anterior, bastaría con remitirnos a este tipo de escenarios para
comprender que, habitualmente, es el gobierno quien actúa mediante ‘delegación’
por lo que, para el caso en concreto, o bien negocian buscando impedir el paro a
sabiendas de la falta de competencia para lograr el acuerdo, o bien se consideran
competentes para consolidar dicho pacto. Ello, en efecto ameritaría un estudio más
a fondo y una invitación a la comunidad académica para abordar este punto.1
Desde el enfoque objetivo y causal, en los acuerdos regionales se consignó una
condición resolutoria generadora de obligaciones, a partir de un hecho futuro e
incierto que cesaría los efectos de tal compromiso. Nos referimos a la promulgación
de una nueva resolución que derogare la que entonces se encontraba vigente:
la Resolución 970 de 2010. Por lo demás, el enfoque nalista se dio con el mandato
legítimo asociado a salvaguardar los intereses y derechos de los agricultores, así
luego este mandato se desconociera por una entidad adscrita al poder ejecutivo,
1 Coincidimos con uno de los evaluadores del presente artículo, en que es el presidente quien no puede disponer de
las decisiones de sus inferiores jerárquicos y, por ello, no debió prometer la modicación de la resolución objeto de
disputa. No obstante, es importante para el debate que se comprenda que los funcionarios ‘delegados’ obraron en
representación de una supuesta competencia que les permitía consolidar acuerdos para el levantamiento del paro.

Iván Vargas-Chaves, Andrés Gómez-Rey y Gloria Amparo Rodríguez
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con personería jurídica y autonomía administrativa como el Instituto Colombiano
Agropecuario, ICA.
Teniendo en cuenta esto, el incumplimiento del compromiso, extensible a través de
la Ley 393 de 1997 establece que para la invocación de la acción se debería “probar
la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de
presentar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o
hechos que permitan deducir su incumplimiento”. Un deber que, en concreto, va
hasta la salvaguarda de los derechos de los agricultores, y que se incumplió bien
por acción u omisión, lesionando sus intereses de estas comunidades.
En consecuencia, al tomar como punto de partida que la administración ejerce
su rol con los administrados a través de los hechos, los contratos, las omisiones,
las operaciones y los actos administrativos, merecería la pena repensar que, si
los dos acuerdos regionales a los que hemos hecho referencia hasta ahora, no
se equiparasen como actos administrativos, como sí un acto positivo, más allá
de la omisión, entonces estaríamos frente a lo que se denomina un acto político
o de gobierno, proveniente del ICA en su condición de entidad asociado al
poder ejecutivo.
Los actos de gobierno se conciben desde el Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, que en su artículo 104 establece que: “(…)
la jurisdicción en este ámbito está instituida para conocer, además de lo dispuesto
en la Constitución Política y en leyes especiales (…) 5. Los que se originen en actos
políticos o de gobierno.”, sobre lo cual el Consejo de Estado dando alcance a esta
gura sostuvo lo siguiente:
(…) el llamado ‘acto de gobierno’ o ‘acto político’ no constituye una
gura jurídica especíca, sino simplemente una noción conceptual
de cierta actividad del órgano Ejecutivo del Estado. Jurídicamente,
el acto de “gobierno” y el acto “administrativo” quedan asimilados.
La Constitución Nacional, sea en el artículo 86, o en algún otro lugar
de la misma, no habla de “actos de gobierno” o de actos políticos”
como opuestos a actos administrativos: en el orden de ideas de que
aquí se trata, todos ellos expresan una actividad ejercida por el Poder
Ejecutivo. (Consejo de Estado, Sentencia de 11 de mayo de 2011)
En efecto, considera este alto tribunal en la sentencia que todo acto del poder
ejecutivo, atinente a la marcha o funcionamiento común y ordinario de la
administración, es en un principio un acto administrativo, dejando a un lado
aquellos actos que no se ajusten a sus requisitos, pero que al tener por objeto
“nalidades superiores o trascendentes para el funcionamiento del Estado, en
principio deben conceptuarse actos de ‘gobierno o políticos’”. Se trata de una
situación que, a pesar de proponer una diferencia conceptual, obedecen en ambos
casos a principios similares, en tanto tal diferencia conceptual “no alcanza a

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Revista Jurídicas, 15 (1), 28-45, enero-junio 2018
separarlos jurídicamente”, al extremo de que deban regirse por distintos criterios
jurídicos (Consejo de Estado, Sentencia de 11 de mayo de 2011).
Consecuentemente y de acuerdo con esta interpretación, los actos de gobierno son
equiparables a los actos administrativos, más allá de sus diferencias conceptuales,
logrando sobrepasar también el umbral que se marca en el enfoque formal si para
su formación, el Gobierno se ajustó a estándares garantistas procesales. Con todo,
somos conscientes que, a pesar de ser equiparables desde esta óptica, ello no
basta para congurarlos como actos administrativos en estricto sentido y hacerlos
exigibles por el mero de hecho de ajustarse a esta visión interpretativa.
Ahora bien, otra opción interpretativa válida es presentar que hoy en día la
administración pública posee nuevas formas de manifestación que no se enmarcan
en acto, hecho u operación, como pudiese pensarse de los documentos CONPES y
otros. Sin embargo, esto presenta un gran dilema y es: ¿cómo hacerlos exigibles?,
¿cómo garantizar la posibilidad de discutirlos? La respuesta no sería otra que
reconocer que el ordenamiento jurídico solo contempla herramientas para el
cumplimiento y discusión de actos, hechos y operaciones, por lo cual se trataría
de manifestaciones administrativas que no poseen control alguno o exigibilidad,
desvirtuando así la propia idea de democracia y Estado social de derecho.
En suma, si bien los autores consideran que las actas objeto de estudio son actos
administrativos y por ello es viable la utilización de la acción de cumplimiento, en
caso en el cual el lector considere que esta premisa no es válida, a continuación
presentaremos argumentos que permitirán aportar elementos para que igualmente
sea la acción de cumplimiento la llamada a garantizar las obligaciones contenidas
en ese documento indeterminado, emanado de la administración pública.
LA CONFIANZA LEGÍTIMA Y LA BUENA
FE COMO CRITERIOS DE INVOCABILIDAD
DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
Los principios son fuente de derecho, fundamento del ordenamiento y un norte
en la interpretación e integración de normas a situaciones de vulneración de
derechos y garantías fundamentales. La legítima conanza ha sido abordada en
numerosas ocasiones por la jurisprudencia colombiana, que ha logrado darle un
alcance conceptual amplio, como “un corolario de la buena fe que consiste en
que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban
sus relaciones con los particulares…” (Corte Constitucional, Sentencia C-131
de 2004).

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Siguiendo a Gómez-Rey y Páez (s.f), como base de la relación jurídica que debe
existir entre la administración y los administrados, es el principio de conanza
legítima. En los términos de Brewer-Carías (2003), implica varias manifestaciones
o connotaciones que “las decisiones deban ser adoptadas conforme a la verdad
material que tiene que buscar la Administración y el respeto al principio de la buena
fe y de la lealtad mutua, es decir, del respeto mutuo entre la Administración, el
funcionario y el particular” (p. 277); lo cual también incluye el postulado doctrinal
de ‘no ir en contra de los actos propios’.
Lo anterior se agrupa en el n último de este principio, cual es, la seguridad
jurídica que debe existir en el ejercicio propio de la Administración, en sus variadas
manifestaciones, entre ellas, la predictibilidad, la proscripción de la reformatio in
pejus y del non bis in idem, la presunción de la licitud y de la irretroactividad,
respeto de los procedentes y la proscripción de los cambios súbitos en los criterios
de actuación de la administración.
Así las cosas, indiscutiblemente, el principio de conanza legítima se ha instituido
en uno de los lineamientos sobre los cuales se sustenta la actuación o el ejercicio
de la función administrativa, entendiendo por esta el conjunto de actividades que
de manera continua y directa realiza por regla general la administración con el
objeto de alcanzar el interés general y cumplir con los cometidos que la ley señala.
Debe hacerse la salvedad que según la teoría de la separación y la colaboración
armónica las ramas judicial y legislativa también pueden realizar función
administrativa en las mismas condiciones a como lo hace la administración que es
por esencia donde descansa el ejercicio de la función administrativa.
Sobre este punto debemos precisar que, cuando nos referimos al conjunto de
actividades que desarrollan la función administrativa, estamos haciendo alusión
en forma general a los actos administrativos, contratos estatales y las operaciones
administrativas. Es en la manera como ejecuta las actividades propias de la
mencionada función por parte de la administración donde se aplica el principio de
conanza legítima.
No obstante, el referido principio no se encuentra diseñado para suspender
situaciones en las que hay una lesión o vulneración de derechos adquiridos; es
más bien un principio que opera para “amparar unas expectativas válidas que los
particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales
prolongadas en el tiempo”, bien sean comportamientos activos o pasivos de la
propia administración, como regulaciones legales o interpretaciones.
Para Gómez y Páez (s.f), el principio supone que cuando la administración de
manera inequívoca realiza una manifestación de voluntad explícita de forma verbal

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o escrita tendiente al reconocimiento de un derecho, genera en el particular la
convicción que la administración y él han actuado correctamente, motivo por el
cual, debe a favor del administrado ejercerse o materializarse tal derecho.
Este principio trata entonces de situaciones en las cuales el particular no tiene
un derecho adquirido, pero que sin embargo, como lo ha establecido la
jurisprudencia constitucional en Sentencia C-478 de 1998, la persona a partir de
las manifestaciones de voluntad de la administración sí tiene razones objetivas para
conar que cuenta ya con un derecho que puede materializar, por consiguiente,
de darse un cambio súbito por la administración que altere de manera sensible la
situación del particular debe entonces invocarse el mencionado principio; aunque
si el cambio de parecer de la administración está fundado por ejemplo en el interés
general en función de la buena fe, el Estado debe proporcionar al afectado tiempo
y los medios que le permitan adaptarse a la nueva situación.
No estamos frente al concepto de derechos adquiridos sino al de meras expectativas.
Lo anterior como se dijo, no signica que las autoridades están impedidas para
adoptar modicaciones o cambios para que le permitan cumplir de manera
correcta con el ejercicio de la función administrativa lo que signica la conanza
legítima es el que la administración no puede, una vez maniesta su voluntad, crear
cambios sorpresivos o intempestivos que afecten a los particulares, quienes como
se mencionó, tienen la convicción fundada que lo realizado por la administración
es sucientemente concluyente, para el ejercicio del derecho y así mismo que el
particular ha actuado correctamente y ceñido a la legalidad.
Así las cosas, como lo señala la Corte Constitucional en la citada sentencia, el
principio de conanza legítima se aplica bajo dos presupuestos. En primer lugar,
la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público y, en segundo
lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados.
Por lo tanto, exige a las autoridades que, frente a los particulares mantengan
una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los
que se ha obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación
que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del
tráco jurídico.
Se desprende de lo anterior que, el principio de conanza legítima se aplica como
mecanismo para conciliar el conicto entre los intereses públicos y privados,
cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado
y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la conanza
que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración,
es digna de protección y debe respetarse.

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Este principio le exige a la administración ser coherente con sus actos, garantizando
el cumplimiento de las expectativas de los administrados, desde la buena fe y la
seguridad jurídica.
La exigibilidad de las actuaciones de la administración por la vía de la legítima
conanza es un criterio que también ha desarrollado el Consejo de Estado, que
concibe la existencia de una responsabilidad de tipo económico e incluso penal
de los funcionarios de la administración, si de las expectativas que ésta generare
se llegaran a causar perjuicios (Consejo de Estado, Sentencia de 26 de marzo
de 2015).
La exigibilidad de los actos de la administración mediante el principio de
legítima conanza es, en denitiva, la vía para mantener una coherencia en
todas las actuaciones de la administración, un respeto por el cumplimiento de sus
compromisos, y por supuesto una garantía de estabilidad jurídica de la situación
que genere reglas propias de tráco jurídico (Corte Constitucional, Sentencia
T-364 /1999). Así, si la administración deslealmente genera en el administrado
una situación de conanza frente a su actuar y éste, en su buena fe actúa en
consonancia a ello, se generaría una responsabilidad de parte de la administración
sino ejecutare coherentemente los actos a los que se obligó.
Pensemos en este caso en la legítima expectativa generada en los voceros del
paro agrario nacional, quienes basándose en la -también legítima- conanza en la
administración, decidieron levantar el bloqueo en los doce departamentos del país,
por no hablar de la legítima conanza que se adquirió en todo el sector agrícola.
Es lo que la Corte Constitucional desarrolla jurisprudencialmente como expectativas
favorables para el administrado, en tanto la conanza que el administrado deposita
en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y
debe respetarse (Corte Constitucional, Sentencia SU-360 de 1999). Según esto
insistimos en que, en todo orden de sus relaciones, la administración habrá de
mantener un comportamiento coherente para mantener un ambiente estable
en donde la seguridad jurídica y la buena fe sean una garantía respecto a todos
los administrados.
En este orden de ideas, el principio de la legítima conanza al articularse con el del
principio de la buena fe, lleva el actuar de las autoridades públicas a ceñirse a sus
postulados, entendidos éstos, por una parte, como el deber de proceder con lealtad
en las relaciones jurídicas, y por la otra como el derecho a esperar que los demás
procedan en la misma forma (Corte Constitucional, Sentencia C-544 de 1994).
No en vano no deja de ser un hecho irrelevante que en las mesas regionales
participaron como garantes, representantes del Ministerio Público, entre ellos la
Defensoría Nacional del Pueblo y procuradores regionales, además gobernadores.

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Su presencia refuerza la legítima conanza que se generó y que como hemos
venido insistiendo, fue la motivación a levantar el paro nacional agrario.
Es conclusión, aunque es un hecho que existe un vacío en el ordenamiento
jurídico, que no permite hacer exigibles acuerdos de este tipo, utilizados cada vez
más y con mayor frecuencia por las autoridades, son acuerdos que no dejan de
estar revestidos por la legítima conanza y la buena fe de los administrados, así
como de estar enmarcados en los distintos enfoques de un acto administrativo, lo
cual dejaría abierta la posibilidad a invocar una acción de cumplimiento. Pero si y
sólo si hasta ese momento, la administración comprende que sus compromisos no
carecen de vías para su exigibilidad, es que nos situaremos en un panorama en el
que tome en serio sus compromisos en este tipo de espacios.
CONCLUSIONES
Esta acción, más allá de un mecanismo judicial, es una forma de participación
ciudadana a la que se puede acudir cuando no exista otras maneras de defender
derechos colectivos (valga decir o de primera y segunda generación), especialmente
si su vulneración se deriva del incumplimiento de compromisos pactados o de
una norma consagrada en el ordenamiento jurídico. Esta podría ser una posible
solución a la problemática planteada, aunque pueden considerarse otras vías
como las acciones populares, las cuales quedan pendientes de un futuro análisis,
tendiente a la búsqueda de la protección de los derechos de las comunidades que
sistemáticamente se ven vulneradas por la falta de compromisos serios para el
cumplimiento de los acuerdos pactados.
En consecuencia, es preciso revestir de legalidad estas manifestaciones unilaterales
de la voluntad del Estado, buscando la materialidad de tales acuerdos. En caso
contrario, como administrados estaremos frente a compromisos carentes de vías
para su exigibilidad. Por consiguiente, el incumplimiento de la obligación pactada
de suspender la Resolución 970 de 2010, genera un contexto de inseguridad
jurídica las comunidades campesinas e indefectiblemente una defraudación de su
conanza legítima.
La razón de ser de este principio y de la invocabilidad de la acción de cumplimiento
es, en los términos del Consejo de Estado en Sentencia de 12 de septiembre de
2013, la protección jurídica que se les debe brindará las expectativas razonables,
ciertas y fundadas, que en este caso albergan las comunidades sobre su soberanía
alimentaria y demás derechos involucrados. Ello, en su condición de administrados
y con respecto a la estabilidad o proyección futura de la situación jurídica particular
planteada por las medidas policivas de destrucción de cultivos a partir de semillas
no certicadas.

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La tutela de los derechos de los campesinos se constituye entonces en un instrumento
para transitar hacia el logro de una paz estable y duradera en Colombia.
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