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文章编号】1006 － 3862（2018）09 － 0001 － 08 城市与区域
城市发展研究25 卷2018 年9期Urban Development Studies Vol． 25 No． 9 2018
1
雄安新区的城市职能定位与发展路径思考
许 锋 （北京大学 城市与环境学院，
北京，100871）
【
摘要】
综合运用区位分析法和历史比较法，
通过回顾总结 2000 － 2015 年京津冀地区内部主要城市的演变历程，
特别是通过
比较分析天津市滨海新区和河北省曹妃甸新区发展的经验得失，
提出了对雄安新区城市职能定位、
发展路径和未来管理体制
的思考和建议。主要结论包括：（1）在职能定位上，
建议将雄安新区明确为首都副中心，
赋予其一定的首都文化和国际交往职
能，
在空间上与首都核心区（中央政务区）和北京（通州）副中心形成
“一体两翼”
小三角首都功能区；建议充分考虑京津冀地
区发展的现状和历史，
重视发挥唐山的作用，
打造
“
京津唐一体化”
的大三角京津冀城市群核心功能区，
进而形成京津冀地区
协同发展的双引擎
—
——“
大小双三角核心功能区”。（2）在发展路径上，
建议雄安新区走一条自上而下与自下而上相结合的道
路，
既发挥好中央支持政策和国家战略的引领和导向作用，
同时也更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。
【
关键词】
城市职能；城市发展路径；不均衡发展；空间极化；京津冀地区；雄安新区
【
中图分类号】TU981. 7 【
文献标识码】
B
基金项目：国家自然科学基金重大项目
“特大城市群地区城镇
化与生态环境交互胁迫的病理分析与风险预估”（编号 41590843）
0引言
继深圳经济特区和上海浦东新区之后，2017 年
4月，
中共中央、
国务院决定在河北保定设立雄安新
区。雄安新区的设立被认为是又一具有全国意义
的新区，
对疏解北京非首都功能、
促进河北经济发
展和建设京津冀城市群①
［1］具有重大意义。雄安新
区到北京市中心区、
天津市中心区和河北省会石家
庄市区的距离均在 155km 内，
距离首都新机场仅
55km。根据新发布的
《
河北雄安新区规划纲要》，
雄
安新区未来还将拥有自己独立的高铁车站和航站
楼，
交通区位将十分优越（图1）。自古燕赵多义士，
雄安新区的提出，
给燕赵大地的发展带来了无限遐
想空间，
也吸引了各方学者的广泛注意。肖金成认
为，
雄安新区的功能定位应包括3个方面：北京非首
都功能的集中承载地、
京津两大都市的
“
反磁力中
心”
、
京津冀区域新的经济增长极［2］。郭克莎认为，
雄安新区的建设要处理好政府和市场的关系，
政府
可以引导机构、
人员向雄安新区迁移，
但是最终要
依靠市场的力量来实现这个过程［2］。孙久文提出，
雄安新区位于华北平原，
燕赵文化是其主旋律，
应
最大可能融入中国传统文化和河北地域文化［3］。
焦永利等则从
“
未来城市”
的视角，
对雄安新区规划
编制、
管理机构和政策设计提出了建议［4］。杨保军
认为，
雄安新区规划的一个最大特点，
就是一切从
零开始，
这与其他城市的规划完全不同［5］。当然，
也有学者从反面提出了建设雄安新区面临的现实
问题和潜在风险，
如白洋淀水污染较为严重、
非首
都功能疏解可能受阻等［6］。总结过去一年多的已
有研究，
主要还是集中在对雄安新区设立目的及其
战略意义等一般性解读与探讨上，
缺少对雄安新区
城市职能定位和城市发展路径的系统分析。
城市职能定位不能就城市论城市［7］。对雄安新
区的科学定位和规划，
离不开对京津冀地区过去（特
别是近20 年）发展历程的总结回顾。经济地理学的
综合性、
系统性与空间分析学科优势为参与雄安新区
规划研究提供了有利条件和独特视角。本文综合运
用区位分析法和历史比较法，
通过回顾总结2000 －
2015 年京津冀地区内部主要城市的演变历程，
特别
是通过比较分析河北省曹妃甸新区和天津市滨海新
区发展的经验得失，
提出了对雄安新区城市职能定
位、
发展路径和未来管理体制的思考和建议。
城市与区域 许 锋：雄安新区的城市职能定位与发展路径思考
2
城市发展研究25 卷2018 年9期Urban Development Studies Vol． 25 No． 9 2018
图1雄安新区和京津冀城市群空间格局示意图
资料来源：作者参照
《河北雄安新区规划纲要》
有关内容绘制
1雄安新区城市职能定位分析
1. 1 从京津冀地区承担的国家战略职能看雄安
新区对雄安新区的职能定位，
首先需要考虑其所在
的京津冀地区所承担的整体职能。2015 年4月，
中
共中央政治局审议通过了《
京津冀协同发展规划纲
要》，
将京津冀地区整体定位为“
以首都为核心的世
界级城市群、
区域整体协同发展改革引领区、
全国
创新驱动经济增长新引擎、
生态修复环境改善示范
区”
。纲要还立足比较优势，
分别对三省市进行了
职能定位，
体现了差异性：北京市是“全国政治中
心、
文化中心、
国际交往中心、
科技创新中心”；天津
市是
“
全国先进制造研发基地、
北方国际航运核心
区、
金融创新运营示范区、
改革开放先行区”；河北
省是
“
全国现代商贸物流重要基地、
产业转型升级
试验区、
新型城镇化与城乡统筹示范区、
京津冀生
态环境支撑区”
。因此，
站在京津冀地区整体定位
的角度，
雄安新区的城市职能定位应重点围绕“
服
务首都核心区”
、“
促进区域协同发展
”、“
打造创新
驱动特区”
和
“
生态环境示范区”
等4个方面展开。
1. 2 服务首都核心区需要处理好雄安新区与北京
和天津的关系
过去几年的数据表明，
京津冀三地发展水平差
距在进一步拉大。2017 年，
北京居民人均可支配收
入分别是天津、
河北的1. 5 倍和 2. 7 倍，
其中北京、
河北城镇居民人均可支配收入之比由 2014 年的
1. 82∶ 1进一步扩大到 2017 年的 2. 04 ∶ 1。同时，
北
京、
河北人均地区生产总值之比也由 2014 年的
2. 50∶ 1进一步扩大为2017 年的 2. 69 ∶ 1 ，
河北人均
地区生产总值仅相当于北京、
天津的40% 左右，
且
低于全国平均水平。作者认为：设立雄安新区的初
衷是缓解北京大城市病、
疏解北京非首都功能，
但
是单纯作为疏解北京的非首都功能集中承载地，
只
能暂时缓解北京的大城市病，
并不能从根本上解决
京津冀地区发展失衡的问题。一个进一步相对衰
落的河北会推动周边人口再次向北京、
天津集聚，
从而形成循环累计因果效应和恶性循环。
克里斯塔勒的中心地理论认为：城市的中心性
由承担商品或服务的等级性决定。高等级的中心
能够提供高等级的商品（服务），
而低等级的中心只
能提供低等级的商品或服务［8］。根据上述理论，
作
为国家级新区的雄安新区，
需要有高等级的职能支
撑。而从城市职能等级看，
超越北京、
天津、
河北三
地地域分工的高级职能，
只有首都职能。因此，
从
雄安新区作为千年大计的发展需求来看，
建议将雄
安新区进一步明确为首都副中心，
赋予其一定的首
都文化和国际交往职能，
在空间上与首都核心区
（中央政务区）和北京（通州）副中心形成“
一体两
翼”
小三角首都功能区。
1. 3 促进区域协同发展需要处理好雄安新区与石
家庄和唐山的关系
城市群内部城市能否实现专业分工、
形成有效
互补，
进而促进城市群参与全球市场的有效竞争，
是衡量城市群成熟与否的重要方面［9］。从京津冀
城市群发展现状来看，
其核心城市是首都北京，
副
核心是直辖市天津，
再次是石家庄、
唐山两个区域
性中心城市。国家级雄安新区的设立无疑将对京
津冀城市群内部空间结构、
职能结构、
规模结构产
生重要影响。雄安新区选址在保定②，
既是对历史
上直隶总督府作为畿辅之地的文化延续和复兴，
同
时在某种意义上也是河北省政治中心和经济中心
许 锋：雄安新区的城市职能定位与发展路径思考 城市与区域
城市发展研究25 卷2018 年9期Urban Development Studies Vol． 25 No． 9 2018
3
的一次北移和归位。从行政级别的角度看，
雄安新
区、
石家庄、
唐山也是河北省内3个由省委常委兼任
地方主要领导的地方。因此，
对雄安新区的科学定
位需要处理好其与省内石家庄和唐山两个中心城
市的关系。
石家庄是河北省省会和行政中心，
也是冀南地
区的中心城市，
其辐射范围主要包括邢台、
衡水和
邯郸。唐山是河北省内最大的传统工业城市，
拥有
我国第一所现代煤矿和第一条工业铁路。作为两
个发展水平相当的城市（图2），
过去近 20 年石家庄
和唐山在省内一直存在着激烈的竞争关系。一个
主要的区别是，
石家庄依托省会行政中心职能，
集
中了全省约43% 的科学研究和综合技术服务人员，
而唐山的采掘业就业人数同样占到全省的
32%［10］
。《
河北雄安新区规划纲要》
将雄安新区定
位为
“
绿色生态宜居新城区、
创新驱动发展引领区、
协调发展示范区、
开放发展先行区”
。在当前以河
北省开发建设为主的模式下，
雄安新区打造创新驱
动发展引领区和开放发展先行区的目标无疑将对
石家庄和唐山形成挤出效应，
从而加剧三地的竞争
关系。
图2 2000 年石家庄和唐山两个城市主要经济
社会发展指标比较
资料来源：国家统计局五普数据
、
《中国城市统计年鉴2001》
1. 4 促进京津冀协同发展需要重视唐山的作用
通过测算 2000 － 2015 年天津、
石家庄、
唐山和
保定相对于北京的综合发展指数③变化可以发现
（图3）：北京作为首都对京津冀地区的极化效应不
断加大，
其核心地位进一步增强；天津在21 世纪初
综合发展水平大约相当于北京的 64% ，
之后相对衰
落，2005 年达到最低点55% 。从2006 年起，
天津借
助滨海新区的开发建设，
进入相对快速发展期，
特
别是 2008 年京津城际建成通车和 2009 年滨海新区
被明确为国家战略后，
天津实现了跨越发展，2015
年综合指标达到北京的 67. 8% （观测期内最高水
平）；石家庄借助省会的行政中心地位，
通过实施
“
三年大变样”
④战略，
基本呈现出与天津相类似的
发展趋势。其相对于北京的综合发展水平由 2000
年的 30. 1% 先下降至 2005 年的 29. 2% ，
之后逐步
回升，2015 年达到最高的34. 4% ；与天津、
石家庄形
成鲜明对比，
唐山的发展则呈现出进一步相对衰落
态势。其相对于北京的综合发展水平由 2000 年的
24. 2 % 微增至 2005 年的 24. 9% ，2010 年达到最高
的26. 9 % ，
之后则进入相对衰落阶段，2015 年下降
至不足北京的 26. 2 % 。而同期保定相对于北京的
综合发展水平则由2010 年的20. 6% 提升至2015 年
的23. 5 % 。事实上，
若不考虑唐山引以为荣的工业
总产值指标，2015 年唐山与保定的综合发展水平已
基本持平。
图3 2000 － 2015 津石唐保四市相对于
北京的综合发展指数变化
资料来源：国家统计局五普、
六普；
中国城市统计年鉴（2001、2006 、2011、2016）
京津冀协同发展的缘起是
“京津唐一体化”
。
早在1982 年，
国家计委国土局就按照中央书记处有
关批示精神开展了“
京津唐地区国土规划纲要研究
课题”，
此事还被称为国土局成立后的
“
第一件大
事”
［11］。此后，
更多学者对京津唐一体化进行了广
泛而深入的研究［12］。遗憾的是，
近20 年过去了，
学
者们预想的“
京津唐一体化”
并没有出现。反而是
唐山被京津两大城市远远落在后面，
而且资源几近
枯竭，
成为全国污染最严重的城市之一。作者认
为，
隐藏在这一现象背后的机理是缪尔达尔的循环
累积因果原理［13］和中央投资主导的粗放型增长模
式（图4）。可能还有大城市剥夺小城市的阴影效
应［14］和城市化非线性动力学［15］的影响因素。事实
上，
唐山的相对衰落恰恰是河北整体相对衰落的一
城市与区域 许 锋：雄安新区的城市职能定位与发展路径思考
4
城市发展研究25 卷2018 年9期Urban Development Studies Vol． 25 No． 9 2018
个缩影。在现有行政区划背景下，
打破京津冀三地
发展差距不断拉大的恶性循环，
实现河北的振兴，
近期和中期不能仅靠雄安新区，
冀南要靠石家庄，
冀北要靠唐山。因此，
建议充分考虑京津冀地区发
展的现状和历史，
重视发挥唐山的作用，
将打造“
京
津唐一体化”
作为建设京津冀城市群的大三角核心
功能区，
进而形成京津冀地区协同发展的双引
擎
—
——“
大小双三角核心功能区”。
图4京津与唐山等周边城市的循环累积因果效应
资料来源：作者自绘
2雄安新区城市发展路径和未来管理体制
初探
2. 1 雄安新区与滨海新区、
曹妃甸新区对比分析
天津滨海新区和河北曹妃甸新区是京津冀地
区具有重要地位和代表性的两大新区。对滨海新
区和曹妃甸新区发展历程进行比较分析，
借鉴总结
两者发展的成败得失，
可以使雄安新区的建设少走
弯路。滨海新区和曹妃甸新区地理位置相邻，
区划
面积相当，
分别依托天津港和唐山港建设，
二者主
要发展时间节点高度同步，
并同时被写入国家
“
十
一五”
规划纲要。但10 多年过去，
二者的发展结果
却形成鲜明对比（表1）。滨海新区依托中央支持设
立的国家综合配套改革试验区和自由贸易试验区
建设，
带动整个天津市实现了城市复兴和跨越式发
展，
缩小了其与北京的差距；而曹妃甸新区在缺少
中央明确的职能定位和持续支持政策背景下，
盲目
开发过度举债，
不仅没有推动整个唐山城市转型发
展，
反而让唐山为其背负上巨额债务⑤。
形成上述两种截然不同的结果，
作者认为与过
去一段时间我国以 GDP 为主的政绩考核机制和投
资主导的粗放型增长模式有显著关系。高等级行
政中心城市依托自己的行政等级优势，
可以获得更
多的优势资源和支持政策，
进而又通过集聚经济带
来规模效益递增。例如，
滨海新区依托直辖市天津
的特殊行政地位，
能够吸引更多社会配套资金进
入，
带动城市公共服务进一步提升，
进而吸引更多
优势人口、
优势资本、
优势资源涌入。与副省级的
滨海新区相比，
副地级的曹妃甸新区在争取中央政
策支持过程中明显处于劣势地位，
很难形成举“
河
北全省之力”
之势。产城建设分离、
大量的前期投
入和过度举债造成曹妃甸新区发展后劲严重不足，
最终导致大起大落，
目前基本进入停滞状态。可
见，
持续和有效的中央支持政策对于雄安新区的发
展具有十分重要的引领和带动作用。
2. 2 雄安新区城市发展路径分析
缪尔达尔的循环累积因果原理认为：区域经济
发展中存在着极化效应、
扩散效应和回程效应，
这
三种效应与生产要素的流动结合在一起，
共同制约
着区域内生产力分布的集聚与扩散。一旦某些地
区由于初始优势而超前于其他地区获得发展，
那么
这种优势将通过极化效应和回程效应保持下去，
最
终导致发展快的地区发展得更快，
发展慢的地区发
展得更慢［13］。根据上述理论，
实现京津冀地区协同
发展，
必须打破导致地区发展不平衡的恶性循环。
应该看到，
雄安新区的现状基础还较弱，
在较长时
间内其对河北的辐射带动能力还十分有限。正是
基于这一现实考虑，
作者认为：只有将雄安新区的
开发建设与京津冀城市群发展有机结合起来，
通过
实施京津冀地区
“
大小双三角核心功能区”
战略，
才
许 锋：雄安新区的城市职能定位与发展路径思考 城市与区域
城市发展研究25 卷2018 年9期Urban Development Studies Vol． 25 No． 9 2018
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能有效实现京津冀城市群内部专业分工、
功能互补
和协同发展。在发展路径上，
建议雄安新区走一条
自上而下与自下而上相结合的道路，
既发挥好中央
政策和国家战略（首都副中心）的引领和导向作用，
同时也要更好发挥市场在资源配置中的决定性作
用，
设立足够的参与机制，
充分调动周边地区不同
层级市场主体参与雄安新区建设的积极性，
搭建起
网络化组织协调与合作机制。考虑到雄安新区和
京津冀地区发展现状，
作者初步构想了如表 2所示
的首都副中心职能和可能实现路径。
表1雄安新区与滨海新区、
曹妃甸新区基本情况比较
主要发展时间节点 设立部门 设立依据 规划面积 管理
机构 管理机构
级别 主要经济
指标
滨海新区
2006 年4月，
国务院常务
会议研究推进滨海新区
开发开放；2014 年12 月，
国务院决定设立中国（天
津）自由贸易试验区
国务院
2008 年3月，
国务院
印发《关于天津滨海
新区综合配套改革试
验总体方案的批复》
行 政 区 划 面 积
2270km2，
包括 原
塘沽区、
汉沽区、
大港区全境，
下辖
19 个街镇
天 津 市 滨
海 新 区 人
民政府 副省级
2016 年地区 生
产总值 6654 亿
元，常 住 人 口
299. 42 万人
曹妃甸新区
2005 年7月，
河北省委、
省政府批准成立曹妃甸
工业区；2006 年3月，
国
家
“十一五”
规划纲要提
出
“结合首钢等城市钢铁
企业搬迁和淘汰落后生
产能力，
建设曹妃甸等钢
铁基地”；2008 年1月，
国务院批准
《曹妃甸循环
经济示范区产业发展总
体规划》
河北省
委、省
政府
2008 年10 月河北 省
委、
省政府批准成立
唐山市曹妃甸新区；
2012 年7月，
国务院
批准同意撤销唐海
县，
设立唐山市曹妃
甸区；2013 年1月，
国
务院正式批准设立曹
妃甸国家级经济技术
开发区
行 政 区 划 面 积
1943km2，
包括 原
来的唐海县全境、
曹妃甸工业区、
生
态城、
柳赞镇（原
属滦 南 县）、
滨海
镇（原属丰南区）
曹 妃 甸 区
人 民 政 府
（前身为唐
山 市 曹 妃
甸 新 区 管
理委员会）
副地级
2016 年地区 生
产 总 值 364. 6
亿元，
常住人口
30 万人
雄安新区
2016 年5月，
中央政治局
召开会议审议通过
《关于
规划建设北京城市副中
心和研究设立河北雄安
新区 的 有 关 情 况 的 汇
报》，
确定了雄安新区选
址和命名；2017 年2月，
习近平总书记在河北省
安新县进行实地考察、
主
持召开河北雄安新区规
划建设工作座谈会
中共中
央、国
务院
2017 年3月，
中共中
央、
国务院印发
《关于
设立河北雄安新区的
通知》；2018 年4月，
河北省 委、
省政府对
外发布《河北雄安新
区规划纲要》
新 区 规 划 面 积
1770km2，
范围 包
括雄县、
容城、
安
新三 县 行政辖区
（含白洋淀水
域），
任丘市鄚州
镇、
苟各庄镇、
七
间房 乡 和高阳县
龙化乡
河 北 雄 安
新 区 管 理
委员会 副省级
2015 年地区 生
产 总 值 212. 2
亿元，
常住人口
89. 5 万人
资料来源：2016 年天津市滨海新区国民经济和社会发展统计公报⑥、2017 年曹妃甸区人民政府工作报告、
保定统计年鉴2016
2. 3 雄安新区未来管理体制初探
雄安新区的设立，
其本身是对现行中央—省—
市—县—乡五级垂直管理体制的一次巨大创新，
具
有
“
中央直管县”
的鲜明特征。为保证雄安新区成
功建设，
中央成立了京津冀协同发展领导小组及其
专家咨询委员会，
这为雄安新区的规划建设提供了
强有力的制度保障。但是，
雄安新区的成功建设，
既需要中央层面的顶层设计，
也需要充分调动京津
冀地区各级地方政府和市场参与主体的积极性。
天津滨海新区的成功开发建设表明，
持续的中央支
持政策和市场决定作用的有效结合，
有力地缩小了
天津和北京之间的发展差距，
促进了京津间的均衡
发展。与之相对照，
河北曹妃甸新区虽然在开发前
期吸引了大量资本投入，
但由于缺少中央层面的持
续支持政策和明确职能定位，
产城建设分离，
过度
举债后发展后劲明显不足。可见，
单纯依靠自下而
上地方为主的开发模式，
无法从根本上保证雄安新
区的成功建设。另一方面，
城市作为复杂开放系
城市与区域 许 锋：雄安新区的城市职能定位与发展路径思考
6
城市发展研究25 卷2018 年9期Urban Development Studies Vol． 25 No． 9 2018
统，
具有自我学习、
自适应性和自组织性［16］。因此，
单纯依靠中央政策支持，
也无法从根本上保证雄安
新区的成功建设。综上，
未来雄安新区的管理体
制，
应该是将自上而下政策设计与自下而上市场作
用有机结合的管理体制，
是促进规划的中心与市场
的中心相融合的管理体制。
表2雄安新区首都副中心职能和可能实现路径
近期 中期
首都政治和国际交往职能 将一般性、
礼节性外事访问放在雄安举行；将部分
中央部委直属单位搬迁至雄安，
提供优惠政策 设立中央办公厅雄安新区管理局，
实行中央直辖管理
国际会展中心 鼓励中央部委和京津将省部级以上涉外国际会议
和论坛放至雄安召开 设立中国雄安论坛，
论坛初期可以改革、
区域协调发展
为主题（类似于博鳌亚洲论坛）
国家会议中心 鼓励中央各部委将年度工作会议和一般工作会议
放至雄安召开 将雄安打造为国家领导人暑期疗养的第二基地（类似
于北戴河）
国际高等教育中心 鼓励京津重点大学到雄安设立分支机构和研发中
心，
提供优惠政策 建设中国雄 安大学；优先在雄安开展国际联合办学
试点
国际医疗健康中心 鼓励京津三甲医院到雄安设立分支机构和研发中
心，
提供优惠政策 建设中国雄安医院；优先在雄安开展国际医疗科技中
心建设试点
企业总部经济区和科技研发
中心 鼓励中央级企业将总部和研发中心搬迁至雄安，
提供优惠政策 新成立的中央级企业总部优先放在雄安
资料来源：作者整理
3结论与建议
京津冀地区过去近 20 年的发展历程表明：（1）
北京、
天津两大核心城市依托其高等级行政地位，
通过极化效应和回程效应，
区域中心性不断加强，
城市规模不断扩大，
而与之比邻的河北则进一步相
对衰落，
空间极化和地区不平衡发展进一步加剧。
特别是河北省最大的工业城市唐山，
相对于北京和
天津呈现出进一步衰落趋势；（2）中央支持政策和
国家战略对地区经济发展产生了关键性作用，
主要
表现在天津滨海新区通过中央持续的政策支持带
动了整个天津市由相对于北京的衰落走向重新崛
起。作者认为，
实现京津冀地区协同发展，
打破京
津冀地区发展的循环累计因果效应和恶性循环，
必
须将雄安新区的开发建设与京津冀城市群发展有
机结合起来。
3. 1 关于雄安新区的城市职能定位
城市地理学认为，
城市的职能层级越高，
城市
的中心性越强。城市职能决定城市性质，
但城市性
质不等同于城市职能。城市性质是对城市职能的
主要概括，
但又要预测未来的可能变化［7］。雄安新
区虽然被确定为国家级新区，
但如果没有更为明确
和更高层次的职能定位，
其未来发展无疑将逐渐被
京津两个直辖市边缘化。不难看出，
能够与首都、
直辖市两个高等级行政职能相竞争的，
有利于实现
区域平衡发展的，
也只有首都副中心或直辖市职
能。因此，
作者建议进一步将雄安新区明确为首都
副中心，
赋予其一定的首都文化和国际交往职能，
在空间上与首都核心区（中央政务区）和北京（通
州）副中心形成“
一体两翼”
的小三角首都功能区。
与此同时，
考虑到雄安新区的发展现状和基础，
单
纯依靠其实现京津冀协同发展仍然存在较大不确
定性。基于这一考虑，
在现有行政区划下，
实现河
北的振兴，
需要发挥好石家庄和唐山两个省内中心
城市的作用。因此，
作者建议将打造
“
京津唐一体
化”
作为京津冀城市群的大三角核心功能区
。“
大
小双三角核心功能区”
的提出，
既是基于对现实的
综合考虑，
也是对雄安新区国家战略在城市群尺度
上的有机补充和完善。
3. 2 一个协同发展的京津冀地区不能缺少唐山
2001 年，
唐山的市区总人口位居全国第 31 名，
超过第 33 名的石家庄，
是河北第一大市。孙中山先
生也曾在《
建国方略中》
畅想将曹妃甸建成中国北
方第一大港。然而十多年后，
唐山并没有进步，
反
而相对落后了。作为曾经的河北省内第一大工业
城市，
在粗放型增长模式主导下，
大量小煤矿、
小钢
厂无序建设⑦，
造成资源过度开采，
城市环境持续恶
化。与此同时，
唐山的优势人才和优势资本则不断
向北京和天津两个核心城市转移。作者认为，
京津
冀地区的协同发展，
首先是“
京津唐一体化”
基础上
许 锋：雄安新区的城市职能定位与发展路径思考 城市与区域
城市发展研究25 卷2018 年9期Urban Development Studies Vol． 25 No． 9 2018
7
的协同发展。但是过去近20 年的发展历程表明，
北
京、
天津的发展仍处于极化阶段，
唐山正在进一步
相对衰落。京唐城际铁路即将于 2019 年建成，
这将
极大地改善唐山在京津冀地区的交通区位。建议
中央从京津冀协同发展的战略和全局高度，
抓住京
唐城际铁路建成通车的契机，
进一步重视发挥唐山
及曹妃甸新区的作用。
3. 3 关于天津和河北的关系问题
近代以来，
天津曾两次划归河北省辖，
之后又
两次直辖，
最近的一次直辖发生在1967 年［17］。学
术界对天津直辖多有探讨，
主要的争论是：在如此
近的距离内设置两个直辖市，
是否有必要［18］？在中
华人民共和国建立初期，
国家资源有限，
直辖可以
集中优势资源，
实现直辖市快速发展。事实也证
明：天津在直辖50 多年后，
特别是从2006 年启动滨
海新区开发建设后，
确实实现了跨越式发展。另一
方面，
作为畿辅之地的河北则在不断相对衰落。由
于京津两大直辖市的天然切割，
河北省的城镇体系
在空间上呈现
“
空心化”
和
“
碎片化”，
缺少核心城市
的引领和带动。主要表现在：（1）作为省会的石家
庄，
面对京津两大直辖市的极化效应，
难以有效带
动全省的协调发展（特别是冀北地区）； （ 2）雄安新
区的基本定位是疏解北京的非首都功能，
即使将其
确定为首都副中心，
由于城市体量还太小，
短期内
也难以担当促进河北振兴的重任。因此，
针对天津
和河北的未来关系问题，
作者仅从学术探讨的角度
提出两种可能的备选方案：（1）撤销天津市直辖，
恢
复其为河北省省会；（2）将天津由直辖市改为计划
单列市，
转由河北省省辖。两种方案都可以将京津
冀地区由三方博弈转化为两方博弈，
同时也可以在
中短期内扭转河北的进一步衰落，
在真正意义上实
现京津冀地区协同发展。△
（致谢：北京大学城市与环境学院陈彦光教授
对论文初稿提出了建设性的修改意见，
城市与环境
学院博士研究生龙玉清协助绘制了
“
插图 1”，
在此
诚表感谢！）
【
注释】
①城市群是一个有争议的概念，
与城市集聚体和城镇体系容易混
淆，
但已约定俗成，
本文姑且从众，
详见参考文献 1。
②保定历史上是直隶总督府所在地，
也曾做过河北省省会。直隶省
当时别称就是畿辅，
即服务保障首都之地。直隶总督府在中国近
代史上具有举足轻重的地位，
晚清名臣曾国藩、
李鸿章等都曾在
此主政一方，
形成了深厚的政治和历史文化。
③综合发展指数包括常住人口数、
城镇化率、
单位从业人员数、
建成
区面积、
地区生产总值、
工业总产值、
地方财政预算内支出、
城乡
居民年末储蓄余额、
在岗职工平均工资、
高等学校数、
高等学校专
职教师人数、
市辖区医生人数等 12 个指标，
先计算各城市每个指
标相对于北京的比重，
然后取其平均值。数据来源：国家统计局
五普、
六普数据；中国城市统计年鉴（2001、2006、2011、2016 ）；河
北省统计局城市化发展统计监测数据；河北省2010 年第六次全国
人口普查主要数据公报。需要说明的是：在确定河北省各市城镇
化率数据时同时参考了国家统计局普查数据、
河北省统计局城市
化发展统计监测年度数据和各城市政府工作报告；2010 年北京市
建成区面积为1186km2，
仅比2005 年增加 4km2，
疑为原始数据有
误，
替换为2011 年的 1231 km2；2015 年石家庄市市区医生人数原
始数据错误，
根据 2016 年的数据等比例测算。
④王方杰，
王明浩．人民日报：化
“庄”
为
“城”
开新天—
——石家庄推
进城镇面貌“三年大变样”（http：/ /he． people． com． cn / GB /
197089 /201792 /201838 / 12597680． html ． 2010 － 08 － 31 ）。据文中
报道，
河北省委、
省政府明确要求
：“石家庄是7000 万河北人的省
会，
是全省的第一形象、
第一窗口，
必须在三年内在改变城市面貌
上做出重大突破，
为全省做出表率！”
此后，
石家庄市把城市建设
作为保增长、
扩内需、
调结构、
惠民生的重大举措，
强力推进总投
资1111 亿元的5大类、146 个城建项目，
这是1949 年以来、
也是石
家庄建市以来最大规模的城市改造工程。
⑤聂伟柱，
杜卿卿，
李静瑕，
等．媒体曝曹妃甸烂尾陷千亿级债务雪
球（http：/ / finance． people． com． cn / n /2013 /0619 / c1004 － 21891168．
html． 2013 －06 －19）。
据文中报道，
根据河北银监局的统计，
截至
2013 年末，
河北省到期的地方政府融资平台贷款本息 708. 9 亿元
（不含省外金融机构利息），
其中唐山市就占到105. 73 亿元。
⑥韩声江．天津滨海新区挤水分：2016 年GDP 从万亿降至6654 亿
（https：/ /www． thepaper． cn /newsDetail_forward_1947217. 2018 － 01
－ 11）。据天津广播微博透露，
在更改统计口径（注册改为在地）、
挤掉水分后，
滨海新区将 2016 年10002. 31 亿元的地区生产总值
调整为6654 亿元。此前，
有媒体报道称天津滨海新区为
“全国首
个迈入万亿俱乐部的国家级新区”
。
⑦微信朋友圈曾广泛流传一个笑话
：“世界钢铁产量国家排名：第一
名中国（不包括河北省），
第二名中国河北省（不包括唐山市），
第
三名中国河北省唐山市（不包括瞒报产量）”
。这虽然是个笑话，
但却是对现实的经典概括。
【
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作者简介：许 锋（1982 － ），
男，
山东宁津人，
助理研究员，
北京大学城市与环境学院博士研究生。主要研究
方向：城市与区域规划、
空间计量分析。
收稿日期：2018 － 05 － 23
Urban Function Position and Development Trajectory of Xiongan New Area
XU Feng
【Abstract】On April 1，2017，China announced its national plan to establish Xiongan New Area in Hebei Province，in order to
alleviate " urban diseases" in Beijing，relieve Beijing of non-capital functions and advance the coordinated development of the Beijing-
Tianjin-Hebei （BTH）Ｒegion （or JingJinJi Ｒegion）． Xiongan New Area is planned to be a millennial plan of national significance，
following Shenzhen Special Economic Zone and Shanghai Pudong New Area． Based on reviewing the development history of JingJinJi
Ｒegion from 2000 to 2015，particularly by comparing the different development trajectories between Caofeidian New Area in Hebei
Province and Binhai New Area in Tianjin City，this paper offers suggestions for Xiongan New Area in terms of its urban function
position，urban development trajectory and future administration system，comprehensively using both location analysis and historical
comparison methods．
【Keywords】Urban Function；Urban Development Trajectory；Uneven Development；Spatial Polarization；JingJinJi Ｒegion；Xiongan
New Area