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TRANSFERÊNCIA DE TECNOLOGIA EM COMPRAS DE DEFESA: O
QUE ESPERAR DA COMPENSAÇÃO COMERCIAL INDUSTRIAL E
TECNOLÓGICA (OFFSETS)
Gilberto Mohr Corrêa
1
RESUMO
Recentemente importantes de compras de defesa brasileiras vêm sendo legitimadas em grande
parte por premissas de transferência de tecnologias críticas ao Brasil. Institucionalizada sob a
forma da Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica (PComTIC) do
Ministério da Defesa, a prática de se exigir benefícios adicionais em compras de defesa, com o
objetivo de desenvolver o país comprador, é amplamente difundida no mercado internacional.
Comumente chamada de offsets de defesa pelos seus praticantes, a prática pode parecer um
“almoço grátis”, mas é, na verdade, tão polêmica a ponto de seus críticos afirmarem que se trata
de uma “cortina de fumaça” para convencer a opinião pública. Diante dessa controvérsia, o
presente artigo, originado a partir da pesquisa sobre a realidade dos offsets, aborda como os
offsets podem funcionar no contexto das compras de defesa brasileiras. A partir de uma pesquisa
participativa, com base na literatura e em evidências documentais, o artigo descreve os
mecanismos de atuação dos offsets, com ênfase na experiência brasileira. Casos estudados
mostram ocasiões nas quais os offsets falharam em entregar o pretendido, mas também situações
específicas nas quais foram efetivos. Assim, os offsets se mostram arranjos complexos mas
flexíveis, que podem ampliar a oferta de tecnologia e aumentar a demanda por produtos na
economia local. Nesse contexto, verifica-se que o Brasil opta por adquirir tecnologias
estrangeiras com vistas a desenvolver produtos finais nacionais; opção que contraria a da
maioria dos países, mais preocupados com a inserção de sua indústria na cadeia global de
fornecimento. Entretanto, no caso brasileiro, essa escolha é feita com base em diretrizes
ultrapassadas, que geram situações desfavoráveis. De forma pragmática, o artigo contribui com
uma base analítica-conceitual de conceitos e taxonomias no sentido de auxiliar a tomada de
decisões sobre os offsets no contexto brasileiro.
Palavras-chave: Compras de defesa. Transferência de tecnologia. Compensação comercial,
industrial e tecnológica.
1
Tecnologista, Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial, Comando da Aeronáutica,
gmccorrea@hotmail.com
2
ABSTRACT
In recent years, important Brazilian defense procurements have been legitimized, to a great
extent, on assumptions that critical technologies would be transfered to Brazil.
Instituicionalized in the form of the Ministry of Defense’s Commercial, Industrial and
Technological Compensation Policy, the practice of demanding additional benefits in defense
procurement, that aim to develop the purchasing country, is widely diffused in the international
market. Commonly known as defense offsets, the pratice may seem like a “free lunch”, but it
is actually polemic to an extent that its critics affirm it is actualy a “smokescreen” to convince
public opinion. In the face of this controversy, this article, by means of a realistic research,
addresses how offsets can work in the context of Brazilian defense procurement. Based on
participatory research, by means of literature review and using official documents as primary
sources, the article describes the mecanisms of offsets, focusing on the Brazilian experience.
The cases depicted illustrate occasions in which offsets failed to deliver the intended outcome,
but also specific situations in which it was effective. Whenever effective, offsets present
themselves as complex but flexibles arrangements that are able to expand the supply of
technology and increase the demand for products in the local economy. In this context, it is
observed that Brazil opts to acquire foreign technology in order to develop national final
products; which is contrary to the choice made by most countries, that are more concerned with
the insertion of the local industry in the global supply chain. However, in the Brazilian case,
this choice is made based on outdated guidelines, which generate unfavorable situations. In a
pragmatic way, the article contributes with an analytical-conceptual basis of concepts and
taxonomies in order to help decision-making on offsets in the Brazilian context.
Keywords: Defense Procurement. Technology transfer. Offset.
3
INTRODUÇÃO
No Brasil a importação de tecnologia associada a projetos de defesa vem ganhando uma
notoriedade crescente recentemente. A legitimação de projetos importantes projetos como a
aquisição de 36 caças suecos Gripen chamada de Projeto F-X2 perante a opinião pública passa,
irremediavelmente, pela promessa de que as tecnologias críticas associadas a produtos de defesa
gerarão um impacto tecnológico significativo nos setores produtivos brasileiros.
A pretensão de aquisição de tecnologia por meio de compras governamentais se baseia
numa estratégia bastante difundida no mercado de defesa chamada de offset. Os offsets
consistem basicamente na exigência de benefícios adicionais em compras junto a fornecedores
estrangeiros, com o objetivo de desenvolver industrial e tecnologicamente o país comprador.
Essa prática, que remonta ao período imediatamente posterior à Segunda Guerra Mundial,
possui um papel histórico importante no desenvolvimento da indústria de defesa de alta
tecnologia, primeiro nos países europeus e depois nos países de industrialização tardia.
A França e a Alemanha, por exemplo reconstruíram a sua indústria estratégica após a
Segunda Guerra Mundial com o auxílio dos offsets (MAWDSLEY; BRZOSKA, 2004).
Posteriormente, a Coreia e o Japão também se utilizaram da negociação de offsets com
fornecedores americanos para inserir a sua indústria na fronteira tecnológica em áreas como o
setor aeroespacial (MATTHEWS, 2004; MARKUSSEN, 2004).
No Brasil essa exigência foi utilizada em importantes eventos da indústria nacional,
como durante a criação da Embraer, que contou com assistência técnica e transferência de
know-how da fabricante italiana Aermacchi, para iniciar as suas operações industriais (SILVA,
2004). Essa aquisição de tecnologia só foi possível a partir da compra dos aviões Xavante que
incluiu exigências de transferência de tecnologia para a recém-criada empresa brasileira.
Atualmente institucionalizada sob a Política de Compensação Comercial, Industrial e
Tecnológica (PComTIC), os offsets são empregados pelo Ministério da Defesa para cumprir
com objetivos desenvolvimentistas, principalmente no “aumento dos níveis tecnológicos do
país”, não só na área de defesa mas para o setor produtivo como um todo.
Entretanto, apesar da aparência de “almoço grátis”, os offsets são tão polêmicos a ponto
de seus críticos os chamarem de uma “cortina de fumaça” para convencer a opinião pública da
importância das compras de defesa (UDIS; MASKUS, 1991).
4
A utilização dessa metáfora para descrever os offsets, se deve a tendência de que os
benefícios percebidos com essas práticas são reconhecidamente mais visíveis do que os custos
esperados por parte da população (TAYLOR, 2004)
1
. Além disso, os governos
reconhecidamente exageram na descrição dos benefícios obtidos, se centrando em fatos
anunciados antes, em vez de contar com evidências empíricas após a sua implementação
(BRAUER; DUNNE, 2004). Assim, existe de fato uma dissonância entre as expectativas e os
resultados efetivos dos offsets.
Apesar das críticas aos offsets serem muitas vezes enviesadas no sentido de proteger os
interesses dos países líderes, evidências mostram que muitas vezes falham em entregar
tecnologias que não sejam obsoletas (BRAUER; DUNNE, 2004) ou benefícios efetivamente
adicionais ao que já seria praticado sem a sua presença (CORREA, 2017).
Diante desse cenário controverso, o problema que se coloca nesse artigo é como os
offsets podem funcionar no contexto das compras de defesa brasileiras. A exploração dessa
questão passa pela compreensão dos mecanismos por meio dos quais os offsets funcionam,
como ocorre a sua institucionalização no Brasil e quais são as escolhas realizadas no âmbito do
Ministério da Defesa para a implementação dos offsets.
No plano teórico, o debate sobre a eficiência econômica dos offsets parece chegar ao
consenso de que podem ser eficientes situações específicas como em mercados imperfeitos,
protecionismo e informação limitada (ERIKSSON et al., 2007). Já, na prática, casos bem-
sucedidos e malsucedidos coexistem.
Apesar da relevância do tema nas compras de defesa brasileiras, muito pouco foi escrito
sobre os offsets no Brasil. Presente na importante coletânea de Warwar (2004), o seminal
trabalho de Modesti (2004), amparado na extensa experiência do autor, realiza uma abordagem
normativa dos offsets, enumerando “o que é necessário para se fazer offset” no Brasil.
Pesquisas normativas como essa situam os offsets como importante estratégico para a
viabilização da Estratégia Nacional de Defesa (END) no que diz respeito ao fortalecimento da
Base Industrial de Defesa (AFFONSO, 2012). Nesse sentido, pesquisas ex ante mostram uma
recente intensificação na exigência de transferência de tecnologia ao longo dos anos 2000
(FILGUEIRAS, 2012).
1
Apesar de não ser precificado diretamente - o fornecedor não discrimina os custos com offset dos custos com o
produto principal – o custo com os benefícios adicionais, apesar de variar muito em função do caso específico,
podem ser estimados entre 5 e 10% do valor total de um contrato médio (ERIKSSON et al., 2007).
5
Por outro lado, levantamentos empíricos, praticamente uma raridade, concluem que
apesar de os offsets promoverem uma grande diversidade de relacionamentos tecnológicos
relevantes, a complexidade da tecnologia transferida é menor do que o esperado (CORREA,
2017) e que “a crença no instrumento de offset enquanto instrumento eficaz no combate às
barreiras à inovação é, por hora, maior do que a realidade pode confirmar (empiricamente).”
(CARLOS, 2013, p. 76).
Nesse contexto, essa pesquisa conduzida pela perspectiva de um praticante, a partir de
fontes bibliográficas e documentais, busca aprofundar o embasamento conceitual sobre os
offsets de maneira pragmática ao sintetizar tanto a teoria quanto a prática dos offsets para o
contexto brasileiro.
Para tanto, após essa introdução, o desenvolvimento se inicia a partir da
contextualização histórica do surgimento dos offsets e o seu desenvolvimento até a atualidade.
Após, são apresentados os alguns conceitos primordiais e como os offsets são operacionalizados
na prática, inclusive com a ilustração de casos presentes na literatura internacional. A
experiência brasileira é apresentada por meio de uma visão história, com a descrição de casos
importantes, desde os primeiros offsets da década de 1970 até a sua institucionalização atual
sob a Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica (PCcomCIT) do Ministério
da Defesa. Por fim, são discutidos de forma prática os resultados que puderam ser obtidos com
a pesquisa.
1 DESENVOLVIMENTO
1.1 Contexto histórico dos offsets
A prática de contrapartidas remonta aos primórdios da civilização e do comércio entre
nações. Entretanto, formalmente, a prática de offsets surgiu somente após a Segunda Guerra
Mundial, com base em experiências europeias de economia planejada que se baseavam em
contra-partidas (TAYLOR, 2001).
Sob esse pano de fundo, o surgimento dos offsets está associado especificamente à
implementação do Plano Marshall e ao fortalecimento da Organização do Tratado do Atlântico
Norte (OTAN) conduzidos pelos EUA com a intenção de influenciar os países da Europa
Ocidental para longe do Bloco Soviético (TAYLOR, 2001).
6
Para auxiliar na reconstrução das economias europeias esse plano envolvia ajuda em
pagamentos e incentivos de curto prazo por parte dos EUA. A forma da ajuda americana, que
viria a ficar conhecida como offset, trazia bolsas e empréstimos ao mesmo tempo em que
apoiava a infraestrutura, a manufatura e a reconstrução das indústrias locais por meio do
compartilhamento de técnicas de empresas americanas relacionadas a produção, métodos de
organização e estratégias de gestão (TAYLOR, 2001).
Particularmente, as indústrias de defesa de países como a Inglaterra, França, Alemanha
e Itália, que estavam em ruínas, foram impulsionadas. Por meio de suas empresas, os EUA
mantiveram as indústrias de defesa desses países em operação e, mais importante, aumentaram
a chance desses países usarem tecnologia americana no seu desenvolvimento. Esta chamada
interoperabilidade entre os sistemas da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN)
garantiria as exportações de defesa dos EUA no futuro, e aumentaria a escala da indústria norte-
americana (TAYLOR, 2001).
Nos anos 1960, a partir da melhoria da economia dos países europeus, essas práticas se
tornam mais difundidas e passam a ser utilizadas para cumprir objetivos amplos de
desenvolvimento industrial com a inclusão de cláusulas especiais de incentivos à produção local
e ao aumento da transferência de tecnologia internacional (TAYLOR, 2001). A partir desse
momento, os países da Europa Ocidental começam a demandar offsets mais do que os EUA os
oferecem. Nesta época também, surgem os primeiros relatos de que os offsets passam a ser
usados como propaganda dos governos para convencer a população de que os benefícios das
compras de defesa justificariam seus custos.
Uma transação que marca a história dos offsets foi a compra, por um grupo de países
europeus, de uma aeronave de combate nos anos 1970, chamada de venda do século (UDIS;
MASKUS, 1991). Essa aquisição envolveu uma feroz competição entre fornecedores
americanos, suecos e franceses e que acabou gerando complexos elementos políticos e
econômicos em diversas rodadas de negociação (HIBERT, 1996). Por fim foram comprados
inicialmente 348 caças americanos F-16 em 1975, com benefícios que incluíam a geração de
5000 empregos na Europa, a manutenção dos caças por parte dos países europeus, contra-
compras de produtos de defesa, transferência de tecnologia de ponta e até promessas de facilitar
a circulação de aeronaves europeias em aeroportos americanos (HIBERT, 1996).
A partir de então, os offsets começaram a aparecer frequentemente em contratos
internacionais de vendas de aeronaves e outros produtos que incorporam tecnologia avançada
e possuem alto valor agregado (UDIS; MASKUS, 1991). Nos anos 1980, a indústria europeia
7
se torna forte a ponto de competir com a norte-americana e passa também a oferecer offsets
(MODESTI, 2004) e novos entrantes, principalmente países de industrialização tardia,
começam a demandar offsets regularmente.
O final da Guerra Fria e a desmobilização militar com a diminuição em 40 % da demanda
por produtos de defesa (MARKUSSEN, 2004), gera uma profunda mudança no mercado de
defesa. Esse mercado concentrou maior poder de negociação na mão dos compradores, que
passaram a possuir condições de extrair benefícios substanciais, tornando as demandas por
offset praticamente universais. As políticas de offset desde então mudaram a sua ênfase em
objetivos gerais de desenvolvimento econômico para objetivos mais específicos, relacionados
a assistências à cadeia produtiva e a transferência de tecnologia (BRAUER; DUNNE, 2006).
A partir do final dos anos 1980, os EUA mudam de posição com relação aos offsets, e
passam a combatê-los oficialmente, os considerando antiéticos, com a justificativa de que levam
a supostas distorções no comércio internacional
2
. Desde essa época os offsets passam a ser mais
duramente questionados e a questão de que os offsets prejudicam o livre-comércio internacional
por meio de contratos bilaterais passam a ser usadas para inibir a prática de offsets no cenário
internacional
3
.
A União Europeia, por sua vez, passa a enxergar os offsets como um entrave nos seus
esforços da criação de um mercado de defesa europeu comum. Apesar disso, os offsets têm
permanecido relativamente intocados na Europa, sendo considerados um “mal necessário” do
mercado de defesa, que enquanto não puderem ser eliminados devem ser, pelo menos, contidos.
Ao longo da década de 2000 os offsets surgem novamente com um novo ciclo de
investimentos e a entrada de novos demandantes na Europa como Estônia, Grécia, Portugal,
República Checa, Hungria, Bulgária e Croácia. A partir de 2010 houve ainda o endurecimento
de algumas políticas de offset, notadamente na Índia e nos Emirados Árabes Unidos.
2
Entretanto, a posição dos EUA com relação aos offsets não desfruta de muito crédito perante a comunidade
internacional. Os próprios EUA tem uma política de desenvolvimento industrial chamada de Buy American
Act. O Buy American estipula que as compras de defesa de fornecedores estrangeiros realizadas pelo
Pentágono devem ser efetivadas por meio da subcontratação de fornecedores americanos com parte da
fabricação feita nos EUA e que se utilizem somente peças sobressalentes americanas (MARKUSEN, 2004)
3
Esta alegação é formalmente utilizada pela Organização Mundial do Comércio, por meio do acordo plurilateral
Government Procurement Agreement (GPA), que é contra a prática de offsets. Embora tal acordo preveja
uma exceção para casos que envolvam a segurança nacional. O Brasil, como a maioria dos países em
desenvolvimento, não é signatário desse acordo.
8
1.2 Conceito de offset
Apesar de difícil delimitação prática, conceitualmente os offsets podem ser definidos
como práticas de comércio internacional na qual um governo obriga um fornecedor estrangeiro
a incluir benefícios extras no fornecimento de um produto. O comprador então impõe a
condição de que o pacote de benefícios transferidos para o país comprador é adicional à compra
do produto e não aconteceria de outra forma - adicionalidade (HENNART, 1989; TAYLOR
2012, CORREA, 2017).
A teoria afirma que de forma ideal os offset seriam usados para obter produtos e
tecnologia que são de difícil aquisição; ou como forma de fomentar a cadeia produtiva do país
comprador para aumentar o conteúdo local Taylor (2004).
Uma classificação comum dos tipos de é a distinção entre offsets diretos e offsets
indiretos. Benefícios que são diretamente relacionados com o objeto da compra são chamados
offsets diretos, enquanto que casos em que os benefícios não estão diretamente relacionados ao
objeto da compra são chamados offsets indiretos. Para a compra de aeronaves, um exemplo de
offset direto é a criação de capacidade no país comprador para o desenvolvimento e a
atualização dos equipamentos importados. De outro modo, um offset indireto seria a capacitação
de uma instituição de pesquisa local em projeto de aeronaves.
Na prática, as condições pactuadas são implementadas por meio de cláusulas adicionais
ao contrato comercial, ou mesmo um contrato específico chamado de Acordo de Offset.
Principalmente para grandes contratos, os Acordos de Offset irão se constituir de muitos
projetos e transações que formam um pacote de benefícios de diversos tipos, como os
apresentados no Quadro 1.
Essa operacionalização faz com esses incentivos possam assumir diversas formas,
podendo se tornar uma alternativa muito mais efetiva e flexível do que políticas econômicas
abrangentes como incentivos fiscais (ERIKSON et al., 2007).
Segundo Eriksson et al. (2007) diferentes modalidades estão associadas à diferentes
capacidades de absorção dos compradores. Modalidades que não necessitam de uma estrutura
industrial, como contra-compras, assistência à exportação e investimento direto são
consideradas mais simples e baratas. Já, offsets com elementos de subcontratação incluindo
significativa transferência de carga de trabalho para o país assim como elementos de
capacitação tecnológica em produção, acompanhada de equipamentos e bens de capital são,
geralmente, associados a um contexto de uma base industrial preexistente.
9
Modalidade
Descrição
Coprodução/ produção
sob licença
Produção no país recebedor de offsets por meio da aquisição de
informação técnica
Financiamento e
investimento
Inclui benefícios financeiros como facilidades de crédito e acesso e
recebimento de capital estrangeiro
Subcontratação
Produção, no país recebedor de offset, de bens e serviços utilizados em
uma cadeia de fornecimento por uma outra empresa
Contra-
compra/buyback/barter
Compras de bens e serviços do país recebedor de offset
Transferência de
tecnologia
Inclui pesquisa e desenvolvimento, assistência técnica, troca de dados,
integração de maquinário e equipamentos e outras atividades
Treinamento
Relacionados a produção, manutenção ou uso do equipamento
adquirido
Assitência à exportação
Auxílio na inserção de produtores locais em cadeias de fornecimento
internacionais
Outros
Outras formas de benefícios
Quadro 1 - Modalidades de offset
Fonte: Correa, 2017
1.3 A prática de offsets
Apesar de controversos, os offsets são muito difundidos no comércio internacional.
Segundo levantamento do governo americano, entre 1993 e 2015, 55 empresas dos EUA
firmaram 1050 contratos de exportação associados a offsets no valor de 180,7 bilhões de dólares
com 50 países (BIS, 2016).
Taylor (2012), a partir da coleta de dados presentes nos artigos da publicação
internacional “Countertrade and Offsets”, montou uma base de dados com 235 transações de
compras públicas entre 2003 e 2007 que geraram offsets. Destas, o setor aeroespacial
corresponde a 48,51% do total, seguido de longe pelo setor marítimo (10,8%), automotivo
(9,9%), munições (9,6%) e transporte (6,44%). De 235 transações, 30,95% correspondem a
produção local ou montagem local, seguidas de transferência de tecnologia (23,81%) e
subcontratação (20,63%).
A descrição das especificidades dos casos de offset, é naturalmente difícil devido às
questões estratégicas das empresas e de segurança nacional que estão envolvidas. Entretanto,
10
alguns relatos apresentam informações importantes para se obter a visão de como os offsets
podem e foram usados.
Na Europa, países como a França e a Alemanha, embora não adotem mais o offset na
forma de uma política sistemática (ERIKSSON et al, 2007), utilizaram-se desses arranjos para
construir capacidades, particularmente no setor aeroespacial com aplicação civil e militar
(MAWDSLEY; BRZOSKA, 2004). Na Alemanha, por exemplo, somente as empresas alemãs
são efetivamente permitidas a concorrer pelo fornecimento de produtos aeroespaciais. Os
fornecedores estrangeiros participam dos contratos por meio de consórcios com as empresas
locais que propiciam aos parceiros alemães ganhos em termos de tecnologia e capacidade de
produção de longo prazo (MAWDSLEY; BRZOSKA, 2004).
Dentre os casos mais interessantes é possível destacar a Coreia do Sul o do Japão, que
optam por receber licenças militares dos EUA, com uma forte política de conteúdo local com
vistas ao controle da tecnologia e com foco em aplicações que não sejam específicas do projeto
em questão (MATTHEWS, 2004).
Deve-se destacar o que esses países aliam seus offsets com o alto investimento e o foco
em transferência de tecnologia no setor civil gerando spin-offs que levaram a sinergia industrial,
a gestão de projetos e a expertise em integração de sistemas (CHINWORTH; MATTHEWS,
1996). Nesse sentido uma das opções feitas é pela aquisição de know-how aplicado de
fabricação e não somente a fabricação de alguns componentes específicos de menor valor
(MARKUSSEN, 2004).
Por outro lado existem também relatos de experiências negativas. Um desses casos é a
compra de aviões de vigilância em 1986 da Inglaterra junto à Boeing. Uma investigação
conduzida pelo parlamento inglês concluiu que grande parte da carga de trabalho prevista sob
a forma de offsets era relacionada a produtos básicos e aconteceria de qualquer maneira
(MARTIN, 1996).
Essa ineficácia também aparece em estudos mais recentes como o caso da Índia descrito
por Misra (2013). O autor afirma que os offsets implementados entre 2005 e 2011 eram em sua
grande maioria relacionados à subcontratação de produtos de baixo valor agregado, à montagem
de centros de Maintenance Repair and Overhaul (MRO)
4
e a treinamentos em simuladores, não
gerando o fluxo esperado de investimento estrangeiro direto. A conclusão do estudo é que os
4
As atividades de MRO envolvem a resolução de quaisquer problemas de funcionamento dos equipamentos
como manutenção corretiva e preventiva.
11
offsets ajudaram a principal empresa estatal indiana, assim como pequenas e médias empresas
a aumentar suas exportações e aumentar sua penetração de mercado, mas somente via a
internalização de tecnologias não críticas e com a dependência do país comprador para realizar
upgrades em seus produtos.
1.4 O Caso Brasileiro
Podemos situar o offset na gênese da indústria aeronáutica independente brasileira.
Apesar de experiências anteriores de trocas de produtos de defesa por commodities, o caso
emblemático da compra de dos aviões MB-326G da Aermacchi, mais tarde batizados de
Xavantes, pode ser considerado o primeiro arranjo de offset da Aeronáutica que possuía o
objetivo de desenvolver a indústria nacional.
O caso envolveu um processo de seleção de fornecedores americanos, ingleses e
franceses, culminando com a seleção, em 1970, da fabricante italiana Aermacchi. Segundo
Ozires Silva (2004), aspectos relacionados com a oportunidade de absorver conhecimentos da
empresa italiana e a fabricação no Brasil foram determinantes para modificar as condições da
seleção de fornecedores em prol do avião italiano.
Para a fabricação dos 112 aviões Xavante adquiridos pelo Ministério da Aeronáutica,
foram requisitados 600 homens/mês de assistência técnica italiana para a recém-criada Empresa
Brasileira de Aeronáutica (Embraer), uma empresa pública. A fabricação dos EMB-326
Xavante se tornou a primeira linha de montagem da Embraer e os conhecimentos adquiridos
junto aos italianos, foram imprescindíveis para a industrialização dos aviões de projeto
brasileiro Bandeirante e Ipanema (SILVA, 2004).
Com base na literatura e por meio de uma série de entrevistas, Netto (2005) determinou
que os principais benefícios tecnológicos da aquisição dos Xavante foram o estabelecimento
normas e processos de fabricação e controle da produção; a transferência de tecnologia de
integração e ensaio de motor à reação; o desenvolvimento de ferramental de fabricação para
produção em larga escala; e a elaboração de manuais técnicos.
Na década de 1970 houve o que pode ser considerado um grande marco em termos de
offsets para o Brasil: a compra dos caças F-5 da empresa americana Northrop em 1973. A
compra de 42 caças incluiu a subcontratação da Embraer para a produção e montagem de “wing
pylons” e “vertical fins” e significativa transferência de tecnologia em técnicas de materiais
12
compostos “honeycomb and metal bonding”. Sob o mesmo acordo, a Metal Leve S.A. foi
subcontratada para produzir o controle da aeronave e o conjunto de bombas (MENEZES, 1989).
De acordo com Serra (2005) apud Netto (2005), o acordo com a Northrop foi
conscientemente elaborado para aquisição de novas tecnologias que eram consideradas
estratégicas pela direção da Embraer. Nesse sentido, mais do que os benefícios financeiros
auferidos pela venda dos componentes para a Northrop, o principal ganho da Embraer foi
realmente a aquisição de conhecimentos tecnológicos que se tornaram recursos valiosos para a
empresa (NETTO, 2005).
Na década de 1970 e 1980 ocorreriam compras de helicópteros que envolveram o
fortalecimento da recém-criada Helibrás S.A; a contra-compra, por parte da França, de aviões
Bandeirante e Tucano, além do desenvolvimento de infraestrutura nas Forças Armadas
(MENEZES, 1989). A Embraer também foi beneficiada com a transferência de tecnologia em
materiais compósitos (MENEZES, 1989) e de usinagem química (NETTO, 2005).
Entretanto, no caso da progressiva transferência de tecnologia pretendida para a
Helibrás, o atraso no cronograma de entregas e a falta de significativo conteúdo nacional dos
helicópteros, contrariamente ao esperado, fez com que essa experiência não possa ser
considerada bem-sucedida (MENEZES, 1989).
Durante a década de 1980 ocorreriam exigências de offsets nas compras de aeronaves
civis, com a negociação da fabricação brasileira de poltronas para as aeronaves pela Vasp e
Varig com a respectiva transferência de tecnologia e treinamento (MODESTI, 2004). Outro
caso notório foi o contrato, concedido à Embraer, para o desenvolvimento a manufatura dos
flaps das asas em material composto para os aviões MD-11, que resultou de uma compra da
Varig desses aviões junto à empresa norte-americana McDonnell Douglas (MCD) (MENEZES,
1989).
As compras na área espacial também envolveram offsets, como o relativo a serviços de
lançamento e operação de satélites que incluiu benefícios para a Telebrás relacionados ao
projeto, desenvolvimento, manufatura e operação dos sistemas de comunicações aeroespaciais
de defesa e de mapeamento. Além disso, houve o treinamento do pessoal da empresa estatal
Embratel (MENEZES, 1989).
Até os anos 1980 os offsets eram baseados em grande parte no julgamento de
conveniência por parte dos gestores, inexistindo uma política estabelecida. Foi somente no final
13
da década que a prática de offsets passou a ser regulamentada no âmbito da Aeronáutica no
sentido de ter suas diretrizes de atuação e operacionalização estabelecidas.
Após a publicação da Portaria do Ministério da Aeronáutica nº 230/GM4 de 1989 que
previa a necessidade de incluir cláusulas de offsets nos contratos de aquisições da FAB,
empresas aéreas e Embraer (MENEZES, 1989) é aprovada, no ano de 1991, a Política de
Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da Aeronáutica e no ano de 1992 sua Diretriz
associada.
Apesar dessa formalização em política por parte da Aeronáutica, os anos 1990 não foram
promissores em termos de offset, não sendo possível destacar nenhum programa de grande
relevância. Já, o novo ambiente institucional com a reorganização do Ministério da Defesa e
um novo ciclo de investimentos em programas da defesa a partir de meados dos anos 2000,
propiciou que a prática de offsets prosperasse.
Nesse contexto, fundamental para a sistematização da prática foi o lançamento da
Política e Diretrizes de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica (PComTIC) -
Portaria nº 764 do Ministério da Defesa, 27 de dezembro 2002-, que apresenta a importante
norma de exigência de offsets “sempre que possível” para compras que excedam o montante de
5 milhões de dólares americanos anualmente no valor que corresponda a 100% do valor da
compra (BRASIL, 2002)
5
.
A Política também apresenta a visão do que seria conseguido com os offsets e os
objetivos que seriam perseguidos. Nesse quesito observa-se que foram conservadas as diretrizes
genéricas dos documentos da Aeronáutica do início dos anos 1990, mesmo que fruto de um
outro contexto.
Com base nessas referências cada Força Armada publica sua própria referência
normativa. A Força Aérea publica em 2005 a Instrução do Comando da Aeronáutica 360-1 (ICA
360-1) e a Diretriz do Comando da Aeronáutica 360-1 (DCA 360-1); a Marinha, emite as
Normas Sobre Licitações, Acordos e Atos Administrativos em 2008 e a Portaria 223/MB/2016
que incluem diretrizes para negociação de contratos e offsets; e o Exército aprova a Portaria nº
201-EME em 2011. Na prática, esses documentos são um desdobramento da PComTIC e se
restringem principalmente a informar o funcionamento burocrático dentro de cada estrutura
organizacional.
5
A Marinha em sua normativa específica estabelece o valor mínimo de 1 milhão de dólares anuais.
14
Com relação a normatização no nível estratégico, cabe comentar os direcionamentos
introduzidos pela Estratégia Nacional de Defesa (END) (BRASIL, 2012), documento de
referência de alto nível nas Forças Armadas. Apesar de se tratarem de diretrizes genéricas em
diversas áreas, a END reflete a estrutura analítica-conceitual que está por trás da tomada de
decisão com relação a compras de defesa e aos offsets.
É notável a relativa importância que a “reorganização da base industrial de defesa
brasileira” ocupa nas diretrizes em relação a outros temas. Nesse sentido, a END prima pela
proteção da Indústria de Defesa Brasileira (IBD) com a injeção de recursos públicos
regularmente e com um regime legal, regulatório e tributário especial que fomente essa
indústria.
Marcante também é a relevância que assume o desenvolvimento tecnológico, não só no
âmbito da atuação das Forças Armadas, mas especificamente no que diz respeito à Indústria
Brasileira de Defesa (IBD). Nesse âmbito, a prioridade deve ser o desenvolvimento de
“capacitação tecnológica autônoma”, que “depende tanto do desenvolvimento de aparato
tecnológico, quanto da formação de recursos humanos”. O papel das Forças Armadas nesse
contexto é de atuar “no teto, e não no piso tecnológico” e de “produzir o que o setor privado
não possa projetar e fabricar, a curto e médio prazo, de maneira rentável”.
Como analisa Dagnino (2010), a END é menos uma política pública e mais uma
“justificativa que combina apoio racional e força legal para aumentar o poder de
convencimento” (DAGNINO, 2010 p. 227) da opinião pública de uma agenda específica. Esse
convencimento, ao mesmo tempo em que situa as Forças Armadas como um agente importante
para o desenvolvimento tecnológico brasileiro, coloca a questão da “revitalização” da Indústria
de Defesa Brasileira (IDB) como primordial.
Como coloca Dagnino (2010), a justificativa racional para essa solução reside no suposto
impacto tecnológico e econômico positivo que os programas da defesa teriam sobre a indústria
como um todo e no desenvolvimento do país. Com base nessa premissa, as Forças Armadas
ganham um novo papel junto à sociedade brasileira no século XXI, o de fornecedor de
tecnologia e de dinamizador da economia.
Nessa estrutura é fácil conceber que os offsets se tornam uma ferramenta midiática
poderosa com o potencial de propagandear os grandes benefícios dos programas militares.
Também é possível entender uma tendência com relação aos offsets em aquisições de defesa
recentes: a transferência de tecnologia.
15
Segundo Filgueiras (2012), os offsets da Aeronáutica tiveram um aumento significativo
nas transações de transferência de tecnologia no período de 2007 e 2010 em oposição a 2000-
2006. Correa (2017) também mostra que o principal enfoque dos offsets implementados pela
Aeronáutica até 2016 é a aquisição de capacidades tecnológicas na forma de treinamentos e
assistências técnicas para organizações brasileiras, mas que a tecnologia transferida não se situa
na fronteira tecnológica.
Um caso emblemático que ilustra essa operacionalização dos offsets é a aquisição dos
caças suecos Gripen, chamada de Projeto F-X2. Como uma das principais justificativas para o
F-X2 estava a aquisição de tecnologias que permitissem o Brasil desenvolver o seu próprio caça
de quinta geração. De fato, junto à opinião pública a compra dos caças não se trata de uma
compra de um armamento, mas de “compra de tecnologia” que tem o potencial para
revolucionar a indústria brasileira.
2 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O surgimento dos offsets no contexto do pós-guerra fez com que uma prática associada
a contrapartidas básicas – praticamente um escambo de produtos – fosse substituída por arranjos
complexos de benefícios relacionados ao desenvolvimento industrial. A evolução dos offsets ao
longo da Guerra Fria até os tempos atuais tornou os offsets praticamente universais em
aquisições de defesa associadas a alta intensidade tecnológica.
Conforme tipificado anteriormente no Quadro 1, a implementação dessa política pode
acontecer sob várias formas, mas de uma maneira geral podemos contextualizar os tipos de
benefícios de offset com relação aos seus objetivos de duas formas: ampliação da oferta de
produtos estrangeiros e tecnologia no mercado nacional e ampliação da demanda na cadeia
produtiva local. Portanto os offsets são uma forma de política industrial que pode ser moldada
de forma a atingir objetivos específicos de uma forma mais ativa do que somente intervenções
fiscais.
Entretanto os potenciais teóricos desse instrumento encontram limitações na
implementação prática. Nesse âmbito, os problemas recorrentes relatados na prática como a
transferência de tecnologias que estão a beira de se tornar obsoletas ou de benefícios que seriam
adquiridos sem, necessariamente, que a essa política fosse implementada.
Essas e outras limitações importantes dos offsets, são constantemente utilizadas para
questionar a validade da sua existência, levando inclusive a críticos dos offsets a se posicionar
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contra qualquer exigência nesse sentido. Entretanto na prática, casos como o da indústria
europeia ocidental e do Japão e da Coreia, que se utilizaram de offsets para o seu
desenvolvimento, fornecem indicativos de que os offsets podem de fato serem eficazes ao
impulsionar o desenvolvimento industrial de setores de tecnologia de alta complexidade.
O caso brasileiro, apresentado sob uma perspectiva histórica, apresenta mais evidências
nesse sentido. Conforme ilustrado nos casos comentados, os arranjos de offset foram utilizados
em momentos críticos de desenvolvimento na cadeia produtiva aeronáutica, como na fundação
da Embraer, na qual uma compra de aviões foi remodelada para prover conhecimentos e
capacidades que permitissem o estabelecimento de uma fábrica de aviões para a posterior
industrialização do protótipo Bandeirante.
Casos como esse mostram como os offsets, mesmo diante dos reconhecidos problemas,
podem ser efetivos em casos específicos. Nesse caso, mesmo que a tecnologia transferida não
fosse “de ponta”, os conhecimentos adquiridos foram em complexidade suficiente para o início
das operações industriais e a inserção de um novo concorrente no mercado de aeronaves de
médio porte.
Além da aquisição de tecnologia e de know-how, casos como o que envolveu o
desenvolvimento e a fabricação dos flaps MD-11 como compensação à compra de aeronaves
civis, mostram que os offsets têm o potencial de inserir os produtores brasileiros na cadeia
produtiva global. Em contraste, a experiência com a fabricação de helicópteros na década de
1980 serve de exemplo de como os programas de offset podem falhar totalmente.
O estudo da recente institucionalização dos offsets no contexto do Ministério da Defesa,
mostra como a prática ganha uma nova dinâmica em meados dos anos 2000. O lançamento da
Portaria 764/MD de 2002 marca o estabelecimento de uma exigência universal, sob a forma de
uma política pública, que fez com que os offsets passassem a ter uma presença sistemática nas
compras de defesa brasileiras.
Talvez tão importante quanto essa sistematização, foi o renovado significado que a
prática adquire no contexto da nova função que as Forças Armadas projetam para si dentro da
sociedade brasileira. Como é possível interpretar em ações e em documentos como a Estratégia
Nacional de Defesa (END), as Forças Armadas buscam uma legitimação baseada na promoção
da ciência e tecnologia com premissas de que a tecnologia presente nos produtos de defesa teria
o potencial de dinamizar a indústria brasileira.
17
Nessa concepção os offsets se tornam um importante instrumento para facilitar o fluxo
de tecnologia estrangeira que seria capaz de ter um transbordamento para o setor produtivo
brasileiro. Entretanto, conforme descrito anteriormente, os offsets possuem essa característica,
mas não se restringem simplesmente à aquisição de tecnologia de forma passiva.
De forma contrária, os casos de sucesso da Alemanha, Japão e Coreia do Sul
apresentados, apresentam foco no domínio de tecnologia aplicada a fabricação, com o
licenciamento da tecnologia e fabricação de produtos in loco, de modo a gerar sinergia
industrial.
A opção brasileira, por sua vez, tende a se preocupar mais com a transferência de
conhecimentos por meio de treinamentos e assistências técnicas na forma de inputs para
projetos tecnológicos próprios. Apesar de válida, devemos entender que essa opção, ao passo
que aumenta a oferta de tecnologia no sistema nacional, não faz de forma aliada à expansão da
demanda por produtos e serviços no mercado interno ou por meio da inserção da cadeia
produtiva local na cadeia global de fornecimento, imprescindíveis para o desenvolvimento
industrial.
Outra questão relevante para a efetividade dos offsets é a sua exigência universal para
compras que excedam um valor mínimo por ano. Enquanto essa regra estabelece uma diretriz
clara para a burocracia, o estágio de desenvolvimento atual da literatura e da prática mostram
que é melhor analisar a conveniência e a oportunidade de se exigir offsets caso a caso.
Mais pesquisas devem ser feitas nesse sentido, mas a teoria aponta que casos nos quais
existe um mercado imperfeito e a assimetria de informações prevalece, são mais propícios aos
offsets. A impressão de praticantes nesse sentido, é de que essa condição parece não acontecer
com a aquisição de produtos de prateleira, por exemplo.
Além disso, o poder de negociação deve ser tal que permita a negociação de benefícios
que sejam difíceis de obter de outra forma, ou pelo menos, que possam sejam obtidos a custos
abaixo do mercado.
Pontos como esses devem ser incorporados na abordagem brasileira para com os offsets,
para que as oportunidades que se apresentam de fato aproveitadas e os offsets se tornem menos
um instrumento de propaganda e mais um instrumento de desenvolvimento tecnológico e
industrial efetivo.
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