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"PaperpresentedattheRCSL‐SDJConference'BeyondCitizenshipLawandtheStates',Lisbon,
10‐13September2018"
Mapeo de la legislación colaborativa en España
Lucía Benítez-Eyzaguirre
Resumen
Si entendemos como Gobierno Abierto el proceso de deliberación permanente con
la ciudadanía, la toma de decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, en
colaboración y comunicación abierta y transparente (Calderón y Lorenzo, 2010), el
mapeo de las iniciativas impulsadas en España muestra que la participación ciudadana
queda relegada a un segundo plano en el caso de la legislación colaborativa.
Se plantea aquí un mapeo de las iniciativas de legislación colaborativa que se
desarrollan en España a modo de diagnóstico del concepto Gobierno Abierto y de la
aplicación de GitHub como un modelo tecnológico coherente. GitHub es una herramienta
de desarrollo colaborativo que controla las versiones, cambios y aportaciones de todos
los miembros participantes en un proyecto, que está basada en software libre y se
almacena de forma pública. Lessig (2001b) ha reivindicado el uso del software libre
porque garantiza los derechos ciudadanos y de los usuarios.
Palabras Clave: Gobierno Abierto, Tecnopolítica, Software Libre, Transparencia
Mapping of the Collaborative Legislation in Spain
Abstract
If we consider Open Government as the permanent process of deliberation with the
citizenship, the decision-making based on its needs and preferences, in an open and
transparent cooperation (Calderón y Lorenzo, 2010), the mapping of the initiatives
launched in Spain shows that the civic participation is pushed into the background while
concerning the issue of the collaborative legislation. In this paper we present a mapping
of the collaborative legislation initiatives that are been developed in Spain, as a diagnosis
of the Open Government concept and of the GitHub application as a technological
coherent model. GitHub is a collaborative development tool that controls the versions,
changes and contributions of all participating members in a project; a tool that is based
on free software and stored in a publicly way. Lessig (2012) has defended the free
software use because it ensures the citizens and users’ rights.
Key words: Open Government, Technopolitics, Free Software, Transparency
1.- Gobierno abierto
El concepto y la perspectiva sobre el Gobierno Abierto son definitivas para
establecer los campos de debate con la ciudadanía. Desde un principio quedó afianzada
la idea de la necesidad de abrir a la ciudadanía una gestión pública con frecuencia opaca
(Chapman y Hunt, 1987), pero la evolución de las prácticas y los logros ciudadanos han
ido ampliando el concepto a otros ámbitos de su ejercicio. El derecho a la información,
previo al desarrollo del concepto Gobierno Abierto como tal, se consolida con el tiempo
como el derecho de acceso a los datos y la protección de los mismos. Una perspectiva
desde la cual se puede conocer el desempeño del gobierno y ejercer el control.
Sandoval-Almazán (2015: 50) utiliza el modelo sistémico de análisis político de
David Easton (1953) (basado en cinco componentes: las entradas, las salidas, el medio
ambiente, la retroalimentación y la caja negra) para explicar la acción del Gobierno
Abierto. Las ‘entradas’ de información se transforman en la ‘caja negra’ de la burocracia
que genera ‘salidas’ y que vuelven al sistema por ‘retroalimentación’ en un
‘medioambiente’ que es un sistema político. El problema se registra cuando la
información se convierte en propiedad del sistema en la ‘caja negra’ que impide la
supervisión ciudadana hasta la salida: “el objetivo central del gobierno abierto es “abrir”
la información, liberar los datos dentro del sistema y dentro del flujo de información al
interior del sistema e incluso de la caja negra”.
Las posibilidades tecnológicas y las demandas ciudadanas han marcado la
evolución del concepto y de las políticas. La OCDE comenzó defendiendo la
administración pública, transparente y receptiva, para evolucionar, pocos años después,
hacia su gestión sobre una plataforma como un modelo de gestión en el que se decide la
relación con la ciudadanía para resolver problemas colectivos y co-crear valor público
(OCDE, 2017). Se recoge así la progresiva tendencia a la mayor apertura del concepto y
a fórmulas de gestión que buscan fortalecer la participación de la ciudadanía.
Calderón y Lorenzo (2010) definen el Gobierno Abierto de una forma más actual,
como aquél que plantea la necesidad del debate constante con la ciudadanía, para la
detección de necesidades y problemas humanos y colectivos, y con un enfoque
colaborativo de comunicación abierta y transparente. El concepto recupera su actualidad
con el impulso que las entidades institucionales y económicas buscan para mejorar la
gobernabilidad, reducir la burocracia y modernizar las administraciones públicas a través
de la apertura, participación, colaboración y transparencia (OCDE, 2010). Son valores
que coinciden con los del software libre y la web 2.0 (O’Reilly, 2005), que promueven la
participación, colaboración y coproducción de la información, y que han influido para
obtener nuevas formas de poder distribuido con el que reforzar la capacidad institucional
de la toma de decisiones, la gestión, la evaluación de políticas, su implementación y su
desarrollo.
2.- Estándares y directrices del Gobierno Abierto
Los fenómenos relacionados con la apertura de la gestión son dinámicos y se
amplían progresivamente; así, el Gobierno Abierto se ha desarrollado como un modelo
en el que gradualmente se incorpora la ciudadanía a los distintos ámbitos de su
desempeño, y que consolida de forma paulatina mayores derechos. A partir del
Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto aprobado por el gobierno Obama
(2009) en el 21 de enero de 2009, conocido como “la directiva de la transparencia”, se
establecen los tres primeros grados de participación —saber, formar parte y contribuir—
, a la vez que se fragua una alianza tecnológica que facilita el proceso de apertura. Los
pilares del Gobierno Abierto son:
1.- El derecho a saber, o sea, el derecho de acceso a la información y a la comunicación,
al acceso a los datos públicos y, por tanto, a conocer la toma de decisiones y la actividad
de las instituciones, con mecanismos de control social y rendición de cuentas sobre
cualquier hecho del que las instituciones puedan ser consideradas responsables ante la
sociedad.
2.- El derecho a formar parte, o derecho a la colaboración sin criterios partidistas,
mediante el trabajo conjunto con la ciudadanía y agentes sociales para resolver los
problemas y situaciones de forma colectiva, es decir, contando además con las empresas,
agentes y asociaciones.
3.- Contribuir, como derecho a la participación en la formulación de las políticas públicas
y para enriquecer las ideas con el conocimiento y la experiencia de la ciudadanía. Se
desarrolla a partir de la creación de espacios de encuentro y comunicación sobre los
asuntos públicos.
En 2010, tras la primera experiencia real del gobierno estadounidense promovido
por Obama, Tim O’Reilly define el Gobierno Abierto como “un sistema de procesos en
una plataforma”. Al entender el Gobierno Abierto como plataforma, prescribe un estilo
de comunicación y de acceso a la información a través de páginas web, de tecnologías
móviles y redes sociales, es decir, de la interactividad como un modelo que garantiza la
participación y colaboración de la ciudadanía. Con el mismo enfoque tecnológico, Don
Tapscott (2011) habla del “gobierno plataforma” como aquel que “libera información
permitiendo al mundo organizarse autónomamente para crear valor público con la
iniciativa del ciudadano”. Tapscott y Williams (2007) habían definido el concepto de
‘economía digital’ y ‘wikinomía’ —a partir de las posibilidades de comunicación y del
empleo de la tecnología— como elementos transformadores de nuevos valores sociales y
económicos, que se sintetizan en: la colaboración entendida como oposición a la
jerarquía; la apertura y la transparencia; la interdependencia; el conocimiento compartido
y abierto, y la integridad. Son principios similares a los que se aceptan como los valores
del Gobierno Abierto.
Los modelos de Administración Electrónica e incluso de Gobierno Electrónico ya
se venían practicando, pero el avance digital los ha transformado, pues ha llevado a una
interconectividad que multiplica las posibilidades de interacción y, por tanto, de
comunicación. Con los vectores multidimensional y bireccional, se permite realmente la
participación y la colaboración, además de la transparencia (Concha y Naser, 2012), como
bases de la articulación de políticas del propio modelo de Gobierno Abierto de
plataforma, un modelo que supera al del Gobierno Electrónico, donde la comunicación
se planteaba de forma unidireccional y a través de una sola vía.
El Gobierno Abierto, para Calderón y Lorenzo (2010:11), es una conversación y
mucha comunicación:
Un Gobierno Abierto es aquel que entabla una constante conversación con los
ciudadanos con el fin de escuchar lo que ellos dicen y solicitan, que toma
decisiones basadas en sus necesidades y teniendo en cuenta sus preferencias, que
facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los
servicios que presta, y que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y
transparente.
3.- De la participación a la colaboración
La visión del Estado Red de Castells (2009) y la combinación de tecnología, redes
y capital social (Shirky, 2011; Tapscott, 2011) incluyen además de la libertad de
información, del derecho de acceso y el derecho a la comunicación, la voluntad política
como determinante del alcance de la participación. Mucho más allá de la democracia
representativa y de la evolución previsible de ésta, entiende como forma de gobierno la
participación directa de los ciudadanos en la gestión y en la deliberación.
En el caso del Gobierno Electrónico, cabe encuadrar algunas iniciativas de datos
abiertos —por ejemplo, la publicación de datasets producidos por el Estado— y el open
data, por la publicación de información pública en formato estándar e interoperativos para
su reutilización, lo cual fomenta la innovación, el aumento de valor, pero también la
transparencia y la verificación de la ciudadanía de forma permanente.
En España, éste es el desarrollo más generalizado del Gobierno Abierto —a la
vista del número de iniciativas que se han impulsado—, como un sistema de devolución
de sus datos a la ciudadanía a través de diferentes herramientas. En la práctica, es una vía
de inclusión —e incluso de alfabetización— digital, en el que la ciudadanía puede ejercer
el control sobre la gestión pública. Así, se puede entender también como un modelo
ampliado el Gobierno Electrónico, en el que cabe también la mejora de la transparencia,
o bien al acceso a la información legislativa.
En un segundo nivel estaría la apertura de los procesos políticos a través de redes
y plataformas ciudadanas, con una comunicación más dinámica y abierta que contribuiría
al diseño y la ejecución de políticas en función del contexto. Se entiende que el Gobierno
Abierto se transforma a largo plazo, o sea, que es dinámico y flexible y supone una
reducción de costes, de gastos laborales y una mejora en la comunicación.
Cabe pensar también en una tercera vía de madurez —ya en este caso propia del
Gobierno Abierto—, que adaptaría las instituciones a una esfera política desintermediada
en el cumplimiento de sus funciones y en la transformación de sus instituciones.
En todos los casos, y mucho más en esta tercera vía, se parte de las premisas de la
neutralidad de la red y la producción de infraestructuras distribuidas, como factores
esenciales de un modelo de gobernanza. Todo ello debería conducir a promover la
conexión social con el desarrollo de redes libres comunitarias, redes sociales federadas o
aplicaciones basadas en blockchain, como modelos experimentales de solución de
problemas y demandas sociales (Aguilera, 2016: 185).
4.- La participación y la colaboración en la legislación
El desarrollo legislativo desde una estrategia de colaboración contribuye a la
legitimidad de las decisiones, ya que el consenso en las iniciativas y el respaldo ciudadano
propio de la cooperación social conduce a la construcción de la fortaleza de la democracia.
Por tanto, el Gobierno Abierto se refuerza con la participación ciudadana en el trabajo
parlamentario de la producción legislativa es un campo de gran trascendencia, tal y como
entienden Cuesta y Presno (2017: 1005):
La participación ciudadana en el ámbito legislativo constituye, con diferencia, la
que más trascendencia adquiere en relación con el resto de funciones
parlamentarias. La conexión entre voluntad popular y ley está en la base de toda
democracia: el ejercicio del poder por parte del pueblo soberano, a través de sus
representantes, tiene su máximo exponente en la adopción de leyes que, situadas
en un eslabón inmediatamente inferior a la Constitución, vinculan a todos los
ciudadanos y someten la actuación del resto de poderes.
La democracia representativa en España consolidó a los partidos políticos como
el instrumento de participación política, así como canal de comunicación de la ciudadanía.
Subirats (2015: 178) afirma que no existen en España vías de participación directas y
reales en el desarrollo legislativo y la toma de decisiones, y que el ejercicio de los
derechos políticos se reduce a la presión sobre determinadas instituciones, sin que ello
garantice la necesaria influencia.
Al margen del referéndum, desde el restablecimiento de la democracia, sólo la
Iniciativa Legislativa Popular (ILP) ha permitido la participación directa de la ciudadanía
para hacer valer sus demandas. Y, a pesar de la promesa de acceso abierto que parece
implícita en ella, la ILP está sujeta a una previa admisión a trámite en el Parlamento y a
un filtro posterior: su aprobación por las dos cámaras. Un modelo ineficiente, a la vista
de los resultados: en nueve legislaturas, sólo una ILP logró superar el sistema de filtros,
mientras en la décima, de las 25 presentadas, sólo una llegó al trámite parlamentario.
En este contexto no puede extrañar el diagnóstico de Pereda et al. (2012) a partir
de fuentes secundarias que muestran una limitada intervención directa de la ciudadanía,
propia de una sociedad plutocrática con un modelo institucional ambivalente, en el que
se afirma la participación como un derecho y se establecen nuevos cauces, mientras que
la lógica de la representación impone límites a su ejercicio directo. Como avance se
registra la aprobación en 2013 de la Ley de Transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno, que ni siquiera cumplió, al igual que en la elaboración de otros
reglamentos, el trámite de audiencia (Boix, 2014), un trámite que invita a la participación
de las personas y colectivos interesados o afectados por el texto.
En medio de la desafección política que se evidencia en el ciclo de protestas
ciudadanas de 2011, se ha abierto una brecha que se expresa en la crítica institucional, en
la exigencia de completar procesos democráticos más allá del cortoplacismo electoral.
Rosanvallon (2010) define el proceso como ‘democracia de la apropiación’, una forma
de recuperar el control social cuando el desempeño del poder representativo no da
muestras de que se deba al interés general. Esta apropiación trata de corregir, controlar y
organizar la relación entre gobernantes y gobernados más allá del reclamo intermitente
de lo electoral, una vez que la crítica no es suficiente y antes de otras formas
contrademocráticas. Así, cobra sentido la legislación colaborativa, para abrir a la
participación ciudadana el proceso legislativo y los planes de acción tanto a la hora de
priorizar medidas como de debatir las medidas, los acuerdos y las normas.
El espacio público de Internet, entendido como un instrumento de organización y
de negociación entre la ciudadanía y los ámbitos políticos y públicos, se abre a la
integración de los medios sociales y medios específicos de debate (Calderón y Lorenzo,
2010: 244), donde cualquier participante pueda iniciar un hilo de discusión sobre una
temática de su interés, así como debates previos sobre la legislación o las prioridades
normativas. El gobierno de Obama en Estados Unidos implantó el espacio 2.0
regulations.gov, donde un repositorio incluía toda la legislación que se tramitaba en el
momento, creando un foro de debate y opinión, de propuestas alternativas expresadas
tanto como una redacción o en forma de modificaciones puntuales.
Con la práctica de la legislación colaborativa en medios sociales, se completa un
modelo de gobernanza para el Gobierno Abierto entendido como un espacio
comunicativo de interacción y relacional, una transformación hacia redes público-
privadas y ciudadanas para la solución de problemas comunes a través del diálogo, la
colaboración y la transparencia.
5.- La wikilegislación
Las fórmulas de la economía colaborativa o wikinomía (Tapscott y Williams,
2007) inspiran también la innovación política. El sistema de colaboración masiva o
crowdsourcing (Howe, 2006) lleva a la idea de la apertura del gobierno para aprovechar
— de la misma forma que se viene realizando en investigación o innovación— el
excedente de las capacidades ciudadanas en la mejora del proceso de toma de decisiones.
Al igual que en el campo del conocimiento disciplinar o experto se viene registrando la
inteligencia colectiva como un sistema de generación de ideas más novedosas y
resolutivas que el conocimiento experto, ahora se trata de aprovechar las ideas ciudadanas
y su capacidad de diagnóstico compartido para lograr mejores soluciones para el
incremento del valor de lo público, al extender el círculo de la toma de decisiones a
ámbitos más amplios que el de los partidos políticos y las instituciones. Todo ello coincide
con la propuesta de Benkler (2006) de la capacidad de las redes para producir innovación
y soluciones como un ámbito de acción colectiva.
Desde el punto de vista de la relación de la ciudadanía con el Estado, Noveck
(2009) califica el proceso de wikigovernment como una alternativa a la democracia
representativa, en un contexto en el que tanto el funcionariado como la ciudadanía pueden
trabajar de forma conjunta para la resolución de problemas, y como una idea en la que se
modifica la propia toma de decisiones y los resultados, mucho más allá del fomento del
diálogo y la generación del debate.
De forma más concreta y referida al proceso de producción legislativa, las dos
figuras a considerar serían la wikilegislación y el wikigobierno como fórmulas de
democracia de mayor grado de participación pero que no acaban con la política
representativa (Subirats, 2015: 227). La idea alcanza sólo a la elaboración de forma
participada y transparente de la legislación en un espacio colaborativo abierto. Por último,
se apuesta por el referéndum obligatorio y vinculante como un cauce de participación
directa para determinados casos. Estas propuestas quieren potenciar el uso de las TIC para
transformar el ejercicio de la política representativa y, especialmente, para romper las
lógicas partidistas habituales. Tras la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información
(CMSI) en 2005, la ONU y La Unión Interparlamentaria crearon el Centro Mundial para
las TIC en el Parlamento, con el objetivo de modernizar los procesos legislativos,
aumentar la transparencia, la rendición de cuentas y la participación, y mejorar la
cooperación interparlamentaria.
Más allá va la propuesta Democracia 4.0 para el derecho a voto real permanente
de la ciudadanía, un trabajo de base jurídica que se dirige al Congreso de los Diputados
en la forma de Derecho de Petición (artículo 29 CE) para solicitar el derecho a votar, a
voluntad, toda proposición o proyecto de ley que se presente y discuta en el hemiciclo,
utilizando para ello el DNIe. La propuesta entiende que la ciudadanía podría obtener una
parte de la cuota representativa del Congreso —una cantidad que se estima en unas cien
mil personas por escaño (Jurado, 2013:121)— con capacidad para la toma de decisiones,
lo cual implicaría un cambio en el sistema democrático, con una clara apuesta por el
concepto radical de participación en la toma de decisiones y en la producción legislativa
a través de la interpretación alternativa de preceptos del propio ordenamiento jurídico
(Martínez Cabezudo, 2015: 51-52).
6.- Software libre para la legislación colaborativa
El movimiento del software libre ha estimulado con su apertura la transformación
social, económica y política que sienta las bases para los cambios registrados en muchas
dimensiones sociales, económicas y también políticas. Con el principio de la libertad del
software se acuñó también la libertad de uso y de acciones para los usuarios. Richard M.
Stallman (2004) desarrolló la filosofía social, ética, económica y política del movimiento
que ha llevado al impulso de un espacio público entendido como servicio, cuyas ventajas
coinciden con los ideales de la perfecta ciudadanía, que ahora ha encontrado nuevas
oportunidades de la digitalización. Entre sus impactos cabe incluir desde el movimiento
para el conocimiento libre o creative commons hasta la apertura de los gobiernos.
La comunicación a través de Internet como un lugar virtual social implica una
nueva comprensión del papel de la ciudadanía y las instituciones, que surge al cuestionar
el papel del Estado cuando regula y mantiene el control sobre la comunicación red en
función de los principios de la libertad de expresión y de sus derechos derivados, a través
de decisiones políticas, y también técnicas, que construyen el espacio social comunicativo
online. Así se abre paso el principio de transparencia como una oportunidad, gracias al
desarrollo y a la apertura propia del software libre, ya que el soporte tecnológico facilita
el seguimiento ciudadano de la acción del Estado. Los estándares abiertos garantizan la
conservación de los documentos a largo plazo, así como el acceso de la ciudadanía a esa
información, ya que no depende de los cambios de hardware ni de las aplicaciones de
software
El software libre, como procomún, lucha contra la apropiación privativa del
espacio social de la comunicación al entender que es un pilar de los derechos y libertades
de los usuarios (Lessig, 2001a; 2001b). En coherencia, exige que se mantenga el carácter
libre a través de la legislación y las políticas, para fomentar el compromiso social con el
procomún e impulsar la cultura compartida de experiencias y conocimientos, de expresión
ciudadana y democrática. Por ello, hay que plantear la enseñanza del software libre en la
educación básica, ya que promueve la libertad y la cooperación para el desarrollo de un
modelo de servicio público. El estilo de vida y de pensamiento beneficioso para el
procomún se enfoca también al autoaprendizaje y a las soluciones colaborativas, además
de fomentar la ciudadanía fuerte, solidaria, de capacitación y libre.
7.- GitHub, del desarrollo del código al desarrollo legislativo de GitLaw
Como herramienta abierta y muy experimentada en el mundo del software libre,
GitHub es versátil porque certifica un control de cambios capaz de realizar el seguimiento
de la edición de una legislación. Se trata de una plataforma de desarrollo colaborativo con
almacén público, con la que se puede operar para realizar trabajo colaborativo de
desarrollo de software de la misma forma que para recoger un proceso legislativo. De
hecho, “el código es la ley”, como defendió Lawrence Lessig (2009: 31), para definir la
coincidencia de características entre un desarrollo de software y otro legislativo donde, a
partir de un cuerpo común, se verifica y se realizan cambios que afectan bien al conjunto
del desarrollo o tan sólo a una parte.
A diferencia de Git, utilizado como repositorio de desarrollo de software, GitHub
como sitio de hosting de código colaborativo cuenta con una interfaz gráfica y de
escritorio —también para móvil— con un diseño muy social para el seguimiento tanto de
los repositorios, de las actualizaciones y cambios, como para descubrir nuevos proyectos.
El control de cambios se ejerce con un Version Control System (VCS) y con la división
del texto en fragmentos —un sistema común para el código y para la legislación— donde
se registran numerosas modificaciones de poca extensión, pero que se pueden seguir a lo
largo del tiempo y recogen los cambios. Se guardan los snapshots de toda la legislación
de cada momento, sin que haya diferentes versiones: así se cuenta con un repositorio
común, que facilita la colaboración y permite el acceso independiente, ya que cada
usuario puede decidir dónde contribuir. La filosofía abierta de GitHub para la
colaboración a través de herramientas sociales procede de la experiencia en proyectos
open source de todo tipo, tanto para la educación y la investigación como para
publicaciones científicas. La propuesta para el uso en repositorios legislativos parte del
desarrollador Abe Voelker, quien, en 2012, aprovechando la metodología del trabajo
colaborativo, comprendió la oportunidad de crear un GitLaw1.
Clay Shirky (2009) abordó el impacto de Internet y la interactividad, de las
herramientas colaborativas, en las organizaciones, ya que los costes de coordinación —
tanto económicos como de tiempo— se han abaratado de tal modo que se han convertido
en instrumentos viables para proyectos complejos y de numerosos actores, además de
estar centradas en lo humano.
Las características de GitHub como sistema open source permiten su uso sin
restricciones, así como realizar modificaciones para aplicaciones concretas como la
legislación. Hay disponible muchas herramientas y manuales para su aprendizaje y uso,
ya que se trata del sistema de versionado más usado en el mundo. Mientras se trabaje con
un formato de texto, se puede controlar el versionado, lo cual garantiza mayor libertad
para elegir. Aunque se puede migrar a cualquier otro sistema con independencia de su
desarrollo —y así contar con la posibilidad de reutilizar toda la información a través de
un clonado—, su configuración permite acceder a la legislación vigente y a la derogada,
conocer todos y cada uno de los cambios realizados sobre el texto, y actualizar todos los
repositorios ante cualquier cambio. Como garantía, cuenta con la ventaja de la fortaleza
securitaria de los datos (Cañibano, 2016: 40-50), con su flexibilidad, reducción de riesgos,
agilidad en los cambios y la posibilidad de generar compromiso en la comunidad.
Cañibano (2016: 51-53) defiende la coincidencia de GitHub con los pilares de
Gobierno Abierto, es decir, con la trasparencia, participación y colaboración, dentro de
un modelo equivalente al que se ha implementado para los datos abiertos. Todo ello,
porque aporta en tres beneficios: el primero de acceso a la información, la incorporación
de entidades, instituciones y representantes políticos; en segundo lugar, tratando de
fomentar la colaboración entre estos actores y la transparencia. En este punto se puede
establecer un esquema de flujo de la legislación, de la forma en que se negocia y se elabora
por parte de las instituciones, pero que tendría también un mayor acceso a la información
de cada proyecto. En tercer lugar, se incorpora a la ciudadanía que podrá realizar
propuestas, cambios legislativos o bien nuevas iniciativas, como un canal de participación
y colaboración.
1Abe Voelker publicó en 2012 el post titulado: GitLaw: GitHub for Laws and Legal Documents – a
TourniquetforAmericanLiberty.
8.- Los primeros pasos del Gobierno Abierto
Las iniciativas de Gobierno Abierto son diversas a escala global. El poder
transformador de la ONG independiente Open Ministry (Aitamurto , 2012: 25-26) llevó
al gobierno de Finlandia a agilizar las iniciativas legislativas populares, de forma que en
2012 reformó su constitución para que este tipo de propuestas, avaladas por más de 50000
personas, se sometieran a votación en el parlamento en el plazo de seis meses. Ahora,
Open Ministry facilita a la ciudadanía plasmar sus ideas sobre proposiciones de ley en
una plataforma digital, en la que buscan apoyos ciudadanos a través de campañas en redes
sociales (Bria, 2015: 30). Open Ministry ha propuesto herramientas desarrolladas desde
la innovación social tecnológica que han mostrado causar efectos en las políticas locales.
Tanto Open Ministry como la islandesa Your Priorities se han convertido en iniciativas
pioneras de Gobierno Abierto y crowdsourcing para la legislación.
El 15M sacó a la calle la exigencia de otro modelo democrático y propuestas
alternativas, muchas de ellas lanzadas a través de Internet y con intención de alcanzar el
debate institucional, como fue el caso de Red Ciudadana Partido X. La experiencia partió
de los nodos de organización de la red con una apuesta constituyente a partir de la
transparencia de la gestión pública, el derecho a voto real y permanente, así como
referéndum obligatorio y vinculante. Destaca especialmente la propuesta de una
wikilegislación, como la primera avanzada en la cuestión, al margen de su resultado
práctico, dentro de las formas de autoorganización política que surgieron del 15M.
Pero no sólo la experiencia española, sino el ciclo de protestas globales de 2011
tuvo rápidos efectos políticos. En el mismo año se logra la Alianza para el Gobierno
Abierto, una iniciativa multilateral que trata de arrancar acuerdos a los gobiernos para
promover la apertura de las decisiones, la mejora de la gobernanza con el uso de las TIC
y la participación ciudadana, así como la lucha contra la corrupción. En la Asamblea
General de la ONU se logró la adhesión de ocho países fundadores y la suma inicial de
otros 38 gobiernos nacionales, además de dirigentes de la sociedad civil. A partir de la
adopción de la Agenda 2030, la Alianza recibe un impulso adicional como iniciativa para
la buena gobernanza y el compromiso con la transparencia y la adhesión a la Declaración
para un Gobierno Abierto, que reconoce las peticiones por parte de la ciudadanía como
formas de mayor transparencia, responsabilidad y eficacia. Las demandas de mayor
participación ciudadana se entienden como un grado de mayor compromiso para la
mejora de la gestión pública y la innovación, a la vez que se busca fortalecer la red de
organizaciones de la sociedad civil con la cual elaborar un plan de acción conjunto.
9.- España en la Alianza para el Gobierno Abierto
España entró en la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government
Partnership, OGP) en abril de 2011, con un compromiso de emprender reformas
gubernamentales en favor de la apertura, la rendición de cuentas, y la mejora de las
respuestas a la ciudadanía. Se marcó un calendario bianual de evaluaciones
independientes para las actuaciones, que van desde el diseño del propio plan de acción
hasta la ejecución y puesta en marcha de los compromisos. Su logro dependería de la
percepción que se tuviera de los resultados de la incorporación de la ciudadanía a las
políticas públicas. (Para participar en la Alianza, los gobiernos deben cumplir los
indicadores de compromiso en transparencia fiscal, acceso a la información, declaración
de bienes de los responsables políticos y compromiso ciudadano).
Los dos planes finalizados son el de 2012-2014 y el de 2014-2016, cuyos
compromisos más importantes cumplidos son la Ley de Transparencia y el Portal de la
Transparencia, aunque está pendiente de finalizar el Portal Nacional de Subvenciones
Públicas. En el Tercer Plan se abre a la participación de la sociedad civil para responder
a las necesidades reales de la ciudadanía a través de mecanismos de colaboración. El
programa piloto subnacional escogió al Ayuntamiento de Madrid para la iniciativa, que
en principio había contemplado la tutorización de cinco proyectos, aunque después
llegaron a los quince. Los compromisos para el caso de Madrid fueron la producción de
presupuestos participativos, la creación de un registro de lobbies, el desarrollo de la
política de participación ciudadana, un nuevo portal de transparencia municipal y el
desarrollo de mecanismos de legislación colaborativa que fueran eficaces.
En España surgen iniciativas ciudadanas de control parlamentario, para el fomento
de la trasparencia y para la mejora de la información pública. Son proyectos como Qué
hacen los Diputados, con capacidad para realizar el seguimiento del trabajo
parlamentario, la transparencia y la inclusión de la ciudadanía en los procesos de toma de
decisión. Por la Democracia Directa trató de incidir en una reforma constitucional de cara
a la mejora de la participación directa de la ciudadanía, como los referéndums o la
Iniciativa Legislativa Popular. También se puede señalar a Agora Voting, que desarrolla
un software que permite la cesión del voto de un escaño a la participación ciudadana2. A
estas hay que sumar las iniciativas Tu derecho a Saber, la Fundación Civio (con apoyo de
Open Knowledge Foundation), o Citizen Cosponsor Project, que hace público el respaldo
ciudadano a iniciativas parlamentarias, publicando nombres y apellidos. En el campo de
la mejora de la información parlamentaria, El BOE Nuestro de Cada Día o el Proyecto
Colibrí han trabajado para hacer accesibles los trabajos de los diputados con modelos
comunicativos más sencillos y distribuidos por redes sociales.
Caridad y Martínez (2016: 53-54) sintetizan las propuestas para el impulso de los
parlamentos abiertos: el uso de consultas abiertas a la ciudadanía, la mejora de la
canalización de las propuestas de la sociedad a través de redes sociales o páginas web, la
emisión en tiempo real de los plenos, reuniones y comisiones y otras dirigidas a la mejora
de la información, personalizada, accesible y en entornos móviles. Todo ello se plantea
desde una PMO (Project Management Office, Oficina de Gestión de Proyectos), una
entidad que facilita la coordinación de recursos compartidos, identifica y organiza
metodologías, buenas prácticas, mentoriza iniciativas o trabaja en la comunicación. Las
PMO promueven el aprendizaje continuo, cuestionando a los equipos de trabajo para que
practiquen la mejora de sus prácticas; gestionan los informes de seguimiento de trabajo;
ayudan a la organización para eliminar los productos parciales que no aportan valor, y
protegen y defienden a los equipos ante los diferentes departamentos. Son organizaciones
en las que la riqueza está en las personas, y se orientan a la generación del mayor valor
añadido, más que al cumplimiento de plazos.
10.- La participación en los parlamentos autonómicos
Entre los parlamentos autonómicos, Cataluña desarrolló en 1998 Democracia.web
como un instrumento para canalizar la participación a través de Internet. En la actualidad,
la página Escó 136 (Escaño 136) recoge aportaciones, comentarios o sugerencias sobre
las proposiciones y los proyectos de ley en tramitación, y establece canales de
comunicación públicos con los diputados, a la vez que se mantiene el derecho de petición.
Estos cambios resultan del Reglamento del Parlament de Cataluña (2015) que incorpora
los principios de transparencia y herramientas participativas para el desarrollo del
Parlamento abierto. De la misma forma, el Reglamento de las Corts Valencianes,
2Laideaseprobóenlacampaña#CongresoTransparente,enlaqueeldiputadoJoanBaldovícediósu
escañoenlavotacióndelproyectodeLeydeTransparencia.
establece la creación de la Comisión Permanente no Legislativa Especial de Participación
Ciudadana con instrumentos para la participación ciudadana a través de diferentes cauces,
para presentar enmiendas a las proposiciones y proyectos de ley en tramitación. Los casos
de Cataluña y Valencia son los mejores ejemplos a la hora de promover “mecanismos de
participación activa de los ciudadanos en la actividad legislativa” así como en el acceso
a la información y documentación parlamentarias. En ambos casos, se espera que sus
Asambleas desarrollen o promuevan mecanismos de participación activa de los
ciudadanos en la actividad legislativa, y prevean la creación de un portal de transparencia
y otras obligaciones, con la garantía de un órgano de reclamación (Cuesta y Presno, 2017:
1004).
En el caso del Parlamento de Andalucía, su reglamento de 2005 sólo preveía la
participación en el procedimiento —a través de asociaciones— y la formulación de
preguntas escritas para respuesta oral dirigidas al Consejo de Gobierno o a cada uno de
sus miembros, de los andaluces [de nacimiento], ciudadanos residentes en Andalucía y
personas jurídicas con domicilio en esa Comunidad Autónoma. La Mesa del Parlamento
aprobó en 2012 una adhesión institucional a la Declaración sobre Transparencia
Parlamentaria que se adoptó en Roma el mismo año. Esta comunidad autónoma cuenta,
por otra parte, con un caso singular de participación, que se dio en el proceso colaborativo
para la redacción de la Ley de Participación de Andalucía a partir de la creación en 2012
de Democracia Digital Andalucía como grupo de impulso del proyecto. Democracia
Digital elaboró un informe con propuestas teóricas para el desarrollo de un sistema de
participación ciudadana con el uso de tecnologías digitales. Una novedad singular del
proyecto es el reconocimiento de la identidad de asociaciones no inscritas oficialmente,
de forma que asume así los derechos colectivos de participación y responde a las
dificultades que presentaban nuevas formas asociativas a la hora de ser reconocidas por
la administración (Subirats, 2015: 203).
También Aragón ha avanzado hacia otro modelo de participación en la reforma
del Reglamento parlamentario (2017), que recoge el derecho al Parlamento abierto bajo
los principios de transparencia y participación, como un modelo de participación
ciudadana en procedimientos parlamentarios que avanza desde la democracia
representativa a la descentralización política, a partir de la Ley de Transparencia de la
Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, donde se compromete la acción
política con la promoción de la cultura de participación y de valores democráticos
(Cebrián, 2017). En 2015, el Parlamento de Galicia reguló la iniciativa legislativa popular
y la participación ciudadana en la elaboración de las leyes, a través de proposiciones no
de ley y en el control al Gobierno.
En cuanto a la Asamblea de Extremadura contempla la creación de Intergrupos
Parlamentarios, como agentes de enlace entre el Parlamento y la sociedad, así como la
posibilidad de comparecencias de diferente nivel; además, en 2013 establece el Consejo
Extremeño de Ciudadanos y Ciudadanas en su Ley de Gobierno Abierto. En el resto de
asambleas y parlamentos autonómicos las posibilidades de participación son mucho
menores.
La participación en los parlamentos autonómicos también se trata de canalizar a
través de sus páginas web, que han experimentado una mejora importante con presencia
en redes sociales. El Parlamento de Navarra se formula en la web como Parlamento
Abierto y admite aportaciones, deliberaciones y opinión sobre el trabajo legislativo.
Galicia, Cataluña y País Vasco permiten remitir aportaciones, aunque no hay una
normativa expresa para hacerlo a través de la web (Cuesta y Presno, 2017: 1007). A través
de la web de las Cortes de Castilla y León se pueden realizar aportaciones a iniciativas
legislativas y de control, de la misma forma que la del Parlamento de Cantabria admite la
participación y el debate. En cambio, el Parlamento de La Rioja canaliza a través de los
grupos parlamentarios las aportaciones sobre legislación. La más abierta y más antigua
como canal de participación es la del Parlamento Vasco con un canal de diálogo entre los
ciudadanos y los grupos parlamentarios con debates sobre las proposiciones y proyectos
de Ley que se presenta a los parlamentarios para que tomen en consideración las
opiniones de la ciudadanía.
11.- Experiencias municipales de Gobierno Abierto
La tipología de las iniciativas de participación más comunes en España está
relacionada con los siguientes campos:
1.- Presupuestos participativos: El avance más significativo en materia de participación
se relaciona con la decisión sobre el destino de parte de los presupuestos municipales. En
este sentido, hay que señalar que ya se registraron iniciativas pioneras en España en la
década de 1990, en algún municipio del País Vasco, Andalucía, Baleares y Galicia. En
los últimos años se ha generalizado esta práctica, de forma que en casi todas las provincias
españolas hay municipios que han planteado la votación sobre el destino de parte de sus
fondos.
2.- Desintermediación: La mayoría de los proyectos de participación ciudadana están en
la línea de la desintermediación a través de plataformas para conocer la opinión pública,
para plantear iniciativas o bien para respaldar con el voto cuestiones relacionadas con la
seguridad y el medio ambiente, como la iniciativa Hey Tenerife.
3.- Rendición de cuentas: A pesar de la exigencia legal de la rendición de cuentas, el nivel
de cumplimiento es mínimo en los municipios españoles. Destacan algunas iniciativas
como Extremadura Cumple, a nivel autonómico.
4.- Laboratorios ciudadanos: Zaragoza encabeza desde el principio una de las iniciativas
más interesantes de Gobierno Abierto, para la que se crea una institución pública, Etopia,
de experimentación de herramientas de participación y de inclusión de los sectores
público, privado y comunitario. Desde la autoridad municipal también se impulsa la
agilidad de los proyectos, el desarrollo de prototipos de participación ciudadana, avances
hacia el Gobierno Abierto en materia de presupuestos, la rendición de cuentas e incluso
la legislación colaborativa. Es un proceso de coproducción de soluciones que cuenta con
la experiencia de la ciudadanía desde diferentes disciplinas y a través de canales de
comunicación digitales de código abierto, así como presenciales. Etopia es también un
centro de encuentros para proyectos sociales participativos, para la promoción del
emprendimiento y la innovación social, y fomenta la formación de excelencia para incluir
ideas de valor propuestas por la ciudadanía. Otros ejemplos significativos de laboratorios
ciudadanos son el pionero de Cornellà de Llobregat, CitiLab, o MediaLab Prado, así como
el impulsado para la administración pública NovagobLab que cuenta con profesionales,
académicos y ciudadanos en experimentación sobre nuevos modelos de gobernabilidad.
En función de la Guía de Gobierno Abierto de Forstater (2014: 176), que establece
cuatro niveles a la hora de definir la participación ciudadana en el ámbito político, se
puede decir que en su gran mayoría se encuentran en el nivel intermedio. Fostater define
este nivel en función de compromisos, como la firma de un pacto entre el gobierno y las
organizaciones de la sociedad civil para alcanzar objetivos comunes, la facilitación a la
ciudadanía de herramientas digitales, la deliberación sobre asuntos prioritarios con la
inclusión de los ciudadanos, así como la promoción de la legislación y directrices sobre
consultas ciudadanas para el desarrollo de políticas públicas. Sin embargo, en este último
aspecto las propuestas municipales son nominales cuando más y en general ausentes, con
la excepción de DecideMadrid.
12.- Un modelo integral que incluye la legislación colaborativa.
La apuesta por la participación ciudadana de Madrid se ha canalizado a través de
la plataforma DecideMadrid, elaborada con software libre muy interactivo, en la que la
ciudadanía puede presentar proyectos que, con respaldo popular a través de votos, pueden
ser incluidos en las políticas municipales. La ONU ha premiado la iniciativa como la de
mejor servicio público de 2018 en la categoría de participación, a la que se presentaron
111 candidaturas de todo el mundo. La plataforma permite que la ciudadanía presente
proyectos y que, si consiguen un determinado número de votos, puedan ser considerados
para ser ejecutados por parte del Ayuntamiento de Madrid.
El software que gestiona DecideMadrid se llama Consul y permite proponer,
votar, debatir y decidir sobre el futuro de la ciudad, a partir de acciones vinculantes,
mediante mecanismos de democracia directa y participativa. El desarrollo de esta
plataforma de gestión de la participación se guía por los cuatro principios del software
libre: libre utilización, acceso al código fuente, libertad de distribución, copia y remezcla.
La filosofía abierta del modelo se recoge en su licencia abierta que permite el uso, copia,
modificación y redistribución de este software, tal y como ya han hecho más de cincuenta
municipios tanto extranjeros (París, Bogotá, Montevideo, o Jalisco) como españoles. Su
código se ha copiado unas 300 veces, por lo que las garantías de su solidez son mayores,
y ya cuenta con millones de usuarios (la plataforma de mayor número de personas
registradas de este tipo) porque la participación es un tema global.
Los pasos para el impulso del modelo han partido del cumplimiento de la
transparencia como principio, el incentivo por la participación, y la adaptación de la
plataforma a las necesidades de los usuarios, dando por sentado que el compromiso de la
administración pasa por el fomento de la cultura digital. El resultado es el impulso de la
colaboración, como un modelo comunicativo y de gestión en el que el poder se asegura
por el respaldo de quienes han participado. El Primer Plan de Acción de Gobierno Abierto
del municipio de Madrid ha logrado cumplir sus compromisos, entre los que destaca de
forma singular el desarrollo de mecanismos eficaces de legislación colaborativa.
El principal aspecto diferencial de la apuesta participativa de Madrid es un
repositorio GitHub, basado en programación Ruby, en el que cualquier texto legislativo
puede recibir comentarios y, a través de un código de color, se pueden visualizar las
mejoras, pero también los debates previos a la redacción de un texto. Se parte de la idea
de que la legislación debe resolver problemas de la ciudadanía, de que la legislación
debería organizarse por la inteligencia colectiva. Para la legislación colaborativa se cuenta
con una plataforma de desarrollo, CrowdLaw, para impulsar cambios en las instituciones
y la reforma de los modelos de legislación.
13.- Conclusiones
La propuesta de Madrid tiene seguidores en todo el mundo y también en España.
Barcelona también ha impulsado la participación para el rediseño urbano, pero su
propuesta no incluye la legislación colaborativa. Meses después de la puesta en marcha
de Consul en Madrid, Barcelona lanzó Decidim, en un primer momento basada en la
tecnología de Consul y después en una reescritura completa del código con licencia AGPL
v3, que otorga mucha libertad para consultar, reproducir, modificar y reutilizar, siempre
y cuando se mantenga la misma licencia en cualquier trabajo u obra derivada. El principio
de funcionamiento es también la transparencia en el software y en diseño de la
colaboración abierta. La oferta tecnológica para la ciudadanía en Barcelona se
complementa con Sentilo, que trata de mejorar los servicios urbanos con sensores
instalados en diferentes puntos de la ciudad, con formato open source, que se combina
con Open Data BCN, de cara a la producción colectiva de una smart city. Detrás le siguen
proyectos como Irekia, Aragón Participa, o desarrollos de software como Gobierto,
Osoigo o Experimenta Distrito. Se vienen a sumar a muchos otros ya más experimentados
como LiquidFeedBack o Polis.
En conjunto, las iniciativas creadas muestran una creciente tendencia a la
desintermediación, similar a la que se ha producido en otros sectores cono consecuencia
de las opciones tecnológicas de la actualidad. Los diferentes modelos impulsados en
municipios muestran un abanico de opciones amplio y pocos proyectos de participación
ciudadana en el ámbito legislativo.
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