Primeros apuntes para una etnografía de la producción de estadísticas oficiales en materia de criminalidad 1

Abstract

El artículo presenta una aproximación a una etnografía de la construcción de estadísticas policiales en Argentina.

Full text

Primeros apuntes para una etnografía de la producción de estadísticas oficiales en
materia de criminalidad1
María Victoria Pita2 y Hernán Esteban Olaeta3
Periodista- ¿Según los números oficiales hay mucho menos delito, menos delito?
Ministro- Así es.
Periodista- ¿Algún número?
Ministro- Números no porque no los recuerdo, puedo dar porcentajes. Lo que sí les
puedo decir es que en los temas más críticos, que son mensurables porque ahí todos
los delitos se denuncian, [es decir] ingresan al sistema penal y entonces no hay por
fuera de esos hechos otros que ocurrieron, [por ejemplo] me refiero al homicidio:
caramba, la provincia tenia el 11,7 por ciento de homicidio cada 100 mil habitantes,
y [ahora] tiene el 7,5 cuando la media de América Latina es 26 cada 100 mil
habitantes, cuando Río de Janeiro, cuando San Pablo, o cuando el Distrito Federal de
México, nos cuadruplican o nos quintuplican.
Periodista- ¿Tenía 11 y ahora tiene 7,5?
Ministro- Tiene 7,5. Esto es verificable.
Periodista- ¿Siempre, aún en los peores momentos, fue mejor que San Pablo, Río, el
Distrito Federal?
Ministro- Sí, claro. Siempre fue mejor. Pero creo yo entonces que 7,5, que es
además lo que tiene virtualmente Nueva York, y que es muchísimo menos de lo que
tienen unas 40 ciudades de los Estados Unidos, o 50 ciudades, caramba, creo que
esto es bueno. Pero que vengan a discutirme que eso no es 7,5 sino que es 25; que
vengan. Pero no lo hacen. Segunda cuestión, el s ecuestro extorsivo con cautividad,
de 60 y pico de hechos que hubo en un año nosotros pasamos a tener 1, 2 o 3;
caramba, ¿bajó o no bajó? Que venga alguien y me diga no. Hubo muchas personas
secuestradas y escondidas durante un mes. dos meses, tres meses y no intervino la
Policía ¡Por favor, no lo podrían decir nunca! El robo de automotores bajó, y bajó en
un 30 por ciento; más allá del CESVI, que es un organismo de cuatro o cinco
aseguradoras que hacen presión para ver si pueden aumentar la póliza, bajó
significativamente, ya les digo, en un 30 por ciento. El otro hecho que bajó
notablemente es la piratería del asfalto. Son cifras blancas, porque los hechos
cuando ocurren deben ser denunciados porque sino no se percibe el seguro. Que
vengan y me discutan a mí que esto que yo digo no es cierto.
Fragmentos de una entrevista televisiva
al Ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires
Un joven funcionario policial de una importante área de esa fuerza dedicada a las
estadísticas nos relató que en una oportunidad -cuando aún realizaba tareas de
estadística en una departamental policial- participó de una reunión con quien era,
por entonces, ministro de seguridad de la provincia y había implementado
recientemente una serie de cambios en las cúpulas policiales. En esa reunión se
evaluaban una serie de indicadores de delitos y su distribución territorial. Uno de los
mapas, cuenta el funcionario, mostraba un montón de puntitos! Estaba lleno de
hechos! Y el ministro dice entonces señalando esa área del mapa, -con tono
recriminatorio- ¿qué le podemos decir a este comisario? Entonces yo dije, disculpe
Señor Ministro, pero yo creo que le podríamos decir a ese comisario que está
haciendo las cosas bien, esa zona no mostraba esos indicadores hace un tiempo, y
las zonas de alrededor tampoco los muestran ahora. No sé si eso quiere decir que
hay más delitos que antes, pero sí quiere decir que hay más denuncias lo que es
igual a decir que se registran las denuncia s que llegan y también quiere decir que
de algún modo ese comisario reconstruyó cierta confianza para que la gente
denuncie. Eso es lo que muestran los datos. Nosotros no vamos a bajar el delito a
cero y que haya indicadores altos quiere decir que hay delitos que se que se
denuncian y que se registran. En cambio que haya indicadores bajos no quiere de cu-
que haya menos delitos. Registro de campo
Los dos epígrafes que anteceden a estas líneas, entre otras cuestiones, sirven para
ilustrar brevemente el carácter conflictivo -y altamente político- que traen junto consigo
las cifras oficiales referidas a los delitos registrados. Y esto así porque las cifras
oficiales sobre delitos hablan mucho más que de tipos y cantidades de delitos
efectivamente cometidos4. Son consideradas también como indicadores de efectividad
de la gestión pública en el área de la seguridad. Una especie de termómetro. Para la
clase política, un termómetro que indica el éxito de sus planes y gestiones en pos de lo
que ha dado en llamarse "la lucha contra el delito". Para la policía, uno que indica la
medida de su trabajo y que, de acuerdo a quien lo interprete, puede hablar de la
ineficiencia en su desempeño o bien de celo profesional y rigurosidad en el registro.
Una cifra puede hacer caer a una gestión política, dar crédito a otra (según sea elevada o
baja)5, puede también ser un elemento de presión de la corporación policial ante el
poder político y puede, asimismo, ser un instrumento para -al interior de la fuerza
policial- mostrar que se controla un área.
Pero por otra parte, los epígrafes precedentes buscan también colocar otra cuestión de
relevancia, a saber, la coexistencia de diferentes lógicas y prácticas institucionales inter
e intragenciales que intervienen -a veces confluyendo y la mayor parte de las veces
colisionando- en su producción. Prácticas institucionales que suponen procesos de
trabajo, definición de categorías, formas de procesamiento de la información así como
1 Este artículo es una versión corregida de las ponencias presentadas por los autores durante el año 2008
en la 26° Reunião Brasileira de Antropología "Registros estadísticos del sistema de justicia criminal:
Buenos Aires y Río de Janeiro desde una perspectiva comparada" y en el IX Congreso Argentino de
Antropología Social "Producción de estadísticas oficiales sobre cnminalidad: lógicas institucionales
diversas y puntos de conflicto".
2 Antropóloga. Investigadora del Equipo de Antropología Política y Jurídica, Instituto de Ciencias
Antropológicas. Sección Antropología Social. FFyL/UBA. Investigadora Adjunta del Consejo Nacional
de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Profesora Adjunta del Departamento de Ciencias
Antropológicas de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires. Pronex/
CNPq/Faperj.
3 Abogado. Jefe del Departamento de Programación de Políticas. Dirección Nacional de Política
Criminal, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Docente de Criminología en la Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Pronex/ CNPq/Faperj.
1
4 Sobre el problema de los limites y el sesgo de las estadísticas oficiales cabe recordar los aportes de
Kitsuse y Cicourel en su cuestionamiento a estos estudios básicamente a través del problema de la
adecuación de distintas decisiones a tipos estadísticos predeterminados y del complejo proceso de
codificación previo que no se pone de manifiesto en la presentación de los datos (Kitsuse y Cicourel,
1963).
5 Siempre está en juego, además de esto, la confianza pública en los datos. No podemos detenernos aquí
en este punto, pero tampoco querríamos dejar de señalar que hay una importante tradición de
desconfianza y falta de credibilidad local respecto de cualquier indicador proveniente del circuito de
producción de información y estadísticas oficial. Esta es una cuestión que, sin duda, merece ser trabajada
con la debida atención y que. al menos desde nuestra perspectiva, se encuentra en relación con la
desconfianza y el descrédito que en general en nuestro país se tiene para con la autoridad Cfr. O'Donnell,
Guillermo, 1997. 2
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también, modalidades particulares de dar publicidad o restringir el acceso a los datos.
Prácticas que, por lo demás, expresan el doble carácter, técnico y político, de estas
instituciones.
* * *
El trabajo que aquí se presenta es un documento de avance del subproyecto de
investigación "Análisis comparado de políticas de producción de registros estadísticos
criminales en Río de Janeiro y Buenos Aires" que, en el marco del proyecto "Sistemas
de Justicia Criminal y Seguridad Pública en una perspectiva comparada: Administración
de conflictos y construcción de verdades" Pronex/Faperj, iniciamos con nuestros socios
brasileños. El punto de partida fue el interés en contar con una serie de datos
comparativos -provenientes de fuente policial- sobre hechos de muerte (en particular
sobre homicidios dolosos) en las áreas metropolitanas de ambas ciudades. Y esto así
porque consideramos dos cuestiones de distinto orden. Por una parte, trabajar con datos
sobre muertes, nos resultaba especialmente interesante para acercamos por la vía del
análisis cuantitativo a los niveles de violencia social, ya que los datos sobre homicidios
están en gran medida dando cuenta de formas violentas -de violencia extrema- de
resolución de conflictos. Por otra parte, considerando lo que hace específicamente a los
datos en materia de criminalidad, suele sostenerse6 que los datos de homicidios son los
que cuentan con menor índice de subregistro. Así, nuestra preocupación inicial fue la de
poder contar con datos consistentes -información oficial y pública en materia criminal-
y -fundamentalmente- comparables. En este sentido, uno de los problemas que
usualmente se presentan cuando se intentan comparar datos de diferentes países es la
definición de las diferentes categorías de delitos, cuestión que en el caso de homicidios
no presentaba una dificultad insalvable. Con estas razones y a fin de hacer los datos
efectivamente comparables, consideramos que era necesario conocer con exactitud con
qué categorías trabajaban los dos organismos públicos que elaboran los datos oficiales
sobre criminalidad -el Instituto de Seguridad Pública para el caso de Río de Janeiro y la
Dirección Nacional de Política Criminal para el caso del área metropolitana de Buenos
Aires7-, y también cómo eran producidos estos datos. Es decir, conocer el proceso de
trabajo que conlleva la elaboración de estos datos para conocer así el alcance -y también
las limitaciones- de los mismos.
Pero también, siendo (o habiendo sido) todos los socios implicados en este proyecto
además de cientistas sociales, funcionarios y empleados en los organismos públicos
productores de esta información, y por tanto conocedores en mayor o menor medida de
estos conflictos a los que hacemos referencia, y sabiendo de su impacto directo en los
datos, nos propusimos a la par de construir esta serie de datos, dar cuenta del proceso de
producción de información, iniciando así a una especie de etnografía de la producción
de estadísticas oficiales en materia de criminalidad.
El primer avance de este trabajo de investigación conjunto, describió y analizó el
proceso de producción de datos para el caso del Estado de Río de Janeiro8. En este texto
entonces, presentamos una primera descripción del proceso de producción de
información sobre hechos delictuosos registrados por las policías.
Quiénes producen qué
1.
La primera diferencia que se presenta al momento de compilar los datos del área
metropolitana de Río de Janeiro y los datos del área metropolitana de Buenos Aires es la
competencia política -y la consecuente cadena jerárquica- en la que están insertos los
organismos públicos que producen y publican las estadísticas oficiales en l a materia.
En el caso de Argentina, a diferencia de Brasil que quien produce los datos es un
organismo estadual como el ISP, es la DNPC -organismo dependiente de la
Subsecretaría de Política Criminal del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos- el organismo oficial que, a nivel nacional, recibe, procesa, sistematiza y
publica los datos referidos a la comisión de hechos delictuosos informados por todas las
policías provinciales así como por la policía federal y sus delegaciones en el interior del
país. Esta circunstancia, más las características propias de la estructura federal de país
-y su incidencia en la competencia de las fuerzas de seguridad- señala una primera
diferencia. Así, para poder compilar los datos sobre homicidios en el área metropolitana
de Buenos Aires es necesario conocer y poner en común los datos que la DNPC recibe
de la Policía Federal Argentina respecto de delitos cometidos en el territorio de la
Capital Federal y aquellos que recibe de la Policía de la Provincia de Buenos Aires
respecto de delitos cometidos en los partidos que forman parte del área metropolitana de
Buenos Aires9. Se trata entonces de datos provistos por dos fuerzas de seguridad en
6 Si se considera lo que hace específicamente a las estadísticas en materia de criminalidad, los dalos de
homicidios son los que cuentan con menor índice de subregistro debido a que se trata de hechos
que generan, al menos en la mayor parte de los casos, la actuación del sistema de justicia. Si bien este alto
nivel de registro presenta particularidades de acuerdo al país que se trate -o. incluso, de acuerdo a la zonas
de determinadas ciudades en las que el estado se haya más ausente-, en términos generales la ocurrencia
de una muerte violenta produce una serie de implicancias que posibilitan que distintas agencias del estado
den cuenta de estos hechos.
7 De aquí en adelante ISP y DNPC. 3
8 Mendes de Miranda, Ana Paula; Dirk, Renato; Pita, María Victoria y Olaeta, Hernán. "Análise
comparada (Rio de Janeiro e Buenos Aires) das políticas de produção de registros estatísticos criminais",
presentado en el 31° Encontro Anual da ANPOCS realizado en octubre de 2007 en Caxambu, Minas
Gerais, Brasil.
9' El área metropolitana de Buenos Aires es un conglomerado que incluye la Ciudad de Buenos Aires y 24
Partidos o Ciudades de la Provincia de Buenos Aires que limitan con la Ciudad (Conurbano Bonaerense o
4
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relación a un territorio que responde a distintos poderes políticos pero que conforma un
área metropolitana. Además, si bien esto no es influyente en los casos de homicidios,
también existen otras dos fuerzas de seguridad (Prefectura Naval y Gendarmería) que
registran delitos en todo el territorio nacional y así le suma casos a las estadísticas
producidas por los organismos locales.
2.
Hasta la creación de la DNPC en el año 1991 y, en particular hasta la sanción de la ley
25.266 en el año 2000, en Argentina no existía un organismo nacional que tuviera por
misión llevar a cabo la estadística oficial sobre criminalidad del país. La información
existente hasta ese momento se limitaba a esfuerzos puntuales llevados a cabo por
organismos que no tenían como eje central de su funcionamiento la realización
periódica y sistemática de estadísticas. El único antecedente relevante que se puede
destacar es la tarea del Registro Nacional de Reincidencia10, que recolectaba los datos
sobre sentencias condenatorias dictadas por los tribunales penales de todo el país y, a
partir del año 1971, le agregó a sus reportes estadísticos información sobre hechos
delictuosos registrados por las policías de todo el país. Si bien este trabajo fue muy
importante -en especial por tratarse del único registro existente y más aún si tenemos en
cuenta la falta de recursos con que se realizaba- contaba con serias limitaciones tanto en
lo referente a la cantidad como a la calidad de la información: los datos requeridos se
limitaban a totales de hechos delictuosos registrados de acuerdo a los títulos del Código
Penal (a excepción de los homicidios y los robos, que se informaban en forma
discriminada), existía un largo retraso en el envío de los datos por parte de las policías,
los agentes encargados de completar las planillas no estaban debidamente capacitados
para esa tarea, no se hallaba informatizado el sistema (las planillas se cargaban y
sumaban en forma manual), muchas veces la información -que se informaba a año
vencido- no contaba con los datos de todas las provincias, etc.
La DNPC vino a ocupar el rol de organismo oficial encargado de recopilar información
estadística sobre criminalidad y funcionamiento del sistema de justicia penal. Este
organismo fue creado en el ámbito del Ministerio de Justicia de la Nación en el año
1991 con la finalidad básica de realizar investigaciones criminológicas y brindar
asesoramiento al poder ejecutivo en materia de política criminal. Las funciones en el
Gran Buenos Aires). Se trata de un territorio que no supera el 1% del total del país y que concentra a
11.255.600 habitantes y más del 40% del Producto Bruto Industrial.
10 Cabe destacar que las estadísticas policiales en la Ciudad de Buenos Aires presentan como primer
antecedente las estadísticas elaboradas desde 1887 por la Policía de la Capital Federal y elevadas
anualmente al Ministerio del Interior de la Nación.
11 El Código Penal (CP) presenta una serie de Títulos bajo los cuales se agrupan tipos de delitos de
acuerdo al bien afectado. Así, los Títulos del CP son delitos contra las personas, contra la integridad
sexual, contra el honor, contra la libertad, contra la propiedad, contra el Estado y la comunidad, contra el
estado civil. El hecho de que se presentaran bajo los títulos llevaba a que hubiera un bajo nivel de
desagregación de la información que impedía un conocimiento más acabado respecto de los delitos
registrados por tipo de delito específi co salvo, como se señala, para los casos de homicidios y robos.
5
área estadística se fueron ampliando progresivamente hasta la sanción, en el año 2000,
de la ley 25.266 (modificatoria de la ley 22.117) que delega en la DNPC la función de
confeccionar la estadística anual sobre criminalidad y funcionamiento del sistema de
justicia penal del país, sobre la base de la información registrada por la policías, fuerzas
de seguridad (prefectura naval argentina, con poder de policía en zonas portuarias, ríos
y mar; y gendarmería, con poder de policía en zonas fronterizas), tribunales y fiscalías
en lo penal y servicios penitenciarios12.
El primer antecedente en la concreción de un sistema estadístico nacional en materia
criminal fue la creación en el año 1999 del Sistema Nacional de Estadísticas Criminales
(SNEC) como un programa de recolección, producción y análisis de informaciones
estadísticas sobre el delito en la Argentina. El SNEC tiene como objetivo básico reunir
información sobre criminalidad registrada y funcionamiento del sistema de justicia
penal a nivel nacional y provincial, proveniente de diversas fuentes, con el fin de
producir estadísticas sistemáticas, trabajos exploratorios y documentos de análisis sobre
la cuestión de la criminalidad. Forman parte de ese sistema, el denominado Sistema
Nacional de Información Criminal (SNIC) y el anexo el Sistema de Alerta Temprana
(SAT). La fuente de ambos es el registro que realizan las policías13 y fuerzas de
seguridad (prefectura naval y gendarmería) sobre la ocurrencia de un delito.
De este modo, la DNPC recibe de todas las policías (provinciales y la Policía Federal),
así como de la gendarmería y la prefectura, las planillas de SNIC y SAT que éstas
remiten mensualmente (se adjuntan ejemplares de las planillas al final de este
documento). Las planillas de SNIC sólo informan números globales de cada tipo de
delito por comisaría. En el caso de SAT, en cambio, en las planillas para los delitos de
homicidios dolosos, de homicidios culposos en accidentes de tránsito y contra la
propiedad, así como para los casos de suicidio14, se deben registrar una serie de datos
que hacen a las circunstancias de los hechos, así como al perfil de las personas
involucradas. En el caso de estos delitos en particular, el hecho de que cada comisaría
envíe dos planillas (una SNIC y otra SAT) permite detectar inconsistencias en la
información. A diferencia de Brasil, no existe un sistema como el de las delegacias
legais y su articulación con el Grupo Executivo do Programa de Delegacias Legais
12 Existe un provecto de reglamentación de esta norma en el que. entre otras cuestiones, se especifica
cómo se implementarán los sistemas de información sobre criminalidad: periodicidad en el envío de la
información, organismos obligados a informar, presentación de informes, publicaciones, control de la
información remitida, intimación para su rectificación o ratificación, etc., que aun no está vigente.
13 Cuando decimos las policías estamos haciendo referencia a la Policía Federal que cumple funciones de
policía en la Capital Federal (la ahora Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que aún no cuenta con policía
propia) y con delegaciones provinciales en virtud de su competencia en delitos federales en las
provincias; y a las policías provinciales que dependen de cada poder ejecutivo provincial, mientras que la
policía federal, junto con las fuerzas de seguridad, depende del Ministerio del Seguridad, Justicia y
Derechos Humanos -de nivel nacional-.
14 Si bien sólo la instigación al suicidio -y no el suicidio en sí- es considerada delito, el registro de este
tipo de muertes resulta importante para poder construir una medida de las muertes por causas "no
naturales", esto es de la muertes resultantes de algún tipo de violencia, junto con las ocurridas a raíz, de
homicidio (ya se trate de dolosos o culposos). 6
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(GEPDL), de modo que todas las bases de datos son elaboradas en la DNPC a partir de
la carga y posterior procesamiento de los datos enviados por las policías y fuerzas de
seguridad. Los datos disponibles en estas bases no son accesibles para ninguna de las
fuerzas de seguridad y ni siquiera para las policías que los informan, y sólo una vez
consolidada la información, los datos son publicados por la DNPC en su website,
revistiendo el carácter de información pública y oficial15.
Ahora bien ¿cómo toman conocimiento y registran las policías y fuerzas de seguridad
los hechos delictuosos? Existen dos formas: ante una denuncia particular o de oficio. En
el primer caso el sumario surge como consecuencia de la denuncia acerca de la
comisión de un supuesto delito que realiza una persona en sede policial; mientras que en
el segundo supuesto el sumario se inicia como consecuencia de la detección de un
posible delito que realiza la policía o alguna fuerza de seguridad en sus actividades de
prevención. Algunos ejemplos usuales de esta circunstancia son el descubrimiento de
personas con posesión de drogas en la vía pública o de la comisión in fraganti de un
(otro) delito. En ambos casos, la policía o fuerza de seguridad inicia un sumario y da
aviso a la autoridad judicial correspondiente, que es la encargada de investigar el hecho.
En ese momento el sumario policial pasa a ser parte del Expediente o Causa penal que
tramita en sede judicial, continuando la Policía participando de la investigación del
presunto ilícito pero sin contar con el expediente en su poder (de hecho cada nueva
actuación referida a ese hecho -como se explicará más adelante- será una actuación
policial con un nuevo número de sumario a resultas de un requerimiento judicial y no
será contabilizada en la estadística policial). Los sumarios (luego expedientes) iniciados
por un denuncia particular representan la mayor parte de los casos. Esta circunstancia, si
bien está prevista en la planilla SNIC, no siempre es consignada aunque resulta
confirmada tanto en los casos que sí es registrada como de la observación de otros
estudios (por ejemplo, encuestas de victimización).
Sin embargo, aunque el sumario policial es la fuente de información a partir de la cual
se elabora el dato sobre delitos registrados que las policías proveerán a la DNPC, este
no es directamente, como en el caso de Brasil el registro de ocorrência (equivalente del
sumario o actuación policial que se incorpora a la causa), sino que cada comisaría -de
cada policía, ya sea provincial, ya la Policía Federal para el caso de la Ciudad de
Buenos Aires y sus delegaciones en el interior del país- o bien cada dependencia de las
gendarmería o prefectura16 completa a partir del sumario una planilla SNIC y una SAT
(para el caso de los delitos detallados) elaborada ad-hoc por la DNPC donde se informa
la cantidad de delitos -por tipo- que registraron o bien brinda la información que servirá
de base para que la oficina central que recopila los datos estadísticos complete la
planilla. De este modo, la fuerza interviniente ya desde ese momento debe completar
registros diferentes: por un lado el que constituirá parte del sumario/expediente judicial;
y por otro, el registro del hecho que deberá servir para completar la estadística. Y, para
el caso de algunos delitos en particular tales como los homicidios dolosos, homicidios
culposos en accidentes de tránsito, delitos contra la propiedad y hechos como los de
suicidio, las agencias deben completar otras planillas (SAT) con mayor detalle sobre las
circunstancias de los hechos, del perfil de la/s víctima/s y del o de los presunto/s
autor/es del hecho.
Así, a lo largo de todo el proceso de construcción del dato estadístico, que abarca desde
el registro inicial en una dependencia policial hasta la publicación del informe oficial
del SNIC/SAT, se producen una serie de circunstancias que incidirán en el número que
se presenta. En tal sentido, cada etapa en este proceso implica la toma de decisiones por
parte de distintos actores que tienen una vital incidencia en la confección de la
estadística. En este trabajo, a la par de ir detallando el procedimiento formal nos
detendremos en las dificultades ad-hoc que hemos conocido para los casos de la Ciudad
de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires.
El proceso de construcción de datos sobre criminalidad oficial
Del registro en sede policial a la remisión de la información a la DNPC
Como se mencionara, el primer paso en el proceso de construcción de la estadística
policial es el registro del caso en la dependencia donde se radicó la denuncia o bien
donde se registró la comisión del delito (que corresponde a la circunscripción de la
policía -y dependencia- que lo registra). Esto significa que cada comisaría17 -que es la
unidad mínima de intervención y registro- debe completar la planilla y enviarla a la
instancia superior jerárquica, la departamental policial, que a su vez la remitirá al área
policial encargada de recolectar toda la información y que será quien la entregue a la
jefatura policial, que es finalmente quien hace llegar a la DNPC la información sobre
delitos registrados. Así, en todo el proceso de producción y circulación de la
información se reproduce la cadena jerárquica que rige la estructura policial, cadena que
lleva a centralización de la información e impide que unas comisarías y departamentales
sepan lo que otras han informado.
Ahora bien, en esta primera etapa se producen una serie de complicaciones y/o
limitaciones debido a la propia naturaleza de la información que deben ser tenidas en
15 Durante el proceso de escritura de este documento se produjo una serie de cambios en lo que hace a la
publicidad y disponibilidad de datos, informes y documentos de trabajo elaborados por la DNPC que
durante varios años estuvieron disponibles en su sitio web y que hoy deben ser solicitados por nota
fundamentando las razones de su requerimiento, solicitud que deberá ser aprobada por el Ministro.
16 En relación a la competencia de las fuerzas de seguridad, la Gendarmería actúa en los puestos
limítrofes del país y Prefectura en las aguas, teniendo una escasa participación en el total de delitos
registrados. 7
17 En el caso de la Policía Federal las comisarías dependen de la Superintendencia de Segundad
Metropolitana (una de las tres superintendencias junto con la Federal de Bomberos y la de
Comunicaciones) que es la que tiene por misión conducir las operaciones de las fuerzas polici ales en el
ámbito metropolitano de la Ciudad de Buenos Aires, no existiendo en este territorio Departamentales
Policiales como en el cas o de las provincias. 8
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cuenta a fin de comprender el alcance del dato registrado. En principio cabe recordar
que partimos de una información limitada, ya que sólo abarca lo que ingresa al sistema
penal mediante la actuación de la policía o fuerzas de seguridad; es decir, estos datos no
contabilizan sino los delitos denunciados en sede policial (según encuestas de
victimización, en la Argentina se denuncian solamente alrededor del 30% de los delitos
contra la propiedad acontecidos). Además hay delitos que se denuncian directamente en
sede judicial (Fiscalía, Cámara de Apelaciones, etc.) sin pasar por la oficina policial.
Estos hechos en general, se relacionan con delitos complejos o bien con casos en donde
puede estar involucrado algún funcionario policial y que, por el hecho de ingresar por
otro circuito, no es contabilizado en el registro de fuente policial.
Asimismo, si bien la DNPC solicita que se informe acerca de todos los delitos
registrados, lo que implica que en el caso de que en un mismo hecho se registre más de
un delito todos ellos deban ser informados, por tradición policial -concordante con la
judicial- la caratulación (provisoria) de los sumarios en general se realiza teniendo en
cuenta el delito más grave18. Así, de acuerdo a esta tradición varios delitos en un mismo
hecho implicaban -histórica y tradicionalmente- un único registro, consignando sólo el
delito que preveía una pena más alta. Y si bien esto fue cambiado a partir del año 1999
-cuando la DNPC se hizo cargo del SNIC- en la práctica muchas agencias continúan
manteniendo el viejo criterio19, a excepción de los casos de delitos sobre los cuales en la
misma planilla se indica el concurso de más de uno, como es en el caso de "robos
agravados por el resultado de lesiones y/o muertes" y "tentativas de robo agravado por
el resultado de lesiones y/o muertes".
Otra limitación que se produce al inicio del proceso de construcción de los datos
estadísticos sobre delitos registrados es el cambio en la carátula del sumario/expediente.
Es muy común que un caso que se inicia en sede policial con una determinada carátula
cambie al poco tiempo en sede judicial. En relación a esta cuestión es importante referir
en primer término que la carátula inicial que se consigna en sede policial a un sumario
es provisoria y no tiene entidad jurídica ya que es el juez o fiscal (de acuerdo a quien
dirija la investigación) el encargado de definir oficialmente el o los delitos que se
investigan. Por lo tanto, la estadística policial se basa en una definición provisoria del
18 En una reunión que organizara con los responsables las áreas estadísticas de las policías provinciales la
Dirección Nacional de Política Criminal a poco de comenzar a funcionar el SNEC, uno de ellos objetó
duramente el criterio de desglosar los delitos en concurso -en vez de continuar con el viejo criterio de
informar el delito más grave- y señaló que esto llevaba a informar un número final que era la suma de
esos delitos desglosados, número/valor que no reflejaba a su entender la criminalidad real.
19 Decimos "en general" porque hemos sabido, a partir de nuestro trabajo de campo, que no sólo se pone
en juego en estas microdecisiones la tradición institucional consuetudinaria, sino que también intervienen
otros criterios resultantes de la evaluación individual de los agentes involucrados en función de las
responsabilidades que les carga el hecho de registrar información que devendrá oficial. Así, como se
mencionará páginas más adelante, algunos funcionarios ante la duda en la información recibida o ante el
faltante de algunos datos supletorios que no pueden recuperar optan por registrar un delito menos grave
suponiendo que así quedarán menos comprometidos. Lo cierto es que, de todos modos, en la mayor parte
de los casos continúa operando el viejo criterio de informar sólo un delito cuando se está frente a hechos
que registran varios delitos en concur so. 9
delito que se investiga que realiza la policía o fuerza de seguridad al momento de iniciar
un sumario que, si bien se puede consultar con la autoridad judicial actuante, no implica
una calificación definitiva. Así, a modo de ejemplo puede suceder que el órgano judicial
actuante desestime un sumario policial por considerar que, con los elementos existentes,
no se configura un delito. Por otra parte, incluso en el caso que se mantenga la misma
carátula -como pasa de hecho en la mayor cantidad de casos-, es posible que se
produzca un cambio por circunstancias que devienen con posterioridad. Un ejemplo que
puede ilustrar claramente esta posibilidad es el caso de una lesión dolosa grave que,
estando el expediente ya en sede judicial, se transforma en homicidio doloso ante la
muerte de la víctima. Es decir, lo que en primera instancia era una lesión se transforma
en un homicidio por la muerte de la víctima acontecida con posterioridad al registro
estadístico realizado en la policía y esto no se verá reflejado en los datos producidos por
la fuente policial20.
De lo señalado se desprende entonces que hay, por una parte, algunas limitaciones
respecto de los datos que provienen de su propia naturaleza (básicamente al momento
en que estos hechos se registran y a la relación entre policía y poder judicial en la
investigación de los hechos), razón por la cual sólo cabe conocerlas y hacerlas explícitas
al momento de publicar esta información. Pero, por otra parte, hay otras limitaciones
que antes que deberse a la naturaleza de los datos se deben a prácticas institucionales,
esto es lo que ocurre cuando la DNPC indica que deben informarse todos los delitos que
producen un hecho y la policía, por tradición, por costumbre y probablemente también
por otras razones -ya volveremos más adelante sobre esto- sólo registra uno de ellos
(que no necesariamente es el más grave), no habiendo en este punto, forma de controlar
el "error" del registro. En lo que se refiere específicamente al registro del dato
estadístico, existen diferentes modos de llevar a cabo este proceso de acuerdo a la
policía o fuerza de seguridad actuante. Básicamente existen dos formas de
cumplimentar el requerimiento estadístico de la DNPC: se completa la planilla mensual
en la propia delegación policial donde se denunciaron los hechos o lo lleva a cabo un
organismo central de la policía o fuerza de seguridad que recopila la información
estadística de todas sus dependencias. En cualquiera de los dos casos esto produce una
serie de inconvenientes adicionales porque, en la mayoría de los casos, dar
cumplimiento a la provisión de información a la DNPC implica para las policías,
producir una nueva información. Y esto así, porque el tipo de información requerida
supone un trabajo de sistematización y presentación diferente a la que producen con
fines investigativos u operativos, de acuerdo con la jerga policial. Así, la información
que las policías deben proveer a la DNPC no es la registrada en los sumarios policiales
20 Un problema adicional es que, una vez, ingresados en el sistema del poder judicial, los hechos son
registrados bajo otro número (propio del sistema judicial y que deja de lado el número de sumario
policial) de modo que es prácticamente imposible recuperarlos por sistema. Por lo demás, y aunque este
no es un punto que podamos desarrollar in extenso en este documento, cabe señalar que el poder judicial
cuenta con una base de datos organizada básicamente para organización y gestión de los expedientes
judiciales y no para la producción de estadísticas, aunque es luego desde esa base que se obtienen los
datos para construir las estadísticas del poder judicial.
10
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines

que se incorporarán a los expedientes judiciales, ni tampoco aquella que registran para
sus propias tareas de investigación de los delitos21, sino que es a partir de esas fuentes
que deberán completar las planillas que envían a la DNPC. Y esto implica ya un trabajo
de interpretación y "traducción".
En primer lugar, la información que se les solicita debe ser encuadrada en los títulos del
Código Penal de manera desagregada. Esto supone que la policía debe caratular la
información cuando en rigor de verdad -como ya se dijo- esta tarea reviste el carácter
de provisorio ya que la facultad de tipificar un delito para el proceso penal es facultad
judicial. De modo que esta caratulación es en todo sentido provisoria, ya porque la
carátula definitiva es producto de la actividad judicial, ya porque el avance de la
investigación -incluso de la propia pesquisa policial- puede dar lugar a nueva
información que lleve a que el tipo de delito que inicialmente se consideró mude hacia
otro. En segundo lugar porque, como ya se señalara, la DNPC requiere que se informen
sobre todos los delitos registrados en un hecho. Esto implica que un hecho que supone
la comisión de varios delitos debe ser "traducido" de manera desagregada, por ejemplo,
un robo seguido de muerte deberá ser registrado para la DNPC como "robo agravado
por el resultado de lesiones y/o muerte" -que será contabilizado bajo el título de delitos
contra la propiedad- y también como homicidio -bajo el título delitos contra las
personas-". Por lo demás, la información que muchas de las policías producen como
insumo para sus investigaciones así como para registro de su propia actividad, suele
sistematizarse conforme otras categorías -propias de la agencia policial- de modo que
sobre esa información también deben efectuar, para informar a la DNPC una
"traducción". Por ejemplo, lo que una comisaría debe informar para su propio sistema
como "robo con escalamiento" debe ser informado para SNIC en la categoría robos y
para SAT-Delitos contra la Propiedad en la categoría Robos (que excluye los robos de
autos y de bancos y que incluye los consumados y las tentativas). Es decir, la traducción
implica dejar de lado una categorización que combina tipo de delito con modalidad
-categorización que responde a la modalidad de registro policial orientado a la
investigación de los delitos- para informar refiriéndose sólo a los tipos de delitos
cometidos23.
En relación a estos inconvenientes producidos en esta primera etapa de captación de la
información para su remisión a la DNPC y en relación al caso particular de homicidios
dolosos que es objeto de nuestro trabajo, se presenta el problema del hecho producido
por un policía en la represión de un delito o "en cumplimiento del deber". El ejemplo
más ilustrativo es el de un policía que dispara contra una persona que cometió un robo.
En este caso, si bien la instrucción de la DNPC a los fines de realizar la estadística es
incluirlo como homicidio doloso dado que se produjo la muerte intencional de un
individuo, existe una sostenida tradición de no sumar estos hechos en la categoría
homicidio y simplemente consignar el robo. Lamentablemente esta situación también se
observa en sede judicial24.
Los datos de la policía de la provincia de Buenos Aires
Veamos por ejemplo cómo produce la información la policía de la Provincia de Buenos
Aires y qué tipo de información envía a la DNPC. Esta policía cuenta, desde el año
2000 con una dependencia, el Centro de Operaciones Policiales (COP) que tiene como
objetivo "la concentración de la información producida por las distintas Policías y de la
coordinación operacional de los diferentes servicios de seguridad ordinarios y especiales
que se producen. Sus objetivos consistirán en la permanente orientación sobre
situaciones generadas a través de la información, para la elaboración de planes
estratégicos y puestas en marcha de los mismos, coordinando con los organismos de
competencia". El COP "Es el organismo responsable de la concentración de la
21 A diferencia de Brasil. Argentina no cuenta con una policía judicial y otra de seguridad (salvo en el
caso de la provincia de Córdoba, que cuenta con un cuerpo policial que forma parte del Poder Judicial y
depende del Ministerio Público, y de manera relativa en el caso de la provincia de Mendoza, que está
prevista en el Código Penal pero aún no ha sido puesta en funcionamiento, de modo que al momento se
trata de una policía con funciones administrativas que depende del Poder Ejecutivo), sino que las policías
-cada policía, tanto las provinciales como la federal- tienen una doble función: como policía de
prevención/represión y administrativa/judicial. En su carácter de policía de prevención/represión
desarrolla tareas de policía de se guridad, orientada a la prevención y represión de delitos: mient ras que en
su carácter de policía administrativa/judicial desempeña las tareas de auxiliar del poder judicial en el
procedimiento penal, debiendo ajustarse a las directivas emanadas por el poder judicial y el ministerio
público.
22 Esta forma de registro de la información ha dado lugar a cierta resistencia por parte de la agencia
policial. Y ello así porque, desde su perspect iva. esta decisión metodológica redunda en un incremento de
la cuantificación de delitos. Así, lo que la propia agencia registra como un delito -privilegiando el
registro del que impone una pena más severa- bajo este sistema de registro se ve desdoblado en dos (o,
llegado el caso, en más de dos). Y esto no siempre ha sido visto con buenos ojos, ya que se enlaza a una
vieja concepción policial según la cual la cantidad de delitos registrados funciona -para la propia agencia-
como indicador o medida de su eficiencia. Esta idea, que las policías resolvían discriminando en sus
propias estadísticas, entre hechos cometidos y hechos esclarecidos, no se ve reflejada en la estadística
producida por la DNPC, que da cuenta del número global hechos registrados (independientemente de su
esclarecimiento). 11
23 Si bien la cuestión no será desarrollada aquí no quisiéramos dejar de llamar la atención sobre la
importancia de considerar y analizar con rigurosidad las categorías policiales con que se clasifican y
registran los delitos, categorías que las más de las veces resultan más descriptivas de la dinámica delictual
que aquellas provenientes del Código Penal.
24 En el año 2004 realizamos en la DNPC un relevamiento de expedientes judiciales sobre hechos de
homicidio ocurridos en la Ciudad de Buenos Aires durante el año 2002. El operativo de campo suponía el
relevamiento de una serie de variables referidas a las circunstancias de los hechos, a las víctimas y a los
autores a partir de la lectura de los expedientes judiciales. Nos dirigíamos a cada juzgado con un listado
elaborado previamente con información acerca de los expedientes que debíamos requerir. Para ello
habíamos elaborado una base que integraba hechos de homicidio registrados por la DNPC, por la Corte y
por el Centro de Estudios Legales y Sociales. En cada una de las bases siempre había un porcentaje menor
de casos que no aparecían en la otra, el hecho de cruzar a las tres bases, una de fuente policial, otra de
fuente judicial y una tercera elaborada por un organismo de derechos humanos en base a la información
recogida de los periódicos nos ofrecía la posibilidad de reducir el error. En una ocasión, durante el
relevamiento en la sede de un juzgado, solicitamos una lista de expedientes a ser consultados. Un
empleado del juzgado nos acercó todos los expedientes menos uno de ellos, razón por la cual le
reiteramos nuestro pedido ante lo cual éste señaló "ah! pero ese no es homicidio, es un abatido!"
expresión de uso extendido -proveniente del lenguaje de la crónica policial- para referirse a los muertos
por la policía a resultas de su intervención en la represión de un delito. Dicho expediente, que finalmente
conseguimos relevar, estaba fuera del universo de los homicidios y se sumaba a la lista de expedientes por
robo en el cual la víctima -de la muerte- era la imputada del hecho de robo.
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Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines

información producida por las distintas Policías y de la coordinación operacional de los
diferentes servicios de seguridad ordinarios y especiales que se producen. Sus objetivos
consistirán en la permanente orientación sobre situaciones generadas a través de la
información, para la elaboración de planes estratégicos y puestas en marcha de los
mismos".
Las especificaciones de su competencia indican que está obligado a:
a. Reunir la información que produzcan las distintas Policías generadas por los
ilícitos y/o faltas en sus respectivas jurisdicciones.
b. Confeccionar estadísticas sobre las informaciones para tener el análisis en todas
las modalidades delictivas y poder confeccionar mapas de delitos.
c. Ser soporte en los sistemas informáticos con las distintas Policías y las
Direcciones Generales.
d. Brindar información rápida sobre automotores recibida en el organismo desde
las distintas dependencias policiales y desde otros organismos nacionales o
provinciales.
e. Elaborar servicios, coordinar los mismos y analizar resultados.
Las estadísticas que elabora el COP conforman el Sistema Unificado de Recepción de
Información (SURI). No es posible acceder a la información producida de manera
abierta, sino que es necesario solicitarla por nota dirigida a las autoridades del
Ministerio de Seguridad provincial. Cualquier ciudadano que consulte la página web del
Ministerio sólo podrá enterarse de cuáles son las funciones y misiones del COP pero no
podrá consultar, salvo obtención de una clave de usuario y/o solicitud expresa de
pedido, dato estadístico alguno. Los datos que conforman el SURI o Estadística
Delictual son la cuantificación de las comunicaciones policiales enviadas a los fiscales
-funcionarios judiciales encargados de instruir o llevar adelante la investigación en la
provincia-, datos que cada departamental policial25 registra, sistematiza y envía al COP
por vía informática (pero manual, es decir se cargan planillas Excel y no existe un
sistema informático compartido que podría eventualmente ser consultado por todos).
Estos datos, que se procesan quincenal y mensualmente funcionan como una especie de
informes resumen de los delitos registrados por las departamentales policiales y son
todas las superintendencias policiales las que informan.
Las categorías informadas son de orden general (homicidios, asaltos, robos, hurtos,
automotores, violaciones, cuatrerismo, piratas y otros; aunque la categoría otros puede
desagregarse en los delitos de homicidios culposos, lesiones dolosas, lesiones culposas,
abuso sexual a menores, daños, portación ilegal de armas, estafa, suicidios). Estas
clasificaciones priorizan la actuación policial ante que el criterio jurídico; es decir se
relacionan con "cuestiones operativas" y con modalidades delictivas, lo que implica un
25 Las departamentales policiales son las unidades de división territorial y de competencias de la policía
provincial. 13
notable diferencia con el criterio de la DNPC que se basa en la definición de delitos de
acuerdo al Código Penal (de alcance nacional). En el listado, de insumo interno de la
fuerza, se consignan los tipos de delitos según se trate de "cometidos" -en ese período
de tiempo- o de "esclarecidos" -en el mismo período-. Los hechos "cometidos" son
aquellos que se registraron en el período que se está informando. Los hechos
"esclarecidos", hacen referencia a una cantidad de hechos que, en ese mismo período
que se está considerando, lograron desde la perspectiva policial esclarecerse (es decir, si
se identificó al autor del hecho, si se halló el automóvil robado, etc.). En tanto la cifra
de hechos esclarecidos no tiene relación con la de hechos cometidos, en rigor de verdad
ni siquiera podría suponerse que se trata de una medición de la eficacia del trabajo
policial (al menos de la eficacia punto a punto, es decir, cantidad de esclarecidos sobre
esos hechos cometidos), sino que fundamentalmente da cuenta de carga o volumen de
trabajo.
Además del SURI, existe otro sistema de recolección de información delictual realizado
por la policía provincial, la estadística que elabora el "Centro de Procesamiento y
Análisis de la Información Delictiva" (CEPAID) que funciona en cada Jefatura
Departamental y que recoge toda la información sobre delitos registrados por las
departamentales pero sólo del área de seguridad. El sistema (en este caso un complejo
sistema informático y de georeferenciamiento) compila la información sobre delitos que
aparecen clasificados de acuerdo a las categorías policiales, consignando además de las
características de las víctimas, de los autores y de los hechos, el lugar preciso de
ocurrencia de modo que los hechos puedan georeferenciarse así como los horarios en
que se han cometido. Este sistema es empleado por la policía para dar cuenta de la
distribución territorial del delito y según sostienen los funcionarios policiales para, a
partir de ello, organizar acciones de prevención y operativos. Su consulta en la red de la
Policía responde, como en otros casos, de un sistema de permisos. Las páginas web
están codificadas. Y básicamente, se trata de un recurso a emplear por la propia agencia
para elaborar mapas del delito e informes estadísticos orientados a la definición de
acciones26.
Sin embargo, ninguno de estos dos bancos de datos son los que la policía provincial
emplea para completar las planillas provistas por la DNPC. Los datos que solicita la
DNPC son vistos por la organización como una tarea administrativa, un requerimiento
que la misma debe completar e informar para otro organismo ajeno a la fuerza, una
tarea
rutinaria que no hace efectivamente al trabajo policial. Así, este requerimiento de
26 Como sostiene Marcelo Saín, cuando relata los cambios que se introdujeron en la Policía de la
Provincia de Buenos Aires durante su gestión en la Subsecretaria de Seguridad en la época en que fuera
Ministro de Seguridad de la Provincia Juan Pablo Cafiero, la información producida por los CEPAID
-creados en el año 2002- debía permitir elaborar " [… ] en forma periódica un mapa del delito, e informes
estadísticos complementarios que dieran cuenta de la problemática criminal de la jurisdicción mediante la
identificación de zonas y/o horarios de alto, mediano y bajo riesgo en los que se concentraban
determinados tipos de incidentes, faltas y/o crímenes, y sobre los cuales debería focalizarse la actuación
policial preventiva o conjurativa" (Saín, 2008: 187)
14
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines

información es visto como una obligación, un cumplimiento (más) para con un
Ministerio de la órbita Nacional que en nada afecta o hace al trabajo policial. De este
modo, ese trabajo se suma como carga a una serie de tareas administrativas que debe
llevarse a cabo por personal de las comisarías y por las superintendencias específicas en
los otros casos; personal que está afectado a diversas y variadas funciones y que rota
permanentemente en sus tareas. Así, puede ocurrir que quien hoy está afectado a la
elaboración de esa tarea mañana lo esté a prestar servicios como valet o chofer del
comisario y sea otro funcionario policial quien lo reemplace, obstaculizando de esta
manera la posibilidad de un entrenamiento y una dedicación continua en la tarea. Esto,
no trae sino -como es de imaginar- una serie de complicaciones cotidianas y domésticas
pero de indudable impacto en la provisión de información.
Relato de escena
Un profesional de la DNPC, del sector afectado al procesamiento y sistematización
de los datos policiales llama a un funcionario policial para consultar acerca de una
inconsistencia registrada en la información. No logra dar con quien era su contacto,
dicho funcionario ahora ha sido afectado a otras tareas como chofer del jefe
policial. Finalmente consigue hablar con quien ha quedado a cargo del trabajo. Ese
funcionario no está al tanto de la práctica de registro de información. El profesional
debe proceder a un entrenamiento telefónico del nuevo funcionario a cargo quien,
probablemente el mes siguiente ya no esté a cargo de esas tareas.
En otros casos las dificultades no se deben a los cambios de personal entre los
encargados de registrar la información, sino a que la propia dinámica de trabajo impide
que quienes son los que han intervenido en la investigación de los hechos provean de
dichos datos a quienes deben registrarlos. Así ocurre por ejemplo, en el caso de
homicidios culposos en accidentes de tránsito en ruta. En esos casos quienes intervienen
ante la ocurrencia de un hecho son policías del área de seguridad vial, una dependencia
distinta de aquella que deberá informar a la DNPC. La pregunta obvia será ¿pero qué
importancia tiene esto si con sólo proveer de la información cualquiera debería poder
ofrecerla? Sin embargo esta pregunta aquí es inconducente. Sólo los funcionarios de
seguridad vial sabrán si, para seguir con el ejemplo, había allí donde ocurrió el
accidente niebla o lluvia, si había o no un paso a nivel, etc. Esos detalles del accidente
-necesarios para completar la planilla de homicidios culposos en accidentes de tránsito-
quedarán sin completar y alimentarán la categoría inicialmente pensada como residual
de "sin datos" ya que no se encuentran en la documentación de consulta existente para
completar la estadística.
En otros delitos en cambio, si bien no se trata de otra dependencia afectada a intervenir
en la investigación de los hechos, se trata sí, de otros funcionarios. Y como, en general,
las planillas requeridas por la DNPC no se completan con el registro de los hechos
enviados a los fiscales (esto es, la comunicación fiscal) sino con un resumen de lo
informado a fiscalías, ante la duda en la información recibida o ante la falta concreta de
15
información, quienes completan las planillas de datos optan por informar un delito
menos grave suponiendo que ello los comprometerá menos (en lo que hace a su
responsabilidad al momento de proveer información).
Pero continuemos con el camino que sigue la información. Toda esta carga de
información completada por las comisarías de toda la provincia es enviada en planillas
de papel al COP, que recolecta, controla y reenvía a la DNPC. Sin embargo el control es
de consistencia en la propia planilla y no de comparación con la información propia de
los otros sistemas, lo cual por otra parte, requeriría de lo que páginas más arriba
señalábamos como "traducción" ya que no se corresponde con las mismas categorías
que requiere la DNPC. Esto representa una limitación importante ya que, en la práctica,
implica que los datos que van a la DNPC no tienen el mismo grado de control que la
estadística propia. Es decir, las planillas que maneja el COP con sus propias categorías
y para uso exclusivamente policial son exhaustivamente requeridas y revisadas ya que
son la base de los informes que produce la dependencia, mientras que las planillas SNIC
y SAT que produce para la DNPC, son completadas por las dependencias y el control
que realiza el COP se limita a su recopilación y la constatación de posibles
inconsistencias básicas en los datos, pero sin compararlos con su propia base.
Lo cierto es que al existir formas diferentes de capturar la información se producen
inevitables diferencias en los resultados. De esta manera, en el caso de la provincia de
Buenos Aires, es posible que existan dos números diferentes sobre la cantidad de delitos
registrados en un período, situación que se evidencia cuando se dan a publicidad datos
sobre delitos por parte de la fuerza policial provincial y por parte de la DNPC.
Además, esta división entre lo que es información "para consumo interno" (datos
producidos por el COP) e "información requerida por Nación" (SNIC/SAT), no hace
mas que profundizar el poco compromiso de quienes son los encargados de llevar a
cabo las tareas estadísticas.
Relato de escena
En una charla de capacitación que funcionarios del Ministerio de Justicia realizan
en una oficina departamental a los encargados de cumplimentar las estadísticas del
SNIC y SAT de las comisarías pertenecientes a esa delegación, se hacía hincapié
en la importancia de esa información. En un momento uno de los disertantes
ejemplificaba: "esas planillas que ustedes completan alimentan una base de datos
que, entre otras cuestiones, es la que permite conocer cual es la situación de la
criminalidad registrada en el país y la que se utiliza para efectuar los informes
oficiales en materia de criminalidad, esos mismos informes que se publican en el
INDEC, que van a Naciones Unidas, que sirven para que las autoridades diseñen la
política criminal…". Los asistentes se movían incómodos en sus asientos, se
miraban entre ellos y no podían disimular la sorpresa ante estas afirmaciones.
16
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines

Los datos de la policía federal
En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, es la Policía Federal quien envía la
información que la DNPC procesará. Al igual que en la policía de la Provincia de
Buenos Aires existe un cúmulo de información que la policía denomina de
investigación y otra información que es procesada por el área de estadística. Sin
embargo, si bien esta distinción nos fue señalada por el responsable del área estadística
-División Estadística-, quienes producen efectivamente esta información manifestaron
no conocerla. Por el contrario, indicaron que su base de datos fue desarrollada en
función de los requerimientos de información de la DNPC a mediados de 1999 y
señalaron que si bien la base de datos por ellos elaborada consta con más datos que los
requeridos, lo que allí se registra es lo que luego se convertirá en información pública
que sólo será provista por la DNPC (esto significa que, en este caso, no se dan a conocer
otros datos que no sean los informados por la DNPC). Es decir, esta policía ha
considerado como único circuito público para dar a conocer información, la provista por
la DNPC a través de sus canales específicos. Formalmente, el personal policial afectado
a las tareas de registro estadístico en comisarías depende funcionalmente de esa
División, pero sin embargo, tal como nos lo relataran los funcionarios del área, en los
hechos, si tienen requerimientos de la comisaría responden a ellos, es decir,
básicamente responden al comisario. Es decir, aunque se trata de personal que depende
funcionalmente del área estadística, si las tareas de comisaría lo requieren, abandonarán
las primeras para dedicarse a estas.
De acuerdo a lo relatado por los funcionarios responsables del área, la información que
ellos procesan proviene de lo registrado en la base de datos única que poseen todas las
Superintendencias de la Policía Federal. El mayor cúmulo de información proviene de
la Superintendencia de Seguridad Metropolitana que concentra la actividad de las
comisarías de la Ciudad. El resto (las Superintendencias de Drogas Peligrosas e
Investigaciones, así como las delegaciones de Policía Federal en el interior del país),
contribuyen en un porcentaje notablemente inferior. La información que se registra
corresponde a lo actuado mensualmente y las fuentes de información son los sumarios
policiales, que posteriormente son enviados a los funcionarios judiciales, las carátulas
de los mismos (habitualmente lo más empleado) o bien, el registro que de estos se ha
hecho en los libros policiales denominados "Libro de Registro de Sumarios". Estos
últimos dos textos cuentan con una información abreviada de lo que se informa en los
sumarios, en donde se consigna la carátula del hecho (tipo de delito), fecha, hora, lugar,
elementos secuestrados, damnificado y acusado. Todas las actuaciones policiales son
registradas en esa base de datos y cada actuación es identificada con un número de
sumario. Esto quiere decir que cada intervención policial aún sobre un mismo hecho es
registrada en la base. Por ello, y para no superponer información la base de datos cuenta
con el campo "actuaciones complementarias". Así, todos los hechos de la base que
tildan ese campo quedan identificados como un "deslinde" de un hecho ya informado
aunque como es una nueva actuación tiene un nuevo número de sumario. Esta
17
información es "filtrada" por la oficina de estadísticas, que por su parte, sólo sabe que
es información complementaria pero no con qué hecho anterior informado se vincula,
procedimiento que así anula la posibilidad de registrar el circuito de actuaciones e
intervenciones policiales sobre un mismo caso.
Las comisarías mandan la base de datos en bruto y los datos son procesados por el área
de estadística, quitando los campos y/o tipos que la DNPC (SNIC y SAT) no requiere27.
Para el caso de muertes (homicidios dolosos, culposos y suicidios), que son los delitos
con menor frecuencia, hacen consultas telefónicas con cada comisaría para chequear
tanto las cantidades como los datos informados. De acuerdo a lo que relatan los
funcionarios encargados del área estadística su trabajo es "artesanal" y señalan que esto
es posible en este tipo de delitos porque son pocos ya que en el caso de delitos como
robos o hurtos sería imposible chequear una masa de información tan grande. De
manera que los datos sobre muertes cuentan, al menos desde su relato, con mayor
control de calidad (manual y personalizado). Sin embargo aquí cabe señalar dos
dificultades de diverso orden. Por una parte, la que hace al personal especializado en la
carga de información, por otra, la que hace al registro de muertes en particular. Estas
complicaciones, analizadas aquí en lo que hace a la actuación de la Policía Federal, se
hacen extensivas a todas las policías.
Con respecto a la primera, cabe señalar que el personal que registra la información (a
los que se denomina "operadores de sistema") revista en ese puesto generalmente un
año, y aunque la rotación no es tan frecuente -incluso muchos de ellos pasan a revistar
en otra comisaría pero haciendo la misma tarea- y se privilegia escoger a personal con
cierto manejo de informática y también con cierto saber jurídico y policial, muchas
veces el criterio termina siendo el de manejo de sistemas y esto trae ciertos problemas al
momento de tomar decisiones en la carga de la información. Por lo demás, en el caso de
la Superintendencia de Seguridad Metropolitana que, como se dijo, es la que aporta el
mayor caudal de información, no todas las comisarías están integradas al sistema de
intranet, de modo que las que no lo están hacen llegar la información a la oficina
estadística en un disco. Sin embargo, el personal de estadística señala otra diferencia en
la modalidad de trabajo entre la Superintendencia de Seguridad Metropolitana y el resto,
y esta es que en la primera hay personal que, aún con ciertas limitaciones, se ocupa
especialmente de producir la información para enviar, mientras que en el resto de las
Superintendencias sólo se "junta" la información resultante de las actuaciones -no hay
personal entrenado y afectado a esas tareas, de modo que la información se carga y se
envía sin controles previos- y se la manda a la oficina de estadísticas que controla la
información antes de procesarla. En el caso de las Delegaciones de la Policía Federal en
27 Estos datos son los de elementos secuestrados, datos personales sobre damnificado/s y acusado/s y la
modalidad del delito Esta última cuestión resulta interesante de observar porque refiere a las categorías
empleadas por la agencia policial y reconocidas por los mismos funcionarios como categorías propias del
"saber policial" altamente eficientes en su poder de descripción, así junto al campo "tipo de delito" que se
consigna siguiendo la categorización del código penal, por ejemplo hurto, la base cuenta con el campo
"modalidad"" donde se describe por ejemplo descuidista o punguista.
18
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines

el interior la situación es la misma aunque con el agravante de que la información es
enviada "por bolsa de correo" (por correo postal) con lo cual llega con demora. El hecho
de que no haya control de la información en la propia sede donde la misma se genera
obliga al personal de la oficina de estadísticas a una revisión paradójicamente minuciosa
y "ciega" de los datos, es decir, se revisan tratando de reparar en algún elemento que
revele inconsistencia, por ejemplo no concordancia entre tipo de delito y modalidad, o
que llame la atención por alejarse en mucho de los valores habituales informados por
esas áreas28.
Pero decíamos unas líneas más arriba respecto de los datos sobre muertes que había dos
tipos de dificultades de diverso orden. La primera, que hace a la gestión y control de la
información ya ha sido descrita. La segunda dificultad refiere a la captura del tipo de
hecho denominado homicidio doloso. Como señalábamos, una dificultad general para el
registro de información está dada por el hecho de requerir encuadrar el hecho bajo un
tipo penal cuando en verdad el registro policial es el primer -y por tanto, en cierta
medida, provisorio- registro de un hecho delictuoso registrado por el sistema penal. Al
requerir registrar los hechos de muerte como homicidio y, además encuadrarlos de
acuerdo a si se trata de homicidios dolosos -esto es intencional- o culposos
-accidentales-, es claro que se está forzando el registro mucho más que si se requiriera
registrar el hecho bajo la categoría "muerte". Así las cosas, la propia policía cuenta con
la categoría "muerte dudosa", categoría que por no formar parte de los requerimientos
formales del SNIC y del SAT ya que no configura un delito determinado, no es provista
por la Policía a la DNPC. De acuerdo a lo que explican los propios funcionarios
policiales muerte dudosa es una muerte sin hospital y sin testigos. En realidad,
explican, si se encuentra una persona muerta en la vereda y no hay testigos de nada el
caso se carátula como muerte dudosa y luego, ya con orden judicial, el caso se
investiga, en ese caso podrá saberse si la muerte fue a consecuencia de un paro
cardíaco o de un "puntazo", pero eso sólo se sabrá en sede judicial y nunca se
develará para la policía, eso sólo se sabrá en el juzgado. En general, agregan, las
caratulaciones en los casos de muertes se hacen conjuntamente entre la policía y los
funcionarios del juzgado. Es decir, ante un hecho de muerte, el funcionario policial le
informa telefónicamente al juzgado lo que ve y lo que le parece que ha ocurrido y a su
vez responde a preguntas que le hacen desde el juzgado: cómo está el lugar, cómo está
el cuerpo, qué rastros o efectos encuentra, etc. y es en función de esta conversación que
se carátula el hecho. Lo cierto es que los hechos de muerte que ingresan bajo la
categoría de muerte dudosa conforman un dato que no será conocido/informado al
organismo que elabora las estadísticas oficiales sobre criminalidad provistas por policía
28 Un ejemplo que nos fuera referido en este sentido es el siguiente. Revisando la información enviada por
una Delegación de interior, una de las funcionarías detecta que se informan 30 homicidios. Este hecho ya
llamó la atención de la funcionaria, toda vez que la Policía Federal en sus delegaciones del Interior, sólo
interviene en delitos federales. Por esta razón se comunicó telefónicamente con dicha delegación y
comenzando a indagar sobre damnificados, acusados y fecha de los hechos detectó que se trataba de las
actuaciones de la delegación sobre una denuncia por delitos de lesa humanidad ocurridos durante la
última dictadura militar 19
y, por lo demás, en tanto esta policía ha resuelto sólo proveer la información que
elabora para la DNPC, este dato tampoco será publicado en las fuentes policiales. En
este sentido, puede notarse -una vez más- que el requerimiento de información de
hechos a partir de categorías penales claramente definidas acaba no sólo obstaculizando
el registro sino que también contribuye a la invisibilización de hechos de muerte por no
poder ser encuadrados por falta de definición de los hechos al momento de su registro.
Algunas conclusiones preliminares
En el caso de ambas policías, la información enviada a la DNPC no es la información
que resulta directamente del registro de sus actividades sino que es considerada una
tarea (más) que debe hacerse para, en este caso, enviar a la DNPC, organismo "civil"
que registra información que se convertirá en información pública sobre delitos
registrados por las policías y fuerzas de seguridad. Lo cierto es que desde la lógica
policial esta información no reviste el valor de tratarse de una información que colabore
a sus tareas de investigación, y no sólo eso sino que por el contrario, es una información
que los compromete en tanto informa acerca de la medida de su desempeño y que
también será leída como un indicador (positivo o negativo) de las gestiones políticas de
turno. La aparición de un sistema de información oficial diseñado desde un organismo
nacional y sin la impronta policial trajo problemas que, en algunos casos, subsisten
hasta la actualidad. En este sentido, el ejemplo de la Policía de la provincia de Buenos
Aires es muy valioso ya que nos muestra cómo existen tradiciones de trabajo propias
que permanecen, más allá de los cambios impuestos desde otros actores sociales. La
Policía de la provincia cumple con la remisión de los datos solicitados por la DNPC,
pero mantiene su propia estadística y, tal como observamos, los esfuerzos realizados en
uno y otro sistema marcan la importancia y el uso que le dan. Así, el caso de Buenos
Aires muestra lo arraigada que está la tradición en el manejo de la información que hace
la Policía (y los organismos políticos vinculados), más allá de los cambios efectuados.
La Policía Federal en cambio ajustó su proceso de producción de información a lo
requerido por la DNPC, aunque no es posible afirmar que la agencia no cuenta con otro
circuito de información orientado a la investigación propiamente policial y que no
hemos podido conocer. Lo cierto es que, a diferencia de la policía de la provincia de
Buenos Aires, la Policía Federal no provee públicamente de otros datos que no sean los
que ha elaborado para la DNPC. En ambos casos puede verse cómo ambas instituciones
se han acomodado, de diferente modo, al requerimiento externo, sin embargo el hecho
de que los datos no estén en red ni sean accesibles por todos (las diferentes comisarías,
las distintas dependencias de policía y los agentes de gobierno) impide que la
información pase a tener un "carácter universal", de manera que la policía aún continúa
siendo la "dueña" de la información (Mendes de Miranda y Coelho Dirk, 2008 y Kant
de Lima 1995). No resulta extraño entonces, sino más bien adecuado a la lógica que
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organiza las relaciones entre agencias, que las formas más eficaces al momento de
requerir el cumplimiento del envío de información y/o la confirmación de su carácter de
cierta sea el de una orden escrita por parte de los funcionarios políticos que invoca la
responsabilidades y cadenas jerárquicas- bajo apercibimiento. Es decir, se trata de
órdenes que deben cumplirse en virtud de una jerarquía y de unas obligaciones inter-
institucionales, antes que de una lógica universal de confluencia en la producción de
información pública.
Esta circunstancia, entre otras implicancias, da cuenta del significado que tiene la
producción de estadísticas dentro de la institución policial y, en rigor, dentro de la
gestión política en seguridad pública. Los criterios que se priorizan parecen apuntar a
una concepción de la gestión de la seguridad que no se ha alterado sustancialmente en
muchos años (la que supone que la gestión de la seguridad y los resultantes así como los
insumos de esta actividad es "propiedad" de quien está directamente encargado de
operar sobre la misma, esto es las policías). Así, aunque pueden percibirse cambios
notables en relación a infraestructura y personal destinado a temas estadísticos -es de
destacar que muchas policías no tenían un sistema estadístico mínimamente fiable hasta
hace pocos años- la coordinación interinstitucional y, concomitantemente, la
coordinación entre las provincias y la nación en esta materia aun es precaria. En este
sentido, si bien resulta relevante la mejora en el cumplimiento del requerimiento
estadístico que implica el SNIC y SAT aun no se percibe un verdadero involucramiento
en este tema. Y esta falencia surge de diversos elementos mencionados a lo largo de
este
texto que tienen que ver con las características de la agencia policial pero también se
hace extensivo a los otros actores relacionados con esta cuestión.
Asimismo, de acuerdo a lo que se fue mencionando en este artículo, podemos observar
que en la información producida por la Policía que es objeto de este proyecto de
investigación, existen diversos tipos de limitaciones que se deben tener en cuenta a la
hora de analizar los datos. De manera esquemática podemos distinguir que hay límites
intrínsecos o propios de la fuente de información -los delitos no registrados o "cifra
negra", los problemas de caratulación provisorias, etc.- y límites técnico-operativos o
relacionados con la labor específica de cada agencia -falta de control de datos,
incumplimiento o demora en la remisión de la información, errores en la interpretación
de las categorías, etc. A diferencia de los primeros, estos últimos son más susceptibles
de corrección o mejoramiento a través de una mayor capacitación y control de la
información.
A lo largo de este documento se ha intentando abordar los distintas dimensiones del
problema que representa la confección de estadísticas policiales en Argentina en la
actualidad. Creemos que profundizar acerca de los problemas que surgen en el complejo
proceso de construcción de datos es primordial para llevar a cabo una mejor lectura de
ellos. Por ello, en este trabajo nos hemos detenido en el análisis del proceso de
producción de datos provenientes de fuente policial. Esto no significa que ignoremos la
existencia de otras fuentes que proveen de información y que serán objeto de nuestro
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análisis en el proyecto. Cabe, en este sentido, mencionar la existencia de datos
provenientes de las fuentes judicial y de salud, y en particular de la compleja des-
articulación entre los datos de policía y los de fuente judicial. En ese sentido, tanto
desde el Ministerio de Salud -a través de sus Estadísticas Vitales- como desde el Poder
Judicial -a través de sus Anuarios Estadísticos- se presentan datos oficiales en relación
al tema de investigación, los homicidios dolosos. Cada una de estas fuentes -Policía,
Justicia y Salud- nos brinda una mirada acerca de esta cuestión, reflejando una
información que tiene que ver con lo que sucede en la realidad social pero medido a
través de cada organismo, es decir, interpretado de acuerdo al objeto y la función de
cada agencia. De esta manera mientras las estadísticas de Salud darán cuenta de la
cantidad de homicidios dolosos registrados de acuerdo a la interpretación de los
médicos encargados de completar el certificado de defunción y las planillas estadísticas
correspondientes (con criterios preestablecidos para tabular la información), el Poder
Judicial dará cuenta de la cantidad de homicidios dolosos registrados de acuerdo los
expedientes tramitados en los Juzgados penales correspondientes y, finalmente, la
Policía dará cuenta de la cantidad de homicidios dolosos registrados de acuerdo a la
información existente en los sumarios iniciados al momento de confeccionar la
estadística. Y todos esos números son oficiales en tanto responden a una fuente oficial.
Lamentablemente en el caso de Argentina no existe un circuito de información
unificado, es decir, existen diversos canales de información que responden a cada
organismo productor de datos. En el proyecto de investigación se profundizará en la
información proveniente de las Policías pero eso no implica ignorar que ese insumo
responde a una mirada oficial en materia de estadísticas criminales, con las rutinas,
procesos y limitaciones propias de esa fuente.
Bibliografía consultada y/o referida
KANT DE LIMA, Roberto. 1995. A policia da cidade do Rio de Janeiro: seus dilemas e
paradoxos. Rio de Janeiro, Forense.
KlTSUSE, John I. & CICOUREL, Aaron V. 1963. "A note on the uses of official statistics". In:
Social Problems, 11, 131-139.
MAGUIRE, Mike. 1997. "Crime Statistics, Patterns and Trends: Changing Perceptions and their
Implications". In: Maguire, Mike; Reiner, Robert y Morgan, Ron. The Oxford Handbook of
Criminology. Oxford, Clarendon Press.
MENDES DE MIRANDA, Ana Paula y COELHO DIRK, Renato. 2008. "Análise da política de
produção de registros estatísticos policiais no Estado do Rio de Janeiro". Documento de trabajo
Seminario Pronex/Finep.
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O'DONNELL, Guillermo. 1997 "¿Y a mí, qué mierda me importa? Notas sobre sociabilidad y
política en la Argentina y Brasil". In: Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y
democratización. Buenos Aires, Paidós, pp. 165-193.
SAÍN, Marcelo. 2008. El Leviatán Azul. Policía y política en la Argentina. Buenos Aires, Siglo
XXI.
VAN DIJK, Jan et al. 1990. Experiences of Crime Across the World: Key Findings of the 1989
International Crime Survey. The Hague, Ministry of Justice.
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Criminal. Sistema Nacional de Información Criminal.- Informe Anual 2002. Buenos Aires.
2006. Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Dirección Nacional de Política
Criminal. Estadísticas Policiales sobre suicidios, año 2003 a 2005. Buenos Aires.
2005. Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Dirección Nacional de Política
Criminal. Estudio de Victimización en Centros Urbanos de la República Argentina. Buenos
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Criminal. Homicidios Dolosos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Una investigación
sobre expedientes judiciales. Buenos Aires.
2000. Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Dirección Nacional de Política
Criminal. Hacia un Diagnóstico sobre la Situación de la Seguridad Urbana en la Ciudad de
Buenos Aires. Buenos Aires.
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