LA PROTECCIÓN POR “DESEMPLEO” DEL TRABAJADOR POR CUENTA PROPIA Y SU PORTABILIDAD EN LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL A PROPÓSITO DE LA PROPUESTA DE REFORMA DEL REGLAMENTO COMUNITARIO SOBRE COORDINACIÓN

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e-Revista Internacional de la Protección Social, ISNN 2445-3269. 2018, Vol. III, Nº 1
http://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2018.i02.04. Páginas: 45-73. Página 45
Recibido: 11.05.2018. Aceptado: 22.05.2018.
LA PROTECCIÓN POR “DESEMPLEO” DEL TRABAJADOR POR
CUENTA PROPIA Y SU PORTABILIDAD EN LOS SISTEMAS DE
SEGURIDAD SOCIAL A PROPÓSITO DE LA PROPUESTA DE
REFORMA DEL REGLAMENTO COMUNITARIO SOBRE
COORDINACIÓN.
THE UNEMPLOYMENT BENEFIT OF THE SELF-EMPLOYED PERSON AND
ITS PORTABILITY IN THE SOCIAL SECURITY SYSTEMS CONCERNING
THE PROPOSAL AMENDING REGULATIONS OF THE EUROPEAN UNION
RELATING TO COORDINATION
POMPEYO GABRIEL ORTEGA LOZANO
Profesor Departamento Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad de Granada.

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RESUMEN
La materia de estudio se centra en la protección por desempleo del trabajador autónomo
o por cuenta propia -modelo de aseguramiento mixto, en el sentido de que es obligatorio
para unos y voluntario para otros- y en su coordinación a nivel europeo -con objeto de
ordenar el sistema aplicable a situaciones en las que trabajadores nacionales de países
europeos o nacionales de terceros países con residencia legal en un Estado miembro
prestan servicios en otros países de la Unión Europea-. Lo anterior con referencia
expresa a las reformas manifestadas por la Propuesta de Reglamento del Parlamento
Europeo y del Consejo por el que se modifican el Reglamento (CE) 883/2004, sobre la
coordinación de los sistemas de Seguridad Social, y el Reglamento (CE) 987/2009, por
el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) 883/2004.
PALABRAS CLAVE: Autónomo, cese actividad, desempleo, coordinación, Europa.
ABSTRACT
The subject of study focuses on the unemployment protection of the self-employed
person –model of mixed assurance, in the sense of that it is compulsory for some and
voluntary for others– and in its coordination at the european level –with the purpose of
arranging the applicable system to situations in which national workers of european
countries or national workers of third countries with legal residence in one member
State work in other countries of the European Union–. The above, with express
reference to the amendments manifested in the Proposal for a Regulation of the
European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 883/2004 on the
coordination of social security systems and regulation (EC) No 987/2009 laying down
the procedure for implementing Regulation (EC) No 883/2004.
KEYWORDS: Self-employed, stoppage of activity, unemployment, coordination,
Europe.

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SUMARIO
I. LA PROTECCIÓN PÚBLICA CONTRA EL DESEMPLEO: INTRODUCCIÓN
II. EL DERECHO A LA PROTECCIÓN POR CESE DE ACTIVIDAD: ÁMBITO
SUBJETIVO Y OBJETIVO, SITUACIONES LEGALES Y ESPECIALES,
NACIMIENTO DEL DERECHO, DURACIÓN, CUANTÍA, SUSPENSIÓN,
EXTINCIÓN Y CAPITALIZACIÓN
III. LA COORDINACIÓN DE LAS PRESTACIONES POR DESEMPLEO:
ESPECIAL REFERENCIA AL CESE DE ACTIVIDAD O TRABAJO POR
CUENTA PROPIA EN EL REGLAMENTO 883/2004 SOBRE LA
COORDINACIÓN DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL
IV. LA PROPUESTA EUROPEA DE MODIFICACIÓN DE LA
COORDINACIÓN DE LAS PRESTACIONES POR CESE DE ACTIVIDAD
V. BALANCE Y PERSPECTIVAS: CONCLUSIONES

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I. LA PROTECCIÓN PÚBLICA CONTRA EL DESEMPLEO: INTRODUCCIÓN
La materia de estudio del presente texto se centra en la protección por desempleo del
trabajador autónomo o por cuenta propia.
La prestación por desempleo pretende garantizar al trabajador una renta económica de
sustitución del salario durante el tiempo transcurrido desde la pérdida del empleo hasta
la obtención de un nuevo empleo.
Sin embargo, un análisis de la protección por desempleo pone de relieve las dificultades
de esta cobertura, pudiendo calificar la prestación de esta contingencia, como una
garantía imperfecta: los requisitos que se imponen, dejan sin protección a parados; la
debilidad de las prestaciones no asegura siempre un nivel de vida suficiente; y los
límites temporales que se fijan pueden dejar a los trabajadores sin recursos1.
La necesidad de la protección «por cese de actividad» de los trabajadores autónomos se
impone por su condición de trabajadores, a los que, y al amparo del artículo 41 de la
Constitución Española, cabe garantizar también la especial protección por desempleo -
aunque la tradicional desprotección de los autónomos frente al paro forzoso no suponía
inconstitucionalidad alguna, siendo ésta la fragilidad de los derechos sociales, en donde
su implantación objetiva, su ampliación subjetiva o la intensidad de sus niveles de
protección dependen de opciones de política legislativa2-.
El mencionado artículo constitucional encomienda a los poderes públicos el
mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos
donde se garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de
necesidad.
Además, no supone discriminación la distinta protección dispensada a los trabajadores
autónomos respecto de los empleados por cuenta ajena en materia de desempleo, habida
cuenta de que no vulnera el artículo 14 de la Constitución Española, las desigualdades
entre los diferentes regímenes de la Seguridad Social siempre que respondan a
diferencias objetivas3.
Por tanto, el contenido del precepto se cumple al existir un sistema de protección por
desempleo dentro del sistema de Seguridad Social, aunque pueda considerarse
imperfecto desde la perspectiva de su cobertura subjetiva4.
1Monereo Pérez, J.L., Molina Navarrete, C., y Quesada Segura, R.: Manual de Seguridad Social, Madrid,
Tecnos, 2017, pp. 444 y 445.
2Monereo Pérez, J. L. y Fernández Avilés, J. A.: «El desempleo de los trabajadores autónomos», en VV.
AA.: La Seguridad Social de los trabajadores autónomos, Murcia, Laborum, 2007, pp. 216 y 217.
3Lasaosa Irigoyen, E.: La prestación por Cese de Actividad para Trabajadores Autónomos, Pamplona,
Aranzadi, 2011, p. 21.
4Monereo Pérez, J. L. y Fernández Avilés, J. A.: Los derechos de protección social de los trabajadores
autónomos, Granada, Comares, 2009, p. 86.

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Interesa destacar que se trata de un modelo de aseguramiento mixto5, en el sentido de
que es obligatorio para unos y voluntario para otros, lo que difumina los elementos de
solidaridad.
El carácter prevalentemente voluntario de esta protección vinculado con el incremento
de cotización que supone para los trabajadores autónomos, irremediablemente actuará
con consecuencias de traba o bloqueo para su expansión: lo cierto es que la cuota total
que supone la acumulación de esta cotización podría resultar en muchos supuestos no
asumible por la mayoría de trabajadores autónomos6.
Es por este motivo que el modelo de financiación del sistema se convierte en uno de los
elementos más delicados de esta prestación por cese de actividad.
En el establecimiento de las reglas de determinación de la cuota a ingresar por los
trabajadores autónomos es fundamental obtener un correcto equilibrio entre la
sostenibilidad financiera del sistema y los gastos que los autónomos pueden asumir, sin
que ello suponga una carga que termine desincentivado la prestación por desempleo7.
De manera general, la base de cotización por cese de actividad se corresponderá con la
base de cotización del Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o
Autónomos que hubiere elegido, como propia, el trabajador autónomo con arreglo a lo
establecido en las normas de aplicación o bien la que le corresponda como trabajador
por cuenta propia en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar (artículo 344.2
TRLGSS).
En efecto, frente al trabajador asalariado, cuya base de cotización se calcula a partir de
una noción estipulativa que se aproxima a la remuneración que éste perciba con carácter
mensual por razón del trabajo que realice por cuenta ajena, para el caso de trabajadores
autónomos se trata de bases elegidas voluntariamente por él mismo -dentro de cierto
límite máximo y mínimo– al margen de cualquier posible consideración acerca de la
capacidad económica de éste8.
Pero claro, si los trabajadores autónomos o por cuenta propia pueden optar libremente
por la base que consideren oportuno cotizar –siempre dentro de los límites estipulados-
la consecuencia es evidente: a diferencia de los trabajadores asalariados, los
trabajadores autónomos cotizarán por las bases mínimas e irreales respecto a sus
ingresos, provocando que la cuantía económica a recibir por la situación de necesidad
sea inferior que las de prestaciones por desempleo de los trabajadores asalariados.
5Guindo Morales, S.: «La coordinación comunitaria de las prestaciones por desempleo», en Revista de
derecho de la seguridad social, núm. 14, 2018, pp. 89 y ss.
6Fernández Orrico, F. J.: «Disposición Adicional cuarta», en VV. AA.: Comentarios al Estatuto del
Trabajo Autónomo, Pamplona, Aranzadi, 2011, p. 564.
7Cervilla Garzón, M. J.: «El esperado informe sobre la prestación por cese de actividad: análisis del
ámbito subjetivo, hecho causante, dinámica, cuantía y diseño financiero», en Documentación Laboral,
núm. 89, 2009, p. 105.
8Monereo Pérez, J. L. y Fernández Avilés, J. A.: «El sistema de protección por cese de actividad:
Régimen de financiación y gestión», en Aranzadi Social: Revista Doctrinal,núm. 2, 2012, p. 126.

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II. EL DERECHO A LA PROTECCIÓN POR CESE DE ACTIVIDAD: ÁMBITO
SUBJETIVO Y OBJETIVO, SITUACIONES LEGALES Y ESPECIALES,
NACIMIENTO DEL DERECHO, DURACIÓN, CUANTÍA, SUSPENSIÓN,
EXTINCIÓN Y CAPITALIZACIÓN
En la actualidad la protección por cese de actividad se encuentra recogida en el título V
del TRLGSS.
En la misma no se extiende a los trabajadores autónomos el régimen de protección por
desempleo que existe para los empleados por cuenta ajena9. Hágase notar como el
propio legislador, en su regulación, ha tenido especial cuidado con el lenguaje empleado
para no hablar nunca de prestación por desempleo para autónomos para no realizar una
traslación de régimen del desempleo por cuenta ajena al RETA. En efecto, hay muchas
coincidencias pero no se van a aplicar supletoriamente las normas de desempleo de los
trabajadores asalariados10.
Se trata de una prestación totalmente diferente articulada mediante un sistema de nueva
implantación y sometida a regulación específica: a) La contingencia protegida es el cese
de actividad y no el desempleo, vocablo que se ha querido evitar a toda costa: el
trabajador autónomo no cae en desempleo sino que cesa en su actividad. b) Se habla de
un sistema, término que de por sí da idea de una cierta autonomía. c) Se añade el
adjetivo específico.
La regulación será propia y exclusiva sin que le sea de aplicación en ningún modo, ni
siquiera supletoriamente, la ordenación de la protección por desempleo11. Por tanto,
parece ser que se pretende realzar la especialidad o «segregación» del tratamiento
previsto dentro del sistema de protección social del trabajo autónomo12.
En cuanto al ámbito subjetivo13,la protección por cese de actividad alcanza a los
trabajadores autónomos, incluyendo a los trabajadores por cuenta propia incluidos en el
sistema Especial de Trabajadores por cuenta propia agrarios, así como a los trabajadores
por cuenta propia incluidos en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar14. En
9Monereo Pérez, J. L. y Fernández Avilés, J. A.: Los derechos de protección social de los trabajadores
autónomos,Granada, Comares, 2009, p. 91.
10Sempere Navarro, A. V., Lasaosa Irigoyen, E., Barrios Baudor, G. L., Buendía Jiménez, J. A. y Castro
Argüelles, Mª. A.: «Actualización del sistema de Seguridad Social (IV): La prestación por cese de los
trabajadores autónomos: antecedentes, ámbito subjetivo y objeto de la protección», en Aranzadi Social:
Revista Doctrinal, núm. 9 y 10, 2012, pp. 13 y 14.
11Lasaosa Irigoyen, E.: La prestación por Cese de Actividad para Trabajadores Autónomos,Pamplona,
Aranzadi, 2011, p. 38.
12Monereo Pérez, J. L. y Fernández Avilés, J. A.: «El desempleo de los trabajadores autónomos», en VV.
AA.: La Seguridad Social de los trabajadores autónomos, Murcia, Laborum, 2007, p. 229.
13A ello se refiere el preámbulo de la Ley.
14En este sentido, el artículo 2 del Decreto 2530/1970, se refiere al trabajador por cuenta propia o
autónomo, como «aquel que realiza de forma habitual, personal y directa una actividad económica a
título lucrativo sin sujeción por ella a contrato de trabajo y aunque utilice el servicio remunerado de
otras personas». De acuerdo con el artículo 1.1 de la Ley 20/2007, de 11 de julio, tienen la consideración
de trabajadores autónomos, aquellas «personas físicas que realicen de forma habitual, personal, directa,

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efecto, se aplica a todo tipo de trabajadores autónomos: los que son a su vez
empresarios laborales y los que no15.
En términos generales, todos aquellos trabajadores incluidos en nuestro sistema de
Seguridad Social como autónomos van a quedar protegidos16.¿Y cuáles son las
situaciones legales de cese de actividad? Veámoslas17:
Se encontrarán en situación legal de cese de actividad todos aquellos trabajadores
autónomos que cesen en el ejercicio de su actividad por alguna de las causas siguientes:
a) Por la concurrencia de motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos
determinantes de la inviabilidad de proseguir la actividad económica o profesional. Se
entenderá que existen motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos
cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:
-i) Pérdidas derivadas del desarrollo de la actividad en un año completo y que sean
superiores al 10 por ciento de los ingresos obtenidos en el mismo período, excluido el
primer año de inicio de la actividad.
-ii) Ejecuciones judiciales o administrativas tendentes al cobro de las deudas
reconocidas por los órganos ejecutivos y que comporten, al menos, el 30 por ciento de
los ingresos del ejercicio económico inmediatamente anterior.
-iii) La declaración judicial de concurso que imposibilite continuar con la actividad.
b) Por fuerza mayor, determinante del cese temporal o definitivo de la actividad
económica o profesional.
c) Por pérdida de la licencia administrativa, siempre que la misma constituya un
requisito para el ejercicio de la actividad económica o profesional y no venga motivada
por la comisión de infracciones penales.
d) La violencia de género determinante del cese temporal o definitivo de la actividad de
la trabajadora autónoma. e) Por divorcio o separación matrimonial, mediante resolución
judicial, en los supuestos en que el autónomo ejerciera funciones de ayuda familiar en el
negocio de su ex cónyuge o de la persona de la que se ha separado.
por cuenta propia y fuera del ámbito de dirección y organización de otra persona, una actividad
económica o profesional a título lucrativo, den o no ocupación a trabajadores por cuenta ajena».
15Sempere Navarro, A. V., Lasaosa Irigoyen, E., Barrios Baudor, G. L., Buendía Jiménez, J. A. y Castro
Argüelles, Mª. A.: «Actualización del sistema de Seguridad Social (IV): La prestación por cese de los
trabajadores autónomos: antecedentes, ámbito subjetivo y objeto de la protección», en Aranzadi Social:
Revista Doctrinal, núm. 9 y 10, 2012, pp. 11 y 12.
16Cervilla Garzón, Mª. J.: «La cobertura social de los trabajadores autónomos ordinarios cuando se
produce el cese de su actividad en el ordenamiento jurídico español», en Revista de Derecho de la
Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, núm. 38, 2012, p. 253.
17Ortega Lozano, P. G.: «La protección social por “cese de actividad” de los trabajadores autónomos», en
AA. VV.: La protección por desempleo en España, Murcia, Laborum, 2015, pp. 864 y 865.

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En ningún caso se considerará en situación legal de cese de actividad los siguientes
supuestos:
a) A aquellos trabajadores autónomos que cesen o interrumpan su actividad de manera
voluntaria.
b) A los trabajadores autónomos económica dependientes que tras cesar su relación con
el cliente y percibir la prestación por cese de actividad, vuelvan a contratar con el
mismo cliente en el plazo de un año, a contar desde el momento en que se extinguió la
prestación, en cuyo caso deberán reintegrar la prestación recibida -en este caso
estaríamos ante un supuesto indicio de fraude de ley-.
Importante es hacer referencia a que, en caso de establecimiento abierto al público, para
declararse en situación legal de cese de actividad, se exigirá el cierre del mismo durante
la percepción del subsidio o bien su transmisión a terceros. No obstante, el trabajador
autónomo titular del inmueble donde se ubica el establecimiento podrá realizar sobre el
mismo los actos de disposición o disfrute que correspondan a su derecho, pero con la
condición de que estos actos no supongan la continuidad del autónomo en la actividad
económica o profesional finalizada.
Además de las situaciones legales de cese de actividad de ámbito general encontramos
varios supuestos especiales: trabajadores autónomos económicamente dependientes -
artículo 333 TRLGSS-, trabajadores autónomos por su condición de socios de
sociedades de capital -artículo 334 TRLGSS-, socios trabajadores de cooperativas de
trabajo asociado -artículo 335 TRLGSS- y trabajadores autónomos que ejercen su
actividad profesional conjuntamente -artículo 336 TRLGSS-. Veámoslos:
1) Se encuentran en situación legal de cese de actividad aquellos trabajadores
autónomos económicamente dependientes que cesen su actividad por extinción del
contrato suscrito con el cliente del que dependan económicamente, en los siguientes
supuestos:
a) Por la terminación de la duración convenida en el contrato o conclusión de la obra o
servicio.
b) Por incumplimiento contractual grave del cliente, debidamente acreditado.
c) Por rescisión de la relación contractual adoptada por causa justificada o injustificada
por el cliente.
d) Por muerte, incapacidad o jubilación del cliente, siempre que impida la continuación
de la actividad.
2) Igualmente, se encuentran en situación legal de cese de actividad aquellos
trabajadores autónomos incluidos en el régimen correspondiente cuando cesen

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involuntariamente en el cargo de consejero o administrador de la sociedad o en la
prestación de servicios a la misma y la sociedad haya incurrido en pérdidas derivadas
del desarrollo de la actividad en un año completo y que sean superiores al 10 por ciento
de los ingresos obtenidos en el mismo período, excluido el primer año de inicio de la
actividad, o cuando haya disminuido su patrimonio neto por debajo de las dos terceras
partes de la cifra del capital social.
3) También se considerarán en situación legal de cese de actividad los socios
trabajadores de cooperativas de trabajo asociado que se encuentren en alguno de los
siguientes supuestos:
i)Los que hubieren cesado, con carácter definitivo o temporal, en la
prestación de trabajo y, por tanto, en la actividad desarrollada en la
cooperativa, perdiendo los derechos económicos derivados directamente de
dicha prestación por alguna de las siguientes causas: a) Por expulsión
improcedente de la cooperativa. b) Por causas económicas, técnicas,
organizativas, productivas o de fuerza mayor. c) Por finalización del período
al que se limitó el vínculo societario de duración determinada. d) Por causa
de violencia de género cuando afecte a socias trabajadoras. e) Por pérdida de
licencia administrativa de la cooperativa.
ii)Los aspirantes a socios en período de prueba que hubieran cesado en la
prestación de trabajo durante el mismo por decisión unilateral del Consejo
Rector u órgano de administración correspondiente de la cooperativa.
Pero no estarán en situación legal de cese de actividad los socios trabajadores de las
cooperativas de trabajo asociado que, tras cesar definitivamente en la prestación de
trabajo, y por tanto, en la actividad desarrollada en la cooperativa, y una vez hayan
percibido la prestación por cese de actividad, en el plazo de un año, a contar desde el
momento en que se extinguió la prestación, vuelven a ingresar en la misma sociedad
cooperativa -estamos ante un claro indicio de fraude-. En el supuesto de que el socio
trabajador reingrese en la misma sociedad cooperativa deberá reintegrar la prestación
percibida.
4) Como último supuesto especial se encuentran también en situación legal de cese de
actividad los trabajadores autónomos profesionales que hubieren cesado con carácter
definitivo o temporal en la profesión desarrollada conjuntamente con otros por algunas
de las causas establecidas en el artículo 336 TRLGSS -que son similares a las que
hemos citado para el trabajador autónomo económicamente dependiente del artículo 331
TRLGSS-. En este supuesto, la característica especial se localiza en que se refiere a los
trabajadores autónomos que ejercen su actividad profesional conjuntamente.
En cuanto al ámbito objetivo de la acción protectora por cese de actividad, ésta
comprende las prestaciones siguientes -artículo 329 TRLGSS-: a) La prestación
económica por cese total, temporal o definitivo, de la actividad. b) El abono de la

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cotización de Seguridad Social del trabajador autónomo por contingencias comunes al
régimen correspondiente.
A tales efectos, el órgano gestor se hará cargo de la cuota que corresponda durante la
percepción de las prestaciones económicas por cese de actividad a partir del mes
inmediatamente siguiente al del hecho causante del cese de actividad. Asimismo, el
sistema de protección por cese de actividad comprenderá, además, medidas de
formación, orientación profesional y promoción de la actividad emprendedora de los
trabajadores autónomos que sean beneficiarios del mismo.
Para el nacimiento del derecho a la protección por cese de actividad de los trabajadores
autónomos han de concurrir los siguientes requisitos -artículo 330 TRLGSS-:
a) Estar afiliado y en alta en el Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o
Autónomos o en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar, en su caso.
b) Tener cubierto el período mínimo de cotización por cese de actividad.
c) Encontrarse en situación legal de cese de actividad, suscribir el compromiso de
actividad y acreditar activa disponibilidad para la reincorporación al mercado de trabajo
a través de las actividades formativas, de orientación profesional y de promoción de la
actividad emprendedora -adviértase que la protección por desempleo no se agota en una
prestación económica que compone la vertiente pasiva de la protección sino que ha de
venir complementada por unas prestaciones de servicios relacionadas con políticas
activas de empleo que impidan la pasividad del autónomo desempleado perceptor de las
prestaciones18-.
d) No haber cumplido la edad ordinaria para causar derecho a la pensión contributiva de
jubilación, salvo que el trabajador autónomo no tuviera acreditado el período de
cotización requerido para ello. e) Hallarse al corriente en el pago de las cuotas a la
Seguridad Social. En caso contrario se otorgará un plazo improrrogable de treinta días
para el abono de las cuotas debidas.
Así, en esta dinámica de protección de los trabajadores autónomos, cuando estos
cumplan los anteriores requisitos, deberán solicitar a la «misma Mutua Colaboradora
con la Seguridad Social a la que se encuentren adheridos», el reconocimiento del
derecho a la protección por cese de actividad. Respecto de los trabajadores por cuenta
propia que no se encuentren adheridos a una Mutua, la tramitación de la solicitud y la
gestión de la prestación por cese de actividad corresponderá: a) en el ámbito del
Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, al Instituto
Social de la Marina; b) en el ámbito del Régimen Especial de los Trabajadores por
Cuenta Propia o Autónomos, al Servicio Público de Empleo Estatal.
18Monereo Pérez, J. L. y Fernández Avilés, J. A.: «El desempleo de los trabajadores autónomos», en VV.
AA.: La Seguridad Social de los trabajadores autónomos,Murcia, Laborum, 2007, p. 249.

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Dicho reconocimiento supondrá el nacimiento del derecho al disfrute de la
correspondiente prestación económica, a partir del primer día del mes inmediatamente
siguiente a aquel en que se produjo el hecho causante del cese de actividad. No obstante,
en el caso del trabajador autónomo económicamente dependiente y que haya finalizado
su relación con el cliente principal, para tener derecho al disfrute de la prestación, el
mismo no podrá tener actividad con otros clientes a partir del día en que inicie el cobro
de la prestación -artículo 337 TRLGSS-.
La duración de la prestación económica por cese de actividad dependerá de los
períodos de cotización efectuados dentro de los cuarenta y ocho meses anteriores a la
situación legal de cese de actividad de los que, al menos, doce deben ser continuados e
inmediatamente anteriores a dicha situación de cese -artículos 338 y 339 TRLGSS-19.
En efecto, la duración de la prestación viene determinada con arreglo a una escala
establecida en el propio TRLGSS. Sin embargo, antes debemos remitirnos a la
exposición de motivos de la derogada Ley 32/2010, donde se establecía que el
legislador había fijado «una escala equilibrada que responde al principio de cotización-
prestación sin que ello suponga una carga sustancial en la cuota social del trabajador
autónomo», computando así la cuantía de dicha prestación económica. En este sentido,
lo que pretende declararse es, por un lado, que la duración del derecho al percibo de la
correspondiente prestación dependerá de la cotización realizada dentro de un
determinado período de referencia previo a la situación que dará derecho a la prestación
-al igual que ocurre con la protección por desempleo del trabajador por cuenta ajena-;
por otro lado, que la carencia exigida y la proporción entre períodos cotizados y
duración de la prestación se concretan por el legislador conforme un criterio
contributivo reforzado20.
A efectos de determinar los períodos de cotización se tendrán en cuenta exclusivamente
las cotizaciones:
a) por cese de actividad efectuadas al régimen especial correspondiente; y b) por cese de
actividad que no hubieren sido computadas para el reconocimiento de un derecho
anterior de la misma naturaleza.
En el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar, los períodos de veda obligatoria
aprobados por la autoridad competente no se tendrán en cuenta para el cómputo del
período de doce meses continuados e inmediatamente anteriores a la situación legal de
cese de actividad, siempre y cuando en esos períodos de veda no se hubiera percibido la
prestación por cese de actividad.
Por tanto, «en ningún caso se podrá aplicar el cómputo recíproco de cotizaciones por
19Duración de la prestación económica por cese de actividad que preferimos analizar en epígrafe aparte.
20Sempere Navarro, A. V., Lasaosa Irigoyen, E., Barrios Baudor, G. L., Buendía Jiménez, J. A. y Castro
Argüelles, Mª. A.: «Actualización del sistema de Seguridad Social (IV): La prestación por cese de los
trabajadores autónomos: antecedentes, ámbito subjetivo y objeto de la protección», en Aranzadi Social:
Revista Doctrinal,núm. 9 y 10, 2012, pp. 27 y 28.

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cese de actividad y de cotizaciones por desempleo» -artículo 12.3 del Real Decreto
1541/2011-, ni se «podrá aplicar el cómputo recíproco de cotizaciones por cese de
actividad entre el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos y el Régimen Especial
de Trabajadores del Mar» -artículo 12.3 del Real Decreto 1541/2011-.
Además, las cotizaciones se consideran por meses completos –artículo 338.4.c)
TRLGSS– y, de manera análoga, el trabajador autónomo al que se le hubiere reconocido
el derecho a la protección económica por cese de actividad podrá volver a solicitar un
nuevo reconocimiento, siempre y cuando concurran los requisitos legales y hubieren
transcurrido dieciocho meses desde el reconocimiento del último derecho a la prestación
-artículo 338.3 TRLGSS-. Cuando así ocurra, las cotizaciones que generaron la última
prestación por cese de actividad no podrán computarse para el reconocimiento de un
derecho posterior -artículo 338.4.d) TRLGSS-.
Enunciada, entre las condiciones para el nacimiento del derecho a la protección por
desempleo del trabajador autónomo, el de un período mínimo de cotización de doce
meses continuados e inmediatamente precedentes -artículo 330.1.b) en relación con el
artículo 338.1 TRLGSS y artículo 2.1.b) del Real Decreto 1541/2011-, la escala -que
coordina los períodos de cotización previa y los meses de duración de la prestación– se
define de acuerdo a un criterio inicial de sextos -por cada seis meses completos de
cotización corresponde un mes de protección- hasta el tramo de cuarenta y tres a
cuarenta y siete meses cotizados que corresponden dos meses más -un total ocho meses
de protección- hasta el último de los tramos de cuarenta y ocho meses cotizados en
adelante que corresponde al máximo de doce meses de protección.
- De 12 a 17 meses de cotización corresponden 2 meses de protección.
- De 18 a 23 meses de cotización corresponden 3 meses de protección.
- De 24 a 29meses de cotización corresponden 4 meses de protección.
- De 30 a 35meses de cotización corresponden 5 meses de protección.
- De 36 a 42 meses de cotización corresponden 6 meses de protección.
- De 43 a 47meses de cotización corresponden 8 meses de protección.
- De 48 meses de cotización en adelante corresponden 12 meses de
protección.
La tabla anterior debe compararse con el régimen general recogido en el artículo 269
TRLGSS referida a la duración de la prestación por desempleo para el trabajador
asalariado. Escala del trabajador autónomo mucho más severa que la del régimen
general del trabajador asalariado21.
En efecto, la prestación por desempleo para el trabajador por cuenta ajena estará en
función de los períodos de ocupación cotizada en los seis años anteriores a la situación
legal de desempleo o al momento en que cesó la obligación de cotizar, cuyo período de
protección mínimo es de 120 días -equivalente a 4 meses- cuando se haya cotizado al
21Ortega Lozano, P. G.: «La protección social por “cese de actividad” de los trabajadores autónomos», en
AA. VV.: La protección por desempleo en España, Murcia, Ediciones Laborum, 2015, p. 867.

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menos 360 días -1 año- y hasta un máximo de 720 días de protección por una cotización
de 2.160 o más días conforme a la tabla siguiente:
- De 360 a 539 días de cotización corresponden 120 días de protección.
- De 540 a 719 días de cotización corresponden 180 días de protección.
- De 720 a 899 días de cotización corresponden 240 días de protección.
- De 900 a 1079 días de cotización corresponden 300 días de protección.
- De 1080 a 1259 días de cotización corresponden 360 días de protección.
- De 1260 a 1439 días de cotización corresponden 420 días de protección.
- De 1440 a 1619 días de cotización corresponden 480 días de protección.
- De 1620 a 1799 días de cotización corresponden 540 días de protección.
- De 1800 a 1979 días de cotización corresponden 600 días de protección.
- De 1980 a 2159 días de cotización corresponden 660 días de protección.
- Desde 2160 días de cotización corresponden 720 días de protección
La relación de la escala es la siguiente: a cada tramo de la escala, por cada tres días
cotizados, corresponde un día de prestación. Las diferencias en el tratamiento de la
duración de la prestación del trabajador autónomo -o por cese de actividad- respecto de
la prestación por desempleo -cuenta ajena- se suman a todas las demás del régimen
jurídico -como la cuantía económica de la prestación- para fundamentar la conclusión
de que, aunque la protección por desempleo de régimen general es el modelo en el que
se mira la protección por cese del trabajador autónomo, ello tiene por el momento más
consecuencias en el plano formal que en el material22.
Y así se reconoce en la propia disposición adicional décima de la ya derogada Ley
32/2010 al establecerse lo siguiente: el Gobierno elaborará «un estudio sobre la
evolución del sistema, teniendo en cuenta los principios de solidaridad financiera,
sostenibilidad y carácter contributivo, así como sobre el modelo de gestión de la
prestación. En caso de que quede acreditada la viabilidad financiera, se realizará una
propuesta de incremento de la duración de la prestación por cese de actividad».
No obstante, debe tenerse presente que de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo
segundo de la disposición adicional cuarta de la Ley 20/2007, de 11 de julio, en los
casos de trabajadores autónomos entre los sesenta años y la edad en que se pueda causar
derecho a la pensión de jubilación, se incrementa la duración de la prestación con
arreglo a la siguiente tabla -artículo 338.2 TRLGSS-:
- De 12 a 17 meses de cotización corresponden 2 meses de protección.
- De 18 a 23 meses de cotización corresponden 4 meses de protección.
- De 24 a 29 meses de cotización corresponden 6 meses de protección.
- De 30 a 35 meses de cotización corresponden 8 meses de protección.
22Sempere Navarro, A. V., Lasaosa Irigoyen, E., Barrios Baudor, G. L., Buendía Jiménez, J. A. y Castro
Argüelles, Mª. A.: «Actualización del sistema de Seguridad Social (IV): La prestación por cese de los
trabajadores autónomos: antecedentes, ámbito subjetivo y objeto de la protección», en Aranzadi Social:
Revista Doctrinal,núm. 9 y 10, 2012, pp. 29 y 30.

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- De 36 a 42 meses de cotización corresponden 10 meses de protección.
- De 43 meses de cotización en adelante corresponden 12 meses de
protección.
En efecto, para trabajadores mayores de sesenta años se incrementa el período de
protección a razón de un mes adicional por cada tramo a partir del segundo –desde los
dieciocho meses cotizados en adelante– y termina con una protección de doce meses por
un período cotizado de cuarenta y tres o más meses.
Respecto a la cuantía de la prestación económica por cese de actividad, tendremos que
tener en cuenta que la base reguladora será el promedio de las bases por las que se
hubiere cotizado durante los doce meses continuados e inmediatamente anteriores a la
situación legal de cese. La cuantía de la prestación, durante todo su período de disfrute,
se determinará aplicando a la base reguladora el 70 por ciento.
La cuantía máxima será del 175 por ciento del indicador público de rentas de efectos
múltiples, a excepción de que el trabajador autónomo tenga uno o más hijos a su cargo,
en cuyo caso la cuantía será, respectivamente, del 200 por ciento o del 225 por ciento de
dicho indicador. Y la cuantía mínima será del 107 por ciento o del 80 por ciento del
indicador público de rentas de efectos múltiples, según el trabajador autónomo tenga
hijos a su cargo o no.
Para calcular la cuantía máxima y mínima se entenderá que el trabajador autónomo
tiene hijos a su cargo cuando estos sean menores de veintiséis años o mayores pero con
discapacidad en grado igual o superior al 33 por ciento, carezcan de rentas de cualquier
naturaleza iguales o superiores al salario mínimo interprofesional excluida la parte
proporcional de las pagas extraordinarias y convivan con el beneficiario.
El derecho a la protección por cese de actividad quedará suspendido en los siguientes
supuestos:
a) Durante el período que corresponda por imposición de sanción por infracción leve o
grave.
b) Durante el cumplimiento de condena que implique privación de libertad.
c) Durante el período de realización de un trabajo por cuenta propia o por cuenta ajena,
salvo que éste sea por un tiempo igual o superior a 12 meses, lo que generará la
extinción del derecho a la protección. Sobre las consecuencias de los supuestos citados,
la suspensión del derecho implicará la interrupción del abono de la prestación
económica y de la cotización por mensualidades completas, sin afectar al período de su
percepción. Superada la causa de suspensión de la protección por cese de actividad, la
misma se reanudará previa solicitud del interesado -el derecho a la reanudación nacerá a
partir del término de la causa de suspensión cuando haya sido solicitado en el plazo de
los quince días siguientes, de lo contrario, se descontarán del período de percepción los
días que medien entre la fecha en que debería haber presentado la solicitud y la fecha en

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que la presentó-, siempre que este acredite que ha finalizado la causa de suspensión y
que se mantiene la situación legal de cese de actividad -artículo 340 TRLGSS-.
Por otro lado, el derecho a la protección por cese de actividad se extinguirá en los
siguientes casos -artículo 341 TRLGSS-:
a) Por agotamiento del plazo de duración de la prestación.
b) Por imposición de las sanciones en los términos establecidos en la Ley sobre
infracciones y sanciones en el orden social.
c) Por realización de un trabajo por cuenta ajena o propia durante un tiempo igual o
superior a doce meses, en este último caso siempre que genere derecho a la protección
por cese de actividad como trabajador autónomo. En estos casos el trabajador autónomo
podrá optar, en el caso de que se le reconozca una nueva prestación, entre reabrir el
derecho inicial por el período que le restaba -que no podrá computar para el
reconocimiento de un derecho posterior- o percibir la prestación generada por las
nuevas cotizaciones efectuadas.
d) Por cumplimiento de la edad de jubilación ordinaria o, en el caso de los trabajadores
por cuenta propia encuadrados en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar,
edad de jubilación teórica, salvo cuando no se reúnan los requisitos para acceder a la
pensión de jubilación contributiva.
e) Por reconocimiento de pensión de jubilación o de incapacidad permanente.
f) Por traslado de residencia al extranjero, salvo en los casos que reglamentariamente se
determinen.
g) Por renuncia voluntaria al derecho. h) Por fallecimiento del trabajador autónomo.
Sin embargo, la derogada Ley 32/2010, de 5 de agosto, que supuso el mayor impulso de
protección social realizado para los trabajadores autónomos, necesitaba de un desarrollo
reglamentario posterior con el fin de articular las reglas concretas de funcionamiento del
sistema de protección por cese de actividad. Texto jurídico que supuso un hito histórico
en materia de trabajo por cuenta propia al otorgar un nivel de protección digno a los
trabajadores autónomos que de manera involuntaria hayan cesado su actividad23,
equiparándose -“supuestamente”- a los trabajadores asalariados beneficiarios de
prestaciones por desempleo24.
23Vid. Monereo Pérez, J. L. y Ortega Lozano, P. G.: «Derecho a protección contra la pobreza y la
exclusión social», en Monereo Atienza, C. y Monereo Pérez, J. L. (Dirs. y Coords.) et al:La garantía
multinivel de los Derechos Fundamentales en el Consejo de Europa, Granada, Comares, 2017, passim.
24Así lo califican las asociaciones de trabajadores autónomos. Vid. Lasaosa Irigoyen, E.: La prestación
por Cese de Actividad para Trabajadores Autónomos, Pamplona, Aranzadi, 2011, p. 15.

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Este desarrollo de la protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos,
hoy recogido en el TRLGSS, culminó con el vigente Real Decreto 1541/2011, de 31 de
octubre, pretendiendo articular las reglas concretas de funcionamiento del sistema de
protección por cese de actividad, tanto en lo referente a los documentos a presentar por
los trabajadores autónomos que se vean en la situación de tener que cesar en la actividad
como en los procedimientos que deben llevar a cabo los órganos gestores para el
reconocimiento del derecho a la protección, abono de las prestaciones reconocidas y
control de las mismas.
El importante lapso de tiempo que discurrió entre la promulgación de la hoy derogada
Ley y su posterior Reglamento de desarrollo –hoy vigente y aplicable al capítulo del
TRLGSS que se encarga de regular el cese de actividad de los trabajadores autónomos–
no supuso ningún perjuicio aparente, puesto que el primer año de la prestación -desde su
entrada en vigor el 6 de noviembre de 2010- fue destinado a la financiación del sistema
con base a las cotizaciones sociales por este concepto25: en efecto, fue a partir de
noviembre del año 2011 cuando los trabajadores autónomos tuvieron ocasión de
solicitar las primeras ayudas.
Por último, debemos hacer mención a la denominada capitalización de la prestación por
cese de actividad. La regla general es que la prestación se mantenga durante un número
concreto de meses realizando su pago mes a mes. Sin embargo, la normativa –artículo
39 de la Ley 31/2015, de 9 de septiembre– permite que el pago de la prestación se
realice de una sola vez, opción que no es nueva en nuestro derecho al permitirse para la
prestación por desempleo del trabajador asalariado.
III. LA COORDINACIÓN DE LAS PRESTACIONES POR DESEMPLEO:
ESPECIAL REFERENCIA AL CESE DE ACTIVIDAD O TRABAJO POR
CUENTA PROPIA EN EL REGLAMENTO 883/2004 SOBRE LA
COORDINACIÓN DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL
El artículo 48 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea26 –anterior artículo
51 del Tratado de la Comunidad Europea– proclama lo siguiente: «el Parlamento
Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, adoptarán,
en materia de Seguridad Social, las medidas necesarias para el establecimiento de la
libre circulación de los trabajadores, creando, en especial, un sistema que permita
garantizar a los trabajadores migrantes por cuenta ajena y por cuenta propia, así como
a sus derechohabientes: a) la acumulación de todos los períodos tomados en
consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el
derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas; b) el pago de las
25Taléns Visconti, E.: El nuevo régimen jurídico de la prestación por cese de actividad,Valencia, Tirant
lo Blanch, 2015, p. 18.
26Sánchez-Rodas Navarro, C.: “Good legal practices in spanish law?: clauses governing residence and the
export of spanish social security benefits”, en Sánchez-Rodas Navarro, C. (Dir.) y Velasco Portero, M. T.
(Coord.) et al:Good practices in social law, Navarra, Aranzadi, 2015, pp. 23 y ss.

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prestaciones a las personas que residan en los territorios de los Estados miembros»27.
Es en virtud de dicho mandato por el que se aprobaron los Reglamentos 3/58 y 4/58 que
fueron sustituidos por los Reglamentos 1408/71 y 574/72, que a su vez quedaron
derogados con la entrada en vigor del vigente Reglamento 883/2004 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de
Seguridad Social y su Reglamento de Aplicación 987/200928.
En lo que respecta a la coordinación de las prestaciones por desempleo por cese de
actividad del trabajador autónomo o trabajador por cuenta propia, para su estudio
debemos situarnos en el ámbito de aplicación del Reglamento 883/200429. Lo cierto es
que todas las prestaciones por desempleo españolas -al ser prestaciones de Seguridad
Social- e independientemente de sus vías de financiación se encuentran coordinadas por
el citado texto normativo30.
Esto último es igualmente predicable de la prestación por cese de actividad31.
Reglamento que se encarga de estudiar las normas especiales sobre totalización de
períodos de seguro, de empleo o de actividad por cuenta propia -artículo 61-, el cálculo
de las prestaciones por desempleo -artículo 62-, las disposiciones especiales para la
supresión de las cláusulas de residencia, también conocido como principio de
exportación de prestaciones -artículo 63-, el desplazamiento de desempleados a otro
Estado miembro -artículo 64-, las personas desempleadas que residen en un Estado
miembro distinto del Estado miembro competente -artículo 65- y las disposiciones
especiales para los trabajadores fronterizos por cuenta propia en situación de desempleo
total en caso de que el Estado miembro de residencia carezca de un sistema de
prestaciones de desempleo para trabajadores por cuenta propia -artículo 65.bis
introducido por el Reglamento (UE) 465/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 22 de mayo de 2012-.
De acuerdo con el artículo 1 del Reglamento 883/2004 es actividad por cuenta propia:
«toda actividad o situación asimilada considerada como tal a efectos de la legislación
de Seguridad Social del Estado miembro en el que se ejerza dicha actividad o se
produzca dicha situación». Además, se entiende por trabajador fronterizo a «toda
persona que realice una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado miembro y
27Vid. Sánchez-Rodas Navarro, C.: “(In)suficiente fundamento legal para la propuesta de reforma del
Reglamento 883/2004 presentada por la Comisión Europea el 13.12.2016”, en e-Revista Internacional de
la Protección Social, núm. 2, 2017, pp. 1 y 2.
28Sánchez-Rodas Navarro, C.: «Sinopsis del Reglamento 883/2004 y del Convenio Multilateral
Iberoamericano de Seguridad Social», en Sánchez-Rodas Navarro, C. (Dir.) y Garrido Pérez, E. (Dir.) et
al:El Derecho del Trabajo y la Seguridad Social en la encrucijada: retos para la disciplina laboral,
Murcia, Laborum, 2016, p. 181.
29Guindo Morales, S.: «La coordinación comunitaria de las prestaciones por desempleo», en Revista de
derecho de la seguridad social, núm. 14, 2018, pp. 89 y ss.
30Sánchez-Rodas Navarro, C.: «Aproximación a la coordinación de regímenes de Seguridad Social en el
Reglamento 883/2004 y en el Convenio Multilateral iberoamericano de Seguridad Social», en e-Revista
Internacional de la Protección Social, núm. 1, 2016, passim.
31Sánchez-Rodas Navarro, C.: La exportación de la Renta Activa de Inserción ¿Buena práctica
legislativa?», en Ramírez Bendala, Mª. D. (Coord.) et al:Buenas prácticas jurídico-procesales para
reducir el gasto social (III), Murcia, Laborum, 2015, p. 92.

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resida en otro Estado miembro al que regrese normalmente a diario o al menos una vez
por semana». En este mismo sentido, por «institución competente» se entiende «la
institución a la cual el interesado esté afiliado en el momento de la solicitud de
prestaciones»; y por «institución del lugar de residencia» e «institución del lugar de
estancia» se entiende, respectivamente, la «institución habilitada para conceder las
prestaciones en el lugar en que reside el interesado, y la institución habilitada para
conceder las prestaciones en el lugar en que se encuentra, según la legislación que
aplique esta institución o, si dicha institución no existe, la institución designada por la
autoridad competente del Estado miembro de que se trate». Sobre el campo de
aplicación material de este Reglamento, y a los efectos que a nosotros nos interesa, el
mismo se aplicará a toda la legislación relativa a las ramas de Seguridad Social
relacionadas con las prestaciones de desempleo -artículo 3.h)-.
En este sentido, la institución competente del país cuya legislación subordine la
adquisición, la conservación, la conservación, la duración o la recuperación del derecho
a las prestaciones al requisito de haber cubierto períodos de seguro, de empleo o de
actividad por cuenta propia tendrá en cuenta, en la medida necesaria, los períodos de
seguro, de empleo o de actividad por cuenta propia cubiertos bajo la legislación de
cualquier otro Estado miembro. No obstante, cuando la legislación aplicable supedite la
concesión de determinadas prestaciones al cumplimiento de períodos de seguro, no se
tendrán en cuenta los períodos de empleo o de actividad por cuenta propia cumplidos
bajo la legislación de otro Estado miembro.
La aplicación de estos apartados se encuentran supeditados a que el interesado haya
cumplido, con arreglo a la legislación en virtud de la cual solicita las prestaciones, los
siguientes períodos: de seguro; de empleo; o de actividad por cuenta propia. Sin
embargo, salvo en los casos del artículo 65.5.a), la aplicación de lo afirmado estará
supeditado a que el interesado haya cumplido en último lugar, con arreglo a la
legislación en virtud de la cual solicita las prestaciones: períodos de seguro, si así lo
requiere esa legislación; períodos de empleo, si así lo requiere esa legislación; o
períodos de actividad por cuenta propia, si así lo requiere esa legislación -artículo 61.2-.
Sobre el desplazamiento de desempleados a otro Estado miembro, la persona
desempleada que cumpla los requisitos de la legislación del Estado miembro
competente para tener derecho a las prestaciones y decida desplazarse a otro Estado
miembro para buscar trabajo en él, obviamente, conservará su derecho a prestaciones de
desempleo pero con las siguientes condiciones y dentro de los siguientes límites -
artículo 64.1-:
a) la persona desempleada deberá haberse registrado como demandante de empleo antes
de su salida del país -por tanto, en el Estado miembro del que recibe la prestación- y
haber permanecido a disposición de los servicios de empleo del Estado miembro
competente durante al menos cuatro semanas desde el inicio de su situación de
desempleo. No obstante, los servicios o instituciones competentes podrán autorizar su
salida antes de dicho plazo;

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b) la persona desempleada deberá registrarse como demandante de empleo en los
servicios de empleo del Estado miembro al que se haya trasladado –por tanto, en el
Estado miembro al cual se desplaza–, someterse al procedimiento de control organizado
en éste mismo Estado miembro y cumplir los requisitos que establezca la legislación de
dicho Estado miembro;
c) el interesado conservará el derecho a las prestaciones durante un período de tres
meses a partir de la fecha en que haya dejado de estar a disposición de los servicios de
empleo del Estado miembro del que proceda, a condición lógica de que la duración total
del período durante el cual se facilitan las prestaciones no supere la duración total del
período de prestaciones a las que tenía derecho con arreglo a la legislación de dicho
Estado; no obstante, los servicios o instituciones competentes podrán prorrogar dicho
período de tres meses hasta un máximo de seis meses;
d) las prestaciones serán facilitadas y sufragadas por la institución competente con
arreglo a la legislación que aplique.
En caso de que el interesado regresara al Estado miembro competente en la fecha de
expiración del período en el que tenga derecho a prestaciones o antes de esa fecha,
seguirá teniendo derecho a prestaciones conforme a la legislación de dicho Estado
miembro; si no regresara al Estado miembro en la fecha de expiración de dicho período
o antes de la misma, perderá todo derecho a prestaciones conforme a la legislación de
dicho Estado miembro -salvo que las disposiciones de esa legislación sean más
favorables sobre lo que se acaba de afirmar-. En casos excepcionales, los servicios o
instituciones competentes podrán permitir a las personas interesadas el regreso en una
fecha posterior sin pérdida de su derecho -artículo 64.2-. Es importante tener en cuenta
que, a excepción de que la legislación del Estado miembro competente sea más
favorable, entre dos períodos de actividad, el máximo período total durante el cual se
mantendrá el derecho a prestaciones será de tres meses; sin embargo, -y como también
establece el artículo 64.1.c)- la institución o los servicios competentes podrán prorrogar
dicho período hasta un máximo de seis meses -artículo 64.3-.
En efecto, para determinar el Estado competente para el reconocimiento de una
prestación de desempleo a favor de un trabajador común no encontramos ninguna
norma de conflicto específica, entendiéndose que se aplica la legislación del sistema de
Seguridad Social del último Estado de aseguramiento: es decir, el Estado previo al
desempleo donde se han cubierto, en último lugar, los períodos de empleo.
Sin embargo, esta afirmación puede transformarse en trabajadores fronterizos -que son
aquellos trabajadores que realizan una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado
miembro y residen en otro Estado miembro-: además, debe diferenciarse entre
desempleo total y desempleo parcial. Los trabajadores fronterizos siguen la citada regla
general -la del trabajador común entendiéndose que se aplica la legislación del sistema
de Seguridad Social del último Estado de aseguramiento- cuando se trata de desempleo
parcial. Sin embargo, para los supuestos de desempleo total se opta por la aplicación
exclusiva de la legislación del Estado de residencia.

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Esta excepción parece justificarse por los vínculos tan estrechos que se presume que
mantiene el trabajador fronterizo con ese último Estado al que retorna periódicamente.
Obviamente no es una solución carente de polémica pues lo cierto es que los
trabajadores que emigran solo para trabajar lo hacen a Estados más desarrollados cuyos
sistemas de Seguridad Social suelen ser más generosos.
Que sean los Estados de residencia quienes de acuerdo a su legislación tengan que
calcular las prestaciones por desempleo parece beneficiar a los Estados de empleo de los
trabajadores fronterizos, pues lo cierto es que supone un ahorro sustancial para las arcas
del Estado donde el trabajador fronterizo ha desarrollado su actividad laboral aun
cuando estos Estados tengan que sufragar -de manera parcial en el tiempo- la cantidad
económico de la prestación -como veremos más adelante- pues al ser los países de
residencia del empleado fronterizo, normalmente, territorios menos desarrollados y, por
ende, menos generosos económicamente, el Estado de empleo cuando tenga que
reintegrar el importe al Estado de residencia le corresponderá abonar prestaciones por
desempleo menos cuantiosas que las que debieran si se hubieran aplicado sus leyes -las
del Estado de empleo-32. Al respecto, el legislador diferencia las dos siguientes
situaciones de desempleo de los fronterizos33:
1) Desempleo parcial. Se refiere al desempleo parcial el artículo 65.1 cuando establece
lo siguiente: «las personas en situación de desempleo parcial o intermitente que
durante su último período de actividad por cuenta ajena o propia hayan residido en un
Estado miembro distinto del Estado miembro competente deberán ponerse a
disposición de su empresario o de los servicios de empleo del Estado miembro
competente. Recibirán prestaciones con arreglo a la legislación del Estado miembro
competente como si residieran en dicho Estado miembro. Estas prestaciones serán
otorgadas por la institución del Estado miembro competente». En este supuesto el
trabajador ha de solicitar la prestación de desempleo ante la legislación del Estado
competente: es decir, el Estado de empleo como si residiese en ese Estado. Por tanto, se
mantiene la regla general y se prioriza la aplicación de la legislación del Estado de
empleo donde su relación laboral continúa.
2) Desempleo total. Se refiere al desempleo total el artículo 65.2 cuando establece lo
siguiente: «las personas en situación de desempleo total que durante su último período
de actividad por cuenta ajena o propia hayan residido en un Estado miembro distinto
del Estado miembro competente y sigan residiendo en dicho Estado miembro o
regresen a él se pondrán a disposición de los servicios de empleo del Estado miembro
de residencia. Sin perjuicio del artículo 64, las personas en situación de desempleo
total podrán, como medida complementaria, ponerse a disposición de los servicios de
empleo del Estado miembro en que haya transcurrido su último período de actividad
32Carrascosa Bermejo, D.: «Buenas prácticas respecto de la protección por desempleo de los trabajadores
fronterizos en los reglamentos de coordinación de la UE», en Congreso Nacional sobre Buenas Prácticas
Jurídico-Procesales para Reducir el Gasto Social, Sevilla, Laborum, 2015, pp. 27.
33Carrascosa Bermejo, D.: «Buenas prácticas respecto de la protección por desempleo de los trabajadores
fronterizos en los reglamentos de coordinación de la UE», en Congreso Nacional sobre Buenas Prácticas
Jurídico-Procesales para Reducir el Gasto Social,Sevilla, Laborum, 2015, pp. 28 y 29.

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por cuenta ajena o propia». A este colectivo se les aplica en exclusiva la ley del Estado
de residencia a efectos del reconocimiento de prestaciones de desempleo, tal y como si
hubiera estado sometido a la legislación de ese Estado mientras ocupaba su último
empleo34. En efecto, se crea una ficción jurídica que exceptúa la regla general. Estas
prestaciones serán otorgadas por la institución del lugar de residencia -artículo 65.5.a)-
sin perjuicio de su posterior reintegración por el Estado donde se desarrolló
verdaderamente el empleo.
En efecto, para los trabajadores fronterizos en situación de desempleo total, el Estado de
residencia comprobará si cumple los requisitos de acceso establecidos en su propia
normativa, facilitando la norma de coordinación su cumplimiento a través de la
totalización del período de tiempo trabajado.
Si cumple los requisitos, el trabajador puede ser beneficiario de prestaciones a cargo de
un Estado dónde es posible que no haya cotizado nunca: es por este último motivo por
lo que el Reglamento establece un sistema de reembolso entre instituciones. Pero esta
regla se aplica solo a los trabajadores fronterizos en desempleo total pues en el resto de
supuestos el legislador da la opción de que los trabajadores sean quienes decidan
ponerse a disposición de los servicios de empleo y cobrar tales prestaciones, en un
primer momento, del Estado de empleo, suspendiéndose las que tendría derecho en el
Estado de residencia mientras cobre las anteriores.
Las prestaciones facilitadas por la institución del lugar de residencia -con arreglo al
apartado 5- correrán a cargo de ésta. No obstante -a reserva de lo dispuesto en el
apartado 7-, la institución competente del Estado miembro a cuya legislación haya
estado sujeto en último lugar reembolsará a la institución del lugar de residencia el
importe total de las prestaciones facilitadas por esta última institución -en referencia a la
institución del lugar de residencia- durante los tres primeros meses -por tanto, es un
reembolso limitado-. El importe del reembolso durante este período no podrá superar el
importe que se haya de pagar, en caso de desempleo, con arreglo a la legislación del
Estado miembro competente -es decir, el del Estado donde se desarrolló el empleo-. No
obstante, este período de reembolso se ampliará a cinco meses cuando el interesado
haya completado, en los 24 meses anteriores, períodos de actividad por cuenta ajena o
propia por un total de al menos 12 meses en el Estado miembro a cuya legislación haya
estado sujeto en último lugar, cuando dichos períodos puedan tenerse en cuenta para
generar un derecho a prestaciones de desempleo -artículo 65.7-. De todos modos, las
autoridades competentes de los Estados miembros, si lo estiman conveniente, podrán
convenir otras formas de reembolso o renunciar a todo reembolso entre las instituciones
que de ellos dependan -artículo 65.8-.
En el Reglamento encontramos mención especial para un caso concreto: el de los
trabajadores fronterizos por cuenta propia en situación de desempleo total en caso de
que el Estado miembro de residencia carezca de un sistema de prestaciones de
desempleo para trabajadores por cuenta propia. En efecto, «un trabajador fronterizo en
situación de desempleo total que haya completado recientemente períodos de seguro
34STJUE de fecha 11 de abril de 2013 (TJCE 2013\351).

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como trabajador por cuenta propia o períodos de actividad por cuenta propia
reconocidos a los fines de otorgar prestaciones de desempleo por un Estado miembro
distinto de su Estado miembro de residencia y cuyo Estado miembro de residencia haya
notificado que ninguna categoría de trabajadores por cuenta propia tiene la posibilidad
de estar cubierta por un sistema de prestaciones de desempleo, deberá registrarse en
los servicios de empleo del Estado miembro en el que haya ejercido su último período
de actividad como trabajador por cuenta propia y ponerse a disposición de los mismos,
y continuar cumpliendo los requisitos que establezca la legislación de este último
Estado miembro cuando solicite las prestaciones» -artículo 65.1.bis-. Al respecto, será
el Estado miembro a cuya legislación haya estado sujeta en último lugar la persona en
situación de desempleo total quién «le abonará prestaciones con arreglo a la
legislación que aplique dicho Estado miembro» -artículo 65.2.bis-.
Sobre el cálculo de la prestación se tomará en consideración, de acuerdo con el artículo
62.1, «el sueldo o los ingresos profesionales percibidos por el interesado con motivo de
su última actividad como trabajador por cuenta ajena o propia». No obstante, de
acuerdo con el artículo 62.3, «por lo que respecta a los trabajadores fronterizos
mencionados en la letra a) del apartado 5 del artículo 65, la institución del lugar de
residencia tendrá en cuenta la retribución o los ingresos profesionales del interesado
en el Estado miembro a cuya legislación haya estado sujeto durante su última actividad
por cuenta ajena o propia, con arreglo al Reglamento de aplicación». En otros
términos, el Estado de residencia deberá tener en consideración el salario percibido por
el trabajador fronterizo en el último empleo.
Es evidente que para el cálculo de la prestación se requiere una eficaz coordinación
entre los Estados que participan en la prestación -Estado de empleo y Estado de
residencia-. A estos efectos, la institución competente del Estado miembro a cuya
legislación haya estado sujeta la persona interesada durante su última actividad, ya sea
por cuenta ajena o por cuenta propia, deberá comunicar -sin demora- a la institución del
lugar de residencia del trabajador, a solicitud de ésta, todos los datos necesarios para el
cálculo de las prestaciones de desempleo que pueda obtener en el propio Estado
miembro de residencia y, en particular, el importe del salario o de los ingresos
profesionales que el trabajador haya percibido -artículo 54.2 del Reglamento 987/2009-.
Asimismo, cuando en la legislación de un Estado miembro se tenga en cuenta, para el
cálculo de las prestaciones, el número de los miembros de la familia, para su cómputo
también se tendrán en cuenta a los miembros de la familia del interesado que residan en
otro Estado miembro -creándose la siguiente ficción jurídica- como si residiesen en el
Estado miembro competente.
No obstante, esta disposición no se aplicará si, en el Estado miembro de residencia de
los miembros de la familia, otra persona tiene derecho a prestaciones de desempleo para
cuyo cálculo se toman en consideración esos miembros de la familia -artículo 54.3 del
Reglamento 987/2009-.
En definitiva, y salvo las excepciones mencionadas, las prestaciones de desempleo
normalmente se reconocen con cargo al Estado de origen que será el Estado competente

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porque es en él donde jurídicamente se han cubierto los períodos de seguro, incluso en
el último lugar35. En otros términos, el lugar de prestación de servicios.
IV. LA PROPUESTA EUROPEA DE MODIFICACIÓN DE LA
COORDINACIÓN DE LAS PRESTACIONES POR CESE DE ACTIVIDAD
Tras varias consultas y estudios, la Comisión Europea propuso en diciembre de 2016,
como parte de su paquete de movilidad laboral, la revisión del Reglamento (CE) núm.
883/2004 y del Reglamento de aplicación (CE) 987/2009, con la finalidad de responder
a la realidad social y económica cambiante de la actualidad.
Se llega así a la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el
que se modifican el Reglamento (CE) 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas
de Seguridad Social, y el Reglamento (CE) 987/2009, por el que se adoptan las normas
de aplicación del Reglamento (CE) 883/2004.
Concretamente esta iniciativa persigue facilitar el ejercicio de los derechos de los
ciudadanos al mismo tiempo que pretende garantizar la claridad jurídica, una
distribución justa y equitativa de la carga financiera entre los Estados miembro, así
como la simplificación administrativa y medidas para garantizar el cumplimiento de las
normas. En suma, se pretende lograr un sistema modernizado de coordinación de la
Seguridad Social que responda a la realidad social y económica de los Estados
miembros.
Adentrándonos en el trabajo autónomo, en la propuesta de modificación sobre la
coordinación, se persigue que este trabajo por cuenta propia sea reconocido
debidamente como una forma de trabajo que favorece la creación de empleo y la
disminución del desempleo, siendo acompañada de medidas adecuadas de protección
social de los trabajadores autónomos.
En este sentido, se insta a los Estados miembros a que se vele para que el trabajo
autónomo no se convierta en un medio de impedir que los trabajadores disfruten de los
beneficios de la Seguridad Social y la seguridad en el trabajo ni en un medio para que
los empleadores eludan el Derecho laboral y de la Seguridad Social36.
Profundizando en las normas especiales sobre totalización de períodos de seguro, de
empleo o de actividad por cuenta propia, el primero de los preceptos que se modificará
con la propuesta de modificación del reglamento será el artículo 61. En efecto, de
acuerdo con esta nueva normativa, se requerirá un período mínimo de tres meses de
seguro de empleo o actividad por cuenta propia.
35Desdentado Bonete, A.: «Trabajadores desplazados y trabajadores fronterizos en la Seguridad Social
europea: del Reglamento 1408/1971 al Reglamento 883/2004», en Revista del Ministerio de Trabajo e
Inmigración, núm. 64, 2006, p. 32.
36Vid. Resolución del Parlamento Europeo, de 14 de enero de 2014, sobre la protección social para todos,
incluidos los trabajadores autónomos (2013/2111(INI)).

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Es decir, se modificará el artículo 61 para suprimir las disposiciones especiales de
totalización que figuran en el apartado 1 actual. En su lugar se aplicarán las
disposiciones generales de totalización del artículo 6, de manera que, en caso necesario,
los períodos de seguro, de empleo, o de actividad por cuenta propia completados en un
Estado miembro anterior sean tenidos en cuenta por el Estado miembro en el que se
haya ejercido el último período de actividad, a condición de que los últimos períodos de
seguro, de empleo, o de actividad por cuenta propia hayan sido completados en ese
Estado miembro y hayan durado al menos tres meses.
Por tanto, la opción preferida para la totalización de prestaciones por desempleo es
exigir un período de carencia mínimo de un seguro de tres meses en el Estado miembro
donde se ha ejercido la actividad más reciente antes de que se tenga derecho a totalizar
los períodos de seguro anteriores (al mismo tiempo que se exige al Estado miembro del
empleo anterior que proporcione prestaciones en caso de que no se cumpla esta
condición). Esta opción seleccionada se prefiere a otras que permiten la totalización
después de solo un día o un mes de seguro, o que permiten que se reciban ingresos de
referencia en un Estado miembro donde se ha ejercido la actividad anterior para que se
tenga en cuenta el cálculo de las prestaciones por desempleo tras uno o tres meses de
empleo en el Estado miembro competente; lo cierto es que parece que es una opción
más satisfactoria, justa y ecuánime para los Estados miembros con la finalidad de evitar
lícitos llamamientos al fraude de ley.
El segundo precepto que se modificará será el artículo 64.1.c) y 64.3. Concretamente lo
que se modificará es la referencia al plazo de tiempo: a) En el apartado 1, letra c), la
palabra «tres» se sustituye por «seis» y las palabras «de tres meses hasta un máximo de
seis meses» se sustituyen por las palabras «de seis meses hasta el final del período en
que dicha persona tiene derecho a las prestaciones». b) En el apartado 3, la palabra
«tres» se sustituye por «seis» y las palabras «hasta un máximo de seis meses» se
sustituyen por las palabras «el final del período en que dicha persona tiene derecho a
las prestaciones».
En efecto, se modificará el artículo 64 para ampliar, de tres a seis meses, el plazo
mínimo para que los solicitantes de empleo desempleados que busquen trabajo en otro
Estado miembro puedan solicitar la exportación de las prestaciones por desempleo. Por
tanto, respecto a la exportación de prestaciones por desempleo, la opción seleccionada
es ampliar, de tres a seis meses, el período mínimo para la exportación de prestaciones
por desempleo, al mismo tiempo que se da la posibilidad de exportar la prestación para
todo el período de derecho a prestaciones.
Debe añadirse que esta opción se combinará con un mecanismo de cooperación
reforzada para ayudar a los solicitantes de empleo a buscar trabajo, lo que aumentará
sus posibilidades de reincorporarse al mercado laboral.
También se añadirá un nuevo precepto íntegro, el artículo 64.bis, y que hace referencia
a las normas especiales para las personas desempleadas que se han trasladado a otro
Estado miembro sin cumplir las condiciones del artículo 61, apartado 1, y del artículo

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64. En efecto, el nuevo artículo 64.bis complementa al artículo 61 estableciendo que los
desempleados que se mudan a vivir a otro Estado miembro y se quedan sin empleo
después de un período inferior a tres meses de actividad laboral asegurada podrán
solicitar que se exporten sus prestaciones por desempleo en metálico desde el Estado
miembro del seguro anterior. En este caso, tienen que registrarse en los servicios de
empleo del Estado miembro en el que se haya ejercido el último período de actividad y
cumplir las obligaciones que se exigen a los beneficiarios de prestaciones de desempleo
en virtud de la legislación de dicho Estado miembro.
El artículo 65 también será modificado de acuerdo con esta propuesta a fin de introducir
nuevas disposiciones para el pago de prestaciones por desempleo a los trabajadores
fronterizos y otros trabajadores transfronterizos que, durante su último período de
actividad laboral, hayan residido fuera del Estado miembro competente.
En el artículo 65.1 las modificaciones que se realizarán tienen que ver con estilos de
redacción del texto -por ejemplo, sustituir «empresario» por «empleador»-, a excepción
de la eliminación del vocablo «parcial» que acompaña a la frase referida a «situación de
desempleo parcial». En definitiva, en el apartado 1 se establecerá que se trate a dichas
personas como si residieran en el Estado miembro competente.
En el apartado 2 se establecerá que las personas que hayan trabajado durante menos de
doce meses en el Estado miembro competente reciban prestaciones del Estado de
residencia. No obstante, un trabajador que tenga derecho a prestaciones por desempleo
en virtud de la legislación nacional del Estado miembro competente sin basarse en el
principio de totalización del artículo 6 podrá optar por recibir las prestaciones por
desempleo de dicho Estado miembro.
En otros términos, respecto a la coordinación de las prestaciones por desempleo, la
opción seleccionada es hacer que el Estado miembro del empleo más reciente sea
responsable del pago de prestaciones por desempleo cuando el trabajador fronterizo
haya trabajado allí durante al menos doce meses y, de lo contrario, se atribuya la
responsabilidad al Estado miembro de residencia.
Igualmente, y consecuencia de esta nueva redacción, se introducirán variaciones en los
apartados 3 y 4 del artículo 65. De acuerdo con el artículo 65.3, si la persona en
desempleo total no desea estar o mantenerse disponible para los servicios de empleo del
Estado miembro competente, y desee buscar trabajo en el Estado miembro de residencia
o en el que haya ejercido su último período de actividad, se le aplicará el artículo 64.
Por tanto, en el apartado 3 se establece una excepción a la obligación normal en virtud
del artículo 64, apartado 1, letra a), de que cualquier desempleado que desee exportar
sus prestaciones por desempleo debe llevar registrado al menos cuatro semanas en los
servicios de empleo del Estado miembro competente.
Esta excepción se aplicará en el caso de una persona en situación de desempleo total
que decida buscar trabajo en su Estado miembro de residencia y formule una solicitud
para todo el período de derecho a una prestación por desempleo.

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De acuerdo con el artículo 65.4, las personas en situación de desempleo total también
pueden ponerse a disposición de los servicios de empleo del otro Estado miembro. Por
tanto, en el apartado 4 se da a dichas personas la opción de registrarse en los servicios
de empleo del Estado miembro de residencia o en los del Estado miembro en el que se
haya ejercido la actividad anterior.
Por último, debe destacarse el apartado 5 del citado precepto que establecerá: «los
apartados 2 a 4 del presente artículo no se aplicarán a las personas que estén en
situación de desempleo parcial o intermitente». En efecto, en este apartado 5 se aclara
que los apartados 2 a 4 no son aplicables a las personas que estén en situación de
desempleo parcial o intermitente. Por tanto, tales personas solo tienen derecho a
solicitar prestaciones por desempleo en el Estado miembro en el que se haya ejercido la
actividad anterior.
V. BALANCE Y PERSPECTIVAS: CONCLUSIONES
En la medida en que el “paro” sigue mostrándose como problema fundamental
estructural de la sociedad española, por su potencialidad de incrementar la desigualdad
y la exclusión social, y por sus repercusiones sociales, políticas y económicas, la
protección por desempleo deja de ocupar un papel marginal o residual de las políticas
legislativas, convirtiéndose en la prioridad de los sistemas de Seguridad Social.
Así, y partiendo de que el objeto de la Seguridad Social es la de eliminar ciertos daños
ocasionados por la verificación de una contingencia, en la situación de desempleo el
daño se origina por una cesación o reducción de la renta como consecuencia de la
pérdida de la ocupación o del cese de actividad en trabajadores autónomos.
Las prestaciones de desempleo garantizan al trabajador una renta económica de
sustitución del salario o de reparación de la situación de necesidad por falta de trabajo
durante el tiempo transcurrido desde la pérdida del empleo o cesación de actividad hasta
la obtención de un nuevo empleo. Lo importante es garantizar la existencia digna de la
persona -de acuerdo con los artículos 10 y 35.1 CE-.
A lo anterior, debemos añadir un gran problema actual: se avanza hacia una sociedad de
menor crecimiento del empleo y de las actividades, porque el simple crecimiento
económico ya no es suficiente para crear empleo.
Obviamente esto supone un cambio estructural de perspectiva de regulación del
fenómeno desempleo: es innegable que nuestras políticas sociales han estado siempre
relacionadas con el trabajo asalariado por cuenta ajena, pero el trabajo autónomo y el
autoempleo empiezan a tener bastante fuerza.
Por tanto, el hecho social del desempleo deberá abordarse no solo desde una perspectiva
coyuntural sino también estructural pero, además, enfocada no solo al desempleo del
trabajador asalariado sino teniendo en cuenta el trabajo por cuenta propia o autónomo.

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Para ello se deberá conjugar las políticas sociolaborales que protejan a los trabajadores
desempleados -por cuenta ajena y propia- a través de medidas reparadoras -políticas
pasivas- y medidas activas -encaminadas a la empleabilidad y a la reinserción de las
personas desempleadas-.
Todo lo cual no hace sino poner de manifiesto que estamos ante un buen momento
histórico para que el modelo normativo de protección por desempleo y por cese de
actividad vuelva a ser redefinido.
Es necesario repensar el modelo global de protección del desempleo en nuestro sistema
jurídico: en este sentido, se debe reflexionar y considerar una política de reformas que
tengan en cuenta la perspectiva de la evolución de la sociedad española donde el empleo,
hoy día, es un bien escaso.
Y lo cierto es que esta reflexión del sistema no puede demorarse mucho más pues
quizás las posteriores reformas -que seguro llegarán- se produzcan sin demasiado
tiempo de reacción y actuación.
Estas reformas deben de tener el objetivo de la rápida reinserción de los desempleados y
de los que hayan cesado en su actividad logrando un correcto funcionamiento del
mercado de trabajo.
Para ello no solo debe modificarse la temática referida a la protección por desempleo –
en referencia a las políticas pasivas– sino poner en marcha unas eficaces políticas
activas para el empleo.
Concretamente, la protección por cese de actividad de los empleados autónomos se
implanta por la propia condición de trabajadores que poseen, los cuales, al amparo del
propio artículo 41 CE, se les debe garantizar también la específica protección por
desempleo.
Lo cierto es que el citado artículo constitucional queda cumplido desde el instante en el
que existe un sistema de protección de Seguridad Social. No obstante, el ordenamiento
jurídico español, por su vocación universalista, decide crear un sistema de protección
por desempleo, aunque eso sí, imperfecto, no solo para los trabajadores asalariados,
también para el cese de actividad de los trabajadores autónomos.
En estos momentos, y dentro del análisis particular de la protección por desempleo del
trabajador autónomo, la tutela ofrecida se encuentra prácticamente concluida -aunque de
manera imperfecta-, pues cuenta en su haber con todo un elenco de coberturas que están
amparadas por la Seguridad Social, por lo que el sistema, a grandes rasgos, se
encontraría prácticamente lacrado.
Lo anterior, en alusión a la regulación global del sistema, así como a su continuo
proceso de homogeneización, pero no a las concretas cuestiones sobre cotizaciones,

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bases reguladoras, cuantías, duraciones, -entre otros aspectos- que, como es sabido, se
encuentran en constante movimiento.
Por tanto, todavía persisten algunas incoherencias o puntos críticos sobre los que resulta
preciso reflexionar y perfeccionar.
Uno de estos puntos grises lo comporta, sin duda, la prestación por cese de actividad.
En cualquier caso, muchas de las críticas vertidas sobre esta prestación han sido
enmendadas por la disposición final segunda de la Ley 35/2014, de 26 de diciembre,
sobre todo, en lo que respecta a la suavización de los requisitos y formalidades que
impedían en la práctica el legítimo disfrute de la misma.
Pero sería recomendable buscar una mayor dosis de confluencia entre la protección por
«cese de actividad» de los autónomos y la protección general por desempleo.
Más específicamente, y sobre la regulación de la protección por cese de actividad,
creemos que la mayor problemática se encuentra en la voluntariedad del acogimiento de
la protección y, específicamente, en la limitada duración temporal de la misma -lo que
no hace nada atractivo acogerse a dicha protección-.
Voluntariedad en el acogimiento de la protección por cese de actividad del trabajador
autónomo que no permite el estallido definitivo ni el arranque necesario a una
protección que podría desarrollarse y mejorarse de diversas formas.
Además, lo cierto es que la limitada duración temporal para disfrutar de la prestación
trae como consecuencia directa el reconocimiento de insuficiencia de este mecanismo
de cobertura frente a las situaciones de necesidad que se pretenden proteger.
Creemos que debiera plantearse la alteración de la duración de la prestación por cese de
actividad: en otros términos, aumentarla y equipararla a la prestación por desempleo del
trabajador asalariado. Sin embargo, reconocemos que no es nada fácil pues la cuota total
que supone la acumulación del período de cotización podría resultar inasumible por la
mayoría de los autónomos.
Por otro lado, respecto a la coordinación de las prestaciones por desempleo de los
trabajadores autónomos o por cuenta propia, salvo las excepciones mencionadas -
especialmente la de trabajadores fronterizos en situación de desempleo total-, las
prestaciones de desempleo se reconocerán -como regla general- con cargo al Estado de
empleo -es decir, donde se ha desarrollado el trabajo- porque es en él donde
jurídicamente se han cubierto los períodos de seguro. En otros términos, el último lugar
de prestación de servicios.
En este sentido, las medidas de coordinación contra el desempleo del trabajador
autónomo se encuentran coordinadas a nivel europeo; sin embargo, sería bastante
positivo y recomendable mayor homogenización en la citada materia: es decir, no a
nivel de coordinación entre unos Estados miembros respecto a otros, sino una mayor

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homogenización de la propia materia de la prestación por desempleo del trabajador
autónomo con la finalidad y el objetivo de darle ese último impulso que le permita
despegar, desarrollarse y ser un verdadero instrumento y recurso eficaz de utilidad
social.
Creemos que la previsión normativa de coordinación existe y es adecuada, pero el
diseño y ejecución de la prestación por desempleo del trabajador autónomo es
ineficiente.
Dentro del análisis general que se ha de realizar de la protección por desempleo, los
grandes retos a los que se enfrenta el Estado del Bienestar se encuentran relacionados
con la reflexión activa contra la decadencia de lo público. Sencillamente, la unidad del
sistema de Seguridad Social se ha roto.
Es cierto que se constata en nuestro sistema la existencia de “fortalezas” -su capacidad
de resistencia a los malos tiempos sin deterioro grave de la protección-, pero se ha de
advertir de que el peso, a medio y largo plazo, de las “debilidades y amenazas” en un
equilibrio precario podrá estallar en las próximas décadas.
La crisis que se vive, no es solo financiera, sino que afecta también
al modelo productivo: como consecuencia, el empleo que comienza a producirse es,
además de escaso, de muy poca calidad.