OS LIMITES DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: UMA ANÁLISE A PARTIR DOS CONSELHOS MUNICIPAIS NO RIO DE JANEIRO

Abstract

O presente artigo tem como objetivo principal analisar o modelo da democracia participativa a partir de uma perspectiva geográfica. Busca-se, com isso, ampliar a agenda da geografia política ao possibilitar uma nova perspectiva sobre a forma de governo que, ao mesmo tempo em que se expande no mundo, também tem sua legitimidade questionada. Para tanto, a proposta segue um caminho oposto daquele traçado por Flint e Taylor (2011), cuja análise democrática é vista dentro da concepção de sistema-mundo. Este artigo traz os conceitos de escala política e espaço político e analisa o que se transformou no modelo democrático mais debatido da ciência política contemporânea: a democracia participativa. A partir de pesquisa empírica desenvolvida nos Conselhos Municipais (CMs) do Rio de Janeiro entre os anos de 2013-2016, questionar-se-á a efetividade dos CMs como verdadeiros espaços políticos.

Palavras-chave: engenharia político-geográfica, espaço político, escala política, democracia participativa, Conselho Municipal.

THE LIMITS OF PARTICIPATORY DEMOCRACY: ANALYSIS OF THE MUNICIPAL COUNCILS IN RIO DE JANEIRO

ABSTRACT: The main objective of this article is to analyze the model of participatory democracy from a geographical perspective. It aims to broaden the agenda of political geography by providing a new perspective on the form of government that, at the same time as it expands in the world, also has its legitimacy questioned. The proposal follows the opposite path outlined by Flint and Taylor (2011), whose democratic analysis is seen within the conception of world-system. This article brings the concepts of political scale and political space and analyzes what has become the most debated democratic model of contemporary political science: participatory democracy. Based on empirical research developed in the Municipal Councils (CMs) of Rio de Janeiro between the years 2013-2016, the effectiveness of CMs will be questioned as real political spaces.

Keywords: participatory democracy, political space, political scale, political-geographic engineering, Municipal Council.

LÍMITES DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: UN ANÁLISIS A PARTIR DE LOS CONSEJOS MUNICIPALES EN RÍO DE JANEIRO

RESUMEN: El presente artículo tiene como objetivo principal analizar el modelo de la democracia participativa desde una perspectiva geográfica. Se busca, así, ampliar la agenda de la geografía política al posibilitar una nueva perspectiva sobre la forma de gobierno que, al mismo tiempo que se expande en el mundo, también tiene su legitimidad cuestionada. Pues, la propuesta sigue un camino opuesto a aquel trazado por Flint y Taylor (2011), cuyo análisis democrático es visto dentro de la concepción del sistema-mundo. Este artículo trae los conceptos de escala política y espacio político, además analiza lo que se ha transformado en el modelo democrático más debatido de la ciencia política contemporánea: la democracia participativa. A partir de la investigación empírica desarrollada en los Consejos Municipales (CMs) de Río de Janeiro entre los años 2013-2016, se cuestionará la efectividad de los CM como verdaderos espacios políticos.

Palabras clave: ingeniería político-geográfica, espacio político, escala política, democracia participativa, Consejo Municipal.

Full text

GEOgraphia, vol. 20, n. 43, 2018: mai./ago.
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OS LIMITES DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: UMA ANÁLISE A PARTIR DOS CONSELHOS
MUNICIPAIS NO RIO DE JANEIRO
GEOgraphia
Niterói, Universidade Federal Fluminense
ISSN 15177793 (eletrônico)
GEOgraphia, vol. 20, n. 43, 2018: mai./ago.
ARTIGOS
Resumo: O presente artigo tem como objetivo principal analisar o modelo da democracia participativa a partir de uma perspectiva geográca.
Busca-se, com isso, ampliar a agenda da geograa política ao possibilitar uma nova perspectiva sobre a forma de governo que, ao mesmo tempo em
que se expande no mundo, também tem sua legitimidade questionada. Para tanto, a proposta segue um caminho oposto daquele traçado por Flint
e Taylor (2011), cuja análise democrática é vista dentro da concepção de sistema-mundo. Este artigo traz os conceitos de escala política e espaço
político e analisa o que se transformou no modelo democrático mais debatido da ciência política contemporânea: a democracia participativa.
A partir de pesquisa empírica desenvolvida nos Conselhos Municipais (CMs) do Rio de Janeiro entre os anos de 2013-2016, questionar-se-á a
efetividade dos CMs como verdadeiros espaços políticos.
Palavras-chave: Engenharia político-geográca. Espaço político. Escala política. Democracia participativa. Conselho Municipal.
THE LIMITS OF PARTICIPATORY DEMOCRACY: ANALYSIS OF THE MUNICIPAL COUNCILS IN RIO DE JANEIRO
Abstract: The main objective of this article is to analyze the model of participatory democracy from a geographical perspective. It aims to broaden
the agenda of political geography by providing a new perspective on the form of government that, at the same time as it expands in the world, also
has its legitimacy questioned. The proposal follows the opposite path outlined by Flint and Taylor (2011), whose democratic analysis is seen within
the conception of world-system. This article brings the concepts of political scale and political space and analyzes what has become the most
debated democratic model of contemporary political science: participatory democracy. Based on empirical research developed in the Municipal
Councils (CMs) of Rio de Janeiro between the years 2013-2016, the effectiveness of CMs will be questioned as real political spaces.
Keywords: Participatory democracy. Political space. Political scale. Political-geographic engineering. Municipal Council.
LÍMITES DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: UN ANÁLISIS A PARTIR DE LOS CONSEJOS MUNICIPALES EN RÍO DE JANEIRO
Resumen: El presente artículo tiene como objetivo principal analizar el modelo de la democracia participativa desde una perspectiva geográca.
Se busca, así, ampliar la agenda de la geografía política al posibilitar una nueva perspectiva sobre la forma de gobierno que, al mismo tiempo que
se expande en el mundo, también tiene su legitimidad cuestionada. Pues, la propuesta sigue un camino opuesto a aquel trazado por Flint y Taylor
(2011), cuyo análisis democrático es visto dentro de la concepción del sistema-mundo. Este artículo trae los conceptos de escala política y espacio
político, además analiza lo que se ha transformado en el modelo democrático más debatido de la ciencia política contemporánea: la democracia
participativa. A partir de la investigación empírica desarrollada en los Consejos Municipales (CMs) de Río de Janeiro entre los años 2013-2016, se
cuestionará la efectividad de los CM como verdaderos espacios políticos.
Palabras clave: Ingeniería político-geográca. Espacio político. Escala política. Democracia participativa. Consejo Municipal.
Daniel Abreu Azevedo*
*Doutor em Geograa Humana. Professor titular de Geograa do Colégio Pedro II. Endereço: Campo de São Cristóvão, 177 - São Cristóvão Rio de Janeiro - RJ - 20921-903.
E-mail: dan_abreudeazevedo@hotmail.com
Colégio Pedro II

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Os limites da democracia participativa: uma análise a partir dos conselhos municipais no Rio de Janeiro
Introdução
Winston Churchill armou que a democracia era
a pior forma de governo, exceto por todas as outras.
Aristóteles disse que a democracia era a forma corrupta
da polítia, pois seria um governo de vantagem para o
pobre, atacando outras classes. As frases do primeiro-
ministro britânico e do lósofo grego revelam que no
debate sobre a democracia sempre sobraram polêmicas
e faltaram consensos. Mesmo que autores como
Fukuyama tenham conclamado após o m da Guerra Fria
a “universalização da democracia liberal ocidental como
forma nal de governo humano” (FUKUYAMA, 1992,
p.45), não é possível ainda armar que a democracia é
um sistema político unanimemente aceito.
Questionamentos sobre a democracia ajudam a
colocá-la cada vez mais em evidência. Interpretar e
analisar essa forma de governo pelos mais diferentes
pesquisadores e áreas de conhecimento são modos
de revelar problemas, contradições e, com isso, buscar
possíveis caminhos. Este artigo tem como premissa
a ideia de que a democracia é também um fenômeno
espacial. Desse modo, se o propósito das ciências
humanas é construir quadros interpretativos e apontar
caminhos para diferentes problemas sociais (ZINGALES,
2015), ao situar as ações políticas no espaço, o presente
artigo propõe uma leitura sobre a democracia a partir do
conceito de espaço político e escala política.
Aqui se defende que todo e qualquer modelo
democrático existente pressupõe a defesa de escalas
políticas e a construção de espaços políticos ditos como
mais adequados para a democracia em ação. Seja na
democracia direta ou na democracia representativa,
escalas políticas especícas são acionadas e novos
espaços políticos são sugeridos, ou, em outras
palavras, uma nova engenharia político-geográca
é apontada como necessária para a efetivação do
modelo de democracia proposto. Isso também ocorre
com a panaceia atual da ciência política: o modelo da
democracia participativa.
Entretanto, no que se refere ao conceito de democracia,
a influência da geograa se deu mais historicamente
às análises dos resultados obtidos pela democracia
existente, perdendo força analítica nos seus métodos
e procedimentos. Alguns geógrafos (O’LOUGHLIN et al,
1998; BARNETT & LOW, 2004; CASTRO, 2013) apontaram
nessa direção ao argumentar o papel secundário da
ciência geográca na construção teórica da democracia.
Ao analisar o sistema democrático existente apenas
pelos seus produtos, esses autores apontam que os
geógrafos influenciados pela “democracia radical”
tornaram suas análises, muitas vezes, um exercício
tautológico. A busca da Geograa Crítica em apontar a
apropriação do Estado por uma classe social afastou-a
de participar mais ativamente na construção teórico-
metodológica da democracia representativa. Para
muitos, seria contraditório analisar a democracia dentro
de uma sociedade organizada em um Estado capitalista,
pois sua existência já colocaria em xeque a própria
essência democrática.
Castro (2013) arma que a discussão sobre
a democracia dentro da Geograa acabou sendo
esvaziada devido a uma “ontologização”, a pretexto
de valorizar o político em detrimento da política,
impossibilitando perceber os fundamentos espaciais da
sua própria natureza, “chegando ao limite de concebê-
la como um bem que não existe, como um bem visado
que jamais pode ser atingido completamente” (Mouffe
apud CASTRO, 2013, p.25). A democracia representativa
seria, assim, um mito e, portanto, não verdadeiramente
democrática.
A separação entre as pesquisas geográcas e a
teoria da democracia representativa teria sido gerada,
como apontam Barnett e Low (2004), por três fatores
interligados: o problemático status do liberalismo na
geograa humana; a diculdade dos geógrafos de
lidarem com a escala do Estado-nação; e a objeção dos
geógrafos em aceitar o valor do universalismo, conceito
que é central nos debates sobre a democracia.
Entretanto, três linhas analíticas podem ser
destacadas como importantes tentativas da Geograa
na busca de produzir análises sobre a democracia: a
geograa eleitoral e as estratégias espaciais do voto;
as desigualdades espaciais dos direitos da cidadania;
e o espaço como estrutura. As duas primeiras foram
analisadas exaustivamente por geógrafos como Amin &
Thrift (1999), Castro (2005; 2014), Santos (2007), Braga
(2008), Juwer (2012), Resnick (2017) e, para nos atermos
aos objetivos centrais desse artigo, não se faz necessário
revisitar esse debate.
Resta, entretanto, outro caminho utilizado por
geógrafos para a construção de pontes entre o espaço
geográco e a democracia. O trabalho de Flint e Taylor
(2011) é o mais emblemático na tentativa de estabelecer
um modelo de análise geográca da democracia através
da teoria de sistemas-mundo de Imannuel Wallerstein.
Em certa medida, é aquele que mais se aproxima dos
propósitos deste artigo, pois coloca o espaço como
um elemento estruturante do conceito de democracia.
Em contrapartida, o fazemos a partir de bases teórico-
metodológicas divergentes, que pouco conversam e
muitas das vezes se negam. Cabe, por isso, uma melhor
explanação na próxima seção.
O objetivo central é analisar os Conselhos Municipais
(CMs) do Rio de Janeiro como um suposto espaço político
defendido pelos teóricos da democracia participativa.

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Para tanto, o artigo conta, além desta introdução e das
considerações nais, com três seções: na primeira, é
necessário apresentar brevemente a distinção entre
essa proposta e aquela defendida por Flint & Talyor
(2011). Posteriormente, os conceitos de espaço político
e escala política serão expostos, descrevendo suas
importâncias dentro da engenharia político-geográca
de diferentes modelos de democracia. Por m, o modelo
da democracia participativa será analisado a partir da
criação dos Conselhos Municipais no Rio de Janeiro
como supostos novos espaços políticos.
A pesquisa empírica desenvolvida por quase
três anos em sete Conselhos Municipais do Rio de
Janeiro demonstrou que é preciso expor os limites da
democracia participativa e a tensão entre representação
e participação. Acredita-se que, ao usar da carga teórico-
conceitual da geograa em relação aos conceitos
de espaço político e escala política, este artigo pode
contribuir para o debate sobre as virtudes e os vícios
desse modelo de democracia.
A proposta de análise da democracia de Flint & Taylor
Em Political Geography: world-economy, nation-state
and locality (2011), Colin Flint e Peter Taylor trazem a
análise do sistema-mundo para dentro da geograa
política e criticam a concepção de um mundo com
múltiplas sociedades. Baseando-se na postulação
clássica de Wallerstein (1985), os autores argumentam
que as sociedades fariam parte de um todo e suas
transformações não se dariam de modo independente.
Assim, os conceitos de países centrais, semi-periféricos
e periféricos, serviriam para refutar a ideia de que
cada sociedade é um objeto autônomo que se move
em trajetórias iguais, mas que haviam começado em
datas e velocidades diferentes. Ao negar a teoria do
desenvolvimentismo por etapas, a teoria de Wallerstein
pretendeu mostrar que a existência dos países periféricos
é usada para manter a hegemonia dos outros grupos, em
um processo social histórico denominado capitalismo.
Ao trazer essa ideia para a análise da geograa política,
Flint e Taylor apresentam escalas geográcas ligadas
inerentemente a certos valores. A escala local, a escala
nacional e a escala global seriam, respectivamente, as
escalas da experiência, da ideologia e da realidade. Com
a carga pejorativa peculiar da economia política em
torno do conceito de ideologia, os autores armam que
o Estado distorceria a realidade produzida pela escala
global.
A partir dessas duas considerações em conjunto, os
autores escrevem um capítulo sobre a geograa política
da democracia no qual armam que as análises do
voto a partir da geograa eleitoral ajudariam o modelo
liberal de democracia. Por essa razão, “a geograa
da liberal socialdemocracia é entendido dentro da
persistente diferença espacial da economia-mundo
capitalista”1 (op. cit., p.194). A geograa eleitoral,
portanto, seria uma “geograa do suporte” (op. cit.,
p.214) à democracia liberal, legitimando um tipo de
sistema democrático que serveria para manter o status
quo. O trabalho desses autores ensejou demonstrar
como as eleições funcionariam de modo diferenciado
nos países centrais e nos países (semi)periféricos,
identicando seis elementos comuns que a democracia
periférica possuiria: (a) mentira para os eleitores; (b)
busca de culpados pelos problemas sociais em grupos
minoritários; (c) suborno; (d) intimidação; (e) restrição
ao acesso de candidatos fortes; (f) erros na contagem
dos votos. Esses elementos ocorreriam devido ao que os
autores denominam como políticas de falhas (politics of
failure), isto é, a ideia que posiciona a prática de votar
dentro do sistema econômico mundial do capitalismo.
Em suas concepções, como a economia-mundo é
inerentemente polarizada, os benefícios políticos da
democracia liberal nunca poderiam ser totalmente
transferidos para a periferia do sistema. Assim, concluem
que, mesmo alguns países buscando ser centrais, dada
a estrutura rígida da economia-mundo, esses esforços
seriam inúteis, ou, em outras palavras, “a curto prazo, o
agenciamento dos movimentos sociais e políticos são
impedidos pela estrutura do sistema-mundo”2 (FLINT &
TAYLOR, 2011, p.207). Segundo os autores, os esforços
dos geógrafos na construção de pontes analíticas
deveriam, então, ser em busca de apontar problemas
existentes no processo de democratização dentro de uma
estrutura de sistema-mundo. Assim, de uma geograa
do suporte legitimando a democracia liberal por meio
de pesquisas sobre os votos, os autores propõem uma
geograa do poder, que serviria para revelar os processos
de acumulação por trás do sistema eleitoral.
Ao utilizar a ideia de sistema-mundo para a análise da
geograa política, os autores, paradoxalmente, renegam
a política em prol da economia, tornando-a apenas um
epifenômeno. A geograa, bastante influenciada pelo
marxismo a partir da década de 1960, passou a renegar
a gura do Estado, pois, como armou John Hall (1992,
p.10), “Marx substituiu o problema político pelo problema
social, e seu trabalho tem sido a mais importante fonte
única da perda de interesse no Estado pela ciência social
moderna”. Arendt (2009) demonstrou que o discurso da
submissão total do indivíduo ao grande capital, ao Estado,
à classe burguesa, etc, negligencia o agenciamento
1“The geography of liberal social democracy is understood within the persistent and
spatial differences of the capitalist world-economy” (T.L.A.).
2The short-term agency of social movements and politicians is impeded by the
structure of the world-economy” (T.L.A.).

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Os limites da democracia participativa: uma análise a partir dos conselhos municipais no Rio de Janeiro
na economia. O cientista social e economista brasileiro
Eduardo Giannetti (2007, p.61) arma que a “engenharia
econômica baseia-se em hipóteses comportamentais
altamente simplicadas e padronizadas, sobre as quais
são construídos modelos formais sosticados”. Em
resumo, a ideia seria construir tipos ideais institucionais
baseados em defesas ideológicas e pressupostos
econômicos para ser possível transformar valores
abstratos em realidade prática no mundo.
Em certa medida, é também nesse sentido que este
artigo discute a ideia de engenharia político-geográca.
Esta é denida aqui como o modo pelo qual qualquer
modelo de democracia realmente se efetiva no mundo,
isto é, a teoria se construindo na prática por meio de
um conjunto de instituições que são instaladas por e a
partir das noções de escala política e espaço político.
As engenharias político-geográcas construídas por
diversos agentes políticos funcionariam para pensar
como a sociedade é e como ela deveria ser. O acréscimo
do termo geográco a um conceito já conhecido serve
para ressaltar que o poder político e, nesse caso, a
organização do sistema democrático, não se realiza sem
a participação ativa do espaço geográco, especialmente
desses dois elementos destacados.
A escala política é o lócus institucional central da
política em suas diversas ramicações (RODRIGUES e
MOSCARELLI, 2015). A denição das escalas políticas
em um Estado democrático se relaciona diretamente
com as ideias previamente dispostas sobre as virtudes
e diculdades de cada uma em corresponder com o que
se espera do modelo de democracia defendido. Assim,
a escolha, por exemplo, entre um regime federativo – e
a demarcação de suas mais diferentes escalas – ou um
regime unitário dependerá de uma série de discursos e
valores inseridos em suas implementações. Essa prática
espacial de denição das escalas produz, portanto,
métricas denidas a partir de valores e ideias.
As escalas políticas são categorias práticas (MOORE,
2008) e, apesar do risco de ontologizá-las nos trabalhos
geográcos, ignorá-las parece também um erro. O
importante é frisar que as escalas políticas não são
naturais, isto é, a escala política local, por exemplo,
não é, necessariamente, o município, ou o bairro ou a
província. O que vemos dentro do debate dos modelos
de democracia, é que a ideia de local se constrói
politicamente de modo bem diferente. Usar o município
ou qualquer outro recorte político-administrativo como
naturalmente sendo a escala local, corresponde ao
perigo apontado por Moore (2008), isto é, aquele no qual
o cientista social, impregnado pelo discurso político,
ratica a existência prévia da escala. Cabe sublinhar
também que, apesar de restringir a escala política à
humano e o poder da ação política coletiva.
É por essa razão que podemos armar que a análise
proposta neste artigo segue na contramão do modelo
estruturalista proposto por Flint e Taylor. Aqui valoriza-se
a ideia da independência do poder político (MANN, 1992;
ARENDT, 2009; CASTRO, 2013). Castro (2014) arma que
“há na política uma autonomia [...] bem ao contrário da
trajetória conceitual e polêmica da geograa humana
crítica”. Em suma, apesar de buscar também posiconar
o espaço geográco como um elemento estruturante do
sistema democrático, a linha teórica-conceitual seguida
por Flint e Taylor produz uma análise geográca da
democracia totalmente diferente daquela aqui proposta.
Espaço político e Escala política nas engenharias
político-geográcas da democracia
A ideia de que uma “engenharia política” é importante
para o funcionamento dos sistemas políticos não é
recente. Desde os lósofos-reis platônicos a cientistas
políticos contemporâneos institucionais, é possível
encontrar a defesa de certos conjuntos de regras e órgãos
que seriam capazes de movimentar a engrenagem e fazer
funcionar o sistema político. Pode-se denir engenharia
política como um projeto constitucional virtuoso que
funcionaria como engrenagem principal em toda a
máquina política.
Grande parte dos lósofos políticos propôs uma
engenharia política para diminuir a distância entre como
é e o que deveria ser. Rousseau, por exemplo, por meio de
um drástico rearranjo jurídico e institucional, buscou um
novo “contrato social” que transformaria, segundo ele,
a ordem opressiva e injusta da sociedade (como ela é)
na ordem democrática e igualitária da sociedade (como
ela deve ser). No caso rousseauriano, uma engenharia
política seria importante para reacender no homem a sua
qualidade intrínseca de bondade (GIANNETTI, 2007).
O conceito de engenharia político-constitucional é,
há muito, utilizado pela ciência política como sendo o
conjunto de instituições que transformaria a teoria em
prática, isto é, a estruturação do poder político através
da construção e formação institucional (SARTORI,
1996). A Lei Magna dos Estados – as Constituições –
seria a base legal para a criação de toda a engenharia
político-constitucional responsável pelo bom ou mau
funcionamento da democracia. Não à toa, muita atenção
é dada à formulação de Assembleias Constituintes e
aos elementos que são evocados para a confecção das
novas diretrizes gerais.
A ideia de “engenharia” também foi discutida e usada

GEOgraphia, vol. 20, n. 43, 2018: mai./ago.
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esfera institucional, isso não quer dizer que apenas o
Estado e suas instituições utilizam e defendem ideias de
escala, pois, “uma vez estabelecidas, as escalas não são
reduzidas a esses atores e instituições” (MACKINNON,
2010, p.32).
O que aqui se busca demonstrar é que na justicação
de um modelo de democracia também há a defesa de
certas escalas políticas especícas para produção
dos efeitos esperados. Sem dúvida, o corolário dessa
concepção é a asseveração de Castro (2014) sobre a
noção de escala como mediadora entre intenção e ação,
especialmente nas decisões do Estado sobre o território.
Para cada “modelo de democracia”, uma escala política
é acionada como a mais democrática, o que tornaria
fundamental sua valorização em discursos e geraria
consequências espaciais claras. De discurso torna-se
uma prática espacial com métrica nítida. Em resumo, é
notório como as escalas institucionais da democracia
são construídas a partir de certas (des)valorizações nos
discursos, apresentando diferentes limites e virtudes.
Valorizar ou desvalorizar uma escala política
em relação à outra é uma prática comum tanto nos
diferentes teóricos como também em políticas públicas,
isto é, as escalas são pensadas, representadas e
construídas politicamente a partir de defesas acaloradas
de teóricos e de atores políticos. Assim, é possível
delimitar sicamente uma escala política, não porque ela
exista naturalmente, mas, inicialmente como discurso,
ela passa, posteriormente, a construir e reconstruir
geometrias espaciais. O “nacional”, o “estadual”, o
“regional”, o “local” são apresentados como metáforas
com considerável poder político, ao ponto de se
transformarem em escala política, tornando-se ícones
que possuem consequências materiais.
O segundo elemento da engenharia político-
geográca é o espaço político, cuja denição se afasta
daquela tradicionalmente utilizada na geograa política
tradicional. Aqui, portanto, espaço político não está sendo
tratado como sinônimo de território nacional. Entretanto,
apesar de ser um conceito-chave neste trabalho,
curiosamente, o espaço político não é amplamente
debatido nem pela ciência política nem mesmo pela
geograa política. Sequer nas palavras-chave de busca
de artigos publicados na revista francófona Espace
Politique, encontramos o tal conceito. Há dez variações
para o conceito de espaço, mas espaço político não
aparece, mesmo sendo o nome que batiza a revista3.
Também na revista de língua inglesa Political Geography
nos últimos vinte anos o conceito de espaço político
3“Space; Espace Communautaire; Espace intermédiaire; Espace Naturel; Espace
Public; Espace Schengen; Espace Urbain; Espaces Clos; Espaces Protégés; Espaces
Publics”. Acessado dia 02/02/2016.
aparece apenas como palavra-chave em sete artigos4.
Se o conceito é pouco utilizado entre os geógrafos, o
mesmo ocorre entre os cientistas políticos. Ou, quando
utilizado, o conceito não se assemelha ao espaço político
interessante ao geógrafo. O politólogo D’Alimonte (2010,
p.392) dene espaço político como sendo “a área de
conflito que constitui a base da relação entre eleitores e
partidos, num dado sistema político e num certo momento
histórico”, ou, em outras palavras, “o espaço político
identica-se com o espaço da competição eleitoral
nos regimes democráticos de massa”. Percebe-se que
espaço político, segundo D’Alimonte, se aproximaria da
ideia de esfera pública, desprovida de materialidade.
Corroborando essa constatação, Ethington e McDaniel
(2007) destacam que em apenas um número ínmo de
artigos da American Political Science Review, Political
Science Quarterly, e outros revistas de ciência política as
palavras “geograa” ou “espaço” são mencionadas em
seus títulos ou resumos. Nas raras situações nas quais
o conceito de espaço político é usado, ele se afasta de
um viés geográco e se perde uma possível ponte entre
as duas ciências.
A falta de uso do conceito dentro da Geograa torna
sua denição uma tarefa ainda mais complexa do que a
realizada para a escala política. Assim, a proposta aqui é
deni-lo como sendo o espaço geográco que se constrói
e funciona como intermediação entre a sociedade e
o Estado, o lugar de atos políticos, encaixando-se nos
princípios que regem uma sociedade democrática. No
espaço político, atos políticos tomam corpo, ganham
visibilidade e podem influenciar a agenda política do
poder instituído. Essa relação, entretanto, está baseada
nas regras de um sistema democrático, limitando a ação
individual à noção de liberdade democrática (KELSEN,
2009). Sua materialidade e imaterialidade, portanto,
funcionam para a manutenção e aprofundamento de
Estados democráticos.
Nesse caminho, parte-se da premissa geral que a
democracia será melhor exercida e fortalecida se houver
espaços políticos bem difundidos e qualicados no
território. Bobbio (2000), mesmo não sendo geógrafo,
esclarece no trecho a seguir o papel importante que o
espaço político tem na mensuração da democracia.
O autor concorda com a necessidade de analisar a
democracia por meio de um viés espacial:
Em outros termos, quando se deseja saber se houve
um desenvolvimento da democracia num dado país, o
certo é procurar perceber se aumentou não o número
dos que têm o direito de participar nas decisões que
lhe dizem respeito, mas os espaços nos quais podem
exercer este direito. (Bobbio, 2000, p.40).
4Acessado no dia 15/05/2016.

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Os limites da democracia participativa: uma análise a partir dos conselhos municipais no Rio de Janeiro
O espaço político aqui apresentado é, ao mesmo
tempo, material, imaterial e intencional (CASTRO, 2012),
afastando-o da ideia comumente utilizada pela ciência
política. Ele possui métrica, possível de ser mensurada
e qualicada; apresenta uma physicallity (PARKINSON,
2012) fundamental para o próprio funcionamento
político. Materialidade e imaterialidade andam juntas,
condicionam-se e influenciam-se constantemente,
tornando-se “então parte de uma estrutura estruturada
por práticas sociais e, ao mesmo tempo, uma estrutura
estruturante de práticas. Neste sentido, a forma se
associa à ação e é transformada pelo uso social” (GOIS,
2015, p.36).
Os dois conceitos estão correlacionados no debate
sobre democracia. As escalas políticas escolhidas como
àquelas que tornariam o modelo de democracia viável se
legitimam por meio dos espaços políticos. Assembleias,
praças, conselhos, associações, palácios legislativos,
cidades-capitais, etc, podem ser vistos como elementos
no espaço da materialização da escala política. Assim,
ao defender algum modelo de democracia, cientistas,
lósofos e sociólogos políticos acabam também
explicitando a necessidade de criação e valorização
de certos espaços políticos em detrimento de outros.
Democracia representativa, democracia direta e
democracia participativa, como modelos de democracia,
necessitam de denições sobre suas escalas políticas e
espaços políticos correlacionados para se legitimarem.
As escalas políticas e os espaços políticos denidos
juntam-se ao design das instituições, suas funções e
processos para compor um arranjo político-espacial que
dá vida às teorias políticas da democracia.
Assim, de acordo com o modelo de democracia
selecionado e suas escalas denidas, a tese defendida
é que ao passo que a existência de espaços políticos
bem difundidos e qualicados beneciariam a
democracia, o contrário fortaleceria relações autoritárias
de poder, favorecendo a ascensão e a manutenção
de regimes ditatoriais. Controlar, restringir e destruir
espaços políticos seriam metodologias ecazes para
o desmantelamento de uma sociedade democrática. A
existência de espaços políticos que não correspondam
ao modelo de democracia proposto e não conversam
com as escalas políticas fragilizaria a democracia.
Para o Brasil, esse tema é particularmente
importante, pois em um país com graves desigualdades
e problemas estruturais de direitos sociais, políticos e
civis, a existência de uma engenharia político-geográca
que coopere na construção do modelo de democracia
pretendido pode funcionar como uma arma ecaz
na superação das diculdades. Sem dúvida, aqui se
concorda com Elias (2011, p.128) quando arma que
“o novo padrão não surge da noite para o dia”, mas
é fruto de um trabalho constante e histórico. Em um
país que reconheceu a democracia há apenas 29 anos
com a nova Constituição, a construção de um Estado
verdadeiramente democrático ainda é embrionário.
O modelo da democracia participativa e os Conselhos
Municipais
Como arma Pieterse (2001, p.1), desde o trabalho de
Carole Pateman em 1970, a democracia participativa (DP)
tornou-se um “slogan genuíno, popular e progressivo da
democratização entre os teóricos da democracia”. Em
Democratization and Research Methods (2012), Michael
Coppedge realizou um levantamento das diferentes
denições que já foram feitas sobre democracia. Segundo
ele, a democracia participativa é uma das denições
mais usuais dentro do debate teórico contemporâneo.
Esse crescente interesse pela democracia participativa
é concomitante ao aumento das críticas ao sistema
representativo como um todo. Destaca-se a correlação
entre os movimentos sociais que surgem na década de
1960 e a teoria da democracia participativa que aparece
em 1970. É preciso lembrar que a teoria que apresenta
Pateman nasce na esteira da crítica contracultural dos
movimentos sociais da década anterior (LAVALLE, 2007;
TENÓRIO & KRONEMBERGER, 2016), em condenação
à visão de participação limitada ao voto nas eleições.
Estabelece-se, a princípio, uma oposição entre
representação e participação.
Assim, a ideia de participação da democracia
participativa não é a mesma dos teóricos da democracia
representativa (DR). Nesta, o sufrágio eleitoral universal na
escolha dos representantes é um elemento participativo
basilar; naquela, o voto é um modo limitado e mínimo
de participação. Para os autores deste movimento,
seria preciso que o cidadão tivesse a possibilidade de
participar diretamente na formação de leis e políticas
públicas (HELD, 2012). A eleição de representantes,
portanto, não seria suciente para considerar a DR um
modelo participativo, como a própria oposição entre os
nomes desses modelos nos sugere.
Essa distinção é decorrente de um conflito teórico-
metodológico do conceito de participação. A ideia
defendida por Pateman e seguida por outros autores, é a
de realçar o caráter restritivo de considerar a participação
ligada unicamente ao processo eleitoral, que seria fruto
de uma concepção do pensamento shumpeteriano de
democracia. A DP enfatizaria “o valor do envolvimento do
cidadão para além do voto nas eleições regulares. Esse
modelo apoia que tanto a sociedade quanto os cidadãos

GEOgraphia, vol. 20, n. 43, 2018: mai./ago.
60
se beneciam da participação em referendos, primárias,
consultorias locais e organizações da sociedade civil”5
(COPPEDGE, 2012, p.12, grifo meu). Ao adjetivar como
participativa a tentativa de construção de um novo
modelo, há, previamente, uma consideração pejorativa
sobre a democracia representativa.
Segundo os teóricos da democracia participativa,
limitar a participação à escolha dos representantes
é uma “falácia eleitoralista” (KARL, 2000), na qual
privilegia-se as eleições sobre outras dimensões da
democracia. A escolha de representantes não seria um
elemento suciente para a plena qualicação de um
sistema como democrático. Não à toa, os conceitos de
accountability6, governabilidade e governança7 (DUBUS
et al, 2010) ganham escopo e força a partir da década
de 1990 e tornam-se conceitos centrais não apenas
no debate político contemporâneo (dentro e fora da
democracia participativa), mas também em diferentes
esferas da vida social.
Como não poderia ser diferente, a escala política é
novamente acionada para a construção de uma engenharia
político-geográca que permitiria a efetivação do
modelo proposto da democracia participativa. De modo
uníssono, os autores propõem uma descentralização do
poder político e a defesa da construção e valorização de
uma escala local. Esta passa a ser vista como a escala
mais próxima do cidadão e, por isso, aquela na qual a
democracia teria maior legitimidade, trazendo, segundo
seus defensores, a população para participação de fato e
não por meio apenas dos representantes.
Para Mendoza (1995), uma das transformações
mais importantes que viveram nossas sociedades ao
nal do século XX foi a revalorização do local como
um espaço de denição das formas de convivência, de
organização social e coletiva e na realização de desejos
e realizações de bem-estar. Dowbor (2008) conrma
que “o espaço local é um espaço em plena revalorização
e em plena transformação” (DOWBOR, 2008, p.46),
enquanto Wampler (2007) ressalta a importância de
criar espaços políticos de participação cidadã em
escalas locais, armando ser esse o mais propício para o
desenvolvimento da democracia.
A defesa do local como a escala mais democrática
ocorre tanto em Estados federais quanto em Estados
unitários. Na França, até mesmo colóquios e grupos de
pesquisa sobre o local se desenvolveram em Paris em
5“the value of citizen involvement that goes beyond mere voting in general
elections. This model holds that both society and citizens themselves benet from
participation in referenda, primaries, local hearings, and civil society organizations”
(T.L.A.).
6A tradução do conceito em português é pouco usada mesmo entre os lusófonos.
Quando a utilizam o mais comum é scalização ou prestar contas.
7Não cabe nos objetivos dessa tese o debate amplo e muitas vezes controverso
entre o conceito de governança e governabilidade. Para tanto, ver Bresser-Pereira
(2001).
1991 (MABILEAU, 1993). De acordo com Albert Mabileau
(1993, p.10) “as últimas décadas correspondem
certamente a um tempo forte do local”8 em contraposição
a um suposto descrédito que teria sido dado nas
sociedades modernas a essa escala. Considerado
anteriormente como um símbolo de uma sociedade
conservadora, onde se perpetuavam as tradições, o local
passa a ser visto como o lugar privilegiado da mudança.
As “virtudes epistemológicas” (MABILEAU, 1993,
p.11) do local estariam na dimensão do cotidiano e na
experiência da proximidade, cujas qualidades poderiam
torná-lo um verdadeiro laboratório de experimentação.
Muda-se, pois, o discurso sobre o local.
Ao defender a DP, Tenório (2016, p.20) acredita que
“a participação tem uma estreita vinculação ao processo
de descentralização, podendo contribuir, não só para a
democratização do poder público, mas também para o
fortalecimento de uma cidadania ativa”. A crença é que
a institucionalidade da democracia representativa se
encontra “fundamentalmente ao sistema legal no plano
nacional”, enquanto, “o exercício efetivo da cidadania
política encontra-se, em grande medida, atrelado à
dinâmica democrática [da escala local]” (SANTOS
JÚNIOR et al, 2004, p.16).
Em contrapartida, concorda-se aqui com Bourdin
(2011) ao armar que é impossível denir um objeto local
e principalmente dar-lhe um contorno territorial preciso.
Nos diferentes Estados que estariam construindo,
segundo autores, o modelo da democracia participativa,
como Brasil e México, a ideia de local se transgurou
em delimitações e nomenclaturas distintas. No Brasil,
a escala local se tornou sinônimo, a partir de 1988, na
escala política do município.
Com a Constituição de 1988, o Brasil experimentou um
importante processo de descentralização, enfatizando
o município como a escala política local do país após
21 anos de regime autoritário. A nova Constituição
considerou o município um ente da federação, junto aos
estados, ao distrito federal e a União. Alguns autores
destacam que em nenhum outro lugar do mundo o
município possui tanta força como em nosso país. O
município brasileiro tem atribuições incomparáveis à
maioria dos outros países do mundo (RODRIGUES, 2004;
AZEVEDO, 2011), tornando-o, portanto, uma importante
escala política. Em resumo, o discurso do local encontrou
no município brasileiro o lócus da nova escala política do
modelo proposto da democracia participativa.
Nesse modelo, são sugeridos e defendidos novos tipos
de espaços políticos que seriam, segundo os autores,
fundamentais para promover uma real transformação da
democracia representativa. O grande diferencial desses
8
“les dernières décennies correspondent certainement à un temps fort du local” (T.L.A.).

61
Os limites da democracia participativa: uma análise a partir dos conselhos municipais no Rio de Janeiro
espaços políticos em relação aos já existentes da DR
(como assembleias legislativas, câmaras municipais,
etc.) é, segundo os autores, a incorporação de cidadãos
e associações da sociedade civil diretamente na
deliberação de políticas. Por essa razão, Avritzer (2008)
denominou esses espaços políticos como instituições
participativas (IPs) para diferenciar das instituições
políticas tradicionalmente discutidas pela ciência política
da democracia representativa. Segundo Avritzer, as IPs
serviriam para promover a incorporação da sociedade
civil nas decisões públicas.
A função mais importante desses novos espaços
políticos seria o de afetar os espaços políticos mais
tradicionais da democracia representativa (como a
Câmara dos Vereadores) por meio da participação direta
da sociedade civil. Sua efetividade seria alcançada de
modo mais eciente se o vínculo com o poder público fosse
forte, podendo tocar e influenciar no gasto de recursos
e na criação e implementação de políticas públicas.
Assim sendo, as IPs funcionariam como intermediação,
em maior ou menor grau, entre a sociedade civil e as
instituições de poder do Estado, influenciando nos
processos decisórios estatais (AVRITZER & NAVARRO,
2002). Seriam, pois, segundo esses autores, verdadeiros
espaços políticos assim como denimos aqui.
A junção da denição do município como a escala
política local por excelência e a criação de novos
espaços políticos tornou o Brasil no nal do século
XX e primeira década do XXI como um exemplo de
democracia participativa dentre diferentes intelectuais e
mídia no mundo. Como armam Lavalle & Barone (2015,
p.52), “a literatura nacional e internacional alimentam
amplo consenso quanto à singularidade da experiência
brasileira no período pós-transição” e Avritzer (2009)
corrobora “a expansão da participação no Brasil se tornou
um marco para as políticas de participação na América
Latina, na Europa e em parte do sudeste asiático”9, assim
como também realiza a grande mídia10.
Os conselhos municipais seriam, segundo a
literatura, o grande exemplo de elemento de participação
que promoveriam o empoderamento de governança
participativa (FUNG & WRIGHT, 2003). São instituições
criadas para assessoria e controle de administração
pública; são temáticos, ou seja, i) vinculam-se às políticas
sociais especícas como educação, saúde, emprego,
infância, etc.; ii) preveem a participação voluntária de
representantes de organizações sociais da sociedade
civil; iii) são deliberativos, abrangentes e permanentes,
em relação às temáticas as quais estão vinculados, e iv)
incidem sobre todo o circuito de gestão de uma política
pública, desde a formulação até a sua implementação.
A exigência de paridade entre representantes da
sociedade civil e do poder público é exigência legal para
o funcionamento dos conselhos.
Se olharmos para o contexto nacional, é
possível, por meio dos dados da Pesquisa de Informação
Municipais (MUNIC) (IBGE, 2009), apontar para uma
realidade preocupante em relação à existência do
Conselho Municipal na realidade política brasileira:
9“the expansion of participation in Brazil has become a benchmark for participatory
policies in the rest of Latin America, as well as in Europe and parts of Southeast
Asia” (T.L.A.).
10Como a reportagem de março de 2015 da revista The Economist.

GEOgraphia, vol. 20, n. 43, 2018: mai./ago.
62
O mapa revela como é baixa a presença desses
conselhos no conjunto do território. Demonstra, ainda,
claras diferenças espaciais na difusão de conselhos
municipais minimamente ativos, isto é, aqueles onde
houve pelo menos uma reunião nos últimos doze meses.
As regiões Norte e Nordeste são aquelas onde a cor verde
predomina, indicando baixíssima difusão desse recurso
participativo.
Esses dados sobre a difusão do Conselho Municipal
por todo o território nacional nos revelam a precariedade
ainda desse recurso na realidade política brasileira.
Vale, portanto, colocar em xeque a real efetividade
participativa desse recurso e sua capacidade de
transformação institucional apresentada tanto por
autores quanto pela mídia. No universo dos municípios
brasileiros, os Conselhos Municipais apresentam uma
evidente deciência de propagação, revelando a baixa
capilaridade institucional desse novo espaço político
proposto.
Coube, a partir disso, uma ampla análise sobre o
funcionamento dos conselhos municipais no Rio de
Janeiro entre 2015-2016. O objetivo da tabulação e
categorização dos dados obtidos e das entrevistas e
questionários realizados era revelar as potencialidades e
limitações da engenharia político-geográca construída
pelo modelo proposto da democracia participativa.
Para isso, sete conselhos cariocas foram selecionados
para uma análise mais profunda de acordo com os
objetivos traçados neste artigo: o Conselho dos Direitos
da Criança e Adolescente (CMDCA), o Conselho Tutelar
(CT), o Conselho de Educação (CME), o Conselho de
Assistência Social (CAS), o Conselho de Saúde (CS),
o Conselho dos Direitos dos Negros (Comdedine) e o
Conselho Antidrogas (Comad). Devido à limitação natural
de um artigo, serão priorizadas as conclusões e não as
descrições minuciosas dos questionários e entrevistas.
O estudo sobre o papel do Conselho Municipal como
um possível espaço político da denominada democracia
participativa exigiu que de um lado zéssemos uso
de métodos quantitativos simples de análise e, por
outro, realizássemos um aprofundamento qualitativo.
Assume-se aqui que do ponto de vista metodológico
Mapa 1: Número de conselhos minimamente ativos por município e Distrito Federal
(reunião nos últimos 12 meses) - 2009
Dados: MUNIC, 2009
Organização: GEOPPOL, 2014.

63
Os limites da democracia participativa: uma análise a partir dos conselhos municipais no Rio de Janeiro
não há contradição entre a investigação quantitativa
e qualitativa. Por serem de natureza diferente, essas
abordagens são complementares entre si e não
excludentes (MINAYO, 1993).
A pesquisa qualitativa foi o principal meio de obtenção
de dados para os elementos imateriais do espaço político,
a partir de observação não-participante nas reuniões
e 23 entrevistas semiestruturadas e não-estruturadas
com lideranças dos conselhos e postulantes a cargos
em futuras eleições. Ao considerar que o valor maior
imaterial que constitui um espaço político é, em última
instância, a democracia, as perguntas visavam revelar as
virtudes e as limitações dessa possível relação.
Como já discutido, a principal intenção na formulação
de espaços políticos é a influência na agenda política.
Para responder a essa demanda, utilizou-se as atas
das reuniões e entrevistas semi-estruturadas com
lideranças dos Conselhos selecionados. Em relação
aos dados trabalhados, eles estão disponíveis online
do site do IBGE a partir da Pesquisa de Informação
Municipal (MUNIC). Essa pesquisa foi fundamental para
a espacialização mais geral da difusão dos conselhos
municipais. Soma-se a isso, os dados eleitorais sobre
as votações no ano de 2012 e 2016 nos Conselhos
Tutelares, cedidos pelo Conselho Municipal dos Direitos
das Crianças e dos Adolescentes. Cálculos simples de
proporcionalidade foram usados para revelar o grau e
localização da participação do cidadão nesses novos
recursos institucionais.
Já na pesquisa qualitativa, optou-se por seguir as
recomendações de Spradley (1980) sobre a metodologia
de observação. O autor descreveu um caminho que
começaria da observação descritiva à observação
seletiva, passando pela observação focada. A primeira
seria realizada ainda na fase inicial da pesquisa, para
colher informações, dados e caracterizações gerais do
objeto em estudo. Por essa razão, no primeiro ano de
pesquisa foram realizadas dezoito visitas às reuniões
dos mais diferentes Conselhos Municipais no Rio de
Janeiro, antes mesmo de selecionar aqueles que seriam
melhor aprofundados e apresentados.
Em um segundo momento, a observação focada foi
utilizada para responder questões da pesquisa. Desse
modo, para complementar as visitas às reuniões abertas
dos Conselhos, utilizou-se três tipos de entrevistas:
estruturadas, semiestruturadas e não estruturadas
(MATOS & PESSOA, 2013; SILVA & MENDES, 2013).
O primeiro tipo foi importante para colher dados
pontuais e especícos em campo, como faixa salarial
e etária dos entrevistados, posição partidária e local
de residência. O segundo foi usado para trazer à tona
temas fundamentais para as questões da pesquisa, mas
sem limitações de respostas. Por último, as entrevistas
não-estruturadas foram utilizadas principalmente
nos encontros com os líderes dos Conselhos, os quais
conduziam as conversas por meio de um tema, mas com
perguntas que surgiam ao longo da fala do entrevistado.
Malgrado as informações múltiplas e muitas vezes fora
dos objetivos, esse tipo de entrevista foi importante para
inserir questões anteriormente não imaginadas. Nesse
momento da observação, além de mais descrições das
reuniões, foram registradas 22 entrevistas estruturadas,
17 semi-estruturadas e 5 não estruturadas.
Em um último momento, a observação seletiva
foi utilizada em busca de mais evidências sobre a
importância do espaço político e da escala política para
a ideia de democracia participativa. Esse é o momento
nal no qual um método de triangulação foi necessário
para aumentar a conabilidade dos resultados obtidos
na abordagem qualitativa (DENZIN, 1970; HAMMERSLEY
& ATKINSON, 2007; OLLAIK & ZILLER, 2012; PESSOA &
RAMIRES, 2013).
Em relação aos Conselhos, todo o caminho de
observação descrito por Spradley (1980) foi feito por
meio de observação não-participante, como observador
em reuniões que ocorrem mensalmente. Não é da
natureza desse procedimento a interação ou a vivência,
mas sim o papel de espectador. Os dados obtidos foram
transformados em tabelas e mapas, com destaque
para este último instrumento como um modo de clarear
a relação entre as condições materiais do Conselho
Municipal e a qualicação desse recurso institucional
como instituição participativa.
A pesquisa revelou que os Conselhos Municipais no
Rio de Janeiro não possuem nenhuma participação direta
da população e/ou seus representantes têm legitimidade
duvidosa: baixíssima porcentagem de participação
eleitoral (Conselho Tutelar), eleição promovida
exclusivamente entre instituições interessadas
diretamente no tema (CDMCA, CAS, Comedine e CMAD)
e representantes oriundos de instituições tradicionais
da democracia, como os sindicatos (CMS e CME).
Essa pesquisa, portanto, questiona veementemente a
armação de Avritzer (2008) que os Conselhos Municipais
são instituições democratizantes no contexto das novas
“instituições participativas” criadas.
Todos os dezoito conselheiros entrevistados
ressaltaram o desconhecimento da população carioca
em relação aos Conselhos Municipais. Isso também
foi sentido nas pesquisas realizadas em ruas ao redor
dos locais onde ocorriam as reuniões: apenas 15% de
65 pessoas entrevistadas sabiam, por exemplo, o que
ocorria dentro do espaço onde o Conselho de Educação
tem sua sede. Junte-se a isso, a falta de pessoas

GEOgraphia, vol. 20, n. 43, 2018: mai./ago.
64
ordinárias em todas as reuniões públicas acompanhadas
para a realização desse trabalho.
Em artigo anterior, foi construído uma tabela sobre
a existência de meios de divulgação desses espaços
no mundo virtual e seus horários de reunião (AZEVEDO,
2015). O Comdedine é, assim, uma exceção em relação
aos outros Conselhos:
A tabela nos revela a contradição entre o desejo de
fomentar a participação cívica por meio dos Conselhos e
a constituição prática desse novo recurso institucional.
O horário das reuniões já nega, de antemão, qualquer
pretensão dos Conselhos de se constituírem como um
mecanismo de democracia direta. A impossibilidade
real da presença de cidadãos nas plenárias públicas
demonstra a falácia de associar a criação dos Conselhos
com democracia direta, revelada na ausência de pessoas
comuns nos auditórios.
A tabela 1 revelou, ainda, a pouca preocupação em
relação à publicidade dos Conselhos Municipais. Ao
mesmo tempo em que o horário da reunião impossibilita a
presença de um público geral, a falta de exposição dessas
instituições no mundo virtual colabora com o pouco
conhecimento que a sociedade tem sobre os Conselhos.
Essas duas características combinadas nos fornecem
argumentos para questionar a real intencionalidade de
suas existências, colocando em xeque a ideia que seria a
de fomentar a participação cidadã. De todos os conselhos
analisados, apenas o CMDCA possui site próprio com
informações das próximas e das antigas reuniões. Por
meio dele, podemos encontrar, dentre outras informações,
atas de reuniões passadas (a última registrada online é
de dezembro de 2014), datas e regulamentos. Apesar
disso, uma conselheira entrevistada armou ainda que
não era suciente a existência do site para a divulgação
do CMDCA, culpando a grande mídia por não ajudar
nessa tarefa.
Durante os trabalhos de campo, as congurações
espaciais das salas de reunião dos Conselhos revelaram
padrões interessantes que funcionam como reflexos e
Tabela 1: Horário de reunião, meio de divulgação e atas
Organização: AZEVEDO, 2015.

65
Os limites da democracia participativa: uma análise a partir dos conselhos municipais no Rio de Janeiro
condicionantes na relação hierárquica existente entre os
conselheiros e o público. No CMS, CME, CMDCA e CAS
– conselhos obrigatórios – as cadeiras se posicionam
enleiradas, uma atrás da outra, em um formato
tipicamente de plateia que assiste a algo que ocorre à
sua frente.
A diferença entre as reuniões do Conselho de Saúde
e do Conselho dos Direitos dos Negros é emblemática,
pois são realizadas no mesmo auditório, mas em dias e
horários diferentes. No primeiro, responsável por grandes
somas de recursos, paritário e que tem o Secretário de
Saúde como um dos conselheiros, à plateia é inibida
à participação, limitando à função de espectador
em poucas cadeiras que restam quando todos os
conselheiros aparecem. No segundo, não paritário,
sem grandes funções orçamentárias e formado apenas
por pessoas do movimento negro, não só é permitida
a participação, como também incentivada. A própria
recepção dos conselheiros nos trabalhos de campo
reflete isso: no primeiro, houve maior diculdade e, na
grande maioria das vezes, não fui recebido com simpatia
e atenção. Já no segundo, houve até um pedido para me
cadastrar no Conselho e ajudá-los em sua promoção em
escolas e com palestras.
O caso do CME também é interessante. Há uma
pequena cerca que separa quem assiste de quem
participa da reunião. Em um formato de estádio,
essa conguração espacial afasta e diculta ouvir
o que e quem fala, principalmente se a voz não é alta,
como acontece com frequência. Em muitos casos, os
conselheiros falavam entre si em um tom de voz tão
baixo que tornava qualquer presença de público um
fato desnecessário. Transpassar a cerca existente entre
plateia e conselheiros não era uma ação permitida e
havia uma necessidade de pedido formal para encontrá-
los.
Essa análises tornaram possível a construção do
quadro abaixo, cujo objetivo era resumir os resultados
oriundos de entrevistas e questionários realizados
nos conselhos supracitados. A partir das informações
colhidas, foram denidos como “inexistente”/“frágil”
os Conselhos em relação à sua (não) conguração
como espaço político. A categoria “inexistente”
foi dada para cinco conselhos analisados, nos
quais o grau de participação da população (direta
ou representativamente) é nula e as condições de
materialidade (como acessibilidade e publicidade)
são precárias (“inexistente”). Já “frágil” foi dado a dois
conselhos, pois, apesar de condições materiais também
delicadas, há uma tímida tentativa de participação direta
ou representativa dos cidadãos cariocas.
O que foi analisado nos Conselhos Municipais
revela que existe na teoria da democracia participativa
uma fetichização da escala local. Não existe, portanto,
a dicotomia defendida entre uma escala que seria
naturalmente de representação – a escala nacional
– e outra da participação direta – a escala local – e,
consequentemente, espaços políticos representativos e
espaços políticos participativos. Em ambos, o processo
de representação está se sobrepondo à participação
direta. A construção dicotômica entre representação
e participação e escala da representação (a nacional)
e escala da participação (a local) não se sustenta ao
analisar o cotidiano dos Conselhos Municipais, cuja
estrutura é democraticamente ilegítima.
A ideia que a escala política local – no Brasil, o
município – seria naturalmente mais participativa que
Quadro 1: Conselhos municipais como Espaços Políticos?
*Denominou-se como “corporativista” os Conselhos que possuem representação de ONGs; **Denominou-se como “especialistas” os Conselhos
com representação de associações já tradicionais na democracia, como os sindicatos.

GEOgraphia, vol. 20, n. 43, 2018: mai./ago.
66
outras escalas se mostrou frágil. Cabe sublinhar mais
uma vez que é fantasiosa a defesa de uma escala com
características intrínsecas. Sublinha-se, com isso, a
importância da geograa em discutir os modelos de
democracia. O debate teórico-conceitual da disciplina já
desenvolvido revela o risco em naturalizar as escalas e
seus perigosos efeitos políticos. A crença de que a escala
local é, necessariamente, a escala da participação, é
oriunda da associação duvidosa entre escala local/escala
nacional, proximidade/afastamento e participação/
representação – relações há muito desnaturalizadas na
ciência geográca e que o presente artigo, a partir da
pesquisa empírica nos Conselhos Municipais, buscou
também questionar.
Por essa razão, cabe aos geógrafos apontarem as
limitações e as virtudes de cada engenharia político-
geográco em seus contextos sócio-espaciais de
implementação.
Considerações Finais
O artigo analisou o funcionamento de um suposto
novo espaço político defendido pela democracia
participativa. Apesar de serem, aparentemente,
inovações interessantes no cenário político brasileiro,
os Conselhos Municipais do Rio de Janeiro possuem
claras limitações, reflexos também de uma falsa crença
de participação como atributo intrínseco da escala local
e precários elementos materiais dos espaços propostos.
Defendeu-se, entretanto, a necessidade de pensar
um conjunto de espaços políticos difundidos e bem
qualicados em escalas políticas claramente denidas
para auxiliar na democracia em ação. Por m, cabe
apontar que não é possível seguir em um viés explicativo
puramente institucional, isto é, a crença na qual
instituições bem formuladas segundo valores virtuosos
seriam capazes por si só de gerar desenvolvimento
econômico, democracia, ou quaisquer valores
considerados como nalidades desejáveis. É equivocado,
portanto, acreditar que existem propriedades naturais em
escalas e instituições que sozinhas seriam capazes de
construir relações virtuosas. Por outro lado, considerar
que somente a existência de indivíduos virtuosos
construiria uma democracia efetiva e a engenharia
político-geográca não teria nenhum papel no bom
funcionamento do sistema político é cometer outro erro.
Assim, é importante sempre pensar as engenharias
político-geográcas em seus contextos sócio-espaciais.
Por m, muitos trabalhos, ainda, analisam o Conselho
Municipal pelos seus produtos. Wampler (2007, p.44)
arma que “o objetivo principal que fundamenta a
criação e o funcionamento da maioria das Instituições
Participativas é o de melhorar a qualidade dos serviços
públicos prestados diretamente pelo Estado ou
indiretamente, por meio de terceirização”. Assim, se
há uma melhoria nas políticas públicas, o Conselho
Municipal, muitas vezes, é analisado como bom para o
sistema democrático. Entretanto, esse artigo se baseia
na defesa explícita que mais importante do que o que se
produz, é o como se produz. A pesquisa desenvolvida nos
Conselhos Municipais do Rio de Janeiro revelou o caráter
precário de representatividade e/ou participação direta
do cidadão presente nesses novos recursos contamina
seu produto e o torna, no contexto democrático,
ilegítimo. Persistir em denominá-los como “instituições
participativas” porque em alguns casos se obtêm bons
resultados é de um valor ideológico duvidoso no qual os
ns justicariam os meios. O ideal da ética platônica/
kantiana aqui se apresenta: parecer virtuoso não basta,
é preciso sê-lo.
Agradecimentos
Agradeço ao apoio do Instituto de Geograa da
Universidad Nacional Autónoma de Mexico (UNAM) pelo
incentivo nanceiro e acadêmico para a realização desta
e de outras pesquisas correlacionadas.

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Data de submissão: 31/05/2017
Data de aceite:03/05/2018
Data de publicação: agosto/2018