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SEM | Radar, 16. Jg., 01/2017: 33 - 58
Systemorientierte Governance-Konzeptionen
am Beispiel der kommunalen Energiewende
Thomas Göllinger1 / Frank M. Weber2
Moderne politische Steuerungskonzeptionen zeichnen sich dadurch aus,
dass sie zum einen die Mängel traditioneller planungszentrierter Konzepte
vermeiden und zum anderen der gewachsenen Vielfalt an Kooperationsmög-
lichkeiten unterschiedlicher Akteurssysteme gerecht werden. Speziell für das
Handlungsfeld der kommunalen Energiewende führt dies zu einer Gover-
nance-Konzeption, bei der Kommunen als systemische Steuerungsakteure
fungieren. Hierbei moderieren und gestalten sie zusammen mit den relevan-
ten Akteuren die verschiedenen Herausforderungen im Rahmen kommuna-
ler Energiewendekonzepte.
1. Einführung und Übersicht
Gesellschaftliche Veränderungen ergeben sich als Resultat vielfältiger
autonomer Prozesse in den gesellschaftlichen Teilsystemen und Sub-
strukturen sowie als Ergebnis von intentionalen Transformations-
prozessen. Solche bewussten Transformationsprozesse sind selbst
nur im Kontext der autonomen Entwicklungen zu verstehen und
zielführend zu gestalten. Zu den Handlungsfeldern, die einer inten-
siven Diskussion um eine notwendige Transformation unterliegen,
gehört die Frage nach einem zukunftsfähigen Wirtschaften unter
dem Gesichtspunkt ökologischer Belange und sozialer Aspekte
(Sustainable Development). Besonders ambitionierte Beobachter und
Akteure wollen hier den Bedarf nach einer „großen Transformation“
im Sinne Polanys erkennen und verbinden diese Zielsetzung mit
weitreichenden Vorstellungen in Bezug auf eine politische Steuerung
1 Thomas Göllinger, eMail: thomas.goellinger@htwg-konstanz.de
2 Frank M. Weber, eMail: f.m.weber@ioeb-siegen.de
2 Göllinger, Th. / Weber, F.M.
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dieser Prozesse.3 Solch ambitionierte Vorstellungen bergen die Ge-
fahr, dass sie sowohl bezüglich der Zielsetzung (Umgestaltung aller
Wirtschafts- u. Lebensbereiche) als auch hinsichtlich der Wahl der
Mittel (u.a. hierarchische politische Steuerung) weit über das erfor-
derliche und zuträgliche Maß hinausgehen.
Aktuell zu beobachten ist dies am Beispiel der Diskussion um die
Energiewende in Deutschland. Eine Energiewende ist politisch-
gesellschaftlich erwünscht und weitgehend akzeptiert, zumindest
was die generelle Zielsetzung betrifft. Zu diesen generellen Zielen
zählen zum einen die mittel- bzw. langfristige Ablösung nuklearer
und fossiler Energieträger durch Regenerative Energien und zum
anderen eine Steigerung der Energieeffizienz im Bereich der Energie-
anwendungen. Allgemein führen diese Entwicklungen zu einer Ver-
änderung der Technologieplattformen (Strukturwandel) im Energie-
sektor mit einer Stärkung der dezentralen Varianten (Göllinger/
Gaschnig 2016). Hieraus resultiert wiederum eine größere Akteurs-
vielfalt, die zusätzlich durch die bereits seit einigen Jahren zu be-
obachtenden Deregulierungsprozesse auf europäischer und nationa-
ler Ebene verstärkt wird. Letztlich entstehen komplexe Akteurs-
konstellationen, für deren Analyse und Steuerung Governance-
Ansätze gut geeignet sind. Dies wird in Abschnitt 2 grundsätzlich
begründet.
Im Kontext dieser Entwicklungen sehen sich auch Kommunen zu-
nehmend mit energierelevanten Fragestellungen konfrontiert, die
über die bisher üblichen Anforderungen weit hinausreichen. So geht
es nicht mehr nur um die herkömmlichen Energie-Infrastrukturen,
z.B. im Bereich leitungsgebundener Energieträger, sondern um quali-
fizierte und umfassende kommunale Energiekonzepte, die dabei hel-
fen sollen die anspruchsvollen energie- und klimapolitischen Ziele
der Bundesregierung zu erreichen. Gemessen an den traditionellen
Anforderungen ergibt sich für Kommunen durch die neuen Heraus-
3 So trägt etwa das 2011 vom Wissenschaftlichen Beirat für Globale Umweltver-
änderungen (WBGU) publizierte Hauptgutachten den Titel „Welt im Wandel:
Gesellschaftsvertrag für eine Große Transformation“.
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forderungen – Klimaschutz und Energiewende – eine gesteigerte
sachliche und soziale Komplexität. Auf Grund dieser Fragestellungen
besteht für sie die Notwendigkeit zur Entwicklung hinreichender
Problemlösungs- und Steuerungskompetenzen im Themen- und
Handlungsfeld „Kommunale Energieversorgung“. Hierzu sind so-
wohl die klassischen kommunalen Planungsprozesse als auch die
herkömmlichen Akteurskonstellationen einer kritischen Analyse zu
unterziehen.
Zunächst stellt sich die Frage, wie diese neuen Herausforderungen in
den einschlägigen wissenschaftlichen Disziplinen im Umfeld der
„Stadt- und Kommunal-Wissenschaften“, insbesondere in Städtebau
und Stadtplanung, berücksichtigt werden und welche theoretisch-
konzeptionellen Antworten von dort kommen. Insofern ist es erfor-
derlich in Abschnitt 3 einen kurzen Blick auf die entsprechenden
Disziplinen zu werfen. Hierbei zeigt sich, dass in diesen Disziplinen
immer noch ein weitgehend traditionelles Planungsverständnis vor-
herrscht, das sich innerhalb eines steuerungsoptimistischen Para-
digmas bewegt.
Sodann wäre zu thematisieren, welche Optionen für Kommunen be-
stehen, sich als systemische Steuerungsakteure zu betätigen und da-
mit in Übereinstimmung mit modernen systemtheoretischen Er-
kenntnissen auf der Basis eines realistischeren Interventions- u. Steu-
erungsparadigmas zu agieren (Abschnitt 4). In diesem Kontext ste-
hen schließlich die Überlegungen zu den Herausforderungen durch
energiebezogene Innovationsprozesse und deren Bewältigung durch
Kommunen, die sich als systemische Steuerungsakteure verstehen
und entsprechende Governance-Strukturen und -Prozesse entwi-
ckeln. Ein zusammenfassendes Fazit und ein Ausblick auf offene und
weiterführende Fragen runden den Beitrag ab.
2. Governance als moderne Steuerungskonzeption
In den letzten Jahrzehnten hat sich im Themenfeld der politischen
Steuerungskonzeptionen das Governance-Konzept herausgebildet.
Dieses beschreibt Theorie- und Handlungsansätze, die alle politisch-
administrativen Handlungs- und Gestaltungsebenen umschließen:
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von der lokalen (Altrock/Bertram 2012) über die regionale und nati-
onalstaatliche bis hin zur supranationalen Ebene. In Bezug auf die
letztere Ebene spricht man insbesondere von der Idee der Global
Governance als eine Art „Weltinnenpolitik“ (Kappes/Seitz 2015).
Trotz der Vielschichtigkeit und der Interdisziplinarität des Gover-
nance-Konzeptes lassen sich bezüglich seiner Wurzeln insbesondere
zwei verschiedene disziplinäre Zugänge unterscheiden: zum einen
der Zugang über die Institutionenökonomik (wirtschaftswissen-
schaftliche Wurzel), zum anderen der politikwissenschaftliche Zu-
gang, insbesondere über die Policy-Forschung. Nur auf den ersten
Blick vermag diese Konstellation zu verwundern; bereits bei einem
Blick auf die Themen und Fragestellungen der diversen Governance-
Übersichten (z.B. Ansell/Torting 2016, Benz et. al. 2007, Schuppert
2005) wird die komplementäre Ergänzung dieser beiden Wurzeln
bzw. Zugänge offensichtlich.
Auf der Basis des Transaktionskostenansatzes von Coase (1937) hat
insbesondere Williamson (1985) ein institutionenökonomisches For-
schungs- und Theoriekonzept für alle Formen von Koordinations-
problemen ökonomischer Handlungen propagiert, das die Frage der
Transaktionskosten von Koordinationsmechanismen in den Mittel-
punkt der Betrachtungen rückt. Nur für bestimmte Konstellationen
weist die rein marktliche Koordination ökonomischer Aktivitäten die
geringsten Transaktionskosten auf. Für andere Konstellationen und
Bedingungen erweisen sich dagegen nicht-marktliche Koordinations-
formen wie organisatorische Hierarchien oder interorganisatorische
Netzwerke als effizientere oder effektivere Varianten. In komplexen
Akteurskonstellationen geht es häufig um eine spezifische Mischung
und Überlappung dieser unterschiedlichen Koordinationsformen.
Solche komplexen Akteurskonstellationen liegen i.d.R. auch bei Fra-
gen der politischen Gestaltung unter maßgeblicher Beteiligung staat-
licher Institutionen vor. Eine Berücksichtigung aller relevanten ge-
sellschaftlichen Akteure und Entscheidungsträger in ihrem komple-
xen Zusammenspiel und der jeweiligen Interdependenzen führt zur
Governance-Perspektive. Im Gegensatz zum herkömmlichen Govern-
ment-Ansatz, als Konzept der überkommenen hierarchischen Pla-
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nung oder Steuerung, gibt es beim Governance-Konzept jedoch keine
eindeutige Unterscheidung zwischen dem Handeln des Staates ei-
nerseits und den Handlungen weiterer Institutionen wie Markt und
Gesellschaft andererseits. Daher bestehen hier häufig verschiedene
Koordinationsmechanismen wie Hierarchie, Markt und politikrele-
vante Netzwerke nebeneinander. Dieser Sachverhalt kommt auch in
folgender Governance-Definition zum Ausdruck (Mayntz 2005, S.
15):
„Auf den einzelnen Nationalstaat angewandt meint Governance …
das Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven
Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte: von der institutionalisier-
ten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen
des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu
hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure.“
Auf nationalstaatlicher Ebene ergibt sich ein Governance-
Akteurssystem mit vier Ebenen/Teilsystemen, die wechselseitig mit-
einander interagieren:
1. Politisches System der wettbewerblichen Demokratie
2. Koordinationsmechanismen staatlicher Institutionen
(in Deutschland Mehrebenensystem)
3. Wettbewerbliche Märkte (inkl. regulierter Sonderbereiche)
4. Zivilgesellschaftliche Selbstorganisation der Bürgergesellschaft
Die besondere Herausforderung für die Gesamtkoordination dieser
vier Akteurssysteme besteht darin, dass jeweils ein dominanter Ko-
ordinationsmechanismus vorliegt.
Speziell die Anwendung des Governance-Konzeptes auf die kom-
munale bzw. lokale Ebene (Local Governance) gründet auf konkreten
Policy-Untersuchungen, die im US-amerikanischen Kontext durchge-
führt wurden und dort unter dem Begriff „Urbane Regime“ verhan-
delt werden (Stone 1989). Darunter sind relativ dauerhafte, sektoren-
übergreifende Koalitionen zwischen Repräsentanten bzw. Akteuren
der Kommunalpolitik und der Privatwirtschaft zu verstehen. Durch
die Bündelung von Ressourcen und Kompetenzen zwischen diesen
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Akteuren sollen bestimmte kommunalpolitische Ziele effektiver und
effizienter erreicht werden. Festzustellen ist i.d.R. eine Diskrepanz
zwischen der komplexen Aufgabenumwelt, speziell auch im kom-
munalen Kontext, und den begrenzten Lösungskompetenzen kom-
munaler Entscheidungsträger und handelnder Akteure. Mit Urbanen
Regimen entstehen somit Akteurskonstellationen und Kooperationen
zwischen Kommunalverwaltungen und der Privatwirtschaft mit dem
Ziel die Entscheidungs- und Handlungskompetenz der maßgebli-
chen Akteure zu stärken.
Interessant an dieser US-amerikanischen bzw. internationalen Per-
spektive ist, dass der Fokus der Betrachtungen auf der Frage der
Steuerungsfähigkeit liegt, bzw. den konkreten Bedingungen und Vo-
raussetzungen einer solchen. Dagegen dominiert in der entsprechen-
den politikwissenschaftlichen Szene in Deutschland häufig die Per-
spektive auf die Etablierung demokratischer Beteiligungsverfahren
und -prozesse. Mit der wachsenden Bedeutung der zivilgesellschaft-
lichen Selbstorganisation der Bürgergesellschaft erscheint es not-
wendig diese beiden Perspektiven bzw. Ansätze stärker zu integrie-
ren.
Die Steuerungsfähigkeit von Akteuren und Systemen zeigt sich aus
einer systemischen Perspektive insbesondere als die Fähigkeit adä-
quat mit der Systemkomplexität umzugehen. Komplexe Systeme
zeichnen sich nach Forrester (1971) und Vester (1999) bzgl. der Sys-
temdynamik und der Interventionsmöglichkeiten durch einige Be-
sonderheiten aus (vgl. ausführlich Göllinger 2012, 2015):
1. Kontraintuitives Systemverhalten komplexer sozialer Systeme;
daher versagt hier das klassische Ursache-Wirkungs-Denken.
2. Es existieren systemkritische Parameter zur indirekten Systembe-
einflussung, die ausfindig zu machen sind.
3. Es besteht ein Widerspruch zwischen den kurz- und langfristigen
Konsequenzen politischer Interventionen mit einer Asymmetrie
zu Ungunsten der langfristigen Verbesserung des Systemzustan-
des aufgrund der in vielen Entscheidungssituationen vorherr-
schenden Zwänge zur Kurzfristorientierung.
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Darüber hinaus sind für einen systemischen Blick auf moderne Steu-
erungskonzepte wie der Governance-Ansatz die Erkenntnisse der
soziologischen Systemtheorie Luhmannscher Prägung von Relevanz,
hier insbesondere in der Interpretation von Willke (z.B. 2014).
4. Steigerung der Autonomie eigendynamischer Systeme zu opera-
tiver Geschlossenheit. Mit steigender Eigenkomplexität reagieren
Systeme immer mehr auf sich selbst und nur noch selektiv auf ih-
re Umwelt. Dieser Prozess der operativen Schließung führt
schließlich zur Selbstreferenz (Selbstbezüglichkeit) von Systemen
und der Herausbildung eines jeweils spezifischen binären bzw.
dominanten Codes.
Vor diesem Hintergrund sind die Steuerungsmöglichkeiten im Rah-
men von Governance-Konzeptionen und -prozessen systemisch zu
reflektieren.
3. Kommunale Steuerung im Rahmen traditioneller
Planungsdisziplinen
3.1 Problemlösungskompetenz der Disziplinen Städtebau und
Stadtplanung
Kommunale Steuerung basiert häufig noch auf einem konventionel-
len planungszentrierten Steuerungsparadigma im Rahmen der ein-
schlägigen Disziplinen Städtebau und Stadtplanung. Zur Klärung
der Frage, ob und inwieweit energie- und klimapolitische Aspekte
bereits Gegenstand städtebaulicher und stadtplanerischer Überle-
gungen und Konzepte sind bzw. sein können, ist zunächst ein kurzer
Blick auf den theoretisch-konzeptionellen Hintergrund dieser Diszip-
linen erforderlich. Dieser Blick ist jedoch eher ernüchternd: Insoweit
man überhaupt von einer Theorie des Städtebaus bzw. einer städte-
baulichen Planungstheorie sprechen kann, weist diese sowohl me-
thodologische - insbesondere hinsichtlich der Rezeption moderner
systemtheoretischer Ansätze - als auch inhaltliche Defizite auf. So ist
die Sustainability-Thematik im Allgemeinen und die Klimawandel-
bzw. Energiewende-Problematik im Besonderen in dieser Disziplin
seit der Jahrtausendwende zunächst nur in Ansätzen als Herausfor-
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derung erkannt und angenommen worden;4 erst seit den letzten Jah-
ren erfolgt eine zunehmende Durchdringung und problemadäquate
Bearbeitung dieses Themenfeldes.
Der von Frick (2011) konstatierte allgemeine Pragmatismus dieser
Disziplin, der mit einer unterentwickelten Theoriediskussion einher-
geht, bedingt eine weitgehend themenbezogene Einzelfalldiskussion,
die sich bisher nur wenig in der Herausdeutung allgemeiner Prinzi-
pien niederschlägt. Ein wesentlicher Grund für die Erfordernis einer
zumindest systematischen, wenn nicht gar systemischen, Beschrei-
bung und Erklärung des komplexen Gefüges Stadt ist die Tatsache,
dass die konkrete baulich-räumliche Organisation der Stadt durch
Relationen bestimmt ist, die nicht unmittelbar einsehbar und damit
nicht-diskursiv sind. Die sich daraus ergebenden Fehleinschätzungen
von Gegebenheiten, Potentialen und Wirkungsbeziehungen führen
dann zu falschen Planungsentscheidungen. Zur fachlichen Diskussi-
on des Nicht-Diskursiven bedarf es einer analytischen Theorie (Frick
2011, S. 26); diese zeichnet sich bisher erst in Umrissen ab.
In ihrer mangelnden theoretischen Fundierung gleicht die Stadt- und
Raumplanung anderen Disziplinen (bzw. den Mainstream-Ansätzen
innerhalb dieser Disziplinen), die sich weitgehend auf die Entwick-
lung und Anwendung instrumentell-pragmatischer Werkzeuge kon-
zentrieren. Verwunderlich ist die schwache Rezeption systemtheore-
tischer Erkenntnisse insbesondere vor dem Hintergrund, dass ein
wesentlicher Zweig der modernen systemorientierten Management-
lehre, die System Dynamics, u.a. aus wissenschaftlichen Untersu-
chungen zum System Stadt hervorgegangen ist.5
4 Als Beispiel für die konzeptionelle Berücksichtigung der Nachhaltigkeit als ei-
nes von vier gleichrangigen Oberzielen neben den anderen drei Oberzielen
Grundsicherung, Nutzbarkeit und Verständlichkeit sei auf Frick (2011, S. 104)
verwiesen. Für konkrete Beispiele für Anforderungen der Nachhaltigkeit und
deren Berücksichtigung im Städtebau siehe z.B. Gauzin-Müller 2002.
5 So beruhen die methodischen Arbeiten von Jay Forrester, dem maßgeblichen
Protagonisten der System-Dynamics-Methodik, u.a. auf dessen Forschungen zur
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Mit Frick lässt sich daher eine (noch) unterentwickelte Problem-
wahrnehmung und daraus resultierend eine (ebenfalls noch) einge-
schränkte Problemlösungskompetenz der Disziplinen Städtebau und
Stadtplanung im Umgang mit komplexen Problemstellungen konsta-
tieren.
3.2 Aufgaben und Akteure
Ein wichtiges Charakteristikum organisierter Siedlungstätigkeit ist
die Hervorbringung räumlicher Synergien. Diese zielen auf eine ur-
bane Nutzungssteigerung durch gegenseitig verstärkendes Zusam-
menwirken der verschiedenen Komponenten der gebauten Stadt
(Frick 2011, S. 25). Da die urbane Energieinfrastruktur eine dieser
Komponenten darstellt und damit als integraler Bestandteil des
Stadtsystems zu betrachten ist, ergeben sich vielfältige Einflüsse auf
die räumlichen Synergien. Bei der kommunalen Energiewende geht
es darum, die Determinanten und Entwicklungstreiber dieser Syner-
gien im Allgemeinen und bezüglich der Interdependenzen zur Ener-
gieinfrastruktur im Besonderen herauszuarbeiten. Um hierbei dem
Anspruch organisierter und dynamischer Komplexität gerecht zu
werden (Göllinger 2012, S. 133 ff.), bedarf es einer systemisch-
dynamischen Analyse, bei der die Entwicklungslogik der räumlichen
Synergien im Kontext der Entwicklungslogik und Systemkomplexität
der Innovationssynergien im Bereich der Energieinfrastruktur zu
spiegeln ist. Hierzu gibt es erst rudimentäre Ansätze; deshalb kann
bei konkreten Projekten auch nicht auf eine ausgearbeitete methodi-
sche Basis zurückgegriffen werden.
Aufgrund seiner heterogenen und multidisziplinären Struktur ent-
zieht sich das System Stadt einer eindeutigen Einordnung in eine
disziplinäre Wissenschaft. So ist der Begriff „Stadtwissenschaft“ bis-
her nur in Ansätzen belegt. Dagegen versucht die angewandte Stadt-
forschung unterschiedliche Erklärungsansätze aus verschiedenen
Disziplinen auf das System Stadt themen- und akteursspezifisch an-
„Urban Dynamics” am Beispiel der Stadt Boston. Siehe Forrester 1968 und
Göllinger 2012, S. 160 f.
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zuwenden. Das System Stadt kann je nach Perspektive, disziplinärem
Zugang und Planungsansatz z.B. als Wirtschafts- und Lebensraum,
als bauliches Ensemble oder als politische Gemeinde betrachtet wer-
den (vgl. Mäding 2008, S. 1071 f.). Insofern bestehen hinsichtlich des
wissenschaftlichen Untersuchungsgegenstandes „Stadt“ jeweils meh-
rere disziplinäre Erklärungs- und Problemlösungsansätze parallel.
Stadtplanung steht als Oberbegriff für steuernde und korrektive
Elemente des Systems Stadt. Diese strebt die Verknüpfung unter-
schiedlicher Anforderungen und Planungsansätze in Raum und Zeit
an (vgl. Albers/Wékel 2007, S. 11). Die örtliche Gesamtplanung hat
im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung soziale, ökonomische und
ökologische Anforderungen zu erfüllen, woraus sich der fächerüber-
greifende Ansatz der örtlichen Gesamtplanung (Bauleitplanung) ab-
leiten lässt. Diese versteht sich als umfassende Angebotsplanung für
die bauliche und sonstige Nutzung des Bodens und hat in diesem
Sinne auch ein weitgehendes Ermessen bei der Zielsetzung der Pla-
nung, d.h. sie ist mit einem Gestaltungsspielraum ausgestattet. Inso-
weit Stadtplanung rechtliche Einschränkungen für die Nutzungs-
interessen privater Grundstückseigentümer mit sich bringt, bedürfen
diese einer besonderen Legitimation, die sich i.d.R. durch den Bezug
auf das „Allgemeinwohl“ ergibt (vgl. Albers/Wékel 2007, S. 12).
Örtliche Gesamtplanung im Sinne umfassender räumlicher Pläne ist
also nicht oder nur sehr eingeschränkt für die Durchführung einzel-
ner konkreter Maßnahmen geeignet, sondern dient eher der Bünde-
lung und Koordination von unterschiedlichen Interessen und An-
sprüchen im und an den Raum. Bauleitplanung ist daher mindestens
multidisziplinär und planungsorientiert: sie muss somit andere
Fachdisziplinen adäquat berücksichtigen und offen sein für Einflüsse
und die Einbindung anderer Fachdisziplinen.
Aus dieser Koordinationsfunktion ergibt sich, dass die örtliche Ge-
samtplanung kein geschlossenes System mit eigenem, abgegrenzten
Wissenschaftskanon darstellt, sondern vielmehr aufgrund der Um-
setzung unterschiedlicher, zum Teil divergierender Flächenansprü-
che in räumlich-konkrete Aussagen das disziplinäre (Hintergrund)-
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Wissen anderer Fachdisziplinen und Systemlogiken einbeziehen
muss.
Es lassen sich drei wesentliche übergeordnete Ziele der städtebau-
lichen Planung identifizieren (vgl. Albers/Wékel 2008, S. 65):
• Sicherung und Erwerbsmöglichkeit von Flächen, die für öffentli-
che Zwecke benötigt werden,
• Einfügung der öffentlichen und privaten Bauvorhaben in ein
strukturelles Ordnungskonzept,
• Einordnung dieser Bauvorhaben in einen städtebaulichen Gestalt-
rahmen.
Anders als die Bauleitplanung dient die Fachplanung der planeri-
schen Bewältigung der ihr vom Gesetzgeber überantworteten fachli-
chen Aufgaben allein unter fachlichen Gesichtspunkten. Fachpla-
nung beruht dabei im Regelfall auf dem Wissen der jeweiligen Wis-
senschaftsdisziplin und legitimiert sich durch das jeweilige Fachpla-
nungsrecht. Die jeweils zuständigen Stellen betreiben Fachplanung
als eine systematische Vorbereitung und/oder Durchführung von
Maßnahmen, die auf die Entwicklung bestimmter Sachbereiche zie-
len. Sie sind vollzugsorientiert und stellen im Gegensatz zur räum-
lich integrierten Gesamtplanung eine sektorale Planung mit meist
räumlichem Bezug dar und grenzen sich durch fehlende Überört-
lichkeit und Überfachlichkeit vom überörtlichen System der Raum-
planung ab (vgl. Turowski 2005, S. 897).
Im Kontext der raumbedeutsamen Planungen zur Umsetzung ener-
giebezogener Planungsziele ergibt sich eine Akteursarena, die das
Zusammenwirken von Fachplanungen und örtlicher Gesamtplanung
verdeutlicht (siehe Abb. 1).
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Abb. 1: Akteursarena und Planungsebenen bei kommunalen Ener-
giesystemen
Konkrete Akteurskonstellationen im Kontext eines Planungsprob-
lems resultieren aus den unterschiedlichen Ansprüchen an die
Raumnutzung und den sich daraus ergebenden unterschiedlichen
disziplinären Zuständigkeiten. Hieraus entsteht ein Governancefeld
relevanter Akteure und Akteursgruppen, die auf Grund ihrer diver-
sen spezifischen Raumnutzungsinteressen jeweils unterschiedliche
Motivationen im Hinblick auf bestimmte konkrete Einzelziele auf-
weisen, so auch bei energiebezogenen Zielsetzungen, z.B. Nutzung
erneuerbarer Energien und Maßnahmen der Energieeffizienz. Diese
Inkongruenz ergibt sich insbesondere aus unterschiedlichen ökologi-
schen oder ökonomischen Beweggründen (Interessensverbände, re-
gionale Wirtschaft) oder auf Grund gesetzlicher Beauftragung (Fach-
planungen).
Hinsichtlich der zentralen Koordinierungsfunktion kommt der
Kommune eine Schlüsselrolle in der Planung und Durchführung von
Maßnahmen im Bereich energiebezogener Innovationen zu. Sie
übernimmt sowohl in der Aufstellungsphase des fachlichen Plans als
auch in der Umsetzungsphase der einzelnen Projektbausteine eine
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Mittlerrolle zwischen den verschiedenen disziplinären Belangen
(energetische, ökonomische, ökologische, rechtliche etc.). Darüber
hinaus moderiert sie die unterschiedlichen Interessen der kommuna-
len Stakeholder innerhalb dieser Akteursarena. Diese Koordinations-
aufgabe erfordert angemessene, aufgabengerechte personelle Kapazi-
täten.
4. Kommunen als systemische Steuerungsakteure der lokalen
Energiewende
4.1 Aktuelle Strukturen der kommunalen Steuerung
Bedingt durch die gesellschaftlichen Modernisierungsprozesse der
letzten Jahrzehnte und den mittlerweile vielfältigen Akteurs- bzw.
Stakeholder-Interessen sowie politisch-administrativen Anforderun-
gen ist die Komplexität der Planungserfordernisse und des Planungs-
prozesses sowohl hinsichtlich der sachlichen als auch der sozialen
Dimension stark gestiegen. Fraglich ist daher, ob die bisherigen, eher
schlichten und unterkomplexen, prozessualen Routinen noch zeit-
gemäß sind, wie sie idealtypisch z.B. bei Albers/Wékel (2007, S. 13)
beschrieben werden. Analog zu den sich verändernden Anforderun-
gen und Voraussetzungen an die Planung, entwickelte sich zwar
auch das Planungsverständnis (siehe hierzu z.B. den Überblick bei
Albers/Wékel 2007, S. 30); jedoch bleibt dieses jeweils weitgehend im
Rahmen des herkömmlichen Planungsparadigmas.
Insbesondere gehen viele Darstellungen der planerischen Verfah-
rensschritte (siehe z.B. die Übersicht bei Albers/Wékel (2007, S. 77))
noch von typisch linearen Top-down-Verfahren aus. Insofern
herrscht teils noch eine naive Steuerungsillusion bei der Diskussion
um zeitgemäße Ansätze der Stadtplanung vor, mindestens jedoch ein
weitgehender Steuerungsoptimismus.
Hierbei werden daher kaum die Erkenntnisse der soziologischen Sys-
temtheorie reflektiert. Auch diese hat bzgl. der Interventions- und
Steuerungsmöglichkeiten von sozialen Systemen verschiedene Inter-
pretationen zu bieten. Während Luhmann noch eine eindeutig pla-
nungsskeptische Haltung einnahm, versucht hingegen Willke (1994,
1995, 2014) mit seiner „dezentralen Kontextsteuerung“ einen mode-
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rat skeptischen bis vorsichtig optimistischen Ansatz zu verfolgen.
Danach ist Steuerung und damit Planung nur unter ganz bestimmten
Voraussetzungen möglich. Insbesondere sind die Bedingungen funk-
tional differenzierter Gesellschaften zu berücksichtigen. In diesem
Kontext begreifen wir kommunale Steuerung weitgehend als spezifi-
schen Ansatz der systemischen „Supervision“, der sich diametral zur
lange Zeit vorherrschenden streng hierarchischen Top-down-
Planung verhält.
Hinsichtlich kommunaler Energiestrategien lassen sich anspruchs-
volle Ziele realisieren, indem verschiedene Ansätze und Möglichkei-
ten zur Effizienzsteigerung bzw. regenerativen Energieversorgung in
ihrem systemischen Kontext analysiert werden (vgl. Göllinger 2012).
Dies mündet in einem integrativen, die gegenseitigen Wechselwir-
kungen beachtenden Konzept, in dem die Kommune als systemi-
scher Steuerungsakteur fungiert. Diese Steuerungsfunktion ist für
das Konzept essentiell, da sich die aufgezeigten Wege zur Effizienz-
steigerung von herkömmlichen, oft auf bloßen technischen Verbesse-
rungen basierenden Maßnahmen unterscheiden.
Während bei diesen traditionellen Optionen das bisherige, die kom-
munale Verwaltung prägende linear-kausale Denken im konventio-
nellen Erzeuger-Nutzer-Schema beibehalten werden kann, erfordern
weitergehende Ansätze die Beachtung anspruchsvoller technisch-
organisatorischer Erzeuger-Nutzer-Verhältnisse. Gedacht ist hier z.B.
an die Problematik bei Wärmenetzen sowie Effizienzsteigerungen
durch Sektorkopplung etc.
Die besonderen technischen wie auch organisatorischen Herausfor-
derungen erfordern ein Management dieser innovativen Maßnah-
men im Rahmen eines zeitgemäßen, angepassten Governance-
Ansatzes. In diesem nimmt die Kommune unter dem gewandelten
Paradigma des „ermöglichenden Staates“ eine aktive und moderie-
rende Rolle ein und erschließt sich damit einen größeren Lösungs-
spielraum bei der Bearbeitung komplexer Probleme als im bislang
vorherrschenden Paradigma (zu den speziellen Bedingungen einer
„local Governance“ siehe z.B. Holtkamp 2007).
Systemorientierte Governance-Konzeptionen und kommunale Energiewende 15
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Abb. 2: Herkömmliche Struktur der kommunalen Steuerung
Die verschiedenen Ansätze im Zusammenhang mit einer kommuna-
len Energiewende lassen sich wie folgt knapp charakterisieren: Die
bisher vorherrschende Rolle der Kommunen folgt weitgehend dem
herkömmlichen und verbreiteten Verwaltungsparadigma. In diesem
dominieren administrative Prozesse, die sich aus den relevanten
Rechtsvorschriften (etwa Baurecht) ableiten. Innerhalb einer ge-
schlossenen Handlungssphäre mit weitgehend zentraler Energieer-
zeugung bzw. -verteilung und dezentraler Energienutzung nimmt
hier die Kommune die Rolle als Infrastrukturplaner und -ersteller
ein, plant bzw. beaufsichtigt Bauvorhaben und betreibt EVU bzw.
verwaltet maßgebliche Beteiligungen daran (Abb. 2).
Energiebezogene Innovationsprozesse werden in diesem Regime
durch rechtliche Vorschriften limitiert (Baurecht), mangels ökonomi-
scher Anreize (Beteiligung EVU) negiert oder aufgrund fehlender
Fachexpertise in Verwaltung und Politik (gewachsene Verwaltungs-
struktur unter dem skizzierten herkömmlichen Verwaltungspara-
digma) erst gar nicht rezipiert. Somit bleiben auch die zur Anwen-
dung kommenden Instrumente der Stadtplanung in ihrer Innovati-
EVU Endnutzer
-Eigenerzeugung
-Fremdbezug
(konventionell & regenerativ)
Strom, Gas, Wärme
Kommune
ggf. Anteilseigner Planung & Bereitstellung
von Infrastruktur Stadt-, Bauplanung & -aufsicht
Charakteristika:
•Denken in „Versorgungskategorien“(Einbahnstrasse „Erzeugung –Nutzung“)
•Schwerpunkt „Administration“, „Ausführung“, „Aufsicht“, „Planung nach gesetzlicher Vorgabe“
•Energiefragen als (nur begrenzt) optimierbare Randbedingung
•Genereller Verwaltungsansatz zwischen „Bürokratismus“ und „Marktorientierung“
Erzeugungs-u.
Netz-Infrastrukturen
16 Göllinger, Th. / Weber, F.M.
SEM | Radar, 16. Jg., 01/2017: 33 - 58
onswirkung zwangsläufig weit hinter den Möglichkeiten und Not-
wendigkeiten im Zusammenhang mit anspruchsvollen Zielen (CO2-
Minderung, Ressourcenschonung, Stadtentwicklung etc.) zurück.
4.2 Zukünftige Strukturen der kommunalen Steuerung
Die Beschreibung der innovativen Einzelmaßnahmen bzw. ihr sys-
temischer Kontext zeigt Potentiale und Handlungsfelder auf, die sich
mit dem vorherrschenden Politik- und Verwaltungsmuster nicht rea-
lisieren bzw. bearbeiten lassen. Die hiermit verbundenen komplexen
Fragestellungen und Gestaltungsaspekte bedingen hingegen Verwal-
tungsstrukturen, die sich stark an den Hauptmerkmalen von „Good
Governance“ orientieren.6 Diese binden die Zivilgesellschaft und die
in ihr gelebten Motive weit stärker ein, als z.B. die im praktizierten
Verwaltungsmuster gesetzlich vorgeschriebenen (pro forma) Beteili-
gungen der Bürger, die zudem häufig erst während, nicht aber zu
Beginn eines Planungsprozesses erfolgt. Technologische Entwicklun-
gen und Möglichkeiten sowie ökologische Herausforderungen lassen
sich somit wirksamer mit gesellschaftlichen Bedürfnissen verbinden.
Die Ausrichtung an diesen Governance-Kriterien versetzt die Kom-
mune in die Lage, als systemischer Steuerungsakteur tätig zu werden
und damit die skizzierten Innovationsprozesse anzuregen und pro-
duktiv zu moderieren (siehe Abb. 3). Dabei können die Möglichkei-
ten und Fähigkeiten der relevanten Akteure (etwa: EVU, pri-
vate/gewerbliche Energienutzer, Anbieter technologischer Innovati-
onen etc.) in weitaus höherem Maße eingebracht werden, da systemi-
sche Prozesse vor dem Hintergrund zeitgemäßer Governance-
Ansätze die Handlungssphäre aller Beteiligten vergrößern und Inno-
vationen durch die relevanten Akteure und ihre ökonomischen An-
reize selbst befördert werden (Stichworte: intelligente Infrastruktur,
Smart Grids etc.). Diese systemische Option ersetzt oder ergänzt in
6 Diese sind nach den maßgeblichen Arbeiten der Vereinten Nationen: Verant-
wortlichkeit, Transparenz, Ansprechbarkeit, Gleichheit und Umfasstheit, Wirk-
samkeit und Funktionsfähigkeit, den Regeln des Gesetzes folgend, Beteiligung,
Konsensusorientierung; siehe z.B. www.UN.org, www.UNESCAP.org.
Systemorientierte Governance-Konzeptionen und kommunale Energiewende 17
SEM | Radar, 16. Jg., 01/2017: 33 - 58
weiten Teilen die anonymen (Fach)-Planungsprozesse von Kommu-
nalverwaltungen, die zudem bestimmte Technikmuster - und damit
auch Nutzungsmuster - für lange Zeit vorschreiben bzw. Alternati-
ven als ökonomisch unvorteilhaft erscheinen lassen (z.B. Verlegung
und Anschluss an Gas- und/oder Wärmenetze; Nutzung der Photo-
voltaik etc.).
Abb. 3: Zukünftige Struktur der kommunalen Steuerung
Der oben zunächst verwendete (normative) Governance-Begriff, der
Gestaltungsgrundsätze vor dem Hintergrund der Projektzielsetzun-
gen (Energieeffizienz, Innovation etc.) enthält, lässt sich auch in sei-
ner aus der Institutionenökonomik hervorgegangenen Form anwen-
den und analysieren (siehe Weber 2009, S. 213 ff.). Er beschreibt in
diesem Sinne die gegebenen (implizit in Abb. 2) bzw. empfohlenen
(implizit in Abb. 3) Regeln und die Art der Regeldurchsetzung im
Wirtschaftsprozess sowie alle wesentlichen Formen der Handlungs-
koordination. Vor dem erweiterten Hintergrund der durch die Po-
licy- und Implementationsforschung gewonnenen Erkenntnis, dass
EVU
Endnutzer
(zunehmend
auch Erzeuger)
Gas, Strom, Wärme
Kommune
innovativ-integrative
Stadt-& Bauplanung
Infrastruktur-Dienstleister
Anteilseigner EVU
Charakteristika:
•Denken in „Nutzungskategorien“
• „Administration“folgt „Innovation“
•Energieplanung eingebettet in systemisch-integrativen Planungsprozess
•Genereller Verwaltungsansatz „Governance“
lokale
Wärmenetze
regenerative
Energien
konventionelle
Energien
BHKW Photovoltaik
E-Mobility etc.
in verschiedenen
Kombinationen
smart
grids
EVU
Endnutzer
(zunehmend
auch Erzeuger)
Gas, Strom, Wärme
Kommune
innovativ-integrative
Stadt-& Bauplanung
innovativ-integrative
Stadt-& Bauplanung
Infrastruktur-Dienstleister
Infrastruktur-Dienstleister
Anteilseigner EVU
Anteilseigner EVU
Charakteristika:
•Denken in „Nutzungskategorien“
• „Administration“folgt „Innovation“
•Energieplanung eingebettet in systemisch-integrativen Planungsprozess
•Genereller Verwaltungsansatz „Governance“
lokale
Wärmenetze
regenerative
Energien
konventionelle
Energien
BHKW Photovoltaik
E-Mobility etc.
in verschiedenen
Kombinationen
smart
grids
18 Göllinger, Th. / Weber, F.M.
SEM | Radar, 16. Jg., 01/2017: 33 - 58
ein staatliches Steuerungssubjekt (hier z.B. die Stadtverwaltung)
nicht hierarchisch in ein gesellschaftliches Handlungsfeld intervenie-
ren kann (hier: Innovationen im Themenfeld Energie und Nachhal-
tigkeit) ist der Blick auf die verschiedenen Akteure der Policy-
Subsysteme zu richten. Diese Systeme sind zwar durch unterschied-
liche Interessen und asymmetrische Einflussverteilung zwischen den
Beteiligten geprägt, konstituieren jedoch insgesamt einen systemi-
schen Zusammenhang kollektiver „Politikproduktion; z.B. auf der
Basis von Gesetzen oder Weisungen der politischen Führung (siehe
Jansen/Schubert 1995).
Problematisch ist hierbei das begrenzte Handlungsrepertoire im
deutschen Mehrebenensystem, in dem die kreisfreien Städte als unte-
re Aufsichtsbehörde fungieren. Innerhalb dieser Behörden dominiert
die hierarchische Steuerung im Rahmen einer klassischen Primäror-
ganisation (vgl. Wegrich 2006). Dies führt häufig dazu, dass für die
zahlreichen anspruchsvollen Innovationsaufgaben auf Seiten der
Kommunen und Behörden keine sekundärorganisatorische Struk-
turen mit speziellen Fachexperten existieren, sondern die Aufgaben
arbeitsteilig zwischen externen Akteuren und Sachbearbeitern mit
freien Kapazitäten erledigt werden.
Unter Verwendung der Begriffe des Transaktionskostenansatzes
(siehe z.B. Richter/Furubotn 2014, Picot et al. 2015) fallen hier inner-
halb der Verwaltung sowie auf externer Seite beträchtliche Transak-
tionskosten an, um Projektinhalte zu sichten, zu bewerten und ggf.
umzusetzen (siehe Weber 2009, S. 221). In concreto entstehen Infor-
mations-, Anbahnungs-, Entscheidungs-, Abwicklungs-, Kontroll-,
Anpassungs- und Disincentive-Transaktionskosten, die zu einem ho-
hen Anteil Sunk-Cost-Charakter besitzen, da sie aufgrund der man-
gelnden inhaltlich-organisatorischen Anschlussfähigkeit der Verwal-
tung nicht in die Umsetzung entsprechender Maßnahmen münden.
Dagegen verlagern sich in einem Governance-Ansatz wesentliche
Transaktionskosten auf die Seite der vielfältigen Einzelakteure, die
diese durch die Aussicht auf künftige Erträge bei realisierten Vorha-
ben auch zu tragen bereit sind und die dadurch eine geringere Sunk-
Cost-Problematik aufweisen. In systemisch strukturierten und fach-
lich-interdisziplinär rückgekoppelten diskursiven Prozessen, in de-
Systemorientierte Governance-Konzeptionen und kommunale Energiewende 19
SEM | Radar, 16. Jg., 01/2017: 33 - 58
nen die Verwaltung als Initiator und Moderator auftritt, können so
Innovationen für die Kommune bzw. Region generiert werden.
Aufgrund der hier schon mehrfach aufgezeigten gesteigerten Sys-
temkomplexität des Themenfeldes werden auch an die interdiszipli-
näre Koordination gesteigerte Anforderungen gestellt. Vor dem Hin-
tergrund der obigen Ausführungen zu den komplexen und an-
spruchsvollen Aufgaben wird zur Umsetzung in Verwaltungen je-
weils eine eigene organisatorische Einheit vorgeschlagen. Diese kann
als Stabsstelle konstituiert werden, welche direkt dem Stadtvorstand
unterstellt wird und fachlich über und zwischen den Fachämtern
agiert; sie übt damit die Koordinierungsaufgaben aus systemisch-
interdisziplinärer Sicht aus.
Dadurch lässt sich auch die „Kompetenzfalle“ umgehen, die sich da-
raus ergibt, dass in vielen Klimaschutz- und Energiewende-
Konzepten eine Gleichsetzung der anspruchsvollen und interdiszi-
plinären Aufgabe Klimaschutz mit Umweltschutzbelangen im enge-
ren Sinne vorgenommen wird. Fortschrittliche, moderne Konzeptio-
nen setzen hingegen auf eine enge Verzahnung von Klimaschutz mit
ökonomischen Kompetenzen und innovationspolitischen Aspekten.
Diese überfachliche Koordinationsstelle erarbeitet die systemisch
fundierten Konzeptionen zur Initiierung und Implementation der
Innovationssynergien innerhalb der Kommune; sie übernimmt zu-
gleich eine Mittlerrolle zwischen den verschiedenen disziplinären
Belangen und den Interessenskonstellationen innerhalb der Ak-
teursarena. Für die sich daraus ergebenden operativen Fragen, vor
allem die fachplanerische Umsetzung, z.B. durch Anwendung der
relevanten gesetzlichen Anforderungen, sind die einzelnen Fachab-
teilungen einer Kommune einzubinden (z.B. Bauamt, Gebäudema-
nagement etc.). Insbesondere die koordinierende Stabsstelle sorgt
hierbei für die Abstimmung der kommunalen Gesamtplanung mit
den Anforderungen einer systemischen Innovationsstrategie.
20 Göllinger, Th. / Weber, F.M.
SEM | Radar, 16. Jg., 01/2017: 33 - 58
Abb. 4: Einflussgefüge kommunaler energiebezogener Innovati-
onssynergien
Eine zeitgemäße und zukunftsfähige kommunale Energiestrategie
beruht letztlich auf der Berücksichtigung einschlägiger Erkenntnisse
verschiedener Disziplinen sowie den Interessen und Ansprüchen der
diversen kommunalen Stakeholder. Aus diesen heterogenen diszip-
linären Zugängen und Anforderungen resultiert ein komplexes Ein-
flussgefüge zur Umsetzung kommunaler energiebezogener Innovati-
onssynergien (siehe Abb. 4).
Gerade für größere Kommunen bietet sich daneben die stärkere Be-
rücksichtigung des Projektmanagements an. Durch dieses kann die
dominierende primärorganisatorische Ämterstruktur, die häufig we-
der inhaltlich noch prozessual auf die Bewältigung neuer, zumal
komplexer Sachverhalte ausgerichtet ist – durch zweckmäßige se-
kundärorganisatorische Maßnahmen ergänzt werden. Die o.a. dis-
kursiven, durch die Verwaltung moderierten Prozesse lassen sich
damit organisatorisch leichter bewältigen und führen auch zur erfor-
derlichen informatorischen und inhaltlich-personellen Vernetzung
innerhalb der Kommunalverwaltung sowie auch zwischen allen be-
teiligten Akteuren.
Mechanismen der
Innovationsdynamik
u. Pfad-Strukturen
Grund-und Leit-Prinzipien
nachhaltiger Energiesysteme
Innovationssynergien
im Energiesektor
Klima-, energie-u.
wirtschaftspolitische
Grundsätze
Leit-Kriterien der
Stadtplanung u.
Stadtentwicklung
Anforderungen an die baulich-räumliche
Organisation der Stadt
Konkrete Maßnahmenbündel,
Masterpläne, Umsetzungskonzepte,
Planungs-u. Implementierungs-
Strategien
Interessen,
Ansprüche u.
mentale Modelle
der Urban-
Stakeholder
Systemorientierte Governance-Konzeptionen und kommunale Energiewende 21
SEM | Radar, 16. Jg., 01/2017: 33 - 58
Vor dem Hintergrund der Prinzipal-Agenten-Problematik (siehe z.B.
Erlei et al. 2016; Picot et al. 2003) lässt sie sich auch ökonomisch be-
gründen: herkömmliche Administrationen sind auf die Bewältigung
interdisziplinärer und komplexer Probleme weder personell noch
organisatorisch vorbereitet. Dennoch müssen verantwortliche Stellen
für diese neuen Aufgaben benannt werden (etwa bei der Neu- und
Umgestaltung von Stadtquartieren, Ausbau des ÖPNV etc.). Dies
führt häufig zu einer heterogenen Verteilung auf diverse Stellen in
verschiedenen Ämtern, deren Koordination durch die betroffenen
Stellen weitgehend selbst erfolgen muss. Die Komplexität der Aufga-
ben erfordert dabei eine starke kommunikativ-informatorische Ver-
netzung aller Beteiligten. Im Zusammenhang mit den ohnehin oft
recht engen Handlungsspielräumen, die sich durch das Zusammen-
spiel der rechtlichen Regelungen verschiedener Ebenen (s.o.) erge-
ben, wird dagegen somit oft ein indirekter Anreiz zur Informations-
zurückhaltung gegeben, da sich die betroffenen Stellen dadurch vor
frustrierenden Prozessen schützen können. Denn im Gegensatz zu
den lange eingeübten und vertrauten Top-down-Routinen, die zu
einer Aufgabenerledigung und damit zu einem persönlichen Erfolgs-
erlebnis führen, sorgen Rückkopplungen für - oft als ergebnislos
empfundene – „Wiedervorlagen“ und immer neue interne und ggf.
auch externe übergreifende Abstimmungen, vor denen sich viele
Mitarbeiter abschotten wollen. Dies führt u.a. auch zu den viel be-
klagten „Pro-forma-Bürgerbeteiligungen“, die nur formal aufgrund
gesetzlicher Verpflichtungen, nicht aber zum Zwecke wirklicher
Qualitäts- und Akzeptanzsteigerung durchgeführt werden. Moder-
nes Projektmanagement vermeidet diese Prinzipal-Agenten-
Problematik, da seine Methoden gerade die relevanten Akteure ver-
netzen, statt sie voneinander abzuschotten.
5. Fazit und Ausblick
Vor dem doppelten Hintergrund der Gefahr herkömmlicher techno-
kratischer Planung einerseits sowie der aktuellen und künftigen Her-
ausforderungen der Energiewende andererseits diskutiert der vorlie-
gende Beitrag die Notwendigkeit und Problematik des Governance-
Ansatzes als zeitgemäße Steuerungsmöglichkeit. Dabei wird weiterer
22 Göllinger, Th. / Weber, F.M.
SEM | Radar, 16. Jg., 01/2017: 33 - 58
Forschungsbedarf sowohl in grundsätzlicher als auch in umset-
zungsorientierter Perspektive deutlich.
Zunächst ist eine weitere Einordnung im Kontext der fundamentalen
Positionen auf das Steuerungsproblem zu versuchen. Das Kontinu-
um der verschiedenen Grade der Steuerungsskepsis reicht hier von
grundsätzlichen absoluten bis hin zu bedingt steuerungspessimisti-
schen Positionen und kann durch folgende – bewusst zuspitzende –
Positionen veranschaulicht werden: Demnach ist Steuerung weder
erwünscht, noch erforderlich, sondern vielmehr schädlich, weil so-
wieso unmöglich (Hayek) oder aber erforderlich, jedoch weitgehend
bis nahezu unmöglich (Luhmann) bzw. erforderlich, aber schwierig
(Willke).
Weiter zu untersuchen ist auch die Dichotomie von Steuerungssub-
jekt/Steuerungsobjekt sowie Fremdorganisation/Selbstorganisation,
die zu einem schwierigen Ineinandergreifen von verschiedenen
Sphären mit unterschiedlichen Funktionsweisen und Operationslo-
giken führt. In konsequenter Ausprägung führt dies zu einem Di-
lemma, denn Selbstorganisation bedingt eine Auflösung der Unter-
scheidung zwischen Steuerungssubjekt und -objekt; zudem werden
Steuerungsziele sowie -handlungen vom System selbst generiert und
nicht an eine externe Steuerungsinstanz delegiert.
Dies mündet letztlich in einem komplexen Zusammenspiel von ver-
schiedenen Akteurssystemen mit spezifisch eigener Handlungslogik,
die sich aufgrund ihrer wechselseitigen Verflechtungen lediglich ide-
altypisch als scharf abgrenzbare Systeme beschreiben lassen und
zentrale Steuerungsinstanzen zunehmend ersetzen. Offen bleibt
dann zunächst, wie sich vor diesem Hintergrund energiebezogene
Innovationsprozesse mittels spezifischer Interventionen in autonome
Systeme und Entwicklungsdynamiken realisieren lassen. Dies betrifft
auch die aktive Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure unter Be-
tonung ihres konkreten Wissens- und Erfahrungshintergrundes und
nicht nur als passive Betroffene.
Aus umsetzungsorientierter Perspektive wird deutlich, dass z.B. die
vorgestellten organisatorischen Maßnahmen in ihrer systemischen
Ausprägung noch stärker auszudifferenzieren sind. Dabei ist etwa zu
Systemorientierte Governance-Konzeptionen und kommunale Energiewende 23
SEM | Radar, 16. Jg., 01/2017: 33 - 58
klären, wie Wissenskompetenzen aus den (Verwaltungs)-Hierar-
chien, in denen sie typischerweise angesiedelt sind, dort aber keine
oder nur wenig Wirkung entfalten, in Stäbe oder Projekte übertragen
werden können, um dort die erforderliche Lösungskompetenz zu
schaffen. Erfolgreiche Projektarbeit ist darüber hinaus auf einen kon-
sistenten Zielkanon angewiesen, der jedoch bei komplexen Fragestel-
lungen hinreichend flexibel sein muss, um im Rahmen systemischer
Rekursionen sukzessive verfeinert zu werden.
24 Göllinger, Th. / Weber, F.M.
SEM | Radar, 16. Jg., 01/2017: 33 - 58
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