Contribuições da Prevenção de Conflitos à Política Externa Brasileira: notas e reflexões

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contriBuições dA prevenção de
conFlitos à políticA externA
BrAsileirA: notAs e reFlexões
Marcelo M. Valença
Marcelo M. Valença é professor adjunto na Escola de Guerra
Naval (EGN). É doutor em Relações Internacionais (2010) e bacharel
em Direito (2004) pela PUC-Rio. Sua pesquisa se foca na interseção
entre o Direito e as Relações Internacionais, principalmente em
temas como Estudos Críticos de Segurança, Questões Humanitárias,
Política Externa Brasileira e Prevenção de Conitos. Tem interesse
também em questões de aprendizado ativo.
Contatos: <marcelo.valenca@gmail.com> e <http://www.marcelo
valenca.com>

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1. introdução
A história diplomática brasileira descreve o país como pacíco
e que considera o uso da força militar como último recurso nas suas
relações internacionais. Reforça essa narrativa o fato da América
do Sul ser um continente onde conitos armados interestatais são
raros e parecem eclodir, seriam resolvidos por meio da mediação
de outros Estados da região, sem que a violência escalasse. Dada
a ausência de ameaças tradicionais à segurança em seu entorno,
o Brasil pôde focar suas atenções e interesses para o estímulo à
cooperação e à integração regional, em iniciativas de diferentes
escalas e complexidades. Não à toa, a denição de segurança
assumida por seu Livro Branco é mais ampla do que a mera
denição tradicional.
Ainda que não concorde com essa narrativa e veja severas
inconsistências em sua estrutura, entendo que ela aponta algumas
características das relações exteriores brasileiras e de atuação
internacional. Entre elas estão duas que são caras ao país e
sustentam o meu objeto de análise. São elas a resolução pacíca de
controvérsias e a preferência pelo multilateralismo na construção
de consenso. Da sua síntese, desenvolvo meu argumento.
Defendo que, apesar do envolvimento estreito brasileiro em
operações de paz e processos de resolução de conitos, está na
prevenção de conitos a estratégia para a projeção internacional
brasileira, podendo proporcionar ao país um papel de relevância
como empreendedor no campo das normas internacionais. Isso

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Marcelo M. Valença
permitiria a inserção do país no círculo dos players globais e
promoveria os interesses da Política Externa Brasileira (PEB)
em um mundo que passa por mudanças profundas nas suas
dinâmicas de poder. Nesse ponto, a projeção de uma liderança
brasileira ganharia muita força com o país agindo como um ator
na busca pela consolidação das normas de direito internacional,
especialmente na área de proteção humanitária e dos civis em
situação de conitos. Em particular, uma ordem centrada no
direito e na limitação do uso da força militar são compatíveis com
as aspirações brasileiras, corroborando as estratégias de política
externa adotadas nas últimas décadas. A lógica da prevenção de
conitos e a construção de normas em seu entorno levariam ao
alcance dos objetivos da PEB.
Conduzo meu argumento em três etapas. Na primeira, discuto
a conexão entre os princípios que orientam a PEB e a preferência
brasileira pela ação multilateral voltada para a resolução de
conitos. Nela, monto as bases históricas e normativas que
sustentam a atuação contemporânea brasileira.
Na segunda seção apresento o histórico brasileiro em iniciativas
multilaterais para resolver conitos armados. O aspecto mais
visível desse comportamento brasileiro são, mas não se limitam
às operações de paz da Organização das Nações Unidas (ONU).
Além delas, há uma série de ações concertadas internacionais que
não assumem tal institucionalização, mas reforçam esse ideário,
como processos de mediação e negociação em situações de crise.
Apesar de colaborarem para fortalecer meu argumento, meu foco
recai apenas nas operações de paz da ONU, que impactam mais
signicativamente na ordem internacional.
A terceira seção, que também funciona como conclusão,
aponta que as estratégias contemporâneas brasileiras para
projetar sua liderança e seus valores podem ser lidas à luz dessas

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Contribuições da prevenção de conflitos
à política externa brasileira: notas e reflexões
duas preferências. Nesse ponto, retomo a defesa do envolvimento
brasileiro na prevenção de conitos e na construção de um
arcabouço normativo que promova tais valores. O envolvimento do
país no fortalecimento de normas internacionais, principalmente
as de proteção humanitária, reforçam o ethos brasileiro ao mesmo
tempo em que promovem uma mudança nas bases do poder e,
consequentemente, abrem espaço para novas lideranças na política
internacional.
2. o vAlor do multilAterAlismo e dA resolução
pAcíFicA de controvérsiAs pArA A peB
Existe uma narrativa frequente na política internacional,
principalmente nos estudos de geopolítica, de que a América do Sul
é um continente naturalmente pacíco, onde a ameaça do uso da
força é rechaçada por arranjos culturais, políticos e diplomáticos.
Tal ideia, bastante recorrente no discurso político, norteia e serve
de bases para a formação de concertos objetivando a cooperação
regional1. Por mais que essa narrativa seja politicamente atrativa,
estudos mostram que esse caráter pacíco acontece, entre outras
razões, por questões domésticas e barganhas militares, não pela
deslegitimação do uso da força nas relações entre os países2.
Entretanto, esse cenário de relativa estabilidade proporcionou
espaços para a construção do ethos internacional brasileiro.
Aproveitando - se da ausência de ameaças à segurança de seu
território, bem como as oportunidades oferecidas por um período
de alinhamento e parceria estreita com os EUA, o Brasil construiu
suas diretrizes de política externa visando a liderança regional e o
1 AMORIM, 2012, p. 270 -271.
2 BATTAGLINO, 2013; KACOWICZ, 1998, p. 68; LEMKE, 2002, p. 80 -81; MARES, 2001; MARTÍN, 2006,
p. 1 -2.

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protagonismo internacional3. A literatura aponta que a construção
dessa atuação se deu baseada na busca por dois objetivos,
entendidos como de longo prazo. São eles a autonomia e a busca
por relevância no plano internacional4.
Não existe denição consensual de autonomia na literatura de
PEB5. O que existe são indicações que apontam que a autonomia
é contingente aos interesses buscados, estando as estratégias
necessárias para alcançá - la contingentes aos interesses nacionais
à época, ao cenário internacional encontrado e às dinâmicas de
poder6. Ela seria caracterizada e denida a partir do contexto
político doméstico e internacional. A busca por relevância, por
outro lado, opera complementarmente ao desejo de autonomia7.
Isso signica que ao Brasil interessa ser incluído em discussões de
peso na política internacional e ser tratado com o respeito que tal
posição indicaria.
As estratégias que orientam a busca por esses objetivos se
estruturam a partir da tensão de componentes idealistas e prag-
máticos de ação8. Os componentes idealistas estão representados
na retórica política brasileira que promove o ideal de uma socie-
dade internacional solidarista9 que, fundamentada em valores
comuns e instituições internacionais, proporcionaria uma ordem
igualitária. Os componentes pragmáticos se reetem nas limita-
3 DE CAMPOS MELLO, 2014; FLEMES e SARAIVA, 2014; LESSA, 1998; WEHNER, 2014.
4 CARVALHO e VALENÇA, 2014, p. 67; VALENÇA e SARAIVA, 2011, p. 100 -101.
5 LIMA e PINHEIRO, 2017.
6 FONSECA, 1998, p. 361; JAGUARIBE, 1979; LIMA e PINHEIRO, 2017, p. 6; PINHEIRO, 2000.
7 DE CAMPOS MELLO, 2014, p. 110 -111; VALENÇA e SARAIVA, 2011, p. 100 -101.
8 DE CAMPOS MELLO, 2014, p. 111; FONSECA, 1998, p. 357; 2015, p. 32; HAMANN, 2012, p. 72;
KENKEL, 2012, p. 6.
9 Uma sociedade internacional solidarista pode ser entendida, grosso modo, aquela onde haveria um
consenso entre os Estados de que os seus padrões morais convergiriam na direção da preservação
e proteção dos indivíduos. Isso permitiria, por exemplo, que a primazia dos direitos humanos seria
respeitada mesmo diante da soberania do Estado. Sobre o tema, cf. BAIN, 2010; BELLAMY, 2003;
BUZAN, 2014; WHEELER, 1992.

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Contribuições da prevenção de conflitos
à política externa brasileira: notas e reflexões
ções de poder material enfrentadas pelo Brasil, especialmente em
questões econômicas e militares. A síntese desses componentes re-
sulta nas formas como o Brasil busca seus objetivos de longo pra-
zo e também fortalecem os princípios norteadores de sua atuação
internacional10.
Nesse sentido, é possível ver a estreita compatibilidade dos
princípios buscados pelo país em seu plano doméstico se reetindo
na sua atuação internacional. Questões como o respeito aos direitos
humanos, a tolerância à diversidade, às liberdades individuais e o
repúdio à autocomposição na resolução de disputas fazem parte
da realidade política brasileira e reetem como certos valores
foram incorporados ao longo da história do país, moldando sua
identidade política e social, doméstica e exterior. Ademais, estes
elementos se mostram recorrentes no último século e presentes
na constituição desde ao menos o início do período republicano11.
Tais ideais exprimem, no plano internacional, os princípios
elencados no rol do artigo 4º da Constituição Federal de 198812.
Eles reetem a história e o engajamento de um país que, a partir
da sua posição no sistema internacional, busca a promoção de
mudanças no referencial de poder na política internacional que
proporcione a inclusão de novos atores nos principais fóruns de
discussão. Um em principal se destaca nesta discussão, que é o da
preferência pela resolução pacíca de controvérsias.
10 FONSECA, 2015; VALENÇA e TOSTES, 2015.
11 LOPES e VALENTE, 2016.
12 O artigo 4º da Constituição Federal de 1988 apresenta a seguinte redação: “A República Federativa do
Brasil rege -se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: I– independência nacional;
II–prevalência dos direitos humanos; III–autodeterminação dos povos; IV–não intervenção;
V–igualdade entre os Estados; VI–defesa da paz; VII–solução pacífica dos conflitos; VIII–repúdio
ao terrorismo e ao racismo; IX–cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;
X–concessão de asilo político. Parágrafo único:A República Federativa do Brasil buscará a integração
econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma
comunidade latino -americana de nações”.

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Marcelo M. Valença
O corolário subjacente ao princípio da resolução pacíca de
controvérsias sugere que os Estados devem buscar mecanismos que
permitam que eventuais disputas sejam resolvidas sem o emprego
ou ameaça da força militar. De forma coerente aos princípios do
direito internacional e da Carta da ONU, o Brasil entende que a
força é a última alternativa nas relações internacionais.
Podemos armar, portanto, que a resolução pacíca de
controvérsias entremeia a relação dos componentes idealistas
e pragmáticos da PEB moldando a própria lógica da atuação
internacional brasileira recente. De um lado, ela se mostra coerente
ao componente pragmático da PEB, ao não expor o Brasil em
situações nas quais não seria capaz de fazer valer seus interesses
ou colocaria seu pleito de liderança regional e global em risco.
Dada as limitações em termos de capacidade material, a opção
pela resolução pacíca de controvérsias garante o envolvimento
do Brasil e seu pleito pela mudança na maneira como a política
internacional se desenvolve.
Por outro lado, a preferência pela resolução pacíca de
controvérsias na atuação internacional brasileira leva ao reforço de
outros princípios constitucionais, que são o da não intervenção e
o da cooperação entre os povos para o progresso da humanidade.
Enquanto o primeiro promove a independência e soberania dos
Estados, valores caros à política externa brasileira, o segundo aponta
a preferência pelo multilateralismo na política internacional13.
Ambos reetem o ideal de sociedade internacional ambicionada
pelo Brasil e constituem as bases de sustentação do componente
idealista da PEB. Neste caso, os discursos que sustentam e moldam
as políticas externas brasileiras são ancorados por práticas como
o direito internacional e a formação do consenso. Em suma, a
preferência pela resolução pacíca de controvérsias é um estímulo
13 FONSECA, 2015, p. 31.

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Contribuições da prevenção de conflitos
à política externa brasileira: notas e reflexões
para a promoção de ações internacionais concertadas incluindo,
mas não se limitando a, processos de integração regional, formação
de organismos internacionais e de esforços para prevenir conitos
e disputas armadas.
Assim, o princípio da resolução pacíca de controvérsias
deve ser visto como algo intrínseco ao próprio ethos brasileiro.
É elemento decorrente da sua condição no sistema internacional,
no seu entorno regional e também na sua concepção de sociedade
internacional. Isso signica que os ideais normativos internacio-
nais, fundamentados no respeito ao direito internacional, na
diplomacia e na cooperação entre os povos, são constituídos a
partir das limitações e diculdades enfrentadas na sua relação
com o poder tal como posto na política internacional. Mais
recentemente, a experiência democrática levou também a um
repúdio ao uso da força e uma expectativa de que relações mais
simétricas poderiam surgir a partir do diálogo e da cooperação
entre os povos. Isso incluiria ações concertadas em situações de
paz, mas também cenários de conito.
Considerando os limites em projetar poder, essas ações
buscando manter a paz e a ordem internacionais promoveriam tais
ideais, além de restringirem a exposição das limitações enfrentadas
pelo Brasil em sua atuação internacional. O engajamento em
operações de paz da ONU é um bom exemplo disso, ao combinar
a dimensão colaborativa das organizações internacionais com
o reforço dos princípios normativos que sustentam a ordem
internacional contemporânea. Não à toa, essa foi, como sugiro
adiante, uma opção bastante recorrente dos decisores brasileiro
em política externa nas últimas décadas.

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Marcelo M. Valença
3. o envolvimento BrAsileiro em operAções de pAz
Tendo em vista o contexto político apresentado na seção
anterior, podemos apontar duas tendências da política externa
brasileira. A primeira é o envolvimento histórico na resolução de
disputas internacionais, que remonta ao início dos esforços da ONU
para resolver disputas, já na década de 1940. A segunda sugere a
preferência, em nível regional, pela atuação como mediador em
crises regionais e controvérsias envolvendo os vizinhos em seu
entorno, sem se valer do uso da força para tal. Pode - se pensar que,
tanto em um caso como no outro, o papel assumido pelo Brasil
reete suas próprias limitações em termos de poder associada à sua
dimensão normativa de como deveria ser a ordem internacional,
que levariam à ambição internacional de agir como líder. Mas
reete, também, os valores e ideais que o país entende serem
importantes na condução da política internacional14.
Dentre as possíveis razões que explicam esse envolvimento, a
tensão resultante dos objetivos de longo prazo e dos componentes
da política externa assumem papel importante. Tais conitos
exercem impacto na ordem, devendo ser tratados como um
problema real de política internacional. Ao se envolver no processo
decisório e na sua posterior execução, o Brasil se torna uma voz a ser
ouvida e potencialmente inuenciaria a formulação do mandato da
missão, bem como suas diretrizes de execução. Esse envolvimento
pode levar ao emprego de novas estratégias e meios diferentes do
mero emprego da força militar para que a paz seja restaurada. Com
isso, a participação brasileira em diferentes estágios da prevenção
e da resolução de conitos pode sinalizar uma convergência da
forma que essa assume aos interesses daqueles envolvidos. Isso
se conecta diretamente aos componentes idealistas da política
14 FONSECA, 2015.

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Contribuições da prevenção de conflitos
à política externa brasileira: notas e reflexões
externa brasileira, dado que provê meios para que a relevância
almejada pela política externa seja alcançada, proporcionando as
bases da busca pela autonomia brasileira no plano internacional.
De maneira similar, pode - se atribuir o envolvimento brasileiro
ao esforço na promoção da mudança das bases do poder nas
relações internacionais. Nesse caso, os impactos para tal mudança
se sustentariam também a partir dos componentes idealistas
da política externa. As missões de paz da ONU são legitimadas
pela sociedade internacional e pelo direito internacional como
ferramentas para resolver disputas e manter a ordem internacional.
Ao passar pelo crivo da organização, essas operações minimizam
a coercitividade da intervenção externa em questões domésticas,
fortalecendo os princípios norteadores da ordem e também os
princípios da soberania e da não intervenção, caros ao Brasil.
A leitura que se faz, portanto, é que as operações de paz
privilegiam e reforçam o multilateralismo está em consonância com
o ideais e princípios constitucionais brasileiros. O envolvimento
brasileiro, nesse caso, não reforça apenas o alcance dos objetivos
de longo prazo da PEB, mas também coloca tais interesses em uma
dimensão mais próxima aos valores constitucionais que estruturam
o país. A associação entre princípios constitucionais e interesses
nacionais promove bases fortes para justicar as estratégias de
inserção internacional brasileiras.
Tais pretensões também operam no nível regional, como
armei anteriormente. O m da Primeira Guerra Mundial marcou
um primeiro esforço de inserção global por parte do Brasil ao
pleitear por um assento permanente na Liga das Nações15. Mesmo
com o fracasso dessa organização ao longo das décadas seguintes,
os mesmos ideais que nortearam a Liga e ajudaram a estruturar a
15 VARGAS, 2011.

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Marcelo M. Valença
ONU reetiam o disposto na constituição brasileira, especialmente
no envolvimento regional do país para a mediação dos conitos
que surgiam.
A aproximação aos Estados Unidos, reetida no paradigma
americanista da PEB e que colocava o Brasil como parceiro
preferencial deste país, ajudava na promoção de uma ordem
estável e que afastava o uso da força da pauta regional16. A atuação
regional brasileira não se limitou ao período que antecedeu a ONU,
tampouco cou restrito à vigência do paradigma americanista. Ela
consistia em uma importante ferramenta de projeção de poder
e inuência na região, com diversos exemplos, prolongando - se
pelos séculos XX e XXI. Alguns dos mais citados são a mediação no
conito de Leticia, entre Peru e Colômbia, em 1932, e no conito
entre Peru e Equador, em 1942, que perdurou até 1997, com os
Acordos de Paz do Itamaraty, que encerraram a disputa17. O Brasil
continuou a atuar como mediador em outros conitos, como a
disputa entre Colômbia e Venezuela em 2015. Houve, antes disso,
a proposta para atuar como mediador em 2008, na disputa entre
Colômbia e as Farcs, iniciativa que não teve prosseguimento18.
Na segunda metade do século XX essa atuação se expandiu
para além da América do Sul, consistindo essencialmente na
participação das missões de paz da ONU. As operações de paz
conduzidas sob a égide da ONU constituem o aspecto mais
visível, porém não o único, do envolvimento internacional
contemporâneo brasileiro em questões de guerra e de paz19.
Grosso modo, essas operações de paz são organizadas conforme as
16 PINHEIRO, 2000, p. 308.
17 COUTO, 2007, p. 168.
18 É importante notar que o país não atuou como mediador apenas em disputas envolvendo questões
de segurança. Há a participação brasileira em outras questões, envolvendo elementos de ordem
territorial, comercial e social. Sobre o tema, cf. COUTO, 2007.
19 HAMANN, 2016; KENKEL, 2013.

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Contribuições da prevenção de conflitos
à política externa brasileira: notas e reflexões
condições de legitimidade asseguradas pelo direito internacional
e em consonância aos princípios dispostos na Carta da ONU. No
imediato pós - Segunda Guerra Mundial, a atuação internacional
tinha como objetivo resolver disputas interestatais, de forma
a não desestabilizar as dinâmicas políticas regionais e prevenir
tensões entre as duas superpotências no período da Guerra Fria.
Posteriormente assumiriam maior complexidade, ao incorporarem
tarefas como reconstrução de Estado e instituições políticas, além
de um envolvimento humanitário mais intenso.
Nesse cenário, e apesar de suas limitações de capacidade
material, o engajamento brasileiro em operações de paz é antigo.
O insucesso do pleito por um assento permanente no Conselho de
Segurança não tirou do Brasil suas pretensões de projeção, mas
parece ter servido como propulsor para um maior engajamento
internacional. Isso mostra a continuidade e estabilidade nas
diretrizes políticas relacionadas à manutenção da paz e segurança
internacionais de um país que é, atualmente, o segundo com o
maior número de participações como membro não permanente no
Conselho de Segurança, em um total de dez biênios, atrás apenas
do Japão20.
O Brasil é um dos pioneiros na participação em operações
de paz. Enquanto a primeira missão de manutenção de paz da
ONU aconteceu em 194821, o Brasil participou com soldados pela
primeira vez em 1956, na Força de Emergência das Nações Unidas
(UNEF I), que tinha como objetivo supervisionar a retirada de
tropas durante a Crise do Suez. Desde então e até 2015, o Brasil
se envolveu em cerca de 47 operações de paz, o que equivaleria a
aproximadamente 60% das missões autorizadas pelo Conselho de
20 Até 2017, o Brasil esteve presente no Conselho de Segurança nos biênios de 1946 -1947, 1951 -1952,
1954 -1955, 1963 -1964, 1967 -1968, 1988 -1989 -, 1993 -1994, 1998 -1999, 2004 -2005 e 2010 -2011.
21 A primeira missão de manutenção de paz da ONU foi a UN Truce Supervision Organization (UNTSO),
com o objetivo de monitorar o cessar -fogo árabe -israelense. A UNTSO continua ativa até hoje.

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Marcelo M. Valença
Segurança, com pouco mais de 48 mil ociais enviados22. O país
ainda exerce posição de liderança nas missões no Haiti e no Líbano,
reforçando o pleito por relevância na política internacional.
É possível armar que os princípios norteadores das operações
de paz – tanto durante quanto após a Guerra Fria – se mostram
compatíveis com os ideais da política externa brasileira23. Em ambos
os contextos esses princípios reforçam as normas e diretrizes da
atuação concertada internacional, em nome da manutenção da
ordem e da garantia dos direitos humanos e da soberania estatal.
Como consequência lógica, a atuação brasileira encontra respaldo
em sua história diplomática e pretensões internacionais para o
envolvimento nas operações de paz da ONU. Seu envolvimento
encontrava, pois, abrigo na legitimidade e na multilateralidade das
ações internacionais.
Evidencia - se, novamente, a importância desses processos
de resolução de disputa para a promoção do interesse nacional
brasileiro e de sua atuação internacional. Isso se reete não apenas
na forma como as operações de paz foram concebidas nas últimas
décadas, mas também em iniciativas não institucionalizadas, a
partir do seu próprio envolvimento em processos de mediação
das disputas regionais na América do Sul e, mais recentemente,
em outras regiões de importância geoestratégica aos interesses
brasileiros. Ainda de forma coerente, esse engajamento só ocorre
por vias ociais e com a devida limitação do uso da força norteando
as ações, o que reete a própria evolução desse instrumental24.
22 HAMANN, 2016, p. 48.
23 A literatura sobre operações de paz descreve que três princípios marcam a condução dessas ações.
São eles o consentimento, imparcialidade e limitação do uso da violência. Eles reforçam as ideias de
soberania e autodeterminação dos povos, bem como privilegiam o recurso a meios não violentos para a
resolução de disputas. Isso apontaria um reforço dos valores defendidos pelo Brasil nesse tipo de ação.
24 Não à toa, e de forma coerente ao seu discurso político, percebemos uma relutância do país em fazer
parte de missões de imposição da paz, justificadas pelo Capítulo VII da Carta da ONU. Cf. HAMANN,
2016, p. 55.

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Contribuições da prevenção de conflitos
à política externa brasileira: notas e reflexões
Além das missões de paz organizadas pela ONU, o Brasil se
envolveu, mesmo que em número mais reduzido, em missões de paz
conduzidas e coordenadas pela OEA, principalmente na Colômbia.
Essas ações foram delegadas para a OEA conforme previsto na
Carta da ONU em função da cooperação entre esta organização e
outras de dimensão regional. Sem envolver o emprego do uso da
força, as missões de paz da ONU tinham como objetivo o envio
de observadores civis e militares para o conito com as Farcs, de
forma a tentar resolver disputas e buscar acordos de paz25.
Independentemente do nível institucional assumido ou
da dimensão logística envolvida, essas iniciativas brasileiras
corroboravam os princípios fundamentais de suas relações
internacionais. Elas reforçavam que o uso da força apenas em última
instância na política internacional e que iniciativas multilaterais
originadas em fóruns de debate legítimos, sejam elas entendidas
como intervenção ou como assistência, afastam a dimensão de
coerção da ação internacional. Essas iniciativas, como mostro na
próxima seção, evidenciam os interesses brasileiros e constituem
estratégias a partir dos componentes idealistas e pragmáticos da
PEB.
4. A importânciA dA prevenção de
conFlitos pArA A inserção BrAsileirA
Do exposto nas seções anteriores, temos que o envolvimento
em iniciativas multilaterais para a restauração e da ordem e da
paz internacionais é uma constante na política externa brasileira.
Tal característica reete não apenas sua atuação regional, mas
também seu posicionamento como player global. É uma postura
25 COUTO, 2007.

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Marcelo M. Valença
consistente, recorrente e, acima de tudo, coerente com os ideais e
princípios defendidos pelo país, interna e externamente.
Nesse sentido, participar das operações de paz da ONU
corresponde a uma estratégia de inserção internacional compatível
tanto com o discurso político quanto com as limitações de poder
material que o país apresenta em sua história recente. Esse
envolvimento destaca a posição do país tanto em relação aos seus
vizinhos quanto em relação a outras potências em ascensão e
torna seu pleito histórico por autonomia e relevância ainda mais
claros. Especialmente com os indicadores de sucesso percebidos
recentemente na MINUSTAH, missão no Haiti, e com o bom
desempenho na UNIFIL, no Líbano, o Brasil ganhou credibilidade
e prestígio para ser considerado um player de destaque nesse
campo da política internacional. No momento em que este texto
é produzido, por exemplo, cogita - se o envolvimento do Brasil em
papeis de liderança de missões na África.
Ainda assim, o envolvimento do país em operações com
emprego do uso da força é limitado. Mesmo nas duas missões que
liderou, o Brasil não enfrentou uma situação clara de imposição da
força, nos moldes do Capítulo VII da Carta da ONU. Se tal situação
ocorresse, os componentes materiais de poder brasileiros poderiam
criar constrangimentos à sua atuação, comprometendo pleitos
futuros. No caso da MINUSTAH, onde o envio de pessoal e recursos
foi o maior da história do país, o diferencial da atuação brasileira
para o sucesso da missão não se deu na imposição da ordem, mas a
partir do engajamento cívico - social junto à população, garantindo
boa recepção às forças internacionais e um processo de mudança e
reconstrução a partir das bases.
O pressuposto que sustenta o componente idealista da PEB é
o de que a sociedade internacional deveria apresentar um caráter
solidarista e seria sustentada por valores comuns aos seus membros

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Contribuições da prevenção de conflitos
à política externa brasileira: notas e reflexões
e por um ideal de justiça mundial. Dessa forma, instituições que
promovessem a igualdade entre os Estados seriam reforçadas, como
é o caso da diplomacia e do direito internacional. O fortalecimento
dessas instituições e de um discurso de alteração das bases do
poder na política internacional complementam e corroboram o
componente pragmático da PEB, que evidencia a limitação nas
capacidades de poder material do país. Mesmo atuando a partir de
uma dimensão multilateral da política internacional, as operações
de paz organizadas no âmbito da ONU demandam esforço material
que pode ser oneroso às pretensões brasileiras.
Podemos ver, assim, que o Brasil contornou suas limitações de
capacidade material a partir da operacionalização do componente
idealista de sua política externa, transformando o discurso político
em estratégia de engajamento da MINUSTAH. Em outras palavras,
a relevância e contribuição brasileiras para o sucesso da missão
no Haiti se deram basicamente a partir da mudança das bases de
poder na região e da consolidação dos ideais solidarista tão caros
ao país.
Nesta lógica se constituem o argumento e a reexão propostos
neste artigo. Mesmo tendo na resolução de conitos um princípio
norteador das suas relações internacionais, estrategicamente
é mais interessante ao Brasil buscar vias que maximizem seu
envolvimento sem, contudo, comprometer sua credibilidade.
E acredito que o desenvolvimento de normas que promovam a
prevenção de conitos seja essa via, mostrando - se compatível
tanto em relação à sua retórica política quanto à sua capacidade
de agir a partir de bases de poder material26. Mais importante, elas
permitiriam ao Brasil agir como player global, tal como em suas
aspirações internacionais.
26 FONSECA, 2015.

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Marcelo M. Valença
A retórica política, como mencionado, está estruturada
na prática diplomática e nos princípios constitucionais que
norteiam as relações internacionais brasileiras. Elas se mostram
compatíveis com as ideias de prevenção de conito, dado que
estas se caracterizam, grosso modo, por serem um conjunto de
práticas e mecanismos que impeçam que disputas existentes
escalem para uma dimensão violenta. O papel de player global
na construção de arcabouço normativo na área da prevenção de
conitos e proteção humanitária também se mostra facilitado
pela própria atuação brasileira vis -à -vis seu envolvimento com
questões de paz e segurança e o comprometimento do país com
o direito internacional ao longo das últimas décadas, além, claro,
de sua própria retórica política. Nesse sentido, podemos apontar
ao menos três aspectos em que a prevenção se mostra com custo-
-benefício positivo para a política externa do Brasil na construção
de seu papel na política internacional.
Primeiramente, e como já sugerido, ela limita a exposição
brasileira no tocante à sua capacidade de projetar poder material.
Grosso modo, o custo inerente à prevenção é mais reduzido
do que aquele que deve ser empregado quando da resolução de
conitos. Enquanto esta envolve necessariamente a superação
do estado de beligerância, bem como o provimento de medidas
que solucionariam as causas das disputas, a prática da prevenção
envolve o desenvolvimento de medidas que preveniriam situações
violentas de irromper. Em outras palavras, o emprego de condições
materiais para criar condições que impeçam o conito é menos
demandante do que aquele necessário para resolver uma disputa.
Com isso, e se valendo de uma lógica economicista, os custos
necessários para projetar liderança e desenvolver os meios para se
tornar uma liderança em termos de prevenção são mais atrativos
para Estados com limitações em seu excedente de poder, como é
o caso brasileiro. A prevenção de conitos é, portanto, positiva a

167
Contribuições da prevenção de conflitos
à política externa brasileira: notas e reflexões
partir de uma relação entre o custo político de entrada em uma
disputa e os benefícios à estabilidade da ordem e da consolidação
do papel daqueles envolvidos.
Um segundo elemento se dá a partir das bases do poder
na política internacional. A prática da prevenção de conitos e
o desenvolvimento de mecanismos normativos - institucionais
que gerem sua promoção permitiria alterações nos elementos
necessários para a estabilização da ordem internacional.
Essa mudança permitiria que alternativas à projeção de
poder com base econômica e militar poderiam ser trazidas às
agendas internacionais, favorecendo a ascensão e o pleito de
novos atores. Estados como o Brasil poderiam se beneciar disso,
buscando pensar poder em termos menos materiais. Associada à
possibilidade anterior, e garantindo que a retórica que sustenta
essa mudança não é da insuciência de poder, mas de alternativas
à ordem vigente, Estados fora do centro decisório contemporâneo
podem aumentar sua voz, levando à relevância do Brasil na política
internacional.
Finalmente, e mesmo que não haja alteração signicativa nas
bases tradicionais da política internacional, estratégias multilaterais
para a prevenção de conitos contribuem para a estabilidade da
ordem internacional. Ela reforça a lógica multilateral, criando
múltiplos polos de inuência e colaboração no plano internacional,
favorecendo, inclusive, arranjos regionais – como aqueles que o
Brasil adota costumeiramente. E isso se mostra compatível com o
ideário e as aspirações brasileiras.
Exemplo dessas possibilidades de projeção internacional a
partir de normas de proteção humanitária e de prevenção podem
ser percebidas no corolário da Responsabilidade ao Proteger
(RwP). A ideia foi proposta pelo Brasil em 2012, mas não ganhou

168
Marcelo M. Valença
corpo. Ainda assim, é possível perceber que o engajamento nessa
área seria positivo para a política externa do Brasil.
A RwP consiste em um complemento para o conjunto de regras
e princípios trazidos pela Responsabilidade de Proteger (R2P), no
início da década de 2000. Não se trata, pois, de inovação normativa.
Entretanto, a leitura proposta pelo Brasil de princípios e regras do
direito internacional já existentes reforça a esfera da prevenção
e da proteção, ao mesmo tempo em que sinaliza a possibilidade
de usar como mecanismos não violentos como formas de coerção
para o cumprimento das obrigações estatais27. Em outras palavras,
a RwP traz para as agendas internacionais a mensagem de que
coerção não deve signicar uso da força militar. Isso está visível na
sua estruturação em pilares de ação, que destacam a prevenção em
todos os seus estágios28.
A RwP opera a partir de três pilares de “competências”. O
primeiro pilar destaca o Estado como responsável por manter a
segurança de seus cidadãos diante da prática de violência como
genocídio, crimes de guerra e limpezas étnicas. É dele a responsa-
bilidade primária por proteger e prevenir a incidência de violência
contra indivíduos em seu território.
O segundo pilar sugere que, se o Estado não conseguir cumprir
com as suas obrigações, a comunidade internacional poderá
ajudá - lo a superar a crise. É uma responsabilidade conjunta, em
que a comunidade internacional assistiria o Estado prevenindo a
ocorrência da violência.
Finalmente, no terceiro pilar existe uma previsão de que se a
proteção não for possível ou o Estado deliberadamente não cum-
prir suas responsabilidades, a comunidade internacional deve to-
mar medidas coercitivas para garantir a proteção dos indivíduos,
27 HAMANN, 2012; VALENÇA e TOSTES, 2015.
28 HAMANN, 2012.

169
Contribuições da prevenção de conflitos
à política externa brasileira: notas e reflexões
conforme previsto na Carta da ONU. Mais do que a responsabilida-
de conjunta, temos uma responsabilidade subsidiária para preve-
nir a violência contra indivíduos, incluindo a tomada de posturas
coercitivas contra o Estado caracterizado como agressor. Assim, e
mesmo se tratando de medidas coercitivas, não se fala necessaria-
mente de ação militar – o próprio Capítulo VII da Carta da ONU
abre espaço para outras ações coercitivas, como embargos econô-
micos.
A RwP retoma o debate de proteção proposto pela R2P, mas
colocando a prevenção em voga. E, nesse sentido, mesmo com seu
debate político comprometido pela própria inação brasileira, a RwP
pode ser vista como um primeiro esforço para esse engajamento na
formulação de normas na área de prevenção de conitos. Entendo
que ideários como esse evitam a exposição do país no tocante às
suas limitações de capacidades materiais, ao mesmo tempo em que
promovem uma mudança de cultura em relação ao papel do poder
na política internacional, tendo o Brasil como liderança normativa.
Portanto, falar em prevenção de conitos é compatível com e
adequado às pretensões internacionais brasileiras.
A oportunidade para o Brasil de se destacar como liderança no
campo normativo da prevenção de conitos é visível não apenas a
partir das possibilidades para constituir uma ordem favorável às
suas pretensões, mas também considerando as próprias condições
que o país apresenta para promover sua inserção internacional.
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