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DOI: http://dx.doi.org/10.20396/san.v25i3.8651170
Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil e o Programa Mundial de Alimentos. Figueiredo
Segur. Aliment. Nutr., Campinas, v. 25, n. 3, p. 1-16, set./dez. 2018 1
SEGURANÇA
alimentar e nutricional
A experiência brasileira em segurança alimentar e o trabalho do Centro
de Excelência contra a Fome do Programa Mundial de Alimentos
1
Nicole Figueiredo
2
Este trabalho tem como objetivo inicial, descrever e analisar de que forma a experiência brasileira de combate à
fome e à pobreza se tornou exemplo mundial, inspirando países a implementarem programas semelhantes. Em
especial, busca-se explorar o trabalho do Centro de Excelência contra a Fome do Programa Mundial de Alimentos
(PMA) na realização de cooperações técnicas Sul-Sul de combate à fome e à pobreza, sob a perspectiva da teoria
da Policy Transfer. Também se pretende exemplificar quais têm sido os desafios e resultados alcançados em curto
prazo, desde 2011 até o ano de 2016, na implementação dessas políticas em outros territórios, analisando o caso
de um país em específico, Ruanda. Para tanto, foram examinados documentos oficiais disponíveis nas páginas
eletrônicas da ONU, dos governos brasileiro e de Ruanda, além de declarações de fóruns e encontros
internacionais. Foram realizadas duas entrevistas, além de uma análise bibliográfica selecionada sobre o tema.
Conclui-se a importância que o Centro de Excelência contra a Fome tem tido no auxílio à disseminação de boas
práticas brasileiras e, portanto, no combate à fome no mundo, e como sua existência tem sido fator determinante
para que diversos países tenham acesso a este conhecimento e apoio.
Palavras-chave: Segurança Alimentar e Nutricional, Transferência de Políticas, Programa Mundial de Alimentos,
Política Externa Brasileira, Centro de Excelência Contra a Fome, Cooperação Sul-Sul.
The Brazilian food security and the World Food Programme
This paper aims to describe and analyze how the Brazilian experience of fighting hunger and poverty has become
a worldwide example, inspiring countries to implement similar programs. In particular, it seeks to explore the work
of the Centre of Excellence against Hunger from the World Food Programme (WFP) for South-South technical
cooperation in the fight against hunger and poverty, under the perspective of the Policy Transfer theory. Also, it
attempt to exemplify what have been the short-term challenges and results achieved since 2011 and until 2016 on
the implementation of these policies in other territories, analyzing the case of a specific country, Rwanda. For this
purpose, official documents available on the UN web pages, and the Brazilian and the Rwandan government web
pages were examined, as well as statements from international forums and meetings. Two interviews were
conducted, as well as a bibliographical analysis selected on the topic. We conclude the importance that the Centre
of Excellence against Hunger has had in helping the dissemination of Brazilian good practices and, therefore, in
the fight against hunger in the world, and how its existence has been determinant for many countries to have access
to this knowledge and support.
1
Este trabalho sofreu alterações de sua primeira versão, que é fruto de um Trabalho de Conclusão de Curso de Nicole Figueiredo, graduada pelo curso de Relações Internacionais da Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP).
2
Analista de Relações Internacionais pela Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP) e mestranda em Políticas Públicas pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Endereço para correspondência: Rua Santos Dumont,
no 1.306 – Maringá – PR. Telefone: (44) 99733-0356. E-mail: nicolefigueiredo@hotmail.com.br.
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Keywords: Food Security and Nutrition, Policy Transfer, World Food Programme, Brazilian Foreign Policy,
Centre of Excellence Against Hunger, South-South Cooperation.
INTRODUÇÃO
O Brasil é um país que vem se destacando na
última década por sua experiência bem-sucedida de
combate à fome e à pobreza[1]. Tendo em vista isso,
iniciou-se uma demanda por parte de países
interessados em aprender com tais boas práticas[2], além
de um interesse do PMA e do próprio governo
brasileiro, em criar uma nova agência deste programa
no Brasil, com o intuito de facilitar a difusão destas
experiências. Assim, surge em 2011 o Centro de
Excelência contra a Fome do PMA, sediado Brasília.
Com seis anos de existência, o Centro de Excelência
contra a Fome já realizou diversas atividades que serão
exploradas mais à frente. Entre elas, atendeu a 38
países
3
auxiliando na disseminação das experiências
bem-sucedidas vividas pelo Brasil na esfera de combate
à fome e à pobreza.
Hoje no mundo ainda existem cerca de 795
milhões de pessoas que não possuem comida suficiente
para terem uma vida saudável e ativa (2015), além de
outros dados que chocam pela enorme dimensão que a
fome ainda possui no mundo
4
. No caso brasileiro, as
primeiras discussões em relação à segurança alimentar e
nutricional (SAN) no âmbito governamental se dá por
volta de 1940 com a alimentação escolar[3].
Dentre as principais iniciativas neste tema está
o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)
em 1955, seguido do Conselho Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional (CONSEA) em 1993, e a Lei
de SAN de 2006. Outros programas de grande
importância para as discussões de SAN no Brasil no
pós-1940 e o papel destes na consolidação do histórico
de políticas públicas serão abordadas em seguida, na
parte de resultados e discussões do artigo.
Este trabalho tem como objetivo descrever e
analisar a experiência do Centro de Excelência contra a
Fome, frente à Teoria da Policy Transfer desenvolvida por
Dolowitz e Marsh, que possibilitou um olhar mais
3
Dados disponíveis em: http://www.wfp.org/centre-of-excellence-hunger. Consultado em 16/11/2016.
4
Estes e outros dados relacionados estão disponíveis em: https://www.wfp.org/hunger/stats. Consultado em 19/11/2016.
específico para com os temas descritos e analisados. E
discutir de que forma a experiência brasileira de
combate à fome e à pobreza se tornou exemplo
mundial, inspirando diversos países a implementarem
programas semelhantes, somado a uma descrição da
relação disto à Cooperação Sul-Sul.
Busca-se também ilustrar com o caso de
Ruanda, quais têm sido os desafios e os resultados
alcançados em curto prazo (desde 2011), da
implementação dessas políticas em outros territórios, a
fim de entender como vem ocorrendo o
desenvolvimento dos projetos auxiliados pelo Centro
de Excelência contra a Fome neste país.
É importante salientar que este estudo do caso
de Ruanda não tem como objetivo chegar à conclusão
alguma, ou análises mais profundas. Este estudo final
tem como objetivo pura e simplesmente a descrição das
etapas que ocorrem na cooperação Centro de
Excelência contra a Fome para com outros países, na
tentativa de tornar mais claro como esta cooperação se
dá.
Há um grande aumento no número de
processos de transferência de políticas na esfera
internacional, mesmo não sendo um instrumento novo,
esta prática tem se aprimorado cada vez mais, graças às
tecnologias e aos meios de comunicação disponíveis na
atualidade.
Mais recentemente, surgem também às
discussões acerca de políticas públicas no sistema
internacional, com o apoio do Banco Mundial, Fundo
Monetário Internacional (FMI), entre outros
organismos, que advogam a favor dos esforços
relacionados à disseminação de boas práticas na política
internacional[4].
Apesar da terminologia referente à política de
transferência variar, quando se refere à expressão Policy
Transfer, geralmente se trata de uma análise qualitativa,
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descrevendo por meio do método de process-tracing
5
os
casos de transferência, diferente da Policy Diffusion
Studies, que realiza um estudo quantitativo[1]. Tal teoria
foi criada com a intenção de ser uma estrutura
heurística, que simplificasse o procedimento de análise
e, como outras estruturas heurísticas, vêm sendo
aprimorada ao longo do tempo para melhor
compreender aspectos da elaboração de políticas[5]. Em
seguida para um melhor entendimento da teoria
listaremos seus principais conceitos e debates.
Dolowitz e Marsh organizam grupos de
fatores que influenciam o processo de transferência
para um estudo mais empírico e sistemático. Apontam
quais seriam os possíveis agentes da Policy Transfer, quais
os possíveis objetos de transferência de um sistema
político para outro[6], e como se analisaria quando
políticas de transferência são bem ou mal sucedidas[4].
Para abordarmos uma das discussões
primordiais do estudo da Policy Transfer, deve-se analisar
porque os atores estão propensos a se engajar em uma
transferência de política, entre outras alternativas
existentes para resolver um problema político. Uma
Policy Transfer pode ocorrer de forma voluntária,
coercitiva direta, ou coercitiva indireta (que seria uma
mistura dos dois extremos)[7], e dentro disso, existem
quatro níveis possíveis de transferência: cópia,
emulação (adaptação), combinação e inspiração[1].
Somado a isso, deve-se levar sempre em conta que
diferentes políticas/programas são resultado de
diferentes motivações, e que isso varia de cada ator[4].
MÉTODOS
Para tanto, foram examinados documentos
oficiais disponíveis nos sites da ONU, do governo
brasileiro e do governo de Ruanda, além de declarações
de fóruns e encontros internacionais, uma análise
bibliográfica selecionada sobre o tema, outros materiais
citados na bibliografia deste artigo ou em nota de
rodapé, e entrevistas semiestruturadas com o Diretor
do Centro de Excelência contra a Fome (Daniel Silva
Balaban) e com a Gerente de Cooperação Sul-Sul
Trilateral com Organismos Internacionais da Agência
Brasileira de Cooperação (ABC) (Cecília Malaguti do
5
Process-Tracing é uma forma de análise que faz meio de uma espécie de cronologia reversa, observando primeiro os resultados, e
a partir deles analisa as causas e os fatores que antecederam o fato. É uma análise profunda, que faz uso de aspectos históricos e
de complexidades causais para explicar os resultados. Neste caso, para analisar a existência do Centro de Excelência, é preciso
analisar os fatores que fizeram da história brasileira uma experiência bem-sucedida. Mais informações disponíveis em:
http://www.fafich.ufmg.br/revistasociedade/index.php/rts/article/viewFile/192/139. Consultado em 19/11/2016.
6
Prova deste fato é, o primeiro dentre as 8 Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) da ONU estabelecidas em 2000,
e adotadas por 189 Estados Membros da ONU, ser a questão de erradicar a fome e a pobreza extrema no mundo, e em 2015
com os novos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), a erradicação da pobreza e a fome zero somada a uma
agricultura sustentável, seguir sendo o primeiro e segundo objetivo de tais metas internacionais. Além do desafio Fome Zero (Zero
Prado), atores chave para a compreensão dos atuais
esquemas de cooperação levados pelo Centro de
Excelência contra a Fome e pela ABC, em nome do
governo brasileiro.
A segunda parte do artigo, desenvolvida após
a descrição dos métodos, é composta dos resultados e
discussões, contendo uma descrição da experiência
brasileira de combate à fome e à pobreza e sua relação
com a cooperação Sul-Sul, logo após descrever-se-á a
experiência do Centro de Excelência contra a Fome, e
de uma análise disto frente à teoria da Policy Transfer,
somado a um estudo descritivo da cooperação técnica
brasileira, via Cento de Excelência contra a Fome em
Ruanda. E por fim as considerações finais e referências.
Optou-se pelo recorte temporal 2011-2016 pelo ano de
criação do Centro de Excelência contra a Fome (2011)
e pela disponibilidade de dados até o ano de 2016.
Para análise da experiência do Centro de
Excelência contra a Fome, neste artigo será utilizada a
teoria da Policy Transfer elaborada por Dolowitz e
Marsh[4,5,7]. É uma teoria que se coloca frutífera para este
estudo, por tratar diretamente do tema que buscamos
abordar (transferência de políticas), tornando mais clara
qual a relação entre os conceitos citados pelos autores e
o conteúdo abordado no artigo.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
A experiência brasileira de combate à fome e
à pobreza e a cooperação Sul-Sul
A SAN tem sido um assunto cada vez mais
abordado no Sistema Internacional
6
e o PMA tem
desempenhado em todo o globo um papel fundamental
para combater as situações de emergências existentes
desde 1963[8]
7
. Vale mencionar que o Brasil também
recebeu, até 1976, auxílio do PMA por meio de um
projeto chamado “Programa de Alimentos para o
Desenvolvimento” que visou atender crianças que
faziam parte da faixa etária escolar e outras populações
carentes[9]
8
. O que não se aplica mais aos dias de hoje, já
que o Brasil se declarou autossuficiente neste quesito,
dispensando a ajuda na questão alimentar por este
Hunger Challenge) lançado pelo secretário-geral da ONU Ban Ki-moon, e que tem como inspiração a experiência brasileira. Mais
informações disponíveis em: http://www.un.org/en/zerohunger/challenge.shtml. Consultado em 19/11/2016.
7
É possível também acessar dados sobre a pobreza no mundo e valores referente à investimentos externos e internos neste tema
em cada país, disponível em: http://data.devinit.org. Consultado em 16/11/2016.
8
Apesar disso, em 1991 o governo brasileiro junto ao PMA formula o decreto no 54 de 8 de março de 1991, que prevê o regimento
aplicável para quaisquer outras ajudas que possam vir a existir, divulgada no Diário Oficial da União, e é também apoiado neste
decreto que o Centro de Excelência contra Fome é criado. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-
1994/D0054.htm. Consultado em 11/05/2016.
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órgão das Nações Unidas naquele momento. Apesar
disso, o direito à alimentação só passou a constar na
constituição federal no artigo 6o após a emenda
constitucional n. 64 de 2010
9
, o que só é previsto em
mais outros dois países do globo
10
.
A alimentação escolar, dentro do programa
Fome Zero e dentre os temas de SAN, tem sido um dos
mais importantes. Já que é capaz de somar ao mesmo
tempo temas como a educação, nutrição e proteção
social. Esse tipo de combate à fome tem alcançado
grande sucesso por ser capaz de encorajar famílias de
baixa renda a manter seus filhos na escola, trazendo
hábitos alimentares mais saudáveis e nutritivos, o que
contribui para a quebra do ciclo da fome, da pobreza,
do baixo nível de escolaridade e da exploração de
crianças em trabalho infantil. É uma forma eficiente de
fazer com que a alimentação se torne um estímulo para
os estudos, diminuindo o número de evasão nas
escolas[10]. O PMA também utiliza esta tática de
combate à fome, fornecendo alimentação escolar para
22 milhões de crianças, em mais de 60 países[8].
No que tange ao combate à fome no Brasil, há
um histórico de experiências com alimentação escolar
desde a década de 1940 quando se lançou a proposta
pelo governo federal de prover alimentação nas escolas.
Com o passar dos anos, o programa recebeu diferentes
nomes e passou a se expandir pelo território nacional,
até que em 1972 houve a criação do Instituto Nacional
para a Alimentação e Nutrição, vinculado ao Ministério
da Saúde, que era responsável pelo chamado Programa
Nacional de Alimentação Escolar. Ao longo do tempo,
esse programa foi se aperfeiçoando, até que em 1979 se
tornou o que hoje conhecemos por PNAE[3].
A intensificação desta experiência de combate
à fome e a pobreza se dá em especial a partir de 1993,
com o Plano Nacional de Combate à Fome e a Pobreza
e, paralelamente, com o surgimento do CONSEA, que
representa um espaço de articulação entre governo e
sociedade como forma de propor diretrizes e ações para
a área de SAN. E, mais recentemente, dez anos depois
(2003), com o programa Fome Zero, vê-se um plano de
ação mais desenvolvido e estruturado. Trata-se de uma
estratégia de combate à fome, composta por mais de 20
outras iniciativas dentro desta, que seriam: Programa
Bolsa Família, alimentação escolar via PNAE,
restaurantes populares, Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar, PAA, parcerias
com a sociedade civil, entre outros[11]. E em 2011, o
plano Brasil sem Miséria veio para integrar os
programas sociais no Brasil
11
.
Com estas iniciativas do programa Fome Zero,
vemos quatro principais pontos de abrangência: 1)
acesso à comida; 2) desenvolvimento das próximas
gerações, já que são programas de longo prazo que
abrangem a questão educacional, geração de empregos
e de combate à miséria; 3) fortalecimento da agricultura
familiar
12
; e 4) articulação, mobilização e inclusão
social
13
, quando se trata de ter uma representatividade
vinda da sociedade civil. Para melhor visualização da
cronologia e os objetivos destes programas de SAN no
Brasil, segue a tabela:
9
Emenda disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc64.htm. Consultado em
09/11/2016.
10
Dado disponível em: http://www.wfp.org/stories/10-facts-about-food-and-nutrition-brazil (ponto nº 3). Consultado em
19/11/2016.
11
Mais informações sobre o programa Brasil sem Miséria, disponível em:
http://www.secretariadegoverno.gov.br/iniciativas/internacional/fsm/eixos/inclusao-social/brasil-sem-miseria. Consultado em
17/11/2016.
12
Lei nº 11.947 de 2009: 30% dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) deverão
ser utilizados na aquisição de alimentos vindos da agricultura familiar, empreendedor rural, assentamentos da reforma agrária,
comunidades indígenas e quilombolas. Além de prever o próprio direito à alimentação escolar. Disponível em:
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11947.htm. Consultado em: 12/05/2016.
13
Outros programas que estão relacionados com este ponto são: Centro de Referência da Assistência Social (CRAS), Programa
de Atenção Integral à Família (PAIF), além de parcerias com o setor privado e o terceiro setor, e programas de educação cidadã e
de mobilização social. Disponível em: http://www.ipc-undp.org/pub/IPCCountryStudy22.pdf Consultado em: 13/11/2016.
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Tabela 1. Principais políticas e/ou programas do arcabouço de SAN no Brasil
Ano de criação
Política ou Programa
Objetivo principal
1955
Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE)
Transferência de recursos financeiros do Governo Federal aos municípios e
estados, para a aquisição de alimentos destinados à merenda escolar.
1993
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional (CONSEA)
Espaço institucional para a participação social na formulação, monitoramento e
avaliação de políticas públicas de segurança alimentar e nutricional.
1996
Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF)
Financiamento que visa a geração de renda e o aprimoramento da mão de obra
familiar nas áreas rurais, via modernização, industrialização e ampliação das
estruturas de produção e de serviços relacionados.
2003
Fome Zero
Integração política de estruturas no combate à fome e a à pobreza em um âmbito
emergencial.
2003
Programa de Aquisição de Alimentos da
Agricultura Familiar (PAA)
Promoção do acesso à alimentação e incentivo à agricultura familiar.
2004
Bolsa Família
Programa de transferência direta da renda, voltado a famílias em situação de
pobreza ou extrema pobreza.
2005
Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
Proteção social aos cidadãos por meio de serviços, benefícios, programas e
projetos.
2006
Lei de Segurança Alimentar e Nutricional
Estabelecer definições, princípios, diretrizes e objetivos do Sistema Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN).
2011
Brasil sem Miséria (BSM)
Retirar a população da extrema pobreza via: garantia de renda, acesso aos
serviços públicos e inclusão produtiva no mercado de trabalho.
Fonte: Autora.
É notável que para que um arcabouço de
tamanha dimensão de programas interligados funcione
dentro do esperado, num país de dimensões como o
Brasil, faz-se necessária a participação de diversos
ministérios e dos níveis federal, estadual e municipal[12].
Em relação a esta articulação existente para que a SAN
ocorra no Brasil e o papel da sociedade civil neste meio,
Daniel Silva Balaban[13] cita:
As políticas sociais brasileiras foram criadas através
de um arcabouço intersetorial, tanto é que existe a
câmara intersetorial de segurança alimentar e
nutricional
14
, no qual vários ministérios estão
envolvidos e tem representação lá. Significa que
todas as políticas estão interligadas, e cada política
precisa da ação de diferentes ministérios. Por
exemplo, o bolsa família foi feito para que as
famílias enviassem e mantivessem as crianças na
escola, significa que é o ministério da educação
responsável, o bolsa família em si, é o ministério do
desenvolvimento social responsável, e as famílias
também devem atender às campanhas de
vacinação, que quem faz é o ministério da saúde, os
pequenos agricultores envolvidos também, é o
ministério do desenvolvimento agrário. Então você
vê que uma única ação possui três ou quatro
14
Disponível em: http://www4.planalto.gov.br/consea/acesso-a-informacao/institucional/conceitos/sistema-
nacional-de-seguranca-alimentar-e-nutricional. Consultado em 13/11/2016.
ministérios envolvidos que tem que trabalhar em
conjunto. O papel da sociedade civil é
importantíssimo dentro disso, porque a sociedade
civil é que faz com que as políticas funcionem. O
Brasil é um país muito grande, com várias
diferenças, então é impossível que o governo
consiga controlar tudo que acontece na ponta, e
quando tem a sociedade civil atuante e trabalhando
junto, é mais fácil de saber o que está acontecendo,
porque eles estão vivendo na ponta, eles sabem dos
problemas que são enfrentados, eles têm de repente
soluções para estes problemas.
Ressaltando o papel do governo no combate à
fome e à pobreza, cito também a contribuição feita por
José Graziano da Silva e Maya Takagi[14], no Seminário
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional do
Partido dos Trabalhadores em 2003:
A pobreza é um fenômeno não apenas estatístico e
biológico, mas também político. Não significa
apenas um atraso no acesso aos bens de consumo,
mas também a privação da cidadania. Ela é a
consequência estrutural de um modelo de
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desenvolvimento perverso, que gera privilégios e
privações (p.51).
Dentro deste arcabouço institucional citado, se
soma em 2006 a Lei de SAN (Lei no 11.346 de 15 de
setembro de 2006), que em seu artigo 6o cria a obrigação
legal do Estado brasileiro dedicar-se na promoção de
cooperação com outros países, promovendo assim o
direito humano à alimentação, também no plano
internacional[15]. Isto é, transmite-se por meio de
prerrogativa legal o papel brasileiro no Sistema
Internacional e principalmente em suas ações no “Sul
Global”.
Além disso, pode-se também incluir nesse
papel brasileiro as ações feitas em conjunto com o IBAS
(Fórum de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul),
MERCOSUL (Mercado Comum do Sul) e CELAC
(Comunidade dos Estados Latino-americanos e
Caribenhos).
No caso do IBAS, as ações neste âmbito se
baseiam no Fundo IBAS para Alívio da Fome e da
Pobreza
15
, que desde 2004 financia projetos de países
em desenvolvimento voltados ao alívio da fome e da
pobreza. Referente ao bloco MERCOSUL encontra-se
em sua agenda de trabalho a busca pelo direito humano
à alimentação adequada nos países participantes do
mercado comum, além da questão da inclusão da
agricultura familiar e camponesa. Sobre este tema no
cenário internacional, há comprometimento em levar
tais questões a instituições como a Cúpula da América
Latina e do Caribe e União das Nações Sul-americanas,
por parte dos países membros do MERCOSUL[16].
E no tocante à CELAC, integra a este grupo
de ações o projeto “América Latina e Caribe sem
Fome”, em parceria com a FAO, onde os integrantes
da Comunidade se comprometeram a erradicar a fome
até o ano de 2025
16
Iniciativas também como o Mundo
sem Pobreza (World Without Poverty – WWP)
17
, em
parceria com o Banco Mundial, governo brasileiro e
IPC-IG do PNUD (Centro Internacional de Políticas
para o Crescimento Inclusivo do Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento), fazem parte de ações
brasileiras que visam apoiar o aprendizado para a
15
Cada um dos países participantes destina por ano um milhão de dólares ao fundo, e os recursos são direcionados ao Escritório
de Cooperação Sul-Sul das Nações Unidas. Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/component/tags/tag/336-
fundo-ibas. Consultado em 18/05/2016.
16
Mais informações sobre esta iniciativa disponíveis em: http://www.fao.org/americas/perspectivas/apoyo-iniciativa/pt.
Consultado em: 19/11/2016.
17
Disponível em: http://www.wwp.org.br. Consultado em 19/11/2016.
18
Quando mencionamos o conceito de segurança alimentar, cabe trazer também o conceito de segurança alimentar mencionado
na Conferência Mundial de alimentação (World Food Summit) em 1996: “Segurança alimentar existe quando todas as pessoas, a
toda hora, têm acesso físico e econômico a uma quantia suficiente de alimentos, seguros e nutritivos que atendam à suas
inovação de programas que respondam positivamente
ao combate à fome e à pobreza no mundo.
E dentro desta lógica surge a cooperação Sul-
Sul no âmbito da SAN
18
abordada neste artigo, em que
o Brasil soma sua experiência de combate à fome e a
pobreza com a presença e a experiência do PMA da
ONU
19
. E, portanto, é nesse contexto que se dá a
criação do Centro de Excelência contra a Fome.
Expondo todos esses pontos, da experiência brasileira,
e do florescimento deste tema de Cooperação Sul-Sul
na política externa brasileira, se torna mais claro o
porquê da ligação entre estes pontos. Verifica-se um
alinhamento das políticas públicas brasileiras e da
política externa, como uma das formas do Brasil exercer
a cooperação para o desenvolvimento no cenário
internacional.
Apesar de o Brasil não ter números muito
significantes quando se trata de doações em assistência
humanitária, é um país de importância estratégica, desde
o fato de ter sido receptor e doador de assistência
humanitária em uma única década, ser um ator que
possui relativa importância no cenário internacional,
por uma crescente influência em grupos políticos como
os BRICS, e também por desenvolver importante papel
em operações de peacekeeping da ONU. Ademais, seu
exemplo positivo no fato de reduzir quase ¾ da
extrema pobreza em poucos anos, e após isso ter
liderado diversas ações de Cooperação Sul-Sul para
compartilhar suas experiências, por demanda dos países
interessados, tem colocado o país como ator de alto
poder brando (soft power) em temas de assistência
social[2].
Em 2003, quando novas práticas políticas
foram incorporadas à política externa brasileira, o Sul
Global, passou a ser um ponto central na formulação
desta política externa. Neste aspecto, o Brasil se coloca
como um país disposto à criação de mecanismos que
fomentam o diálogo e a cooperação como questões
relevantes para uma mudança do Sistema Internacional.
Além do que, com um interesse de fortalecer sua
capacidade de negociação com países desenvolvidos, o
Brasil busca combinar seu desenvolvimento nacional e
projetar seus interesses para o mundo, tentando utilizar
necessidades dietéticas e preferências alimentares para uma vida ativa e saudável” (tradução livre), Disponível em:
http://www.fao.org/forestry/13128-0e6f36f27e0091055bec28ebe830f46b3.pdf (p.1). Consultado em 18/11/2016.
19
Frisando a importância da segurança alimentar para todos os Estados, a Declaração de Roma sobre a Segurança Alimentar
Mundial (World Food Summit) de 1996 em seu ponto 54, declara: “A segurança alimentar mundial é do interesse de todos os
membros da comunidade internacional, devido à sua crescente interdependência com as questões da estabilidade política e da paz,
erradicação da pobreza, prevenção e reação a crises e catástrofes, degradação do meio ambiente, comércio, ameaças mundiais à
sustentabilidade da segurança alimentar, crescimento demográfico, movimentos fronteiriços da população, bem como tecnologia,
pesquisa, investimento, financiamento e cooperação.” Declaração de Roma sobre a Segurança Alimentar Mundial está disponível
em: http://www.fao.org/docrep/003/W3613P/W3613P00.htm. Consultado em 20/11/2016.
DOI: http://dx.doi.org/10.20396/san.v25i3.8651170
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um papel de Global Player, que intervém na dinâmica
internacional e auxilia no desenvolvimento dos países
do “Sul”[17].
Análise e descrição da experiência do Centro
de Excelência contra a Fome
Sobre as políticas públicas estatais, nas últimas
duas décadas, há o surgimento de um novo fenômeno
global, que registra o aumento no número de países que
passaram a introduzir políticas de proteção social em
seu território, seja na África, América Latina ou Ásia.
Tal fato possui ligação com o aumento no número de
redes de política internacional, no que se refere às que
possuem como objetivo também a facilitação da troca
de experiências em proteção social.
Neste sentido, notou-se que estes esforços
conjuntos contribuem para a mudança de políticas
domésticas em alguns países, evitando, por sua vez, a
coerção internacional que ocorria para que estes países
adotassem medidas econômicas e/ou sociais, tornando
essa adoção de medidas uma ação voluntária, ou até
mesmo uma mistura dos dois, o voluntariado e a
coerção, dependendo dos elementos presentes[1].
Em âmbito internacional, o protagonismo
brasileiro pela experiência em programas sociais bem-
sucedidos, e o interesse da ONU e de outros países por
essa experiência, concebe ao governo brasileiro
20
a
oportunidade de criar em parceria com o PMA
21
, o
Centro de Excelência contra a Fome, um fórum global
Sul-Sul de diálogo e de aprendizado de SAN,
alimentação escolar e programas correlatos de
erradicação da pobreza. Criado em 2011, este programa
busca somar o conhecimento de mais de 50 anos do
PMA e a experiência de sucesso do governo brasileiro
com os programas já citados.
Este esquema de cooperação executado pelo
Centro de Excelência conta a Fome é chamado de
trilateral, isso se justifica pela cooperação ser composta
por uma organização internacional, e dois outros
Estados que integram o esquema (Brasil e outro país,
neste caso), ou na possibilidade de um dos Estados
serem substituídos por uma rede de advocacy (exemplo
do caso da Rede Africana de Alimentação Escolar,
20
Mais especificamente, com o Itamaraty e a Agência Brasileira de Cooperação. http://www.abc.gov.br. Consultado em
29/02/2016.
21
World Food Programme (WFP): https://www.wfp.org. Consultado em 29/02/2016.
22
Vale ressaltar que a experiência de uma parceria para a promoção da cooperação Sul-Sul entre o Brasil e um organismo
internacional (ou seja, uma cooperação triangular), não tem como primeiro resultado a criação do Centro de Excelência contra a
Fome do PMA da ONU. Existe um histórico de cooperação triangular neste sentido desde 2005, quando o Brasil em parceria
citada mais à frente), entre outras possíveis
combinações
22
.
O PMA é uma agência que possui escritórios
em mais de oitenta países e tem como objetivo principal
erradicar a fome e a desnutrição, principalmente em
situações de emergência, como as encontradas em
campos de refugiados, com populações em situações
críticas e em momentos de vulnerabilidade. Em
segundo plano, o objetivo do PMA tem sido a
implementação, em longo prazo, de
sistemas/programas autônomos que combatam
eficazmente a questão da insegurança alimentar e
diminuam a dependência, o que seria o papel do Centro
de Excelência contra a Fome[18,19].
Como consequência à grande efetividade do
Brasil neste campo que o PMA busca exercer em longo
prazo, a parceria entre o governo brasileiro e este
organismo internacional se torna possível, levando a
experiência e o conhecimento brasileiro em tal área para
outros Estados por meio do Centro de Excelência
contra a Fome, tendo sempre em conta as
especificidades de cada país. O que faz com que
experiências mal sucedidas de política de transferência
sejam evitadas ao máximo pelo Centro de Excelência
contra a Fome e pelo governo brasileiro, de acordo com
os critérios de uma má experiência de transferência de
políticas na teoria da Policy Transfer (transferência não
informada, transferência incompleta e transferência
inapropriada).
Sobre a função do Centro de Excelência, segue
a fala do Diretor do Centro de Excelência contra a
Fome, Daniel Silva Balaban no relatório anual de
2015[20]:
O trabalho de cooperação Sul-Sul realizado pelo
Centro contribui para acelerar processos de
transformação social ao apoiar a criação de
políticas nacionais sustentáveis de proteção social,
como políticas de alimentação escolar e de
fomento agricultura familiar (...). O fomento a
redes regionais de colaboração foi provavelmente
o ponto alto do trabalho do Centro em 2015 e
certamente continuará sendo em 2016. (p. 04-05)
com a OIT criou um programa para a promoção da Cooperação Sul-Sul. Informação disponível em:
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---ilo-brasilia/documents/publication/wcms_360779.pdf.
Consultado em15/11/2016.
DOI: http://dx.doi.org/10.20396/san.v25i3.8651170
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Sobre as redes regionais de colaboração citado
por Daniel Silva Balaban[13], encontra-se o exemplo da
Rede Africana de Alimentação Escolar
23
, lançada em
junho de 2015:
As redes vêm para incrementar e fortalecer o apoio
que o país dá bilateralmente, o apoio que o Centro
dá bilateralmente com determinados países.
Quando você tem uma rede, você faz com que
todos os países possam se comunicar, possam
entender seus problemas, possam verificar
soluções novas e possam se integrar então todas as
redes são benéficas, porque a rede vai facilitar
inclusive o trabalho do Centro, que não é eterno,
seu trabalho é fazer com que os países tenham uma
força para começarem a criar políticas e depois não
precisem mais de nós, e as redes fazem com que
eles evoluam e se desenvolvam, porque através das
redes cada um vai saber o que os outros estão
fazendo, vão saber aonde erraram e acertaram os
exemplos de outros países(...). Então as redes são
fundamentais para que haja a plenitude dos
trabalhos e que esses trabalhos sejam sustentáveis
ao longo do tempo, sem que precise que o Centro
ou um organismo internacional fique eternamente
ajudando um país. Ele se desenvolve, ele começa,
ele cria e ele vai em frente, e as redes fazem com
que eles tenham uma sustentabilidade maior.
O maior e mais recente exemplo de rede que
veio para somar na luta contra à fome é a Rede Africana
de Alimentação Escolar
24
, aprovada por 21 países, têm
como objetivo o compartilhamento de experiências e o
fortalecimento de programas nacionais de alimentação
escolar, e como parte da difusão destas políticas, a
União Africana que integra 54 países, também foi
envolvida no projeto, dando assim maior dimensão à
Rede[20].
Outro fórum que busca debater e apoiar a
alimentação escolar e a nutrição infantil com diferentes
governos, ONGs, empresas e profissionais da área, é o
Fórum Global de Nutrição Infantil (The Global Child
Nutrition Forum – GCNF)
25
, que acontece anualmente
desde 1997, mas que nos últimos anos ganhou também
o apoio do Centro de Excelência contra a Fome. Este
fórum inclusive foi uma plataforma de diálogo para a
criação da própria Rede Africana de Alimentação
Escolar.
23
O programa faz parte de uma estratégia que compromete os países envolvidos no fortalecimento de políticas que
relacionam programas de alimentação escolar e o combate da miséria nas áreas rurais por meio da compra de
produtos locais e da agricultura familiar. Disponível em: http://nacoesunidas.org/em-data-especial-africa-celebra-
alimentacao-escolar-como-estrategia-de-desenvolvimento. Consultado em 17/05/2016.
24
Disponível em: https://nacoesunidas.org/mais-de-20-paises-africanos-se-unem-para-trocar-experiencias-sobre-alimentacao-
escolar. Consultado em 16/11/2016.
25
Disponível em: http://gcnf.org. Consultado em 16/11/2016.
Referente à teoria da Policy Transfer e as redes,
vale perceber que as motivações dos países
participantes desta são semelhantes, por isso buscam
políticas e soluções parecidas aos seus problemas, os
quais também se assemelham.
O Centro de Excelência contra a Fome, em
parceria com o governo brasileiro, é um espaço em que
governos e autoridades da África, Ásia e América Latina
fomentam suas práticas, acompanhados das
experiências brasileiras de políticas sociais.
Entre as principais políticas brasileiras, estão: o
programa Bolsa Família e Fome Zero, juntamente com
a alimentação escolar sustentável, a agricultura familiar,
além de mecanismos legais, institucionais e financeiros,
criados para apoiar estratégias de combate à fome e à
miséria. Sendo assim, discute-se de que forma tais
experiências poderiam inspirar a formação de novos
programas nestes países, observando obviamente as
diferenças e particularidades existentes em cada país,
como dito anteriormente, já que a intenção não é
meramente replicar a experiência brasileira, mas sim
sugestionar a realização de projetos semelhantes e
mostrar exemplos de sucessos, os quais podem ser
inspiração para outros países do Sul global[21].
Levando em conta a teoria da Policy Transfer,
estas experiências de transferência podem ser desde a
chamada emulação, inspiração, ou até a combinação,
mas nunca uma transferência integralmente copiada. Já
que tal conceito varia de acordo com o que cada país
busca, e até que ponto as experiências brasileiras lhe
servem à sua realidade.
Diferentemente de outros escritórios da
ONU, o Centro de Excelência contra a Fome tem a
função de servir como plataforma para uma cooperação
Sul-Sul e não Norte-Sul, como costuma acontecer em
ajudas humanitárias feitas pela ONU
26
. Trata-se do
único escritório do PMA que possui esse âmbito
diferenciado de cooperação, inspirado na experiência
doméstica de um país, neste caso, a SAN brasileira
27
.
26
Como um exemplo de que as ajudas humanitárias acontecem em sua maioria na lógica Norte-Sul, podemos encontrar o próprio
PMA, que nos fornece dados que constam seus maiores doadores, e que são países considerados desenvolvidos (do “Norte
Global”), como por exemplo: Suíça, Canadá, Arábia Saudita, EUA, Alemanha, Suécia, Reino Unido, Holanda, Austrália, entre
outros. Como disponível na tabela: http://documents.wfp.org/stellent/groups/public/documents/research/wfp232961.pdf.
Consultado em 25/04/2016.
27
Disponível em: https://www.wfp.org/centre-of-excellence-hunger/south-south-cooperation. Consultado em 14/11/2016.
DOI: http://dx.doi.org/10.20396/san.v25i3.8651170
Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil e o Programa Mundial de Alimentos. Figueiredo
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Inicialmente, foi dada uma maior atenção por
parte do Centro de Excelência contra a Fome a 18
países, considerados países de risco e prioritários para a
ajuda: Timor-Leste, Guiné-Bissau, Haiti, Quênia,
Malauí, Mali, Moçambique, Tanzânia, Gana, Laos,
Ruanda, Senegal, Togo, Zâmbia, Bangladesh, Costa do
Marfim, Nigéria e Zimbábue[21]. Ou seja, estes foram os
primeiros países a terem o foco para serem atendidos
pelo Centro de Excelência contra a Fome em 2011, mas
não exclusivamente os únicos. Uma vez que estes países
já foram atendidos, buscou-se atender às solicitações
feitas por outros países em desenvolvimento que
demonstraram interesse pelo sucesso que o Centro de
Excelência contra a Fome vem tendo[21].
O trabalho do Centro de Excelência contra a
Fome com cada país tem início primeiramente com o
pedido por parte desse país em conhecer a experiência
brasileira (com exceção dos 18 países prioritários). Após
isso, é possível marcar a realização de visitas de estudo
no Brasil às delegações, além de workshops e reuniões,
que visam ajudar os tomadores de decisão de cada país
a terem maior contato com a sociedade brasileira,
tendo, portanto, uma visão bem clara do papel da
sociedade e qual sua visão dos programas sociais[8].
Sendo assim, no tocante à teoria da Policy
Transfer, o Centro de Excelência contra a Fome procura
que as transferências sejam do tipo voluntário, quando
o próprio país entra em contato com o Centro de
Excelência demonstrando interesse em conhecer a
experiência brasileira, ou no caso de ser uma
transferência coercitiva indireta, quando os países são
motivados por necessidade e porque já há previamente
o envolvimento de uma organização internacional, que
é o PMA e que já está presente na maioria dos países
atendidos pelo Centro de Excelência, o que cria de certa
forma uma pressão internacional para com estes países.
Tais visitas de estudo são a ferramenta inicial e
fundamental para o começo da aprendizagem utilizada
pelo programa, abrangendo a apresentação de
agricultura familiar, por meio de assentamentos e
cooperativas, além de nutrição, por meio de visita a
restaurante comunitário e à Companhia Nacional de
Abastecimento (CONAB), e também visitas a escolas
para aprendizagem sobre a alimentação escolar no
Brasil.
Ainda no que se refere à tais visitas, abordam-
se os subsídios, direitos e deveres previstos na legislação
brasileira, do arcabouço que abrange a agricultura
familiar, alimentação escolar e programas sociais,
englobando diferentes populações, por meio de
programas como: Programa de Aquisição de Alimentos
(PAA), Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE), Programa de Alimentação Pública e
Abastecimento (PAPA), Empresa de Assistência
Técnica e Extensão Rural (EMATER), Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA),
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional (CONSEA), entre outros[21].
Após esta visita, as delegações já possuem
maior conhecimento e ideia de como a experiência
brasileira funciona, para diante disso analisar as
diferenças e especificidades que seus países possuem e,
assim, dispor de uma maior capacidade para criar o
plano de ação, que será o esboço de um futuro
programa à ser apresentado em seu país de origem. É o
momento em que as delegações planejam as propostas
que levarão aos seus países, fazendo isso com base nas
lições que aprenderam na prática[21].
O Centro de Excelência contra a Fome tem
buscado manter um papel de consultor internacional
em cada país que atende, acompanhando os
desdobramentos do desenvolvimento das políticas em
cada Estado, após realizarem a visita de campo com
seus representantes no Brasil. E uma vez que se defina
o que buscam concretizar em seu território, é oferecido
o trabalho de apoio continuado[22], que consiste em uma
série de atividades de auxílio aos países interessados,
garantindo assim que as próximas fases entre o
planejamento e a execução dos programas também se
tornem experiências de sucesso.
Segundo Buani[18] (p. 265-266), alguns fatores
são basilares para que haja um bom e duradouro
funcionamento dos programas sociais de combate à
fome, e que são capazes de afetar positiva e
negativamente a execução e o seguimento dos
programas. Estas principais causas foram elencadas
pela equipe de projetos do Centro de Excelência contra
a Fome. São elas: referente ao campo político e legal: 1)
é necessária uma estrutura legal que garanta a
continuidade dos programas, mesmo quando ocorrem
mudanças políticas; 2) além de uma grande
disseminação das vantagens que tais programas trazem
em longo prazo, para que haja grande
comprometimento e vontade política. Referente ao
financeiro é preciso: 1) mobilização de recursos do
DOI: http://dx.doi.org/10.20396/san.v25i3.8651170
Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil e o Programa Mundial de Alimentos. Figueiredo
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orçamento disponível; e 2) um grande controle de
gastos e de transparência destes valores.
No âmbito institucional e de coordenação, é de
grande utilidade: 1) expor as instituições a experiências
que reforcem sua capacidade institucional em longo
prazo; 2) ter a disposição mecanismos que permitam o
diálogo entre distintos níveis governamentais e de
coordenação das instituições; 3) além de uma forte
ligação de diferentes programas da mesma esfera, como
programas educacionais, de saúde, agricultura e
desenvolvimento social, e também dispositivos capazes
de monitorar estes diferentes campos. E finalmente,
uma sensibilidade e atuação da comunidade também
são condições favoráveis para a garantia de um bom
funcionamento dos programas[18].
No tocante dos resultados, a FAO e o
Departamento para o Desenvolvimento Internacional
do Reino Unido (DFID), também têm tido grande
colaboração. Podemos elencar como exemplo de bons
resultados, projetos como o que os governos africanos
vêm realizando: o PAA África (Purchase from Africans for
África), inspirado no PAA do Brasil, e que promove
assistência alimentar à Etiópia, Malauí, Moçambique,
Níger e Senegal[21]
28
.
E junto ao conceito de Compras para o
Progresso (P4P – Purchase for Progress), criado em 2008
pelo PMA, que tem como objetivo inserir o pequeno
agricultor no mercado, e que foi inspirado na
experiência brasileira de compras institucionais, o
programa vem sendo somado ao PAA África, em
Moçambique, Etiópia e Malaui, fortalecendo estes
temas em território nacional[23].
Neste processo final, o PMA busca um
acompanhamento contínuo com os países atendidos
através da Cooperação técnica brasileira em matéria de
SAN, por meio de deslocamento de consultores e
missões de apoio, para garantir o sucesso da fase de
formulação e execução dos projetos[22].
Como resultado destes seis anos de trabalho, o
Centro de Excelência contra a Fome em parceria com
o governo brasileiro já atendeu 38 países diferentes em
48 visitas de estudos realizadas no Brasil, além de 25
28
Disponível em: http://jornalbrasil.com.br/noticia/brasil-e-onu-levam-programa-de-aquisicao-de-alimentos-para-africa.html.
Consultado em 13/11/2016.
29
Dados disponíveis em: http://www.wfp.org/centre-of-excellence-hunger. Consultado em 16/11/2016.
30
Disponível em: https://www.facebook.com/notes/wfp-centre-of-excellence-against-hunger/centro-inicia-avaliação-de-
impacto/664870373650924. Consultado em 14/11/2016.
missões técnicas a 18 países e apoio a 25 países na
formulação e na implementação de programas de
combate à fome sustentáveis
29
. Ainda são necessárias
mais ações para acabar com a fome no mundo, mas é
inegável a diferença que este organismo tem feito no
combate à fome e à pobreza em diversos países.
Cooperação técnica Brasil-Ruanda via Centro
de Excelência contra a Fome: análise de uma
experiência recente
Este estudo de caso tem a intenção de ilustrar
como funciona o trabalho do Centro de Excelência
contra a Fome com outros países, detalhando em uma
experiência real quais as etapas seguidas quando um país
demanda a ajuda deste organismo, além da cooperação
técnica brasileira nesta estrutura. Diante disso,
escolheu-se esmiuçar o caso de Ruanda, por ser um país
que começou a trabalhar com o tema de combate à
fome e a pobreza inspirado na experiência brasileira,
desde o surgimento do Centro de Excelência.
Vale deixar claro que este estudo não pretende
chegar a nenhum resultado específico no que se refere
a medir as consequências e a repercussão dos
programas, já que é uma experiência relativamente
recente. O próprio Centro de Excelência contra a Fome
começou apenas em março de 2016 a medir os
primeiros impactos de suas ações
30
. Assim, ainda não
há material disponível e acessível para realizar um
estudo mais profundo. Logo, busca-se exemplificar
para um melhor entendimento de que forma se
concretiza a cooperação de caráter triangular,
considerando uma experiência concreta que envolve
Brasil, Ruanda e o Centro de Excelência contra a Fome.
O caso de Ruanda não é o mais antigo no
quesito inspiração na experiência brasileira e talvez não
seja o país que possui um maior grau de
desenvolvimento em seus programas sociais, entre os
que contam com a parceria do Centro de Excelência
contra a Fome
31
. Temos o caso de Moçambique, por
exemplo, que bilateralmente desde o ano de 2010 conta
com a cooperação brasileira para a elaboração de
programas de combate à fome e a pobreza
32
, mas esta
relação Brasil-Moçambique se deu primeiramente de
forma bilateral, e somente em segundo momento
31
Não há nenhuma intenção em comparar o nível de desenvolvimento que cada país tem em seus programas de combate à fome
e à pobreza.
32
“(...) desde 2010 o governo brasileiro desenvolveu uma ação com Moçambique e o PMA de Moçambique, nós assinamos um
memorando de entendimento, onde o PMA de Moçambique disponibilizaria tantos milhões, e o governo brasileiro tantos milhões
mais a capacidade técnica para estabelecer lá um programa de alimentação escolar, e isso foi feito”[24]
DOI: http://dx.doi.org/10.20396/san.v25i3.8651170
Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil e o Programa Mundial de Alimentos. Figueiredo
Segur. Aliment. Nutr., Campinas, v. 25, n. 3, p. 1-16, set./dez. 2018 11
houve a inserção do Centro de Excelência contra a
Fome para auxiliar nos programas.
O que se optou neste artigo foi a abordagem
de um caso em que a relação brasileira com outro país,
no quesito programas de combate à fome e à pobreza,
se desse desde o início com a participação do Centro de
Excelência contra a Fome, por isso a escolha de
Ruanda. Este estudo busca explorar as atividades desse
organismo nos últimos cinco anos, com o objetivo de
discutir seu impacto nas relações de cooperação técnica
brasileira com tal país e, descrever a importância da
atuação do Centro de Excelência contra a Fome no
combate à fome e à pobreza em diversos países.
O PMA está em Ruanda desde 1972,
primeiramente com o Programa “Alimento por
Trabalho” (Food for Work), que conta com a ajuda da
comunidade local em trabalhos que visam a construção
e o melhoramento da infraestrutura do país, e o
pagamento é feito em comida. Logo após, no ano de
2001 o PMA auxilia também na Alimentação Escolar
de Ruanda, e na instalação do programa Compras para
o Progresso (P4P). Ainda em relação ao P4P, o
Ministério da Agricultura e Recursos Animais de
Ruanda em parceria com este programa emitiu um
Decreto Ministerial que previa que em média 60% das
necessidades alimentares de escolas e instituições
governamentais, fossem fornecidas por meio de
compras de pequenos agricultores[18].
Entre os 18 países elencados como prioritários
pelo Centro de Excelência contra a Fome e pelo
governo brasileiro se encontra Ruanda, como citado
anteriormente. Sendo assim, o contato entre o Centro
de Excelência e Ruanda se deu desde o início da
existência deste organismo no Brasil.
Mais especificamente, em abril de 2012, há
relatos feitos pelo Centro de Excelência contra a Fome
sobre a visita de estudos realizada pela delegação
ruandesa, integrada também pelo até então primeiro-
ministro de Ruanda, Pierre Habumuremy[21]. Como de
praxe, após esta visita foi realizado o plano de ação, em
que a delegação de Ruanda elaborou as propostas e as
ideias de ações no combate à fome e à pobreza, o que
33
Um relatório sobre o que foi discutido no seminário também pode ser encontrado online, disponível em:
https://brazilcentreofexcellence.files.wordpress.com/2013/12/wfp_livrorwanda_report2_final1.pdf. Consultado em
15/11/2016.
foi levado para ser discutido com o governo e a
sociedade ruandesa.
Ainda no ano de 2012, em maio e outubro,
foram realizadas análises junto ao PMA de Ruanda e
aos ministros do país, que avaliaram o custo-benefício
dos programas que vinham sendo elaborados até então,
paralelo a uma missão de apoio que ocorreu também
no segundo semestre de 2012, missão a qual, buscou
realizar uma assessoria técnica continuada após a visita
de estudos[21].
Logo após, em 26 e 27 de fevereiro de 2013,
foi realizado o seminário em Ruanda que teve por
objetivo discutir o que foi idealizado no Plano de Ação
e, ao mesmo tempo, criar um ambiente político para
que fossem discutidas as propostas de combate à fome
e à pobreza[22].
Para que tais discussões ocorressem houve
uma grande mobilização nacional, com a participação
de representantes ruandeses dos trinta distritos,
governadores das quatro províncias, ministros de seis
diferentes áreas, além da participação da sociedade civil,
ONGs, associações, entre outros[18]. O que foi de
extrema utilidade para a mobilização e conscientização
de toda a sociedade ruandesa.
O planejamento do seminário teve a ajuda
também do Centro de Excelência contra a Fome e do
governo brasileiro. Entre os tópicos discutidos,
estiveram:
33
a necessidade do Programa Nacional de
Alimentação Escolar ser flexível no que tange a
adequar-se às diferentes realidades de Ruanda; que cada
parte envolvida na execução tenha claro seus papéis e
responsabilidades; necessidade de um financiamento
sustentável ao programa e da promoção de parcerias;
identificar possíveis lacunas existentes nas instituições,
fortalecendo os arranjos que fazem parte do
planejamento; importância da criação de um comitê que
funcione como um sistema de monitoramento em nível
nacional e multissetorial, assegurando a qualidade dos
serviços e garantindo que o programa ocorresse de
forma eficaz e sustentável; mobilização da comunidade,
para que haja um engajamento; empoderamento e
reconhecimento do programa como legítimo por parte
da população, entre outros pontos discutidos[25].
DOI: http://dx.doi.org/10.20396/san.v25i3.8651170
Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil e o Programa Mundial de Alimentos. Figueiredo
Segur. Aliment. Nutr., Campinas, v. 25, n. 3, p. 1-16, set./dez. 2018 12
Após esse seminário, continuaram a ser
registradas ações de continuidade dos programas.
Ainda em 2013, o Centro de Excelência contra a Fome
enviou consultores para Ruanda com o intuito de
auxiliar na criação e no desenvolvimento de políticas e
programas previamente discutidos no plano de ação e
no seminário[22].
Após esse momento de articulação e
preparação, em 2014, Ruanda adotou um documento
orientador para a alimentação escolar no país, com a
participação do Ministério da Educação e da produção
local de alimentos, além de lançar neste mesmo ano um
projeto piloto que orienta a compra local de
alimentos[8]. Em novembro de 2015, a delegação
ruandesa retornou ao Brasil para a V Conferência
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, e nesta
mesma oportunidade, o Centro de Excelência contra a
Fome aproveitou para promover diversas visitas à
delegação de Ruanda e outras delegações que vieram ao
evento, para melhor conhecimento de como
funcionam cooperativas de agricultores familiares,
restaurantes comunitários, banco de leite humano,
entre outros[20].
Vale citar que pós-2015 não houve publicações
de mais ações em conjunto do governo de Ruanda e do
Centro de Excelência contra a Fome, mas ainda assim
o PMA segue com seus programas – de alimentação
escolar, SAN, assistência à refugiados, redução de riscos
e desastres naturais, e acesso de pequenos agricultores
ao mercado
34
– em Ruanda. Para melhor visualizar as
iniciativas citadas, segue uma tabela que organiza de
forma cronológica cada ação que o Centro de
Excelência contra a Fome trabalhou em conjunto com
o governo e/ou com o PMA de Ruanda:
Quadro 1: Cooperação técnica Brasil-Ruanda via Centro de Excelência contra a Fome
Ano
Etapa Desenvolvida
Objetivo Principal
2011
Delimitação de 18 países prioritários, dentre
eles Ruanda.
Na criação do Centro de Excelência contra a Fome foram delimitados países
prioritários para a ação deste organismo.
Abril/2012
Visita de estudo multissetorial da delegação
de Ruanda no Brasil.
Iniciou-se a capacitação da delegação de Ruanda via visita de estudo e
desenvolvimento do plano de ação.
Maio/2012
Análise custo-benefício e GCNF (Fórum
Global de Nutrição Infantil).
Elaboração da análise de custo-benefício com o apoio do PMA em relação ao
plano de ação. Além de uma discussão que visava aumentar o apoio técnico para
uma transição sustentável dos programas que o PMA vinha implementando
para os que compunha o novo plano de ação. Representantes do PMA de
Ruanda também participaram do GCNF na Etiópia.
Agosto/2012
Missão de apoio/acompanhamento.
Acompanhamento com representantes de alto nível, visa facilitar o diálogo de
políticas e prestar acessória técnica.
Outubro/2012
Análise custo-benefício.
Conselho de ministros de Ruanda discutem o custo-benefício elaborado em
maio de 2012.
Janeiro/2013
Visita de consultores e missão técnica.
No preparo do seminário nacional, o Centro de Excelência enviou consultores
para auxiliar na organização do evento. Além do que, estes consultores
trabalharam de perto com o escritório do PMA de Ruanda.
Fevereiro/2013
Seminário Nacional.
Seminário visa planejar e desenvolver o programa nacional de alimentação
escolar de Ruanda, via implementação do Plano de Alimentação Escolar. Foram
discutidos assuntos como: quadro legal e político, questões financeiras,
institucionais e de participação popular no programa de alimentação escolar.
2o Semestre de 2013
Relatório de Workshop.
Após o seminário nacional, o Centro de Excelência compilou as discussões,
resultados e recomendações no formato de um relatório publicado no final de
2013.
2014
Delegação de Ruanda participa de reunião
junto a outros países da África, América
Latina e Europa.
Conhecer a metodologia de trabalho do Centro de Excelência e as políticas
brasileiras que inspiram a cooperação Sul-Sul em segurança alimentar.
Iniciativas em compras e na alimentação
escolar.
Aprovou documento que orienta a alimentação escolar no país e lançou projeto
piloto com base na compra local de comida. Estas iniciativas tiveram apoio
técnico do Centro de Excelência.
Outubro/2014
GCNF (Fórum Global de Nutrição Infantil)
Representantes do PMA de Ruanda participaram do evento na África do Sul.
Novembro/2015
V Conferência Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional.
Representantes da delegação de Ruanda participam da conferência que tem
como tema “Comida de verdade no campo e na cidade”.
Fonte: Centro de Excelência contra a Fome; formulação própria (2018).
34
Para mais informações sobre os programas do PMA em Ruanda: http://www1.wfp.org/countries/rwanda. Consultado em
30/04/2018.
DOI: http://dx.doi.org/10.20396/san.v25i3.8651170
Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil e o Programa Mundial de Alimentos. Figueiredo
Segur. Aliment. Nutr., Campinas, v. 25, n. 3, p. 1-16, set./dez. 2018 13
Estas ações fazem parte de um apoio contínuo
que o Centro de Excelência procura realizar com os
países que atende. É uma forma de garantir que os
programas realizados em cada país sejam programas de
sucesso. Apesar de ser inegável o fato de que existem
diversas dificuldades enfrentadas neste caminho,
algumas delas são citadas por Daniel Silva Balaban[13]:
As dificuldades são muitas. Tanto na questão de
estruturação, porque para você criar políticas, e
para que essas políticas sejam bem-sucedidas, você
tem que ter instituições sólidas (são aqueles que vão
fazer, aqueles que vão controlar, que vão fiscalizar).
Então se você não tiver instituições sólidas, você
não consegue colocar em pratica essas ações. O
problema de muitos destes países, são que eles não
têm ministérios com instituições sólidas, com
pessoas bem capacitadas, então tem que ter
capacitação de pessoas, criação de instituições,
criação de modelos, e para isso é bem complexo,
denota tempo, precisa-se de recursos para que você
crie estas instituições. E também outra coisa muito
importante é a questão da instabilidade política.
Ruanda possui um histórico de intenções de
combate à fome desde 2003, ano em que foi o primeiro
país a assinar o Programa Compreensivo para o
Desenvolvimento da Agricultura na África
35
(CAADP
– The Comprehensive Africa Agriculture Development
Programme).
Com este mesmo intuito, analisando os
documentos disponibilizados pelo governo de Ruanda,
é possível ver que o plano estratégico formulado em
2010
36
pelo Ministério da Educação de Ruanda, para ser
executando entre os anos de 2010 e 2015, já possuía a
pretensão de trabalhar com programas de alimentação
escolar, que acontecem inclusive desde 2002 com a
ajuda do próprio PMA, mas com uma formulação mais
simples do que o que encontramos nos documentos
formulados em 2013
37
, datados após o seminário de
fevereiro de 2013, realizado no país para estabelecer
metas e discutir o plano de ação.
Os documentos publicados pelo governo em
2013 possuem um plano mais estruturado no que se
refere às diversas dimensões que a alimentação escolar
pode abordar, desde a questão de pequenos agricultores
e da agricultura familiar, de mecanismos de controle da
35
Mais informações sobre o Programa estão disponíveis em: http://fsg.afre.msu.edu/mozambique/caadp/brochura-
final_11_12_10.pdf. Consultado em 15/11/2016.
36
Documento disponível em: http://planipolis.iiep.unesco.org/upload/Rwanda/RwandaESSP20102015.pdf. Consultado em
15/11/2016.
37
Documentos disponíveis em:
http://www.moh.gov.rw/fileadmin/templates/Summit3/17_Home_Grown_School_feeding.pdf e
http://www.moh.gov.rw/fileadmin/templates/summit2/National_Food_And_Nutrition_Policy_draft__29_Oct.p
df. Consultado em 15/11/2016.
saúde, até o nível federal, estadual, e escolar, entre
outros pontos. Apesar de todos os esforços e do
progresso já realizado, ainda são necessárias mais ações.
De acordo com um estudo chamado “O custo
da fome em Ruanda”
38
, a não prevenção de situações
de insegurança alimentar e nutricional, causam custos
de quase 10% do orçamento público que o governo de
Ruanda destina à saúde, além do que há uma relação
direta dos gastos públicos com reprovação em escolas,
e o nanismo, já que este mal acarreta baixo desempenho
escolar. Isso em longo prazo gera um grande número
de habitantes de baixa escolaridade, e que não possuem
qualificação ao mercado de trabalho.
Este estudo conclui que a desnutrição infantil
crônica presente no país não pode ser considerada um
problema setorial, já que este problema repercute em
diversos setores e as soluções para este problema
também está em diversos setores. O desenvolvimento
econômico do país deve estar ligado a um crescimento
econômico inclusivo e com equidade.
Segundo um estudo realizado pelo Ministério
da Agricultura de Ruanda e pelo PMA local no ano de
2016, houve nos últimos três anos uma queda no
número de crianças menores de cinco anos que são
diagnosticadas com desnutrição crônica, mas os
números seguem sendo elevados
39
. De 43% das
crianças que possuíam níveis de nanismo em 2012, estes
números caíram para 36,7% em 2015
40
.
Vale ressaltar que esse número tem sua maioria
nas áreas rurais e, segundo este mesmo estudo, as
principais áreas afetadas por estes números estão nas
províncias do oeste de Ruanda. Visto isso, ainda seria
necessário ampliar o foco de ajudas e programas de
segurança social nas áreas rurais, além de diversificar as
formas de renda e subsistência no campo
41
.
Sendo assim, Ruanda tem sido um país que
demonstra nos últimos anos vontade política para ações
de combate à fome e à pobreza, e tem posto em ação
parte do plano de ação que foi planejado em 2012. Mas
ainda é de extrema importância seguir com tais
esforços, aumentando a presença nas áreas mais
38
Estudo disponível em: http://www.moh.gov.rw/fileadmin/templates/Summit3/Rwanda_Cost_of_Hunger_Report.pdf.
Consultado em 30/04/2017
39
Estudo disponível em: https://nacoesunidas.org/desnutricao-permanece-elevada-em-ruanda-diz-estudo-apoiado-pela-onu.
Consultado em: 15/11/2016.
40
É possível encontrar também alguns dados da pobreza em Ruanda e em outros países do mundo disponíveis em:
http://data.devinit.org/#!/country/rwanda?tab=0. Consultado em 16/11/2016.
41
Mais informações sobre as operações do PMA em Ruanda disponíveis em:
http://www.wfp.org/operations/database?tid=288&tid_1=All&field_id_value. Consultado em 19/11/2016.
DOI: http://dx.doi.org/10.20396/san.v25i3.8651170
Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil e o Programa Mundial de Alimentos. Figueiredo
Segur. Aliment. Nutr., Campinas, v. 25, n. 3, p. 1-16, set./dez. 2018 14
necessitadas (como é o caso das aéreas rurais), e
aperfeiçoando seus programas sempre que necessário,
para que números referentes à desnutrição crônica
diminuam cada vez mais e de forma mais rápida.
CONCLUSÕES
Nota-se que, internacionalmente o Brasil é um
país altamente reconhecido por suas experiências bem-
sucedidas de combate à fome e à pobreza. E foi graças
a este status que, países interessados em conhecer
melhor esta experiência passaram a buscar o governo
brasileiro, e que pela grande demanda por compartilhar
suas boas práticas, cria-se por meio de uma parceria o
Centro de Excelência contra a Fome.
Com a análise feita anteriormente fica claro
que se o Centro de Excelência contra a Fome não
existisse, pelo menos parte dos países que foram
atendidos por este organismo não teriam a
oportunidade de conhecer a experiência brasileira tão a
fundo e com um apoio continuado, isso por falta de
recursos vindos do governo brasileiro e por falta de
estrutura e de funcionários treinados, caso o governo
brasileiro tivesse que gerenciar tudo sozinho. Estrutura
e funcionários estes que após a criação do Centro de
Excelência contra a Fome, passaram a existir pela ajuda
de distintos tipos de investimentos de diferentes lugares
(alguns dos financiadores são: o Departamento para o
Desenvolvimento Internacional do Reino Unido,
Fundação Bill & Melinda Gates, além do financiamento
por parte do próprio PMA e do governo brasileiro).
Portanto, a existência do Centro de Excelência
contra a Fome foi e tem sido fator determinante para
que alguns países recebam apoio e auxílio para a criação
e execução de programas de combate à fome e à
pobreza
42
.
Sendo assim, quando não houver mais
demanda por ajuda neste sentido, o Centro de
Excelência haverá cumprido seu propósito.
Quando perguntado sobre a duração da
existência do Centro de Excelência contra a Fome, já
que esta não é uma iniciativa que tem a intenção de ser
definitiva, Daniel Silva Balaban[13] responde o seguinte:
42
Mais informações sobre a importância desta difusão de experiências disponíveis em: https://nacoesunidas.org/cooperacao-
com-brasil-e-crucial-para-ampliar-protecao-social-na-africa-revela-pesquisa-da-onu. Consultado em 30/04/2018.
Acho que o momento em que o Centro cumpriu
seu objetivo é quando vermos que a maioria dos
países que são o foco do nosso trabalho, eles já
estejam com programas nacionais funcionando e
sendo desenvolvidos, e trabalhando em rede, como
a pergunta passada. Vamos ver que não haverá
mais a necessidade deste apoio, mas enquanto
vermos que haja países batendo a nossa porta e
pedindo apoio, nós temos razão de existir.
Pelo o que analisamos a experiência do Centro
de Excelência contra a Fome tem sido de benefício para
o PMA, por aos poucos lograr a independência de
países que até então dependiam em grande parte de
ajudas humanitárias; para o governo brasileiro, que
internacionalmente tem conseguido exercer um papel
de grande importância, ganhando, portanto, mais
influência no Sistema Internacional e fortalecendo suas
instituições internamente; e, é claro, aos países
beneficiários da cooperação, já que recebem sem
condicionalidades ajuda em assuntos internos
referentes ao combate à fome e à pobreza.
A intenção desta iniciativa é criar soluções
inovadoras, que se adequem da melhor forma a cada
país, e não uma lógica de transferência de política que
não leva em conta as diferenças de cada sistema político.
Sempre que possível também, trabalhando em redes
para que a cooperação e o trabalho conjunto sejam
fatores que desencadeiem a solidariedade entre estas
nações, que enfrentam problemas muitas vezes
similares.
É preciso continuar incentivando que práticas
bem-sucedidas de combate à fome continuem sendo
disseminadas cada vez mais, e que pressões
internacionais sejam feitas aos países que ainda não
possuem iniciativas do tipo, para que a falta de vontade
política deixe de ser um impedimento para que a fome
acabe em alguns lugares.
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