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Di Rienzo M., Ferrarini A., (settembre 2018), Il FENOMENO CORRUTTIVO, teorie e soluzioni
https://spazioetico.com/
Il FENOMENO CORRUTTIVO
Teorie e soluzioni
Cari lettori di @spazioetico,
avete avuto la possibilità, nel corso dell’estate 2018, di ricevere da noi numerose informazioni e di
ascoltare le nostre opinioni su cosa è la corruzione e come si combatte, ma è tempo di sistematizzare in
maniera un po’ più concettuale tutti i nostri discorsi.
La questione è attuale, anche in considerazione del fatto che il governo di questo Paese ha adottato
un nuovo disegno di legge (DDL anticorruzione) in materia di contrasto alla corruzione.
Questo articolo, tra le altre cose, si collega a: “Le città improbabili (2): Asinaria” che, in maniera
evocativa, pone la questione dell’efficacia (annunciata) del nuovo provvedimento e
della rappresentazione del fenomeno corruttivo di questi ultimi giorni da parte di esponenti del governo
che non sembra, almeno per noi di @spazioetico, particolarmente aderente alla realtà.
1. L’anticorruzione funziona?
Dunque, la QUESTIONE, da cui si dovrebbe SEMPRE partire è: le politiche di prevenzione e contrasto
alla corruzione funzionano?
Se ci limitiamo a consultare i dati e le informazioni disponibili a livello internazionale la risposta sembra
essere piuttosto chiara: NO.
Nell’ottobre 2014, Johnsøn, Taxell & Zaum, in una ricerca pubblicata su U4.no dal titolo “Mapping
evidence gaps in anti-corruption Assessing the state of the operationally relevant evidence on donors’
actions and approaches to reducing corruption“, scrivono che in un numero irrilevante di casi le politiche
di contrasto alla corruzione messe in campo dagli Stati hanno avuto successo. Sembra che, nonostante
siano state adottate convenzioni internazionali, normative nazionali e tutta una serie di misure, i numeri
siano piuttosto sconfortanti.
Seconda domanda. Perché non funzionano?
La risposta sembra risiedere nel fatto che le politiche si basano su teorie che spiegano solo
parzialmente il fenomeno corruttivo. Esse, infatti, sono state costruite, a volte inconsapevolmente come
in Italia, esclusivamente sulla base della teoria Principale-Agente.
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Tale teoria, che assume il rapporto Principale-Agente come esplicativo del fenomeno corruttivo,
enfatizza il ruolo degli individui nella scelta di quale condotta operare nella circostanza in cui esiste un
vincolo di rappresentanza.
In maniera molto semplificata, potremmo dire che il rapporto esprime un certo grado di asimmetria
informativa, nel senso che il Principale, che in ambito pubblico viene identificato nella leadership (di un
governo o di un’amministrazione locale), non è in grado di verificare che l’Agente (il “burocrate”
funzionario pubblico) persegua esclusivamente gli interessi del Principale stesso (che chiameremo
“primari”). L’Agente potrebbe avere anche interessi propri (che chiameremo “secondari”) che potrebbero
andare in conflitto con gli interessi primari del Principale. E’ il modello che spiega, in maniera davvero
illuminante, il cosiddetto “conflitto di interessi“, argomento che noi di @spazioetico abbiamo
approfondito con numerosi articoli e Paper, molti dei quali disponibili nel nostro spazio RISORSE.
L’Agente potrebbe promuovere i propri interessi secondari, nel caso tale asimmetria informativa fosse
talmente ampia da fargli ritenere che il Principale non gli chiederà conto del proprio operato (lack
ofaccountability). In questo caso (azzardo morale) si passa da una situazione di conflitto di interessi ad
un comportamento corruttivo. La scelta dell’Agente si caratterizza per essere del tutto “razionale“,
operata sulla massimizzazione dei vantaggi e la minimizzazione dei rischi.
L’Agente, dunque, ha un proprio “spazio di manovra” o di “discrezionalità” che lo può condurre ad
operare, per l’appunto, un azzardo morale. Seguendo questa costruzione teorica un intervento che mira
al contrasto del fenomeno corruttivo promuove la riduzione di tale asimmetria informativa attraverso
forme di controllo o di trasparenza (se operiamo nel campo della prevenzione) e forme di
disincentivazione quali, ad esempio, la recrudescenza delle sanzioni penali (se operiamo nel campo
della repressione). E’ proprio quello a cui stiamo assistendo con il nuovo DDL, limitatamente all’ambito
repressivo: l’agente sotto copertura serve principalmente a ridurre l’asimmetria informativa in capo al
Principale, mentre il DASPO è un classico meccanismo di (presunta) disincentivazione attraverso
l’esclusione “a vita” dall’ambito pubblico di coloro che si macchiano dei reati contro la pubblica
amministrazione.
La teoria Principale-Agente, almeno nella sua formulazione originaria, ha il pregio di descrivere in
maniera assai puntuale i meccanismi corruttivi di base. Infatti, noi la utilizziamo ampiamente negli
incontri di formazione, facendoci guidare dai nostri casi. Tuttavia rivela anche diversi limiti.
PRIMO PROBLEMA. Sta nel fatto che il rapporto di agenzia, almeno in ambito pubblico, non è solo
quello tra il Principale/leadership politica e Agente/burocrate/funzionario pubblico. Noi di @spazioetico
abbiamo identificato almeno tre diverse relazioni di agenzia (che vedremo tra poco), e cinque diverse
tipologie di “asimmetrie”, con annesse diverse soluzioni applicabili.
SECONDO PROBLEMA. La teoria Principale-Agente non prende in considerazione le diverse “facce”
della corruzione. In un recente post abbiamo illustrato almeno tre volti del fenomeno corruttivo:
• Corruzione spicciola: agisce sfruttando l’asimmetria informativa tra Agente pubblico
(burocrate/funzionario) e Destinatario (utente dei servizi). Vive ai margini dei processi organizzativi e
può essere contrastata attraverso controlli esterni e meccanismi di disincentivazione. Assai più
efficaci sembrano essere gli interventi di prevenzione e di riaffermazione dell’interesse primario
attraverso strumenti educativi e culturali, nonché di selezione dell’agente pubblico. Efficace sembra
essere anche la misura del Whistleblowing. Ovviamente, l’efficacia di queste misure è condizionata
dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte
corruttive.
• Corruzione amministrativa: si annida “nelle pieghe” dei procedimenti della pubblica amministrazione
e che inquina gli appalti, le autorizzazioni, le concessioni, le attività di controllo e tutte le altre aree a
rischio generali e specifiche, identificate dalla L. 190/2012 e dai Piani Nazionali Anticorruzione.
Anche questa tipologia di corruzione può essere contrastata attraverso la riduzione dell’asimmetria
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informativa del Principale e attraverso strumenti educativi, nonché attraverso le segnalazioni. Anche
in questo caso, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE
effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
• Corruzione sistemica: non agisce direttamente sui procedimenti amministrativi, ma agisce a monte
(nelle stanze dei bottoni) e li governa dall’esterno: le interferenze e le convergenze tra gli interessi
pubblici e privati influenzano le priorità della pubblica amministrazione, l’allocazione delle risorse e
persino l’adozione delle leggi, nazionali e regionali.
Nella corruzione sistemica, le soluzioni che vengono adottate seguendo la teoria Principale-Agente e,
cioè, il controllo esterno, la trasparenza e i meccanismi di disincentivazione rischiano di non funzionare,
o di non avere gli effetti sperati, perché il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato
dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente.
Numerosi esempi possono essere portati ad esempio, tuttavia il caso dello scandalo delle Convenzioni
autostradali che è nato dal crollo del ponte Morandi è assai emblematico e, purtroppo, attuale. Come
abbiamo provato a spiegare più approfonditamente in un post “La resa dello Stato controllore“, il
Principale (leadership di governo nazionale) per molto tempo è sembrato piuttosto disinteressato ad
operare un controllo sui concessionari tanto che il Ministro dell’attuale governo è arrivato a formulare la
seguente ipotesi: “Ho l’impressione che il sistema dei controlli sia stato indebolito per favorire i
concessionari”.
2. La teoria dell’azione collettiva
Per superare questa impasse è stata, nel tempo, costruita una seconda “teoria” utile a spiegare la
complessità del fenomeno corruttivo e che viene chiamata “teoria dell’azione collettiva” (collective action
theory). La corruzione, secondo questa teoria, sarebbe un problema che riguarda non la razionalità di
un singolo individuo, come nella teoria Principale-Agente. Bensì riguarda il modo attraverso cui gli
individui prendono le decisioni influenzati dalle dinamiche di gruppo e dalle percezioni. Se la corruzione
non viene esattamente categorizzata ed è considerata una prassi consolidata dal gruppo di riferimento
(nella corruzione sistemica spesso lo è), allora gli individui saranno meno inclini ad astenersi da tali
condotte.
Dunque il comportamento degli individui, in questa lettura, è profondamente influenzato dal gruppo e
dalle percezioni. Se fondessimo le due teorie, diremmo che il Principale potrebbe non avere interesse a
controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari
dell’Agente, perché la sua percezione che si basa sulle particolari relazioni che si instaurano all’interno
del suo gruppo di riferimento gli fa ritenere che sia più conveniente adottare tale comportamento.
Nel concetto di “percezione” confluiscono gli approcci della psicologia sociale che approfondiscono lo
studio dei cosiddetti “bias cognitivi“, cioè gli errori di valutazione che derivano da una incorretta
categorizzazione di un evento o dalla parziale ricostruzione di uno scenario. Questo è un campo
sterminato di approfondimento. In una presentazione di qualche anno fa isolammo addirittura dieci
esperimenti di psicologia sociale che hanno illuminato questo campo. Il problema della presunta
razionalità delle scelte, inoltre, lo abbiamo affrontato nella presentazione “Etica delle scelte
pubbliche“. Infine, nella “Disonestà delle persone oneste“, una brillante ricerca condotta da Università
canadesi e americane, i ricercatori hanno dimostrato che anche le persone oneste, in alcuni particolari
contesti, rischiano di diventare (dis)oneste. Si tratta della teoria della “manutenzione del concetto-di-se“.
Le persone, in generale, possono comportarsi in maniera disonesta, beneficiando di premi esterni ed
interni e di un contesto favorevole, e mantenere al contempo una visione positiva di se stessi nel senso
che continuano a percepirsi come individui onesti.
Un secondo importante corollario della teoria dell’azione collettiva è che la corruzione è un sistema che
garantisce “esternalità positive“. Spesso questo viene dimenticato dai legislatori e determina il
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boicottaggio delle misure di contrasto e di prevenzione. Nel post “Il lato B della corruzione” ne abbiamo
parlato: “La corruzione tende a generare una certa “stabilità sociale“, legata alla possibilità di produrre
utilità (economiche e/o relazionali) a gran parte delle componenti in campo“.
Perciò adottare soluzioni che stressano il “controllo” sugli Agenti da parte del Principale genera
certamente maggiori ostacoli al candidato corruttore ma rischia di disincentivare tutti gli Agenti, anche
quelli onesti, nell’assumere decisioni dal momento che si troveranno ad avere un contesto
particolarmente ostico (esternalità negative).
Inoltre, se si è inconsapevoli di queste dinamiche, si rischia di cadere nella palese contraddizione
evidenziata nel post “Le città improbabili (2): Asinaria“, per cui, da una parte, si enfatizza che la
corruzione verrà spazzata via, dall’altra si adottano decisioni, come quelle sulla fornitura dei Taser, in
cui il Principale/leadership politica sembra inviare un messaggio divergente in merito alla reale volontà
di contrastare prassi che generano evidenti rischi corruttivi. Messaggio, peraltro, coerente con altre
condotte del Principale che vengono osservate e interpretate dagli Agenti, come, ad esempio, il rinvio
nell’assumere decisioni sulla questione della prescrizione, oppure sulla questione della risoluzione del
problema della giustizia, ecc…
Altro indizio che fa sorgere più di qualche dubbio sulle vere intenzioni del Principale è che, come
abbiamo evidenziato nel post DDL anticorruzione: amministrazioni sempre più sole nella prevenzione,
“la corruzione è l’unico rischio che si deve prevenire “a costo zero” e senza il supporto di professionisti
esterni. Le amministrazioni pubbliche possono affidare esternamente il ruolo di DPO e l’attività di
valutazione del rischio per la privacy. E possono affidarsi a degli esperti, per elaborare i propri DVR
(documenti di valutazione dei rischi per la salute dei lavoratori). Invece, quando bisogna elaborare un
PTPC e prevenire la corruzione (che danneggia la collettività) le amministrazioni devono improvvisarsi
esperte in analisi dei processi e gestione del rischio. Cioè fare quello che non sanno fare”.
La domanda finale che ci si dovrebbe porre è, dunque, la seguente: “Esiste una REALE determinazione
della leadership politica di combattere la corruzione?“
Per “reale” facciamo riferimento non solo agli annunci roboanti, ma anche alle informazioni
simbolicheche ricaviamo dai comportamenti dei leader politici.
3. Interpretazioni e soluzioni secondo @spazioetico
@spazioetico ha compiuto un percorso piuttosto originale rispetto a queste teorie. Abbiamo sviluppato,
partendo dalla teoria Principale-Agente, una lettura più dinamica, collegandola con i concetti di
“asimmetria” e di “conflitto di interessi”. In questo modo abbiamo constatato come non esista un solo
rapporto di agenzia in ambito pubblico, bensì addirittura tre:
1. Il rapporto che si instaura tra i cittadini e lo Stato, delegato dai cittadini a curare una serie di
interessi collettivi (con il voto i cittadini delegano i Politici, mentre con il pagamento delle tasse e
dei tributi i cittadini investono risorse per far funzionare la Pubblica Amministrazione);
2. Il rapporto che si instaura tra lo Stato (Politica e Pubblica Amministrazione) e i dipendenti
pubblici selezionati per gestire processi ed erogare servizi;
3. il rapporto che si instaura tra gli agenti pubblici e i privati delegati a sostituirsi a loro nella
assunzione di decisioni.
I primi due rapporti di agenzia sono necessari al funzionamento di uno Stato democratico. Il terzo,
invece, (come vedremo) è anomalo e pericoloso e non dovrebbe mai avere avere luogo.
Invece, le asimmetrie sono cinque.
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a) ASIMMETRIA PRINCIPALE-AGENTE. Noi la chiamiamo “asimmetria primaria” o, anche, del
“PRINCIPALE CIECO”. Esiste un gap informativo tra il Principale (leadership politica di un governo o di
un’amministrazione) e i propri agenti (burocrati/dipendenti pubblici o chiunque sia incaricato di svolgere
un’attività in nome e per conto del Principale). Il Principale promuove l’interesse primario attraverso
l’opera dell’Agente, ma non può controllare che l’agente si attenga alle sue istruzioni. Il Principale, cioè,
non è in grado di sapere se l’agente svolge il suo compito promuovendo esclusivamente interessi
primari oppure se l’agente sta promuovendo propri interessi secondari (convergenti o in conflitto con gli
interessi primari).
E’ l’asimmetria informativa che può solo essere ridotta, ma mai del tutto esclusa. Se ci pensate, per
azzerare tale asimmetria informativa il Principale dovrebbe sostituirsi all’Agente o sovrapporsi ad esso.
Ma questo non è possibile, per la particolare “natura” del Principale pubblico che non può funzionare in
assenza di agenti.
Una soluzione semplice (o semplicistica) di riduzione dell’asimmetria informativa potrebbe essere: “è
sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari dell’agente“.
Il quale (agente), ovviamente, potrebbe non essere intenzionato a rivelarli oppure potrebbe non essere
consapevole del rischio che corre nel non rivelarli, oppure, infine, potrebbe non essere consapevole di
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averli. Tutte queste circostanze sono presente negli eventi corruttivi con la differenza che mentre nella
prima ci troviamo di fronte ad una “persona disonesta”, nella seconda e nella terza siamo di fronte ad
una persona “onesta” ma inconsapevole o incompetente.
Ebbene, la soluzione ampiamente utilizzata dalle politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione
basate sulla teoria Principale-Agente non fanno altro che imporre agli Agenti, attraverso un controllo
esterno (norme, procedure, regolamenti, ecc…) di rivelare i propri conflitti di interessi prima che essi
possano essere messi nella condizione di interferire, attraverso procedure di emersione (trasparenza).
Inoltre, se gli interessi secondari effettivamente inquinano l’azione amministrativa, circostanza in cui si
passa dalla situazione di conflitto di interessi al comportamento corruttivo, si adottano,
dapprima, soluzioni investigative che permettano al Principale di riacquistare la vista (agente sotto
copertura) e, successivamente, soluzioni di disincentivazione attraverso provvedimenti sanzionatori
(DASPO ai corrotti).
PROBLEMA. La dinamica degli interessi in conflitto, tuttavia, è ben più complessa di quella che
abbiamo rappresentato. Purtroppo, a volte, osserviamo che vanno in conflitto anche gli interessi primari.
Nella letteratura internazionale si utilizza la locuzione “principled/principal”, cioè, il principale/principato,
che sta a significare che la teoria funziona a condizione che il Principale sia effettivamente esso stesso
allineato all’interesse primario. Cosa alquanto poco improbabile, ad esempio, in un contesto di
corruzione sistemica, laddove gli interessi primari vengono deformati o convergono con interessi
secondari per generare interferenze sulla percezione stessa degli agenti in merito al risultato da
perseguire o all’obiettivo da raggiungere.
SOLUZIONI. Perciò, la soluzione si arricchisce di un elemento: “è sufficiente che il Principale
(leadership politica) conosca gli interessi secondari degli agenti e che ristabilisca ed operi una costante
manutenzione degli interessi primari (Principled/principalization)“.
Gli interessi primari sono mediati dalla componente politica ed è una ulteriore conferma di quanto sia
anacronistico e grottesco il fatto che tale componente non si senta (o non venga) coinvolta nella
strategia anticorruzione. Inoltre, la manutenzione degli interessi primari è un compito che deve essere
affidato alle leadership. Per questo la qualità della funzione dirigenziale è, di per sé, un meccanismo di
prevenzione della corruzione. La dirigenza dovrebbe essere selezionata non sulla base della fedeltà,
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ma sulla base della qualità della leadership etica (il concetto di leadership etica è ormai abbastanza
consolidato e ne abbiamo parlato tanto qui su @spazioetico).
b) ASIMMETRIA DELLE COMUNITA’ MONITORANTI. E’ tale l’asimmetria che si genera tra
il Principale-delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) ed
il Principale-delegante (comunità locale/nazionale). Il Principale delegante non è in grado di sapere
come il Principale delegato ed i propri agenti stiano svolgendo il proprio compito; se, cioè, il Principale
delegato e l’agente stanno promuovendo esclusivamente gli interessi del Principale delegante o se,
invece, promuovono interessi secondari (privati o pubblici).
Per comprendere l’importanza di questo elemento occorre comprendere la natura del Principale che, in
ambito pubblico, è “diffusa”.
L’organizzazione pubblica rappresenta un Principale-delegato, mentre la comunità nazionale/locale è
nella funzione di delegare funzioni ed operare un controllo al fine di chiedere conto dell’operato
(accountability). Tale rendiconto” viene operato attraverso il voto, oppure con attività di “monitoraggio
civico” o, infine, con attività di informazione attraverso i media. La funzione di controllo fa emergere una
particolare “qualità” delle comunità locali, per cui riteniamo sia utile inserire l’aggettivo “monitorante”,
anche perché così abbiamo imparato a chiamarle grazie all’impegno di Libera e della Scuola
Common a cui abbiamo avuto l’onore di partecipare.
La generazione di neo-pseudo interessi primari o di interessi primari strumentali o artefatti può
dipendere da una comunità locale distratta, inconsapevole, manipolata. Ad esempio, il caso del
“problema migranti” in Italia che è percepito e vissuto come emergenza nazionale (interesse primario)
ma che, a detta di molti, non è assolutamente paragonabile in termini di pericolosità sociale ad altri
fenomeni (la corruzione?).
SOLUZIONI. Ora la nostra soluzione si arricchisce di nuovi elementi e di una particolare “profondità”: “è
necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi
secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità
locale/nazionale) e dei suoi agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi
primari“.
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Come avete visto, abbiamo sostituito la locuzione “è sufficiente” con “è necessario“. Comincia, infatti, ad
essere tutto un po’ più complesso.
c) ASIMMETRIA AGENTE-DESTINATARIO (o “asimmetria secondaria“). Questa importante asimmetria
informativa riguarda il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa.
Non si tratta di un vero e proprio rapporto di agenzia. E’ la relazione tra un Agente
(burocrate/funzionario pubblico/operatore pubblico) e un portatore di interessi (Destinatario).
@spazioetico ha dimostrato come spesso, erroneamente, si considera il destinatario un vero e proprio
Principale, ma non è così. Nel post La libera professione intramuraria (ALPI) ambulatoriale. Analisi
tridimensionale del processo attraverso il caso del dottor Nellemura abbiamo approfondito questo
aspetto, che tra l’altro, genera errori di valutazione (bias cognitivi) sia nell’agente che ne destinatario.
Nel post “Divagazioni estive (5). Il paradosso dell’onesto (ma incompetente), che fa la guerra al corrotto
(ma competente) lo abbiamo spiegato chiaramente a proposito di un caso di corruzione di un operatore
pubblico della sanità: “Nei casi che vi abbiamo illustrato, tuttavia, il cittadino non è nel ruolo di
Principale. Egli è, piuttosto, il destinatario dell’azione amministrativa. In quanto tale, è un portatore di
interessi che potrebbero entrare in conflitto con l’azione amministrativa stessa. Anche l’agente pubblico
potrebbe essere titolare di interessi (secondari) che potrebbero andare in conflitto con l’azione
amministrativa. E‘ quando questi interessi (del destinatario e dell’agente) convergono che si forma una
prevalenza della competenza nei confronti dell’onestà. E’ un caso “patologico”. Non per niente in questi
casi si utilizza il termine “corruzione“, per descrivere questo fenomeno. Gli interessi secondari
convergenti “corrompono” (cum-rumpere, rompere insieme) l’interesse primario e al prezzo di
sacrificare beni collettivi, si determinano vantaggi illeciti ad individui ed organizzazioni“.
Questa asimmetria informativa è presente in tutte le tipologie di corruzione, ma in maniera particolare
nella corruzione spicciola. Si determina in virtù del fatto che il destinatario dell’azione amministrativa
(utente, paziente, ecc…) percepisce l’agente pubblico come colui che «possiede un’informazione
rilevante».
Il destinatario percepisce l’agente come titolare di una informazione e non è in grado di verificare se
l’agente sta agendo nell’esclusivo interesse primario o se sta promuovendo interessi secondari. La
stessa dinamica si verifica anche in quei casi in cui il destinatario percepisce l’agente pubblico come
colui che possiede un’informazione e che tramite quell’informazione si potrà garantire un vantaggio.
In una recente interlocuzione con la dottoressa Penny Milner-Smyth fondatrice di Ethicalways,
organizzazione sudafricana che promuove l’integrità sui luoghi di lavoro, è stato divertente far notare
come noi italiani possediamo una espressione popolare che è assai rappresentativa di questa
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asimmetria informativa: “avere Santi in Paradiso“. Quando ho provato a tradurlo in inglese (to have
Saints in Heaven) la nostra collega sudafricana sembrava molto divertita ed interessata.
Questa asimmetria si nutre del fatto che anche il destinatario dell’azione amministrativa può avere
interessi secondari che potrebbero convergere con gli interessi secondari dell’Agente ed entrare in
conflitto con gli interessi primari.
SOLUZIONI. Siamo ora in grado di aggiornare la nostra soluzione: “è necessario che il Principale
delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato
(leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e
dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.
d) ASIMMETRIA DESTINATARIO-AGENTE (o “Asimmetria del FREE-RIDER“). Il quarto tipo di
asimmetria informativa riguarda ancora il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione
amministrativa. Ma i ruoli sono invertiti. Adesso è il destinatario dell’azione amministrativa (cittadino,
contribuente, operatore economico) ad essere in una condizione di vantaggio informativo.
Questo tipo di asimmetria inversa è tipica delle società democratiche, in cui lo Stato non può
violare la privacy dei cittadini e delle persone giuridiche. In linea di massima, i cittadini di uno stato
democratico sono liberi di usare nel modo che ritengono più conveniente le proprie risorse economiche
e le loro proprietà. E sono liberi di avviare e gestire attività di impresa, definendo liberamente obiettivi e
strategie. Tuttavia,i cittadini potrebbero abusare della propria libertà e commettere azzardi morali che
danneggiano la comunità: potrebbero evadere le tasse, avviare attività criminali o danneggiare il
territorio e l’ambiente. Le verifiche fiscali, le autorizzazioni e i controlli ambientali, annonari, edilizi e
sulle imprese servono proprio per ridurre questo tipo di asimmetria informativa, che non dipende (come
quelle viste precedentemente) da una delega, essendo, piuttosto, un limite alla delega, che non può
essere totale: esiste una sfera privata, che appartiene ai cittadini e che non può essere violata dallo
Stato e dagli agenti pubblici.
Perché asimmetria del free-rider? Per dare merito a Mancur Olson che nel 1965 scrisse un libro
fondamentale per la teoria dell’azione collettiva: The Logic of Collective Action. Il free-rider si potrebbe
tradurre in italiano con “cavallo pazzo” ed è quel soggetto che, all’interno di una collettività, non
contribuisce alla costruzione di beni collettivi attraverso il contributo fiscale o la cura dell’ambiente o
altro, ma comunque può usufruire di tali beni in quanto essi hanno la caratteristica di essere “non
excludable“, cioè non si può escludere nessuno dal beneficiarne. Alcuni di questi beni collettivi, inoltre,
potrebbero essere “rivalrous“, cioè, l’uso del bene da parte di una persona potrebbe ridurre la
disponibilità del bene stesso per altri. Il free-rider è colui che non contribuisce alla costruzione del bene
collettivo ma ne usufruisce (perché non-excludable) riducendone la disponibilità a svantaggio di tutti gli
altri. Olson affermava che, in tutti i casi in cui un individuo non può essere escluso dal godere dei
benefici dell’azione collettiva, l’incentivo a contribuire alla produzione di quel vantaggio collettivo si
riduce.
L’asimmetria informativa consiste nel fatto che il destinatario-free-rider confida nella impossibilità o
parziale o totale da parte dell’Agente di sapere se sta contribuendo o meno alla produzione e
conservazione dei beni collettivi, schermandosi dietro alla tutela di interessi privati (privacy, interessi
economici e commerciali di un’organizzazione, ecc…).
e) ASIMMETRIA DA CARENZA OPERATIVA. L’ultima asimmetria che abbiamo identificato è una
degenerazione dell’asimmetria inversa del free-rider. La carenza operativa è una asimmetria patologica,
che si determina quando l’agente pubblico si trova in una condizione di fragilità. Questo può essere
causato da incapacità/inconsapevolezza dell’agente, da esiguità di risorse, da cattiva organizzazione o
dall’interferenza di interessi secondari.
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Prendendo atto della propria fragilità, l’agente pubblico si affida, anche informalmente, ad un
intermediario privato. In pratica “restituisce le deleghe” ai cittadini di cui dovrebbe curare gli interessi,
generando un rapporto di agenzia inverso, con soggetti privati che possono essere mossi da potenti
interessi secondari.
Un esempio lampante di questa asimmetria la troviamo in un altro recente fatto di cronaca, la vicenda
della costruzione del nuovo stadio della Roma. Ce ne siamo occupati ampiamente in un post su
@spazioetico, nel quale abbiamo provato ad illustrare la dinamica che ha generato l’asimmetria
informativa. In questa vicenda ancora tutta da decifrare, la componente politica dell’amministrazione
capitolina, in un contesto di generale opacità e sotto la pressione di un interesse fortissimo alla
costruzione dello stadio, si affida ad un soggetto privato (alias Mr. Wolf) per la negoziazione con
interessi privati che si sono mostrati estremamente permeabili, nella storia della Capitale recente e
meno recente, a condotte corruttive.
Anche la vicenda del crollo del ponte autostradale Morandi mostra le stesse dinamiche. Nel post “La
resa dello Stato controllore“, infatti, abbiamo illustrato come l’agente pubblico (in questo caso l’ufficio
che doveva vigilare sulle concessionarie autostradali), si fosse trovato in carenza operativa: “La drastica
riduzione di personale di quest’ufficio – spiega – non ha consentito negli ultimi anni di effettuare visite
ispettive adeguate per verificare lo stato di degrado delle infrastrutture assentite in concessione”. Tale
carenza operativa ha generato e ampliato una profondissima asimmetria informativa in capo all’agente.
La riduzione di questa asimmetria informativa dipende da molte cose. Ci rientra la gestione della qualità
dei processi organizzativi, ovviamente, ma anche le scelte “politiche” di affidare incarichi formali o
informali a persone selezionate secondo opinabili criteri di fedeltà e di prossimità relazionale. Non c’è
una situazione migliore in cui però si possa dire, in seguito: “chi è causa del suo mal pianga se stesso“.
SOLUZIONI. Aggiorniamo la nostra soluzione: “è cruciale che il Principale delegante (comunità
nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o
amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed
operi una costante manutenzione degli interessi primari, attraverso condotte predeterminate e
trasparenti che assicurino la qualità ed integrità dei processi organizzativi“.
Come avete potuto notare, abbiamo sostituito la parola “necessario” con la parola “cruciale“, per fornire
maggiore enfasi a quest’ultima asimmetria informativa.
4. Il triangolo delle asimmetrie
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Tutte le asimmetrie fin qui analizzate possono essere rappresentate (e memorizzate) come i lati di un
triangolo che ha 3 vertici:
1. Politici e organizzazioni pubbliche
2. Dipendenti pubblici
3. Elettori, contribuenti, utenti, operatori economici
L’Asimmetria Primaria
(Principale/Agente) si genera perché Politici e Organizzazioni pubbliche delegano ai dipendenti pubblici
la cura dei propri interessi. Tuttavia, gli interessi dei Politici e delle Organizzazioni pubbliche derivano
(almeno in parte) dalla delega ricevuta dai cittadini, nella loro funzione di elettori (che scelgono i Politici)
e di contribuenti (che finanziano con le tasse le Organizzazioni Pubbliche). Una delega senza la quale
non esisterebbe lo Stato e non starebbe in piedi una Democrazia, ma che genera, a sua
volta, l’Asimmetria tra Principale delegato e Principale delegante. Questa doppia delega assegna ai
dipendenti pubblici un grande potere: il potere della burocrazia, che è alla base dell’Asimmetria
Secondaria, che non è informativa, ma relazionale. L’Asimmetria Secondaria compensa l’Asimmetria
Inversa del free-rider (che invece è informativa, ma non viene generata da una cessione di potere).
E’ importante che il potere delegato dai cittadini non venga restituito: se questo accade (come abbiamo
visto) si genera un rapporto di agenzia inverso tra agenti pubblici e soggetti privati, che è alla base
dell’Asimmetria da carenza operativa.
Le diverse asimmetrie sono associate a diversi tipi di corruzione:
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L’Asimmetria Primaria è associata alla corruzione spicciola, che necessita, per avere luogo, di un
azzardo morale da parte dell’agente pubblico. E’ anche associata alla corruzione amministrativa, che
invece può anche essere determinata da una convergenza di interessi tra Principale agente (per
esempio tra gli interessi della politica e gli interessi degli uffici). Lo abbiamo mostrato nel post “Il
Comune più videosorvegliato d’Italia“, che racconta (sotto forma di fumetto) la vicenda reale di un
Comune in cui tutte le parti in gioco (cittadini,politici e comandante della polizia locale) in nome
dell’interesse primario alla sicurezza hanno violato sistematicamente le norme di rotazione dei contratti,
creando un pericoloso monopolio a favore di un operatore economico. Anche l’Asimmetria Secondaria
genera corruzione spicciola, che si trova quindi ad occupare due dei tre lati del triangolo delle
asimmetrie.
La corruzione spicciola è la più facile da identificare, perché è la più semplice. Quando deriva
dall’Asimmetria Primaria, assume le sembianze del funzionario pubblico che favorisce gli interessi di un
privato, all’insaputa del suo Ente. Invece, quando deriva dall’Asimmetria Secondaria, ha il volto del
funzionario che abusa del suo potere, oppure il volto dell’imprenditore che ricorre alla corruzione per
ridurre le asimmetrie e “oliare il sistema”. Forse questo spiega perché la corruzione spicciola a volte
viene percepita come la più pericolosa. Invece esiste un altro tipo di corruzione, ben più letale, che, pur
occupando due lati del triangolo delle asimmetrie, sembra essere invisibile ai più: quella sistemica.
La corruzione sistemica è un meccanismo di regolazione dei rapporti tra settore pubblico e settore
privato, che non si manifesta solo nei contesti in cui emergono asimmetrie da carenza operativa (e in
cui l’agire pubblico viene illecitamente privatizzato), ma che può anche modificare le logiche di
selezione dei politici e di funzionamento delle organizzazioni pubbliche.
5. Conclusioni
L’ anticorruzione, così come viene pensata oggi in Italia, non funziona molto bene. Il disegno di legge
elaborato dal Governo potrebbe rendere più efficace il contrasto alla corruzione spicciola e
amministrativa. Ma sarebbe necessario rendere più incisive ed efficaci le strategie di prevenzione: la L.
190/2012 (e i decreti che l’hanno attuata) si concentra esclusivamente sulla corruzione amministrativa,
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con un numero eccessivo di adempimenti e di controlli formali sull’operato dei dipendenti pubblici e una
scarsa attenzione per la gestione dei fattori di rischio. La corruzione sistemica, invece, non viene in
alcun modo presa in considerazione dalla normativa.
Il primo passo da fare è prendere atto della complessità del “FENOMENO CORRUTTIVO“. Non
un’accozzaglia di delinquenti come spesso viene descritta la corruzione, ma individui che razionalmente
o perché influenzati da dinamiche di gruppo o percezioni, assumono decisioni che pregiudicano i beni
collettivi.
Spesso sentiamo parlare da parte di politici, esperti ed opinionisti, di “operare sul piano culturale“,
senza poi indicare in cosa consiste effettivamente questo piano culturale. Per noi di @spazioetico il
piano culturale corrisponde alla consapevolezza delle dinamiche, organizzative, economiche ed
etiche che permettono all’evento corruttivo di prendere forma. Su tali consapevolezze si possono
costruire politiche anticorruzione serie ed integrate, che aggrediscano i diversi livelli e che abbiano la
legittima aspettativa di ridurre l’impatto di un fenomeno che difficilmente potrà essere spazzato via del
tutto.
C’è ancora molto lavoro da fare. E potremo dire di avere fatto qualche progresso solo quando queste
parole di Italo Calvino, scritte nel 1980 (cioè 38 anni fa e ben 12 anni prima dell’inchiesta “Mani
Pulite”) non ci sembreranno più tremendamente attuali:
“C’era un paese che si reggeva sull’illecito. Non che mancassero le leggi, ne’ che il
sistema politico non fosse basato su principi che tutti più o meno dicevano di condividere. Ma questo
sistema, articolato su un gran numero di centri di potere, aveva bisogno di mezzi finanziari smisurati (ne
aveva bisogno perché quando ci si abitua a disporre di molti soldi non si è più capaci di concepire la vita
in altro modo) e questi mezzi si potevano avere solo illecitamente, cioè chiedendoli a chi li aveva in
cambio di favori illeciti. Ossia, chi poteva dar soldi in cambio di favori, in genere già aveva fatto questi
soldi mediante favori ottenuti in precedenza; per cui ne risultava un sistema economico in qualche
modo circolare e non privo di una sua armonia. Nel finanziarsi per via illecita, ogni centro di potere non
era sfiorato da alcun senso di colpa, perché per la propria morale internaciò che era fatto
nell’interesse del gruppo era lecito, anzi benemerito, in quanto ogni gruppo identificava il proprio potere
col bene comune.
[…] Di tanto in tanto, quando meno ce lo si aspettava, un tribunale decideva di applicare le leggi,
provocando piccoli terremoti in qualche centro di potere e anche arresti di persone che avevano avuto
fino ad allora le loro ragioni per considerarsi impunibili. In quei casi il sentimento dominante, anziché’ di
soddisfazione per la rivincita della giustizia, era il sospetto che si trattasse di un regolamento di conti di
un centro di potere contro un altro centro di potere. Così che era difficile stabilire se le leggi fossero
usabili ormai soltanto come armi tattiche e strategiche nelle guerre tra interessi illeciti oppure se i
tribunali per legittimare i loro compiti istituzionali dovessero accreditare l’idea che anche loro erano dei
centri di potere e di interessi illeciti come tutti gli altri[ […]” (*)
(*) Italo Calvino, “Apologo dell’onestà nel paese dei corrotti”, La Repubblica, 15 marzo 1980.