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Estudios Demográcos y Urbanos
vol. 33, núm. 3 (99), septiembre-diciembre, 2018, pp. 601-637
ISSN 0186-7210; e ISSN 2448-6515; doi: http://dx.doi.org/10.24201/edu.v33i3.1741
D.R. © 2018. Estudios Demográcos y Urbanos
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Artículos
Los límites de la recaudación predial en los municipios
urbanos de México: un estudio de casos
The limits of property tax collection in the urban
municipalities of Mexico: A case study
Mónica Unda Gutiérrez*
Resumen
El nivel de recaudación tributaria está determinado por factores económicos, po-
líticos y de capacidad institucional. El objetivo de este trabajo es analizar el poder
explicativo de los últimos dos sobre la recaudación predial. Para ello se llevó a
cabo un estudio de casos en seis municipios urbanos, lo que permite observar los
mecanismos que están detrás de los factores que inuyen en el nivel de recaudación
predial. Se condujeron más de treinta entrevistas semiestructuradas con funcionarios
municipales y se midió la capacidad institucional para el cobro del predial de las
tesorerías y los catastros. Los hallazgos principales demuestran, por un lado, que
a mejores niveles de recursos humanos, materiales y tecnológicos (mayor capaci-
dad institucional), mayor es la recaudación. Y, por otro lado, que los alcaldes,
tesoreros y directores del catastro deciden generalmente no subir las tasas, tam-
poco actualizar valores catastrales ni capitalizar las actualizaciones para aumen-
tar la recaudación porque juzgan que tales medidas tendrán un costo político que
no quieren pagar.
Palabras clave: predial; capacidad institucional; nanzas municipales;
economía política de los impuestos.
Abstract
Tax collection levels are determined by economic, political and institutional capac-
ity factors. The purpose of this paper is to analyze the explanatory power of the last
* Profesora investigadora de El Colegio de México, A.C., Centro de Estudios Demográ-
cos, Urbanos y Ambientales. Dirección postal: Carretera Picacho Ajusco, núm. 20, Ampliación
Fuentes del Pedregal, Tlalpan, 14110, Ciudad de México, México. Correo electrónico: munda@
colmex.mx
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two on property tax collection. To this end, a case study was carried out in six urban
municipalities, making it possible to observe the mechanisms behind the factors in-
uencing the level of property tax collection. Over thirty semi-structured interviews
were conducted with municipal ofcials and the institutional capacity for property
tax collection of the treasuries and land registers was measured. The main ndings
show, on the one hand, that the better the levels of human, material and technologi-
cal resources (greater institutional capacity), the greater the tax collection. They also
revealed the fact that mayors, treasurers and directors of land registers usually decide
not to raise rates, or to update cadastral values or capitalize updates in order to
increase tax collection because they believe that these measures will entail a political
cost they are unwilling to pay.
Keywords: property tax; institutional capacity; municipal nances;
political economy of taxes.
I. Introducción
El municipio mexicano ha cambiado mucho desde principios de los años
ochenta, cuando inició el proceso de descentralización scal. Si bien los
cambios propiciados por este proceso y la democratización han tenido un
impacto diferenciado en los municipios del país, éstos ahora están sujetos a
la competencia política y a un tipo de relaciones intergubernamentales muy
distintos de los que primaban hace más de tres décadas. A pesar de estos
cambios, el municipio no ha logrado aumentar su autonomía económica
como se tuvo en mente al proponerse la reforma del artículo 115 constitu-
cional en 1982 (Silva-Herzog, 1982). Desde entonces, se le delegó la potes-
tad sobre los impuestos inmobiliarios y se establecieron sus responsabilida-
des de gasto. No obstante, el potencial de recaudación de los municipios,
especialmente a través del predial, ha sido desaprovechado en la mayoría de
éstos. En la actualidad, la hacienda municipal depende en 70% de las trans-
ferencias de la federación y los estados, sólo 21% proviene de ingresos
propios (impuestos, derechos, productos y aprovechamientos), y el predial
contribuye en apenas 8.8% a los ingresos públicos de la hacienda local
(véase la Gráca 1).
Si bien la recaudación predial ha aumentado ligeramente desde que está
en manos de los gobiernos locales, tanto en términos reales y como propor-
ción del producto interno bruto (PIB) (véase la Gráca 2), lo que se extrae
por este impuesto está muy lejos de lo que recaudan otros países latinoame-
ricanos y de la OCDE (Organización para el Desarrollo Económico) (véase
la Gráca 3).
Gráca 1
Estructura del ingreso público municipal 1982-2015
Fuente: INEGI, 1990a, 1991; INEGI, Finanzas públicas municipales: http://www.inegi.org.mx/est/lista_cubos/consulta.aspx?p=adm&c=2
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Ingresos propios PredialParticipaciones y aportacionesOtros ingresos Financiamiento
Gráca 2
Predial como porcentaje del PIB y en pesos constantes de 2010, 1982-2015
Fuente: INEGI, 1990a, 1991: http://www.inegi.org.mx/est/lista_cubos/consulta.aspx?p=adm&c=2 Para PIB: INEGI, 1990b; Ortiz, 2001. Con-
súltese http://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAction.do?accion=consultarCuadro&idCuadro=CR74§or=2&locale=
es; http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/cn/pibt/ y http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/inp/default.aspx
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% del PIB
Millones de pesos de 2010
Predial Predial % PIB
Gráca 3
Recaudación de impuestos a la propiedad inmueble (% PIB)
Fuente: Elaboración propia con datos de la OECD: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=REV
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En los últimos cinco años, México ha recaudado en promedio 0.20%
del PIB, mientras que Reino Unido, Estados Unidos, Uruguay y Chile han
recaudado 3.15, 2.76, 0.73 y 0.59%, respectivamente. Una de las constantes
de la hacienda municipal ha sido la baja recaudación predial. Por ello, y
considerando la necesidad de aumentar recursos para hacer frente a los dé-
cits sociales y de infraestructura en las ciudades del país, es que es relevan-
te preguntarse ¿por qué la recaudación predial es tan baja? y ¿qué factores
inuyen en el nivel de recaudación predial?
Las preguntas de este tipo, interesadas en entender los niveles de recau-
dación, han sido tratadas por la literatura, que sugiere tres tipos de determi-
nantes: los económicos, los políticos y los administrativos o de capacidad
institucional. Todos estos factores plantean límites a la recaudación de im-
puestos como el predial. El objetivo de este trabajo es explorar la capacidad
explicativa sólo de los últimos dos. La investigación toma como punto de
partida los hallazgos de estudios de corte estadístico (Ibarra y Sotres, 2009
y 2014; Unda y Moreno, 2015; Unda, 2017) que establecen la importancia
de los factores económicos para comprender la recaudación predial, pero
considera que tales factores no bastan para explicar los montos que se recau-
dan. Se propone que la capacidad institucional de los gobiernos municipales
y los factores políticos son variables que pueden dar mayor luz sobre el nivel
de recaudación.
Con objeto de explorar estas variables explicativas se llevó a cabo un
estudio de casos, para lo que se eligieron seis municipios urbanos, represen-
tativos de los 50 municipios más poblados del país que han experimentado
alternancia política y tienen un nivel de desarrollo por encima del promedio
nacional. Un small-n study como éste hace posible determinar con mayor
detalle los mecanismos que están detrás de los factores que directamente
inuyen en el nivel de recaudación predial. Un estudio de casos, por el nivel
de observación que permite, ofrece una mayor precisión para medir variables
independientes de corte político y de capacidad institucional. Las entrevistas
que se condujeron a tesoreros, directores de catastro y de ingresos dejan ver
las variables que inuyen en las decisiones de estos funcionarios para dise-
ñar el impuesto y para cobrarlo. Igualmente, la aplicación de un instrumen-
to de medición de capacidad institucional en las tesorerías y catastros de
estas seis ciudades permite valorar qué tan relevante es ésta para la recauda-
ción y por qué.
Los hallazgos principales demuestran que la capacidad institucional y
las consideraciones políticas son factores que explican el nivel de recaudación
predial en los municipios urbanos más poblados del país. Por un lado, a
mejores niveles de recursos humanos, materiales y tecnológicos (mayor
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capacidad institucional) en el municipio, mayor es la recaudación de este
impuesto. Por otro lado, se concluye que los alcaldes, tesoreros y directores
de catastro deciden generalmente no subir las tasas, tampoco actualizar va-
lores catastrales ni capitalizar las actualizaciones para aumentar la recauda-
ción porque juzgan que tales medidas tendrán un costo político que no
quieren pagar. Los hallazgos de este trabajo, basados en evidencia cualitati-
va, complementan estudios previos (Unda, 2017) apoyados en análisis esta-
dísticos que consideran a todos los municipios del país, que igualmente
concluyen que las variables políticas inuyen en el nivel de recaudación.1
Este estudio realiza varias contribuciones al conocimiento, pues sus
hallazgos contribuyen a llenar un vacío en la literatura en vista de lo poco
que se han estudiado las variables de corte no económico para explicar el
predial.2 Una aportación metodológica puntual del trabajo es la medición
de la capacidad institucional del municipio para cobrar el predial a través de
dos instrumentos de medición aplicados a las tesorerías y catastros. Por úl-
timo, los hallazgos de este trabajo son útiles para informar a quienes toman
decisiones sobre tal impuesto. Mediante la observación a profundidad y el
seguimiento cercano al proceso del cobro del predial en estos municipios se
puede mostrar con claridad la lógica con la que trabajan los gobiernos mu-
nicipales en el tema impositivo. Estos hallazgos pueden ser traducidos en
recomendaciones útiles para las administraciones municipales que busquen
mejorar el desempeño y la recaudación de su predial. En un contexto de
presión por recentralizar las potestades scales del municipio, como busca
el actual gobierno federal (2012-2018),3 y bajo una tendencia a transferir
menores recursos federales a los gobiernos locales, mejorar los ingresos de
los municipios es una necesidad apremiante.
El artículo se divide en cinco secciones más. La siguiente desarrolla el
marco teórico que guía el trabajo. La tercera sección explica la selección de
1 El citado estudio concluye, entre otras cosas, que los municipios que enfrentan mayor
competencia electoral tienden a no incrementar la recaudación predial. Lo que sugiere que los
funcionarios municipales, al percibir mayor probabilidad de perder las elecciones, preeren
comportarse de manera populista y no aumentar la recaudación. Esta conclusión es coinciden-
te también con los hallazgos de Broid (2010).
2 Los estudios disponibles sobre el predial son los de Ibarra y Sotres (2009; 2013; 2014),
quienes realizan su análisis sobre diversos estados de la frontera norte; Bustamante (2001), que
se concentra en la ciudad de Hermosillo; Raich (2001), quien analiza los municipios de Puebla;
Zúñiga (2010) y Canavire y Zúñiga (2015), que estudian los municipios de Sinaloa; Cruz (2011),
que investiga el predial en Oaxaca; y Ruelas (2010), quien considera a la totalidad de los mu-
nicipios del país.
3 Un ejemplo de la inclinación del gobierno federal por la recentralización scal se de-
muestra en la reforma de 2013 a la Ley de Coordinación Fiscal, modicada para ofrecer incen-
tivos (mayores participaciones) a los municipios que rmen convenios para ceder la adminis-
tración del predial a sus gobiernos estatales.
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los casos de estudio y describe la situación del predial en estos municipios.
El apartado cuarto busca determinar si existe una relación positiva entre la
capacidad institucional de los municipios y su recaudación predial, para lo
que se mide la capacidad institucional de los catastros y las direcciones de
ingreso. Posteriormente, con el n de detectar la inuencia de los factores
políticos en la recaudación predial, se propone que el nivel de recaudación
depende de los valores catastrales, las tasas impositivas y los gastos scales.
Así, el objetivo de esta sección es presentar y analizar la evidencia que per-
mite entender mejor qué hay detrás de cada uno de estos tres factores. El
último apartado contiene las conclusiones.
II. Los determinantes de la recaudación tributaria sugeridos
en la literatura
Las preguntas sobre el nivel de recaudación y composición tributaria han
sido abordadas por la literatura desde distintas perspectivas. Según Di John
(2006), éstas se pueden agrupar en tres enfoques: el económico, el de eco-
nomía política, y el administrativo o de capacidad institucional.
El enfoque económico establece que los determinantes del nivel de re-
caudación son las variables económicas (Hinrichs, 1966; Musgrave, 1969;
Lotz y Morss, 1970). Se plantea que la producción, el ingreso, los recursos
alternos (como transferencias o deuda), el nivel de urbanización o el tamaño
del sector agrícola son variables que delimitan la capacidad recaudadora.
Denitivamente, indicadores económicos de este tipo marcan el límite y/o
potencial para la recaudación. Sin embargo, este enfoque se queda corto para
explicar el que países, estados o municipios con variables económicas simi-
lares presenten niveles de recaudación distintos. Es aquí donde el enfoque
de economía política puede aportar a la explicación y ayudar a dilucidar la
complejidad de los procesos políticos y sociales que están detrás del nivel
de recaudación de un gobierno.
En el caso del predial en México, los estudios que han tratado el tema
descansan en argumentos de corte económico. Estos trabajos han sugerido
que el bajo nivel de recaudación municipal tiene que ver con las transferen-
cias de recursos que reciben del gobierno federal (Sour, 2004, 2008; Cana-
vire y Zúñiga, 2015; Zúñiga, 2010).4 Argumentan que las transferencias
4 De estos trabajos, sólo Sour (2008) analiza la totalidad de los municipios del país y
únicamente Canavire y Zúñiga (2015) y Zúñiga (2010) se concentran en la relación entre la
recaudación predial y las transferencias. Sour analiza el esfuerzo scal (ingresos propios) en
ambos trabajos (2004 y 2008).
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federales, es decir, las participaciones (ramo 28) y las aportaciones (ramo
33), tienen un efecto pernicioso sobre la recaudación de impuestos locales,
pues han ocasionado que los gobiernos subnacionales sean altamente depen-
dientes de esos recursos y los han desincentivado para mejorar el cobro de
impuestos como el predial. Si bien esto tiene sentido, estudios empíricos más
recientes que consideran a todos los municipios del país a lo largo de los
últimos veinte años (Unda y Moreno, 2015; Unda, 2017) contradicen esta
tesis al concluir que las transferencias se relacionan positivamente con la
recaudación predial.5 Esto puede ser fruto de los cambios en las fórmulas de
distribución de los fondos de transferencias que buscan neutralizar los efec-
tos negativos que dichos recursos pudieran tener en la recaudación municipal.
El enfoque de economía política parte de la idea de que los impuestos
son un problema político, pues al ser impopulares por naturaleza, requieren
de la construcción de consensos entre el gobierno y la sociedad. Dentro de
esta perspectiva se enfatizan variables como el poder de los grupos de inte-
rés para poder explicar el nivel y tipo de recaudación. Para algunos, la capa-
cidad deliberada de cierto grupo de interés para limitar o modicar las op-
ciones de otros, es decir con poder, es lo que dene la manera de extraer
recursos por parte del Estado. Para Best (1976), por ejemplo, la estructura
impositiva reeja la distribución de poder en la sociedad, ya que supone que
aquellos que tienen poder tendrán mayor inuencia en el Estado y, por con-
siguiente, en la política tributaria.
El tercer enfoque considera que la baja recaudación tiene que ver con
la falta de capacidad administrativa/institucional de las autoridades (Bird y
Casanegra, 1992; Tanzi, 2000; Burgess y Stern, 1993). Una administración
débil, con poca experiencia al respecto y con sistemas de contabilidad, in-
formación y control inadecuados es la razón de los bajos ingresos tributarios.
Esta perspectiva enfatiza, sobre todo, la eciencia y la efectividad de los
gobiernos para cobrar impuestos.
Siendo que el trabajo se aprovecha de este marco teórico y busca explo-
rar las variables de corte político y administrativo, es necesario apuntar lo
que entenderemos por capacidad institucional y lo que signica la construc-
ción de la misma. Primero, entendemos por capacidad institucional “la ha-
bilidad para desempeñar tareas de una manera efectiva, eciente y sostenible”
(Hilderbrand y Grindle, 1997, p. 34). Segundo, la construcción de capacidad
institucional implica hacer énfasis en el proceso de construcción de esta
capacidad: en las habilidades o componentes que son necesarios para que un
5 Cabe señalar que los funcionarios entrevistados, como directores de ingreso y tesoreros,
no reconocen que las transferencias estén desincentivando la recaudación predial. En su opinión,
los recursos nunca están de más.
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gobierno desempeñe sus tareas. Según Daud et al. (2008), algunos de estos
componentes son: i) el desarrollo de los recursos humanos; ii) el desarrollo
de la organización, que considera las estructuras de gestión, así como los
procesos y procedimientos internos y externos; iii) el marco jurídico e ins-
titucional; y iv) el desarrollo de las funciones de apoyo relacionadas con la
tecnología, las tecnologías de la información y la comunicación.
Teniendo en mente lo anterior, la capacidad institucional de los gobier-
nos municipales será medida en función de los componentes que sean reque-
ridos para que los gobiernos logren un objetivo en particular: el aumento de
la recaudación predial. Para medir la capacidad institucional se construyeron
dos instrumentos a aplicar en las tesorerías y catastros, mismos que se ex-
plican a detalle en la sección cuarta.
III. El predial en los municipios seleccionados
Esta sección tiene dos objetivos: explicar el proceso de selección de los
casos de estudio y proponer un ranking de recaudación predial per cápita
que considere el efecto de los valores inmobiliarios en cada una de estas
seis ciudades. Es decir, se busca aislar el efecto de que en algunas ciudades
la recaudación es mayor debido a que ahí los valores de suelo per se son
más altos.
Los seis municipios elegidos provienen del universo de los 50 municipios
más poblados del país que concentran 34% de la población nacional. Los 50
municipios más poblados contaban, según los datos proporcionados por la
Unidad de Coordinación de Entidades Federativas (UCEF) de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (SHCP), con 24 894 755 cuentas prediales
en 2013, lo que representa 37% del padrón predial nacional. La selección de
los seis municipios se controló por nivel socioeconómico y por la variable
de competencia política. Los seis están por encima del promedio nacional de
Índice de Desarrollo Humano Municipal (IDHM) de 2005 y han tenido al-
ternancia política al menos una vez desde inicios de los años 2000; asimismo,
presentan variación en su nivel de recaudación predial per cápita y en su
nivel de transferencias federales per cápita.6 Los criterios de selección se
resumen en el Cuadro 1. Debido a estos criterios de selección, los hallazgos
del estudio son representativos para los 50 municipios más poblados del país
que han experimentado alternancia y un desarrollo por encima del promedio.
6 Para denir los rangos de alto, medio y bajo, tanto en la variable dependiente (predial
per cápita) como independiente (transferencias per cápita), se ordenó la muestra de los 50
municipios de mayor a menor y se dividió en tres grupos (alto, medio, y bajo).
Cuadro 1
Casos de estudio seleccionados
Casos elegidos
Variable dependiente
(predial per cápita
municipal)
Variable independiente
(transferencias per
cápita)
Control 1: nivel
socioeconómico
(IDHM 2005)
Control 2: competencia
política (alternancia
de partidos)
Guadalajara Alta Alta Encima prom. nal. Alternancia
Querétaro Alta Baja Encima prom. nal. Aternancia
Mérida Media Media Encima prom. nal. Alternancia
Puebla Media Media Encima prom. nal. Alternancia
Aguascalientes Baja Alta Encima prom. nal. Alternancia
Xalapa Baja Baja Encima prom. nal. Alternancia
Fuente: Elaboración propia.
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La pareja de municipios de alta recaudación predial son Querétaro y
Guadalajara, que en 2010 recaudaron 418 y 383 pesos por habitante y se
colocan en el mapa de las capitales estatales en segundo y tercer lugar (véa-
se la Gráca 4). Mérida y Puebla son la pareja de nivel medio de recaudación:
ambos recaudaron 235 y 195 pesos respectivamente. Xalapa y Aguascalien-
tes son el dúo de bajos recaudadores, con 160 y 155 pesos por habitante, y
ocupan el lugar 22 y 23 de las 31 capitales.
Sin embargo, estos datos de recaudación predial llevan consigo el valor
intrínseco de los inmuebles en cada ciudad. Es decir, cargan con el hecho de
que el mismo bien inmueble, en igualdad de características, es más caro en
Guadalajara que en Mérida, por ejemplo. Por ello, proponemos un nuevo
ranking que aísle el efecto de los valores intrínsecos de cada ciudad y tenga
el potencial de evidenciar otras variables que entran en juego para explicar
la recaudación.
Lo ideal sería ver el diferencial entre los valores catastrales del mismo
tipo de inmueble en diferentes municipios, pero no se cuenta con tales datos.
Lo que sí se tiene son los valores de mercado del metro cuadrado de cons-
trucción de inmuebles con las mismas características en los seis municipios.7
El Cuadro 2 muestra los precios de mercado por metro cuadrado de
construcción en los tipos de vivienda más comunes de los municipios: casa
habitación de clase interés social y casa habitación clase media. Se calculan
los índices de precios comerciales de ambos tipos de vivienda para poder
apreciar con claridad qué porcentaje del metro cuadrado de construcción del
municipio con mayor valor representa los metros cuadrados de construcción
del mismo tipo de vivienda en otros municipios. Así, por ejemplo, el valor
del metro cuadrado de construcción de una casa habitación de interés social
en Mérida es 72% del valor del mismo tipo de inmueble en Querétaro, que
tiene el valor más alto en este tipo. Los datos provienen de la base de datos
en línea de la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF).8
Querétaro y Guadalajara, que son la pareja que más predial por habitan-
te recaudan, tienen también los precios de mercado de inmuebles más altos.
Según el índice global, que es el promedio del índice para las casas habitación
de interés social y medio, estos dos municipios tienen el índice más alto:
82.3 y 97.9, respectivamente. Xalapa y Mérida llaman la atención puesto
7 La limitación de usar los valores de mercado como referencia es que éstos pueden estar
lejos de los valores catastrales; este diferencial también es distinto en cada municipio.
8 Esta base de datos se compone de los avalúos que las unidades de valuación inscritas
en el padrón de la SHF hicieron en el año en cada estado, municipio y código postal. Para co-
nocer los datos que la SHF ofrece, véase: http://www.shf.gob.mx/estadisticas/EstadVivInfor-
maAvaluos/Paginas/default.aspx
Gráca 4
Predial per cápita en municipios capitales estatales, 2010
Fuente: Elaboración propia con base en: http://www.inegi.org.mx/est/lista_cubos/consulta.aspx?p=adm&c=2
050100 150 200 250 300 350 400 450 500
Monterrey
Querétaro
Guadalajara
Colima
Chihuahua
Toluca
Hermosillo
Culiacán
Mexicali
Cuernavaca
Morelia
Durango
Mérida
León
Torreón
Pachuca de Soto
San Luis Potosí
Puebla
La Paz
Oaxaca de Juárez
Promedio nacional
Othón P. Blanco
Xalapa
Aguascalientes
Centro
Tampico
Campeche
Tuxtla Gutiérrez
Tlaxcala
Ch
ilpancingo de los Bravo
Tepic
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que el primero tiene un índice promedio de 73, pero su recaudación es la
penúltima más baja;9 y en cambio Mérida tiene un índice promedio de 59,
el más bajo de los seis, pero tiene el tercer lugar de recaudación. Esto sugie-
re, de manera intuitiva, que Mérida está haciendo un esfuerzo “extra” para
recaudar más, considerando que es el que tiene el valor más bajo entre los
seis municipios en valores comerciales por metro cuadrado. Xalapa, al con-
trario, parece que no está capitalizando los valores comerciales más altos
con que cuenta.
Una manera de apreciar el efecto que tiene la variación de los valores
comerciales en la recaudación es aplicando el índice global del valor comer-
cial de los dos tipos de inmuebles más comunes a la recaudación predial de
cada uno. El Cuadro 3 nos lo muestra y propone un nuevo ranking en la
recaudación de los casos de estudio. Querétaro y Mérida serían los que más
recaudan (508 y 402 pesos, respectivamente), seguidos por Guadalajara y
Puebla (391 y 275 pesos), y como los más bajos recaudadores estarían
Aguascalientes y Xalapa con 249 y 218, respectivamente.
A partir de estos cálculos se puede decir que una vez que se neutraliza
el hecho de que el metro construido en Mérida es el más barato y el de Gua-
dalajara el más caro, la recaudación en Guadalajara ya no es la más alta de
los seis casos, sino está en tercer lugar, mientras Mérida se vuelve el segun-
do mejor recaudador. El Cuadro 3, en síntesis, sugiere que Mérida, Aguas-
9 Es decir, el valor promedio del metro cuadrado de construcción en las casas habitación
de interés social y clase media en Xalapa es de 74% de los inmuebles equivalentes en Guada-
lajara y Querétaro.
Cuadro 2
Precios de mercado promedio por metro cuadrado de construcción en 2014
Municipio
Casa
habitación
interés social
(pesos) Índice
Casa
habitación
medio(pesos) Índice
Índice
global
Querétaro 7 929 100 9 495 65 82.3
Guadalajara 7 604 96 14 685 100 97.9
Xalapa 7 271 92 8 077 55 73.4
Puebla 6 872 87 8 165 56 71.1
Aguascalientes 6 037 76 7 158 49 62.4
Mérida 5 713 72 6 567 45 58.4
Fuente: Elaboración propia con datos de SHF.
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calientes y Puebla realizan algún esfuerzo “extra” para recaudar más. Y por
el contrario, la recaudación per cápita alta de Guadalajara responde a que el
metro construido ahí es per se más caro que en los otros cinco municipios.
IV. La capacidad institucional y el desempeño recaudatorio
Este apartado busca determinar si existe una relación positiva entre la capa-
cidad institucional de los municipios y su recaudación predial. Para ello se
mide la capacidad institucional de los catastros y las direcciones de ingreso
en los seis casos de estudio. Como complemento de esta medición, hacia el
nal del apartado se resaltan las opiniones que los funcionarios entrevistados
tienen sobre aspectos fundamentales de la capacidad institucional, como son
los recursos humanos y materiales, y los procesos de gestión de recaudación.
A partir de las deniciones de capacidad institucional esbozadas antes,
podemos abreviar que la capacidad institucional indica la habilidad de un
gobierno para alcanzar sus objetivos, y que es igualmente importante enten-
der y analizar cómo se construye esa capacidad. Es decir, de qué elementos
es que se vale un gobierno para lograr determinado objetivo. El poner aten-
ción a estos componentes de la capacidad permite, a su vez, distinguir los
retos y oportunidades en determinado gobierno para poder mejorar su nivel
de capacidad institucional.
Cuadro 3
Recaudación predial per cápita controlando por la diferencia en valores
comerciales entre municipios
Municipio
Predial
per cápita 2010
Recaudación
predial per cápita
aislando efecto
de valores
comerciales
Recaudación
predial
Querétaro 418 508 Alto
Guadalajara 383 391 Medio
Mérida 235 402 Alto
Puebla 195 275 Medio
Xalapa 160 218 Bajo
Aguascalientes 155 249 Bajo
Fuente: Elaboración propia con datos de SHF e INEGI <http://www.inegi.org.mx/est/
lista_cubos/consulta.aspx?p=adm&c=2>.
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En este orden de ideas se aplicaron cuestionarios a los directores de
ingreso y catastro de los seis municipios estudiados, mismos que nos permi-
tieron medir el nivel de capacidad institucional de los catastros y tesorerías
para poder lograr un objetivo concreto: aumentar la recaudación predial.
El cuestionario para las direcciones de ingresos se organiza en tres
apartados y busca levantar información sobre tres grandes rubros: i) ele-
mentos que afectan directamente la base tributaria (valores catastrales, y
gastos scales); ii) recursos con que cuenta la dirección de ingresos (recur-
sos humanos, materiales, informáticos y de tecnología de la información);
iii) procesos y/o gestión para el cobro del impuesto predial (procesos de
recaudación, de cobranza, de scalización y sanción, así como estructura
organizacional).
En el caso del cuestionario sobre la capacidad administrativa del catas-
tro, éste se organiza en tres apartados: i) valores catastrales; ii) recursos
institucionales con los que cuenta el catastro para realizar sus labores;
iii) gestión catastral. Lo que estos cuestionarios arrojan es una batería de
indicadores que dan pie a un índice, lo cual facilita la evaluación y compa-
ración entre tesorerías y catastros de los seis municipios.
El puntaje que resulta de las respuestas al cuestionario cuenta con un
máximo de 20 puntos (20 preguntas que se responden con sí o no, para lo
cual se da el valor de 1 a las respuestas armativas y 0 para las negativas)
para medir la capacidad administrativa de las direcciones de ingreso y de 29
puntos para medir la del catastro. Las preguntas están diseñadas para que las
respuestas armativas indiquen que las direcciones de ingresos o catastros
cuentan con determinada habilidad que les estaría aportando a la construcción
de sus capacidades administrativas.10 Los Cuadros 4 y 5 nos muestran los
resultados.
En términos de la capacidad institucional del catastro, Mérida es el que
tiene mejor nivel (con un índice de 83), le sigue Puebla. El hecho de que Xa-
lapa es el peor calicado y que Aguascalientes no tiene catastro municipal
coincide con que son también la pareja con más bajos niveles de recaudación.
Por otro lado, es de sorprender que Guadalajara tenga un nivel tan pobre en
su índice catastral.
En cuanto a la capacidad institucional de las direcciones de ingresos, se
aprecia que la de Querétaro es la que cuenta con más elementos para cobrar
el predial de manera más efectiva y eciente, pero Mérida y Puebla no se
quedan atrás en los esfuerzos realizados en estas áreas. Guadalajara muestra
10 Igualmente se pueden consultar los instrumentos y sus resultados en: https://www.
lincolninst.edu/es/publications/working-papers/una-hacienda-local-pobre-los-determinantes-
la-recaudacion-predial-en
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una capacidad institucional en su dirección de ingresos mediocre, ocupando
el cuarto lugar. Xalapa y Aguascalientes son de nuevo los que reciben la
calicación más baja.
Nuestros hallazgos, expresados en los Cuadros 4 y 5, conrman que hay
una relación positiva entre el nivel de capacidad institucional de los catastros
y las direcciones de ingreso con el nivel de recaudación predial presentado
en el Cuadro 3. Recordemos que una vez que aislamos el efecto de los va-
lores inmobiliarios intrínsecos de cada municipio, tenemos que Mérida y
Querétaro son los que más recaudan. Guadalajara y Puebla son la pareja de
Cuadro 4
Índice de capacidad institucional del catastro para cobrar el predial
Índice capacidad institucional
Municipio Catastro (base 100) Catastro
Querétaro 67.2 Medio
Guadalajara 39.7 Medio
Mérida 82.8 Alto
Puebla 72.0 Alto
Xalapa 19.0 Bajo
Aguascalientes * Bajo
* No tiene catastro municipal.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por municipios.
Cuadro 5
Índices de capacidad institucional de direcciones de ingresos
para cobrar el predial
Índice capacidad institucional
Municipio
Dirección ingresos
(base 100) Dirección de ingresos
Querétaro 78.9 Alto
Guadalajara 65.0 Medio
Mérida 75.0 Alto
Puebla 75.0 Alto
Xalapa 31.6 Bajo
Aguascalientes 52.6 Bajo
Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por el municipio.
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media recaudación y Xalapa y Aguascalientes son catalogados como los de
menor recaudación predial. En síntesis, los municipios de alta recaudación
predial son los municipios con mayor capacidad institucional en sus catastros
y direcciones de ingresos. Igualmente, los municipios con menor capacidad
institucional presentan la recaudación predial más baja.
Las entrevistas que se condujeron con los funcionarios públicos, además
de facilitar la medición de los índices de capacidad institucional, proporcio-
naron también información cualitativa muy rica sobre la situación de los
municipios en términos de a) los recursos con que cuentan y b) de sus pro-
cesos y/o gestión para cobrar el predial.11 Por cuestiones de espacio sólo se
resaltará aquí lo más importante.
Los recursos a los que se hace mención son los humanos y los tecnoló-
gicos. Sobre los primeros lo sobresaliente es la diferencia entre el personal
de conanza y el sindicalizado, y la rotación del personal tan alta dados los
cambios de administraciones. Varios municipios consideran que la gente
sindicalizada es poco eciente. Por ejemplo, en un municipio el director del
catastro comentó sobre los sindicalizados: “lo peor es que no los puedo
quitar, la única gente que me sirve es la de contrato y de conanza, la gente
de sindicato es una bronca”. El director de ingresos de Aguascalientes, por
su parte, opina que “hay un trabajo político que hace difícil sacarle provecho
a la gente de sindicato, hay mucha gente que es intocable”. Por último, el
director de cartografía del catastro de Guadalajara comenta que a la hora de
realizar contrataciones, “las sindicalizadas están denidas por el sindicato,
pero cuando es gente de conanza sí estamos más cerca, se busca más el
perl y nosotros tomamos parte en la contratación”.
Por otro lado, funcionarios de varios municipios mencionaron que la
rotación del personal es alta, lo que merma el nivel de profesionalismo. Como
mencionaron en Xalapa: “mucho de lo que afecta es que cambian las admi-
nistraciones y llega gente sin cualicaciones, llegan simplemente porque
ayudaron en campañas”. O como comentaron en Aguascalientes: “los alcal-
des traen su gente, entonces nos ha tocado ver un desle tremendo de jefes;
para nosotros es muy difícil porque los que se van no nos autorizan nada, y
los que llegan pues no conocen nada”. Sobre los recursos tecnológicos, en
las entrevistas queda muy claro que el contar con una infraestructura infor-
mática y tecnológica para poder tener información que permita controlar el
padrón catastral y predial, y tomar decisiones informadas, es un prerrequi-
sito para ser eciente.
11 La lista de las entrevistas realizadas a lo largo del trabajo de campo se puede consultar
en: https://www.lincolninst.edu/es/publications/working-papers/una-hacienda-local-pobre-los-
determinantes-la-recaudacion-predial-en
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En cuanto al proceso del cobro de predial, éste se puede dividir en los
esfuerzos de recaudación, cobranza y scalización. Lo que vale la pena
enfatizar aquí es cómo el trato a morosos y deudores puede ser tan discre-
cional y fomentar el clientelismo. En un municipio, por ejemplo, la multa
que se genera por ley es de 100% del impuesto, pero el director de ingresos
y el alcalde tienen la atribución de dar un descuento en multas de hasta 90%,
mismo que se hace válido cuando la gente lo pide. Así, en los miércoles
ciudadanos, “cuando cada director saca su mesita al patio del palacio muni-
cipal, la la de la dirección de ingresos es la más larga y el director de in-
gresos se la pasa rmando descuentos a la gente. Tenemos descuentos en
predial, en infracciones de tránsito, panteones, mercados, usos de piso, es-
tacionamientos, en todo”. Igualmente, comentan en otro municipio que “si
la gente viene, le damos 40% de descuento; si chilla, 60%; si chillan más, el
70, y si vienen con una recomendación, bueno pues hasta el 80 por ciento”.
V. Los factores políticos y la recaudación
Con el n de detectar la inuencia de los factores políticos en la recaudación
predial, proponemos una lógica de escala micro que de manera detallada
presta atención a tres elementos que se relacionan directamente con la re-
caudación: i) los valores catastrales, ii) las tasas impositivas y iii) los gastos
scales. En función de esta lógica se construyeron los instrumentos para
recabar la información cualitativa y cuantitativa que diera luz al respecto en
cada municipio. El objetivo es encontrar qué es lo que determina el monto
de los valores catastrales, las tasas del impuesto y los benecios scales
(gastos scales) que se otorgan en el predial.
i) Valores catastrales y tasas de predial
La recaudación predial resulta de aplicar a los valores catastrales de cada cuen-
ta predial la tasa impositiva que le corresponde, lo que en muchos municipios
llaman el “monto de facturación”. El que esto se acerque al potencial máximo
de recaudación depende inicialmente de dos elementos: de qué tan próximos
estén los valores catastrales a los de mercado y de los montos de las tasas im-
positivas propuestas por el municipio y aprobadas por la legislatura estatal.12
12 Según el artículo 115 constitucional, fracción IV, el municipio puede proponer tanto
las tablas de valores como las tasas y tarifas del impuesto a la legislatura estatal. En otras pa-
labras, el municipio no tiene amplia autonomía para denir los elementos clave del impuesto:
su base y su tasa.
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Por ello, es importante preguntarse qué tan actualizados están los valores ca-
tastrales, cómo se ja la tasa y qué tan razonable es ésta.
La actualización de valores catastrales para acercarlos a los valores de
mercado depende de dos situaciones: a) que se haga o no una propuesta de ac-
tualización de tablas de valores que se presente a la legislatura estatal, y b) de
que la propuesta sea aprobada o no por la legislatura. Nuestra hipótesis es que
hacer o no una propuesta está sopesado por consideraciones políticas; es decir,
los políticos considerarán actualizar valores, o subir tasas, con base en el cos-
to político que perciban que la medida pueda tener. Igualmente, debido a como
se establecen las tasas y tarifas del predial, nuestra hipótesis es que, si el go-
bierno estatal está en manos de un partido distinto al del alcalde, será más
difícil obtener la aprobación de lo que proponga el municipio.
Los municipios de Xalapa, hasta 2013, y de Aguascalientes se pueden
clasicar como los que se han caracterizado por tener un impuesto predial
muy inercial. Xalapa es el que menos ha aumentado su recaudación en los
últimos 23 años, aunque es necesario aclarar que está actualmente en proce-
so de cambio: en 2014 entró al programa Banobras-INEGI13 de moderniza-
ción catastral y actualización de valores, y su recaudación de 2014 a 2015
aumentó en 23% debido a la actualización de sus valores catastrales. Según
la jefa de recaudación del municipio (con veinte años de antigüedad en el
gobierno), el presidente municipal actual se distingue de los demás porque
“le entró a la actualización, y en cambio los otros la veían [la actualización]
como un golpe político”.14
Aguascalientes presenta también un comportamiento predial inercial y
en su caso, presentar propuestas de actualización de valores al congreso es
más improbable puesto que ahí el municipio no tiene control sobre el catas-
tro; no existe un catastro municipal y se depende enteramente del estatal. Si
a esto se le agrega que el gobierno de la entidad pertenece al Partido Revo-
lucionario Institucional (PRI) y el municipal al Partido Acción Nacional
(PAN), el propio director de ingresos de Aguascalientes juzga que es más
difícil poder trabajar en equipo con el catastro estatal para presentar una
propuesta de actualización de tablas de valores. Él dice: “¿Qué interés pue-
den tener ellos en que recaudemos más predial? No tenemos contacto con el
catastro porque no lo necesitamos, porque al catastro no le interesa si nos
pagan o no, eso es municipal”. 15
13 Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras). Instituto Nacional de Es-
tadística y Geografía (INEGI).
14 Entrevista con Maribertha Herrera, jefa de recaudación de Xalapa, 13 de octubre del
2015.
15 Entrevista realizada el 7 de octubre de 2015.
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Otro corte de municipios es el que no hace una propuesta de actualiza-
ción al congreso porque explícitamente no quiere pagar el costo político que
creen que tendrá el aumento de valores. Ejemplo de este tipo de municipios
es Guadalajara en la administración 2009-2012, en el que “el presidente
municipal [Aristóteles Sandoval] cobró el mismo predial por tres años, por
compromiso de campaña”, lo que deja un “problema para la siguiente admi-
nistración porque no se puede recuperar el rezago de un jalón en un año”.16
Otro tipo de municipio es el que sí presenta una propuesta de tablas de
valores para lograr su actualización. Una vez que esto sucede, la propuesta
se puede aprobar o no. Mérida y Querétaro han tenido la experiencia de que
les rechacen la propuesta en 2008 y 2009, respectivamente. En ambos casos
el rechazo ha coincidido con que el partido en el poder del gobierno estatal
es distinto al del gobierno municipal.17 En el caso de Mérida, para lograr la
aprobación de la propuesta de tablas “se optó por sacarle la vuelta al obstá-
culo mediante la creación de un concejo consultivo catastral integrado por
empresarios, colegios de profesionistas, sindicatos y funcionarios públicos,
al que fuera más difícil rechazarle la propuesta”.18
En el caso de Querétaro, el municipio interpuso una controversia cons-
titucional en contra de la legislatura estatal. El proceso legal duró varios
meses e implicó que el predial se cobrara según la legislatura lo había esta-
blecido cuando modicó la propuesta del municipio. Al nal el municipio
ganó y “sentó jurisprudencia bajo los argumentos de autonomía municipal,
dejando claro que la legislatura sólo puede hacer modicaciones cuando haya
razones fundadas y motivadas”.19 En Querétaro no se optó por crear un
concejo consultivo catastral para evitar futuros rechazos de la legislatura,
como se hizo en Mérida, ya que las autoridades del catastro consideran “que
no es conveniente que algo tan técnico deba de hacer caso a las opiniones
del sector empresarial”.20 Dicha postura tiene sentido si se piensa que difí-
cilmente los intereses de las cámaras de comercio, empresariales y de la
construcción van a pugnar por actualizar valores catastrales y equipararlos
a los de mercado, ya que eso redundaría en un mayor pago de impuestos
inmobiliarios. De nuestros casos de estudio, sólo Mérida y Guadalajara
cuentan con concejos catastrales y el concejo de Guadalajara se conforma
por varias cámaras del sector privado.
16 Entrevista con el personal del catastro de Guadalajara, 23 de junio de 2015.
17 Conviene enfatizar que el único otro caso que presenta esta diferencia de colores en
los gobiernos fue Guadalajara en la administración de Aristóteles Sandoval, quien simplemen-
te no propuso la actualización a la legislatura “por ser un compromiso de campaña”.
18 Entrevista con el director del catastro de Mérida, 29 de junio de 2015.
19 Entrevista con la directora de ingresos de Querétaro, 19 de octubre de 2015.
20 Entrevista con el director del catastro de Querétaro, 20 de octubre de 2015.
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En los casos en que el municipio decide hacer una propuesta de tabla de
valores catastrales, la presenta al congreso estatal y éste la aprueba, se con-
sigue la actualización de valores y que éstos se acerquen al valor de merca-
do lo más posible, idealmente. Esta cadena de eventos debería redundar en
un aumento en la recaudación predial más o menos proporcional al porcen-
taje del aumento en los valores catastrales. Sin embargo, los municipios
tienden a limitar este incremento mediante distintas estrategias. Algunos
limitan el aumento a través de artículos transitorios en las leyes de ingresos
municipales, como el incremento del predial a 10% con respecto al pago del
año anterior, como lo hacen Aguascalientes y Mérida. Puebla utiliza la mis-
ma estrategia, pero el límite que plantea al incremento es de 25%. Otros
municipios, como Xalapa, “juegan con la tasa y la bajan para no pegarle
tanto a la gente”.21 Ejemplo del uso de estos topes para la recaudación es el
caso de Mérida, que actualizó valores en 2013 subiéndolos en 64%, pero el
predial sólo aumentó 8% de 2012 a 2013.22
Cuatro de los seis casos de estudio, entonces, cuentan con disposiciones
en sus leyes de ingreso o similares que limitan el aumento del pago predial.
En otras palabras, a pesar de la actualización de valores y de acercarlos al
valor de mercado, como dicta la reforma al artículo 115 de 1999, los muni-
cipios deciden no aprovechar la actualización de valores en su totalidad, ya
que consideran más importante “suavizar el impacto del aumento con los
transitorios”.23
Si bien, por lo que se aprecia en estos casos, la actualización de valores
catastrales no rinde los frutos esperados en términos de recaudación predial
(ya que capan el aumento), sí lo hace en términos de los impuestos que se
cobran por la adquisición de bienes inmuebles o el traslado de domino. Estos
impuestos a la propiedad sí toman en cuenta el valor catastral actualizado al
100%, lo que explica por qué el ingreso de estos dos impuestos inmobiliarios
ha ido al alza en los últimos años y representa, en algunos casos, un buen
porcentaje de los ingresos tributarios municipales (véase la Gráca 5). Según
los comentarios de algunos tesoreros o directores de ingreso,24 no se duda
en utilizar el valor catastral más actualizado como la base tributaria del
impuesto, muy probablemente porque este tipo de transacciones entre parti-
culares es menor en número que el de contribuyentes que pagan predial al
año, y con ello los descontentos (precio político) son menos.
21 Entrevista con el director del catastro de Xalapa, 12 de octubre de 2015.
22 Según los datos proporcionados por Mérida, el valor catastral de todas sus cuentas en
2012 fue de 147 308 294 008 pesos, y en 2013 de 241 936 693 402.
23 Director de ingresos de Mérida.
24 Entrevistas en Mérida, Aguascalientes y Xalapa.
Gráca 5
Composición de los ingresos tributarios, 2012 (porcentaje del total)
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI: http://www.inegi.org.mx/est/lista_cubos/consulta.aspx?p=adm&c=2
59.3 61.2
95.7
67.3
36.3
52.7
69.2
12.43
25.61
27.73
25.46
9.835.5 28.7
0
20
40
60
80
100
TotalAguascalientesGuadalajara Puebla QuerétaroXalapaMérida
Impuesto sobre los ingresos Impuesto predial
Traslado de dominio de bienes inmueblesAdquisición de bienes inmuebles
Impuesto sobre producción, consumo y transaccionesAdicionales
Otros impuestosOtros
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En vista de lo anterior, se puede concluir que la actualización de valores
puede aumentar la recaudación predial, pero el monto del aumento no de-
pende de la actualización en sí ni de su acercamiento a los valores de mer-
cado, sino de cuánto del aumento de la actualización decida capitalizar el
municipio en pago predial, lo que a su vez, según los funcionarios entrevis-
tados, está permeado por consideraciones políticas. El hecho de que sí utili-
cen los valores actualizados para el cobro del impuesto de traslado o adqui-
sición de dominio –que por el número de contribuyentes que lo pagan al año
es menos costoso políticamente que el predial– constata que las considera-
ciones políticas inuyen en las decisiones que toman los funcionarios mu-
nicipales respecto al predial.
La relevancia de los impuestos de traslado o adquisición de inmuebles
son en todos los casos el segundo impuesto más importante después del
predial, excepto en el caso de Guadalajara, donde 96% de su recaudación
proviene del predial. Este tipo de impuestos es muy importante para Aguas-
calientes (le da 36% de sus ingresos tributarios) y para los otros cuatro
también, pues les aporta de 25 a 28% de su recaudación. Al menos dos hechos
llaman la atención aquí: la pasividad de Guadalajara para recaudar a través
de otros impuestos y el hecho de que Querétaro es un alto recaudador de
predial con todo y que recauda también altos niveles por traslado de dominio
e impuestos adicionales.
En cuanto a la modicación de las tasas y tarifas del predial, en el caso
concreto de los seis municipios de estudio, ninguno subió o buscará subir
sus tasas. Al contrario, en Xalapa el director de ingresos tenía muy claro en
octubre de 2015 “que las tarifas no se van a modicar el año que entra,
puesto que es año electoral”. De igual manera, el director de ingresos de
Aguascalientes dijo que “para el año que entra no quise aumentar el porcen-
taje de las tasas por dos cosas: voy a tener problemas con la ciudadanía y es
año electoral”. En síntesis, aumentar las tasas impositivas del predial no
parece ser común y menos en años electorales, ya que los alcaldes, tesoreros
y directores de ingresos calculan que existe un costo político alto y preeren
no pagarlo.
A continuación, se describirá la estructura de tasas en cada uno de los
seis municipios estudiados, lo que nos permitirá apreciar la variación que
existe entre los casos de estudio. Según el Cuadro 6, Mérida es el único
municipio que en su estructura de tasas responde a principios de equidad
y proporcionalidad. De hecho, en el país sólo 11 de las 32 capitales cuen-
ta con un predial progresivo. Mérida tiene una estructura de tasas progre-
siva con cuotas jas y tasas marginales; considera dos bases: el valor ca-
tastral y la contraprestación por arrendamiento aplicando el impuesto a la
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base que implique el mayor monto. En cambio, los demás municipios
imponen una tasa única a cualquier predio, independientemente del valor
del mismo.
Algunos municipios, como Aguascalientes, Guadalajara, Querétaro y
Puebla, aplican una tasa más alta a los predios baldíos o sin construcción, lo
que busca desincentivar el especular con la tierra, no tener terrenos ociosos
cuando hay necesidades de desarrollo habitacional y evitar que los baldíos
se conviertan en focos de infección (basureros al aire libre). En cuanto al uso
de los predios o inmuebles, sólo Aguascalientes aplica una tasa especial para
los predios comerciales, de servicios o industriales. De hecho, sólo ocho
capitales del país diferencian entre predios habitacionales y comerciales,
aplicándoles una tasa diferente. Sin embargo, esto ha abierto la puerta para
que los contribuyentes que pagan una tasa más alta disputen el tratamiento que
se les da y se amparen tratando de no pagar. Bajo esta lógica, Aguascalientes,
que es el municipio que tiene tasas diferenciadas según el tipo de inmueble,
sufre de muchas demandas de amparo interpuestas generalmente por los
contribuyentes grandes.25
El Cuadro 7 busca hacer evidente la diferencia de tasas en cada muni-
cipio y sus implicaciones para la recaudación. La tasa única más alta la tiene
Puebla (1.8%), le sigue Querétaro (1.6%) y luego Guadalajara (1.524%).
Mérida, en contraste, es el municipio que recauda menos de los inmuebles
de menor valor (86 pesos) y más de aquellos más costosos (1 890 pesos); es
decir, es el único que tiene una estructura de tasas progresiva.
En conclusión, este apartado ha demostrado, principalmente a través de
la información vertida en las entrevistas, que la modicación de las tasas al
alza, la actualización de valores catastrales y la capitalización de dicha ac-
tualización para aumentar la recaudación del impuesto, dependen de consi-
deraciones políticas. Igualmente, con los casos de Xalapa, Querétaro y
Mérida observamos que al pertenecer a diferentes partidos el gobierno esta-
tal y el municipal, el desempeño recaudatorio del municipio puede ser
afectado, pues el gobierno estatal puede dicultar la aprobación de las tablas
de valores o tasas que proponen los municipios y, en el caso de tener el
control del catastro, puede presentar rezagos en los valores catastrales tales
que mermen la recaudación.
25 Entrevista con el director de ingresos de Aguascalientes, 7 de octubre de 2015.
Cuadro 6
Estructura de tasas del predial según las leyes de ingreso o códigos de hacienda de 2014 para cada municipio
Municipio Aguascalientes Guadalajara Puebla Querétaro Xalapa Mérida
Predios urbanos
Sobre los predios urbanos con edicación 1.14 al millar 0.254
bimestral
al millar
1.8
al millar
1.6
al millar
1
al millar
Sobre los predios urbanos sin edicaciones 0.81 bimestral
al millar
a
Residencia de primer nivel 2.72 al millar
Con construcción y clasicado como de interés social 0.57 al millar
Con construcción igual o menor a 10% respecto
de la supercie del predio cuando ésta sea igual
o mayor a 1 500 m2
4.59 al millar b
Tasas
progresivas
Comercial, servicios e industrial 2.72 al millar
Sobre predios urbanos sin edicaciones contiguas
a los bulevares, avenidas principales, fuera de uso
habitacional
6.87 al millar
Sin construcción de interés social, siempre y cuando
sea la única propiedad registrada a su nombre
0.69 al millar
Baldíos y ruinosos 8.0
al millar
5
al millar
Reservaciones ecológicas 1.4
al millar
Predio de fraccionamiento en proceso de ejecución 1.6
al millar
Predios rústicos
Sobre predios rústicos 0.254
bimestral
al millar
1.8
al millar
1.2
al millar
5.0
al millar
Predios o parcelas ejidales 0.2
al millar
0.57
al millar
Predios rústicos con construcción 2.94 al millar Tasas
progresivas
Predios rusticos sin contrucción 2.94 al millar
Terrenos baldíos en zonas no urbanizadas 3.5
al millar
Otros
Predios con construcción cuando la base gravable
se haya determinado de manera provisional, por
carecer de los elementos técnicos y administrativos
necesarios, cuando ello derive de la negativa
del sujeto obligado para permitir el acceso
a la inspección técnica municipal
Dentro mancha
urbana 4.25
al millar.
Fuera mancha
urbana 3.71
al millar
Tasas
progresivas
Predios suburbanos 0.7 al
millar
Límite inferior de pago
En ningún caso el monto del impuesto predial
será inferior a
180 pesos 1 SM
a Ley de Ingresos del Municipio de Puebla 2014, art. 4: Tratándose de predios urbanos que no tengan construcciones, el impuesto determinado se incre-
mentará en 100%.
b Ley de Ingresos del Municipio de Puebla 2014, art. 4: Tratándose de predios urbanos que tengan construcciones menores a 30% de la supercie del
terreno, pagarán el porcentaje de construcción habitacional, y el impuesto determinado de la supercie excedente que no tenga construcción se incrementará
en 100%.
Cuadro 7
Monto predial a pagar según el valor del inmueble en 2014
Pago predial
Tasa predial
(%)
Por predio
de $200 000
Por predio
de $500 000
Por predio
de $1 000 000
Estructura
progresiva
en predial
Querétaro 0.16 320 800 1 600 No
Guadalajara 0.1524 305 762 1 524 No
Mérida 0.043; 0.105; 0.189 86 524 1 890 Sí
Puebla 0.18 360 900 1 800 No
Xalapa 0.1* 200 500 1 000 No
Aguascalientes 0.114 228 570 1 140 No
* Xalapa redujo sus tasas para 2015; la tasa de 0.1 disminuyó a 0.052.
Fuente: Elaboración propia con base en las leyes de ingreso de 2014 para cada municipio.
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ii) Gastos scales
La recaudación del predial –y de cualquier impuesto– puede disminuirse por
el efecto de los gastos scales. Los gastos scales son el monto de impuesto
no cobrado debido a “los tratamientos que se desvían de la estructura normal
de los impuestos considerando las disposiciones scales vigentes” (SHCP,
2012). Mientras más gastos scales, menos recaudación. Mientras más
exenciones, descuentos, benecios y tratamientos especiales, menos recau-
dación.26 Lo que hace relevante preguntar: ¿qué explica el nivel de los gastos
scales en un municipio?, ¿cuál es el objetivo que persiguen éstos y qué tan
ecaces son estos gastos en alcanzar su objetivo?.
Con base en la información obtenida en el trabajo de campo se sugiere
que los gastos scales son i) el resultado de un comportamiento populista
por parte de quienes los pueden establecer y/o ii) el resultado de la falta de
capacidad institucional que se reeja en no evaluar técnicamente el costo-
benecio de los gastos scales para denir su creación, continuidad o elimi-
nación.
En teoría, los benecios scales y tratamientos preferenciales son in-
centivos scales que están planteados en función y con el n de alcanzar
objetivos concretos de política pública. Normalmente estos objetivos, en el
caso del predial, persiguen metas como la progresividad impositiva, la me-
jora en la eciencia recaudatoria, la preservación del medio ambiente y del
patrimonio arquitectónico, el impulso cultural y de actividades recreativas,
y el impulso a sectores económicos, entre otros. Un gasto scal implica un
costo en términos de recaudación perdida, sin embargo, también puede sig-
nicar un benecio en términos del logro del objetivo para el cual se diseñó.
Por ello, es importante que se evalúen los gastos scales de cualquier
nivel de gobierno mediante un análisis costo-benecio para decidir intro-
ducirlos, mantenerlos o cancelarlos. Lo ideal sería que un análisis de esta
naturaleza diera pie a dichos incentivos scales; no obstante, según los
entrevistados, este procedimiento no es el que se sigue en nuestros munici-
pios (y muy probablemente tampoco en la mayoría de los del país). De
hecho, en nuestros seis casos de estudio, al solicitarles la información, no
contaban con los datos sobre el monto que representan los gastos scales.
Los datos que se obtuvieron se generaron expresamente al hacerles la peti-
ción de información.
26 Para conocer un listado con todos los conceptos de gasto scal que se contemplan
en las leyes de ingresos y hacienda o códigos hacendarios de 2014 de los municipios estu-
diados, véase la tabla 20 en: https://www.lincolninst.edu/sites/default/les/publes/unda_wp-
17mu1sp.pdf
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En el mismo sentido, los funcionarios entrevistados en los seis municipios
no parecían ser conscientes de este tipo de ejercicios de análisis técnico para
evaluar la pertinencia de los benecios scales y tratamientos especiales, y
perciben como algo per se positivo o benevolente el concederlos. Basta como
ejemplo la siguiente cita del director de ingresos de Aguascalientes: “¿Por qué
si a una compañía que genera 5 000 empleos le damos hasta el aire, al chiqui-
to no? Ésa es mi pelea, a ellos hay que darles también cinco años de exención”.
Guadalajara es por mucho el municipio que más disposiciones de gasto
scal tiene (20); mientras que en Puebla sólo hay tres motivos que dan pie
a gastos scales en el predial. Los seis municipios exentan del impuesto a
los inmuebles del dominio público de cualquier nivel de gobierno, a menos
que no se usen con nes públicos. Los conceptos de gasto scal más comu-
nes en los municipios de México son los descuentos otorgados por pronto
pago y aquellos otorgados a grupos que se consideran vulnerables. Teniendo
en mente el caso de Guadalajara, hay que considerar que el abuso de incen-
tivos scales en un impuesto puede inducir una pérdida de la conciencia
colectiva del pago de tributos. Asimismo, es posible que algunos de los in-
centivos scales, más que generar un bien colectivo o una ganancia social,
pueden resultar más bien en benecios otorgados a ciertos grupos de interés.
Cinco de los seis municipios ofrecen descuento en el pago predial por
pronto pago. Al ofrecer el descuento se está incentivando que el contribu-
yente realice el pago sin que se le tenga que requerir, lo que libera recursos
que de otro modo estarían dedicados al esfuerzo de cobranza. El promedio
de descuento que ofrecen las capitales estatales del país es de 10%, por lo
que Querétaro, Mérida y Xalapa se aprecian como “generosos” en este rubro
al ofrecer el 20% por pagar en enero, y cabe preguntarse si vale la pena.
Puebla parece no ofrecer descuentos por pronto pago. Sin embargo, hay que
considerar que existen disposiciones scales en los municipios que no están
registradas en las leyes de ingreso, leyes de hacienda o códigos scales, sino
que provienen de alguna disposición o decreto puntual del ejecutivo. Es
decir, un presidente municipal puede, de manera espontánea y poco formal,
otorgar algún benecio scal que impacta la recaudación, pero que es difícil
rastrear en leyes o códigos.
Otro tipo de descuento muy común ahora en los municipios mexicanos
es el ofrecer 50% de rebaja en el pago predial a personas de la tercera edad
(60 años y más), viudas, pensionadas y jubiladas, como lo hacen Xalapa,
Aguascalientes, Guadalajara y Querétaro.27 Puebla parece no otorgar este tipo
27 Querétaro da el mismo descuento a discapacitados. Guadalajara “premia” con descuen-
tos según la edad: a los contribuyentes de 75 años les da 60% de descuento, y a los de más de
80 años, el 80%.
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de descuentos. En teoría, este tipo de incentivos responden al objetivo de
progresividad impositiva pues suponen a tales grupos como de menores in-
gresos, lo cual no siempre es el caso y por ello algunos municipios condicio-
nan el descuento a que se reciba en sólo una de las propiedades del contribu-
yente y topan el valor del inmueble que pueda ser sujeto de descuento. Según
los datos proporcionados por los municipios al requerirles la información, en
2015 los gastos scales por descuentos a grupos vulnerables y por pronto
pago representaron en Xalapa 20% de su recaudación predial, en Aguasca-
lientes 14% y en Mérida 9.5%. Desafortunadamente los municipios de Gua-
dalajara y Querétaro no proporcionaron datos sobre sus gastos scales.
VI. Conclusiones
El análisis de los seis estudios de caso, representativos de los 50 municipios
que concentran 34% de la población que vive en condiciones de desarrollo
por encima del promedio y han experimentado alternancia, nos permite
concluir que la capacidad institucional de los gobiernos municipales y los
factores políticos inuyen en el nivel de recaudación predial. Cabe reiterar
que estos hallazgos, basados en evidencia principalmente cualitativa, coin-
ciden con los resultados de estudios econométricos (Broid, 2010; Unda, 2017)
que encuentran una correlación negativa entre la competencia electoral y la
recaudación predial, lo que sugiere que los funcionarios municipales, al
percibir mayor probabilidad de perder las elecciones, preeren comportarse
de manera populista y no aumentar la recaudación.
Los índices que se construyeron para medir los niveles de capacidad
institucional de tesorerías y catastros sugieren que sí hay una correlación
positiva entre la capacidad institucional y el nivel de recaudación predial.
Querétaro y Mérida son quienes presentan los niveles más altos de capa-
cidad en ambas dependencias y quienes más recaudan. Por otro lado, Xa-
lapa y Aguascalientes, que son los que menos recaudan, presentan también
los peores índices. Es más, Aguascalientes no cuenta con catastro munici-
pal y depende enteramente del estatal. Entre los factores que distinguen la
capacidad institucional de Mérida y Querétaro están los buenos recursos
tecnológicos con los que cuentan (sistemas únicos de gestión catastral) y
el interés por analizar a profundidad la morosidad de los contribuyentes.
Mérida sobresale por tener comunicación con el contribuyente a través de
campañas informativas y de concientización de pago tributario, y Queré-
taro está abierto a llevar la scalización hasta sus últimas consecuencias:
el embargo.
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Para observar la posible inuencia de los factores políticos en la recau-
dación predial se propuso, desde una lógica de escala micro, que la recau-
dación predial se relacione directamente con los valores catastrales, las tasas
impositivas y los gastos scales. En cuanto a los valores catastrales, se en-
contró que el que éstos se actualicen o no, y que en su caso tal actualización
se capitalice en su totalidad en recaudación predial, depende de considera-
ciones políticas por parte de los tomadores de decisiones municipales. Los
municipios no hacen propuestas para actualizar los valores en sus respectivos
congresos pues “fue un compromiso de campaña” no hacerlo. En el mejor
de los casos, cuando se logra la actualización de valores, la mayoría de los
municipios optan por limitar el incremento del predial que correspondería,
ya sea capando el aumento a un porcentaje o disminuyendo la tasa tributaria.
Este hallazgo contraviene la idea popularmente extendida de que la recau-
dación predial es baja porque los valores no están actualizados. Estos casos
demuestran que el realizar actualizaciones de valores no garantiza aumentos
de predial. El hecho de que dichas actualizaciones sí se capitalizan en los
impuestos por adquisición o traslado de inmuebles conrma también que las
consideraciones políticas son relevantes para tomar estas decisiones tributa-
rias. Los impuestos por transacciones inmobiliarias, por ser más quirúrgicos
en términos del impacto negativo en los contribuyentes que el que tiene el
aumento por actualizaciones, sí son aprovechados por los municipios.
Al igual que sucede con la decisión de actualizar los valores catastrales
y de capitalizarlos en una mayor recaudación, el elevar las tasas impositivas
está sujeto a cálculos políticos. Aumentar la tasa del predial no es una me-
dida comúnmente utilizada, y es claro que, de acuerdo con los tomadores de
decisión, debe evitarse en año electoral. El análisis de Xalapa, Querétaro y
Mérida mostró que al pertenecer a diferentes partidos el gobierno estatal y
el municipal, el desempeño recaudatorio del municipio puede ser afectado,
pues el gobierno estatal podría dicultar la aprobación de las tablas de valo-
res o tasas que proponen los municipios. Y, en el caso de que el estado tenga
el control del catastro, esto puede conllevar rezagos en los valores catastra-
les que acaben afectando la recaudación. En cuanto al panorama que se
describió en términos de las estructuras de tasas en los municipios, se dis-
tingue que existe un espacio de mejora en cuanto a la progresividad en las
tasas.28 Cinco de los seis municipios manejan tasas únicas y no diferencian
28 Esta sugerencia se fundamenta en que el predial es un impuesto directo con amplio
potencial recaudatorio y distributivo debido a sus múltiples ventajas, a saber: su base (propiedad
inmobiliaria) es altamente visible y no móvil (Seligman, 1895, pp. 54-63); el valor de los predios
no uctúa como los ingresos (Bahl y Martinez-Vaquez, 2007, pp. 2-4); lo pagan únicamente los
propietarios de los inmuebles, y de tener tasas que aumenten conforme incremente el valor del
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entre los inmuebles dedicados a la vivienda y los de uso económico. Mérida
es el único con una estructura de tasas progresivas.
El análisis de los gastos scales permite resaltar varios puntos. La variación
en los seis municipios en cuanto al uso de gastos scales es amplia. Guadala-
jara, con el riesgo de abusar y alejarse de una cultura de responsabilidad tri-
butaria, es el que más benecios y tratamientos preferenciales otorga (20 según
sus leyes). En cambio, Puebla es el que concede menos gastos scales, pues
sólo otorga tres. Los recursos perdidos por estas disposiciones no son algo
trivial. Sólo en el caso de los recursos no recaudados debido a descuentos
otorgados a grupos vulnerables y por pronto pago tenemos que Xalapa, Aguas-
calientes y Mérida perdieron en 2015 el 20, 14 y 9.5% de su recaudación
predial, respectivamente. Los funcionarios entrevistados de todos los munici-
pios observados no están conscientes de la importancia de cuanticar y evaluar
la pertinencia de los gastos scales; en ningún caso se realizan análisis costo-
benecio que denan la introducción, permanencia o eliminación de los gastos
scales, a pesar de que, como todo gasto, deberían de estar ampliamente jus-
ticados. A partir de lo observado y de la información vertida en entrevistas,
se concluye que los gastos scales otorgados en cada municipio responden a
la falta de capacidad institucional municipal, reejada especícamente en el
bajo nivel de profesionalismo y habilidades técnicas de los recursos humanos.
Y se sugiere que la concesión de gastos scales puede ser entendida como una
decisión política diseñada para ser populistas con el contribuyente.
El estudio y análisis que se hizo en estos seis municipios, generalizable a
los 50 municipios más poblados del país con un nivel de desarrollo económi-
co arriba del promedio y experiencia en alternancia política, permite apuntar
varios espacios de mejora si es que se quiere aumentar la recaudación predial.
Primero, la actualización de valores catastrales no debería de “caparse” (o no
en la medida que lo hacen) para aminorar el impacto scal. Segundo, los mu-
nicipios podrían aprovechar la progresividad que el predial ofrece si se esta-
blece con tasas progresivas y diferenciando por tipo de predio. Tercero, la
pertinencia de los gastos scales debe de ser evaluada a través de análisis de
costo-benecio y en consecuencia mantenerlos o eliminarlos. Cuarto, se re-
quiere fortalecer la capacidad institucional de los catastros y direcciones de
ingresos, en especial mediante la profesionalización de los recursos humanos
y la creación o aprovechamiento de recursos tecnológicos. Quinto, es impor-
tante fomentar la relación entre gobierno y contribuyentes a través de campa-
predio pueden ser altamente progresivos (Gaffney, 1972, pp. 139-141; De Cesare, 2012). Aun-
que cabe anotar que el establecer tasas progresivas o diferenciadas por tipo de predio (como en
Aguascalientes) puede abrir la puerta a amparos interpuestos por los contribuyentes que argu-
mentan recibir un trato diferenciado.
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ñas imaginativas de información y concientización sobre temas impositivos,
pues ello tiene el potencial de aumentar la recaudación. Pero sobre todo, el
diseño y la gestión del predial y de su proceso de cobro deben estar aislados
de consideraciones políticas y ser el resultado de un ejercicio técnico. De no
contar con esta independencia, y sabiendo que los impuestos son impopulares
por naturaleza, será muy difícil aumentar la recaudación.
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Acerca de la autora
Mónica Unda Gutiérrez es profesora investigadora en el Centro de Estudios
Demográcos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de México, A.C. Ob-
tuvo el doctorado y la maestría en Estudios para el Desarrollo por la Univer-
sidad de Londres (LSE y SOAS, respectivamente). Ha impartido los cursos
de Teoría del Desarrollo, Finanzas Públicas y Economía Política Urbana a
nivel maestría y licenciatura. Es miembro del Sistema Nacional de Investi-
gadores. Su investigación se centra en las nanzas municipales y la economía
política de los impuestos en México. Tiene interés particular por la trayec-
toria de los impuestos directos como el predial y el impuesto sobre la renta.
Fecha de recepción: 21 de marzo de 2017.
Fecha de aceptación: 9 de enero de 2018.
