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All content in this area was uploaded by Eduardo Ruiz Vieytez on Jul 30, 2018
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La democracia directa como alternativa a la democracia representativa: algunas lecciones desde la experiencia suiza
Abstract
En los últimos años varios sectores sociales y políticos han propuesto un mayor uso del referéndum como mecanismo de participación popular y de regeneración democrática de nuestro sistema. En el contexto europeo Suiza es el país que más profusamente hace uso del referéndum. Su experiencia suiza muestra que la utilización frecuente del referéndum no está exenta de problemas políticos y jurídicos. Entre los primeros pueden citarse la baja participación del electorado, el aumento del populismo y la configuración de una cultura política que ensalza las decisiones populares aun en los casos en los que éstas puedan afectar a los derechos humanos. En el plano jurídico se plantean importantes dificultades cuando las disposiciones aprobadas en referéndum contradicen normas de carácter internacional, en particular en el ámbito de los derechos humanos. Estos factores deben ser tenidos en cuenta a la hora de incrementar el uso del referéndum en nuestro sistema político.
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El objetivo principal de este artículo es ilustrar la relación entre los derechos humanos y los referendos. En la teoría del derecho internacional y constitucional, los derechos humanos son considerados fundamentales. Un Estado democrático moderno debe garantizar la protección de los derechos humanos como la dignidad, la libertad y la propiedad de los bienes, así como garantizar la igualdad y los derechos sociales y económicos. Sin embargo, desde sus inicios, los fundamentos de estos derechos han sido asociados con el conflicto y en épocas como la Revolución francesa y el tiempo de terror, en situaciones como dictaduras y sistemas totalitarios a menudo se abusa de términos tomados del vocabulario de los derechos humanos, entre ellos la libertad e igualdad. Como la institución más básica de la democracia directa moderna, el referéndum parece ser un excelente medio de protección de los derechos humanos. Sin embargo, los referendos también ofrecen oportunidades para limitar estos derechos, y no sólo por parte de regímenes totalitarios y autoritarios que buscan utilizar esta institución para legitimar su poder. En las democracias, cuando se pregunta acerca de un tema muy difícil (por ejemplo, un problema moral) a menudo son impulsados por emociones durante las campañas y la hora de votar. En relación con los derechos humanos, los referendos por lo tanto puede ser un arma de doble filo. As the most basic institution of modern direct democracy, the referendum would seem to be an excellent means of protecting human rights. However, referendums also provide opportunities for limiting these rights, and not only by totalitarian and authoritarian regimes seeking use this institution to legitimize their power. In democracies, when people are asked about a very difficult subject (e.g. a moral problem) they are often driven by emotions during the campaigns and when voting. In relation to human rights, referendums can thus be a double-edged sword.
Resumen
El pueblo, que se expresa como cuerpo electoral (o conjunto de ciudadanos que tras la mayoría de edad pueden ejercer los derechos políticos), es elemento constitutivo y constituyente de la Confederación (tanto en su dimensión federal como en la cantonal) y, a la vez, órgano supremo y primera fuente de legitimidad del ordenamiento constitucional suizo. El pueblo participa en las decisiones que comportan incorporaciones al mismo dando lugar en ocasiones a conflictos con las decisiones de las autoridades competentes.
Abstract
The people who are defined as the electorate (the citizens who after the age of majority exercise in reality their political rights), are the constitutive and constituent element of the Confederation (both at federal and cantonal level) and, simultaneously, the supreme organ and the principal source of legitimacy in the Swiss constitutional order. The people participate in decisions that involve additions to them some time generating serious conflicts with the competent
authorities.
The article analyzes different forms of democratic innovation. On the one side, it highlights how deliberation is embedded in institutions that hold concrete decision-making powers; on the other side, it explores possibilities for the concrete implementation of an “integrated deliberative system”, in which mini-publics are not only isolated experimentations of the governmental authorities conducted for some specific targets.
It then focuses on two different albeit complementary features of deliberative democracy. The first regards how to accommodate law-making processes to deliberative standards; the second feature develops how legal arrangements can permanently regulate deliberative processes, such as mini-publics. The paper aims to ascertain whether it is possible to fit permanent deliberative experiments into constitutionally regulated decision-making processes.
Primarily, the essay shed light on the above mentioned question by analyzing ad hoc experiences of law- and constitution-making processes, which took place through “deliberative mini-publics”. The article then investigates permanent legal regulations for deliberative processes by referring to some institutional and procedural examples, in general, and by analyzing the experience of two Italian regions (Tuscany and Emilia-Romagna) and a Spanish one (Aragon), in particular, which adopted general regulations on deliberative mini-publics. The article opposes one-time deliberative experiments and long-term deliberative arrangements in order to assess which option better fits the decision-making processes in contemporary constitutional systems.
The objective of the comparative analysis of different theoretical and practical examples of democratic innovations is twofold: on one hand, it demonstrates that democracy - as a government tool - might be concretely restructured in order to better match the modern needs; on the other hand, it helps exploring the reality with the purpose to imagine what constitutional democracy might mean and might become in the future.
Resumen
El artículo analiza diferentes formas de innovación democrática. Por un lado, pone de relieve cómo la deliberación se incrusta en las instituciones que tienen poderes de decisión concretos; por otro lado, explora posibilidades para la aplicación concreta de un " sistema deliberativo integrado", en el que los “mini-publics” no son sólo experimentos aislados de las autoridades gubernamentales para algunos objetivos específicos. Luego se centra en dos funciones diferentes, aunque complementarias, de la democracia deliberativa. La primera considera como acomodar los procesos legislativos a los standards deliberativos; la segunda característica se refiere a cómo las disposiciones legales pueden regular de modo permanente los procesos deliberativos, como “mini-publics”. El trabajo pretende determinar si es posible desarrollar experimentos deliberativos permanentes en los procesos de toma de decisiones regulados constitucionalmente.
Sobre todo, el ensayo arroja luz sobre la cuestión mencionada, analizando experiencias ad hoc de procesos de elaboración de la ley y la Constitución, que se llevaron a cabo a través de "mini-publics” deliberativos. El artículo investiga entonces regulaciones legales permanentes para procesos deliberativos, con referencia a algunos ejemplos institucionales y procedimentales, en general y mediante el análisis de la experiencia de dos regiones italianas (Tuscany y Emilia-Romaña) y una española (Aragón), en particular, que aprobó el Reglamento general sobre “mini-publics” deliberativos.
El artículo compara a los experimentos deliberativos de una sola vez y los acuerdos deliberativos a largo plazo, con el fin de evaluar quó opción se adapta mejor a los procesos de toma de decisiones en los sistemas constitucionales contemporáneos.
El objetivo del análisis comparado de distintos ejemplos teóricos y prácticos de estas innovaciones democráticas es doble: por un lado, demuestra que la democracia - como una herramienta de gobierno - podría ser reestructurada en aspectos concretos, para adaptarse mejor a las necesidades modernas; por otra parte, ayuda a explorar la realidad con el propósito de imaginar lo que la democracia constitucional puede significar y podría ser en el futuro.
La posibilidad de aprobar por referéndum reformas constitucionales de iniciativa popular caracteriza el régimen suizo en línea con su apuesta por la utilización de mecanismos de democracia directa. Sin embargo, la estrechez de los límites constitucionales impuestos a estas iniciativas puede dar lugar a serias contradicciones entre el orden jurídico-político interno y los compromisos internacionales asumidos por el país, lo que resulta particularmente grave en lo que se refiere a los derechos humanos. Así, la aprobación en 2009 de una nueva disposición constitucional que prohíbe taxativamente la construcción de minaretes en la Federación Helvética supone una fuente de conflictos normativos que parte desde la posible violación de la libertad religiosa o el derecho a la no discriminación, protegidos por las principales normas internacionales de derechos humanos. En las condiciones actuales, hallar una solución estable a esta suerte de contradicciones normativas resulta complicado, toda vez que la cultura política suiza es reacia tanto a ensanchar los límites de la soberanía popular como a recibir correcciones de jueces extranjeros. De este modo, se presentan por un lado una serie de problemas o dificultades de orden jurídico y por otra parte, cuestiones de naturaleza política. Entre las primeras, debe analizarse en primer lugar si una prohibición de la construcción de minaretes en sede constitucional entraña una violación de los derechos a la libertad religiosa o a la no discriminación tal y como se recogen en normas internacionales, especialmente el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Respecto a este mismo punto, cabe estudiar el acceso al Tribunal Europeo de Derechos Humanos como garante de dicho convenio contra la disposición constitucional suiza o las decisiones tomadas en aplicación de la misma. En segundo lugar, es preciso estudiar los conflictos que pueden producirse en el orden suizo entre normas constitucionales y normas internacionales, así como plantear posibles soluciones a las mismas. Por lo que se refiere a las cuestiones de orden político, su análisis deviene relevante para contextualizar adecuadamente las dificultades jurídicas explicadas. En primera instancia, es conveniente estudiar el significado del referéndum planteado en 2009 respecto de la construcción de nuevos minaretes en un país que apenas cuenta con cuatro de estas construcciones. La cultura política tradicional de Suiza ayuda en este sentido a entender las dificultades de articulación entre la democracia directa y un posible control jurídico internacional, así como la relativa ausencia de controles internos, en sede judicial o parlamentaria de las iniciativas populares. El peculiar modelo suizo se presenta así problemático en un contexto de armonización europea sobre la base de un marco común de protección de derechos humanos. El análisis conduce a resaltar la necesidad de ensanchar los filtros de admisión de iniciativas populares, reinterpretando el concepto de normas imperativas de Derecho internacional a fin de incluir en las mismas los elementos de los derechos humanos que pueden constituir hoy en día parte de un acervo europeo común.
The option to approve by referendum constitutional amendments proposed by popular initiatives is one of the characteristic of the Swiss regime, which fosters the use of direct democracy mechanisms. However, the narrowness of the constitutional limits to this kind of initiatives may open the door to serious contradictions between the domestic legal order and those international commitments undertaken by the country, being this particularly relevant in respect of human rights protection. Thus, the approval in 2009 of a new constitutional clause banning the construction of minarets in the Helvetic Federation entails a set of legal questions, starting from the possible violation of the religious freedom or the right not to be discriminated against, both protected by the highest international norms on human rights. Within the current conditions, finding an stable solution to these legal inconsistencies seems difficult, being the Swiss political culture reluctant to enlarge the limits of the popular sovereignty and to receive mandates from foreign judges. In this way, we face on the one hand problems or difficulties in the legal field and, on the other hand, questions of a political nature. Among the former, it must be firstly analysed whether the ban for construction of new minarets at the Constitution entails per se a violation freedom of religion or the right not to be discriminated against, in the way these rights are understood in the main international human rights instrument, such as the European Convention of Human Rights. In relation to the same point, it is also possible to study the access to the European Court of Human Rights as legal guarantee of the aforementioned treaty, appealing against the constitutional clause or against the possible decisions taken in its implementation. Secondly, it is necessary to reflect about the conflicts that may arise at the Swiss legal order between constitutional dispositions and international norms, as well as look for possible solutions to these inconsistencies. As for the political aspects, their analysis becomes relevant to rightly contextualize the aforementioned legal difficulties. Firstly, it is necessary to reflect about the real meaning of the 2009 referendum in a country where no more than four minarets can be found. The traditional political culture of Switzerland helps in this respect to understand the difficulties to put together direct democracy and international legal controls, or the absence of parliament or judicial domestic controls for popular initiatives. The peculiar Swiss model is thus a problematic one in a context of European harmonisation on the basis of a common framework of human rights protection. The analysis brings us to underline the need to enlarge the admission filters of the popular initiatives, adopting a new interpretation of the concept of peremptory norms of international law, with the aim of including in it those elements of human rights that constitute today a European common acquis.
Parte de la premisa que concibe a la democracia directa como una forma de reforzar la democracia representativa, en tanto exista una sólida cultura política y un marco institucional arraigado en los principios democráticos fundamentales. Realiza una perspectiva comparada basada fundamentalmente, en las previsiones constitucionales de los 18 países de América Latina. Tiene como objetivo primordial comparar los arreglos institucionales en materia de democracia directa, para establecer las características comunes y diferencias más significativas dentro de la región. Con base en ello se clasifican los mecanismos de democracia directa en las siguientes tres categorías: a) el referéndum (y el plebiscito); b) la iniciativa
popular; y c) la revocatoria de mandato.
Sumario: I. INTRODUCCIÓN.—II. LA PARTICIPACIÓN DEL CIUDADANO A TRAVÉS DE LA REPRESENTACIÓN PARLAMENTARIA.—III. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA DIRECTA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978.
I.-Aproximación. En los últimos tiempos ha hecho fortuna, y no solo entre los movimientos sociales más críticos, la expresión " no nos representan " , con la que se quiere denunciar la insuficiente respuesta que el sistema representativo está ofreciendo a las aspiraciones ciudadanas de alcanzar una sociedad democrática avanzada. Se trata, como es bien sabido de un tema " clásico " en el ámbito de la filosofía, la ética, la ciencia política, el derecho político y constitucional,…, hasta el punto de que autores tan, en principio, opuestos como Hans Kelsen y Carl Schmitt coincidieron en denunciar –aunque, obviamente, no con la misma intensidad, argumentos o confianza en su reforma-las carencias democráticas del parlamentarismo. Es también conocido que la intensa discusión que sobre estas cuestiones se produjo en los años 20 y 30 del siglo pasado no zanjó un debate, que sigue siendo objeto de constante atención. Así, Hanna F. Pitkin reconoció en 1985, en el prefacio a la edición española de El concepto de representación, que la omisión más relevante en su libro es la no consideración de " lo que ahora me parece que es el tema político más importante en la teoría de la representación: la problemática relación existente entre representación y democracia ". Por su parte, Jeremy Waldron admite, en una " nota para los críticos " , que uno de los defectos flagrantes de su libro Derecho y desacuerdos es que no incluye una discusión adecuada sobre la representación. No es el propósito de las páginas siguientes volver sobre el análisis conceptual de la representación política. Lo que pretendemos, de forma mucho más modesta, es revisar la actual situación institucional española para ver en qué medida se detectan síntomas de la crisis democrática de la representación, tal y como fueron diagnosticados en 1920 por Hans Kelsen, que habló de " cierta fatiga del parlamentarismo " y de la necesidad de reformarlo fortaleciendo el elemento democrático. Este recurso a Kelsen se justifica también por la conveniencia, que él anunció, de atender a las fórmulas de participación política directa, no para reemplazar a las instituciones parlamentarias sino para que, parafraseando a Hanna Arendt, la política deje de ser un problema y vuelva a ser una promesa. II.-Un sistema electoral que menoscaba el pluralismo representativo. El Estado, a través del proceso electoral, selecciona y filtra las opciones políticas susceptibles de gozar de representatividad en las instancias estatales, cuyas moderadas dimensiones obligan a que accedan a ellas un número limitado de opciones políticas. El problema se plantea cuando los partidos en las instituciones añaden restricciones que 1. Este trabajo forma parte del proyecto " Reforma electoral y derechos de participación de los extranjeros residentes en España: el derecho de sufragio en las elecciones generales, europeas, autonómicas y locales " financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad (referencia DER2012-34411).
Résumé: L’article s’interroge sur l’absence, en Suisse, d’un mouvement national interne qui s’opposerait au récit national fédéral. L’auto-désignation comme nation, au sein de pays plurilingues comme le Canada, est l’indice de tensions linguistiques fortes, mais en Suisse, seul le concept de « communauté linguistique » se réfère à l’échelon ethnolinguistique. Même si les émotions identitaires et le rapport au territoire dans le canton de Fribourg rappellent la situation québécoise, les conflits linguistiques sont réglés exclusivement au niveau cantonal. Pour qu’émerge un discours national « infra-suisse », il faudrait que l’appartenance romande ou alémanique soit considérée comme particulièrement centrale. Or, notre enquête auprès de 962 conseillers communaux de cantons bilingues montre que l’affiliation linguistique est importante et modèle les comportements politiques, mais qu’elle ne concurrence pas l’identification cantonale (particulièrement forte en Valais) ou l’identification suisse. Pour des raisons qui tiennent à l’histoire et à la géographie linguistique, la Suisse demeure une nation unitaire.