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Abstract
Las ciudades ocupan un papel vital en el combate contra el cambio climá-
tico. Su importancia como actores esenciales se basa en el hecho de que
concentran gran parte de la actividad económica y se espera que alberguen
a dos terceras partes de la población del planeta para mediados de siglo. En
este sentido, las acciones que las ciudades pueden realizar para enfrentar este
desafío son significativas. Estas acciones incluyen esfuerzos para mitigar los
efectos adversos del calentamiento global, así como gestiones para proteger-
se y adaptarse a eventos climáticos extremos, los cuales es probable que se
tornen más intensos y frecuentes en un futuro. Hasta el momento, la atención
se ha volcado predominantemente hacia las grandes metrópolis, dejando a un
lado las ciudades medianas y pequeñas, las cuales a menudo son las que re-
Sakai, Paola a (*) / Caballero, Norma b / Sakai, Marco c / Aquino, Celeste b
Oreggioni, Fiorella d / López, Lucas e / Oberling, Daniel f
Schneider, Thaís f / Franzini, Ana f / Tischner, Angela f
Palabras clave: vulnerabilidad, ciudades, cambio climático, adaptación, resiliencia, eventos climáticos extremos
Vulnerabilidad climática de Puerto
Iguazú, Argentina: Camino hacia
la adaptación.
a. School of Earth and Environment, Sustainability Research Institute, University of Leeds, Leeds LS2 9JT, United Kingdom
b. Facultad Politécnica, Universidad Nacional de Asunción, Paraguay
c. Environment Department, University of York, Heslington, York, YO10 5NG, United Kingdom
d. Centro de Tecnología Apropiada, Facultad de Ciencias y Tecnología, Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción”
e. Facultad de Ciencias Forestales, Universidad Nacional de Misiones, Argentina
f. Instituto Polo Internacional Iguassu, Brasil.
(*) Corresponding author, email: p.h.m.d.oca@leeds.ac.uk
Introducción
El papel de las ciudades es esencial
para alcanzar con éxito las acciones
prioritarias del Marco de Sendai. En
este sentido, en octubre de 2016 se
adoptó la llamada Nueva Agenda
Urbana en la Conferencia de las Na-
ciones Unidas sobre Vivienda y De-
sarrollo Urbano Sostenible (Hábitat
III) celebrada en Quito, Ecuador. Di-
cha agenda comprende una guía para
crear sinergias entre urbanización y
desarrollo, y así encaminar acciones
hacia sendas de desarrollo urbano
más incluyentes y sostenibles (Na-
ciones Unidas, 2017b). En términos
de la reducción y gestión de los ries-
gos de desastres, la agenda se enfoca
en reducir la vulnerabilidad, aumen-
tar la resiliencia y la capacidad de
respuesta ante los peligros naturales
y antropogénicos.
En el contexto del cambio climáti-
co, la atención mundial se ha volcado
hacia las ciudades durante la última
década. Ello se debe a su rol central
no sólo como concentradoras de la ac-
gistran los niveles de crecimiento más altos y las que carecen de recursos de
diversa índole para hacer frente a este desafío. Bajo este contexto, el presente
artículo se enfoca a examinar la vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú,
una ciudad argentina situada en la llamada región de la “Triple Frontera”, ya
que comparte límites territoriales con Ciudad del Este (Paraguay) y Foz do
Iguaçu (Brasil). El análisis se base en un enfoque de métodos mixtos. En tér-
minos cuantitativos, se desarrolló un Índice de Vulnerabilidad Urbana (IVU),
el cual incluye 73 indicadores económicos, sociales, físicos, climáticos y am-
bientales, con el propósito de cuantificar la sensitividad de la ciudad a even-
tos climáticos extremos, así como su capacidad para responder y adaptarse.
En términos cualitativos, información derivada de entrevistas fue utilizada
para complementar los hallazgos. Este estudio forma parte de la iniciativa
Ciudades Resilientes al Clima (CRC) en América Latina. El artículo, en este
sentido, también hace una reflexión sobre la experiencia de conducir un pro-
yecto bajo dicha iniciativa, y sobre las lecciones que estos resultados ofrecen
a otras ciudades en contextos similares en América Latina.
64 Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner
tividad económica y como importan-
tes polos de generación de emisiones
de gases efecto invernadero (GEI),
sino también por su cada vez mayor
exposición a desastres relacionados a
eventos climáticos, meteorológicos e
hidrológicos extremos (World Bank,
2015). Los daños relacionados a estos
eventos alcanzaron cifras cercanas a
los 63.6 billones de dólares en 2015
(IFRC, 2016), una buena parte de
ellos registrados en núcleos urbanos.
Un ejemplo reciente son los daños bi-
llonarios registrados en las ciudades
estadounidenses y del Caribe tras el
impacto causado por los huracanes
Harvey, Irma y María en 2017 (Shuc-
kburgh et al., 2017).
De forma paralela al Marco de
Sendai y la Nueva Agenda Urbana,
diversas iniciativas han surgido a ni-
vel internacional para promover la
resiliencia contra desastres en con-
textos urbanos. Ejemplo de ello es la
iniciativa 100 Ciudades Resilientes,
así como las campañas organizadas
por la Ocina de las Naciones Uni-
das para la Reducción del Riesgo de
Desastres (UNISDR, por sus siglas
en inglés), la organización ICLEI
Gobiernos Locales por la Sustentabi-
lidad, y la Federación Internacional
de Sociedades de la Cruz Roja y de
la Media Luna Roja (quien organiza
la campaña Coalición Un Billón por
la Resiliencia). Adicionalmente, la
tarea de desarrollar la resiliencia ur-
bana ha sido consagrado en la meta
11 de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS). De esta forma,
la cantidad de ciudades que han em-
prendido acciones para mitigar el
riesgo a desastres e incrementar su
resiliencia ha crecido rápidamente, y
el concepto de resiliencia ha comen-
zado a formar parte del léxico entre
autoridades locales y tomadores de
decisión en distintas ciudades a lo
largo del planeta.
En el ámbito académico, los es-
tudios sobre resiliencia y reducción
del riesgo de desastres también han
aumentado de forma acelerada. Sin
embargo, gran parte de la atención se
ha centrado fundamentalmente en las
grandes metrópolis y centros urbanos
más importantes, otorgando relativa-
mente poca atención a las ciudades
medianas y pequeñas. Esta omisión es
grave, debido a que este tipo de ciuda-
des a menudo son las que registran un
mayor crecimiento poblacional, las
que cuentan con una mayor vulnera-
bilidad y las que requieren construir
65
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner66
resiliencia con mayor premura. Parte
de esto se explica por la menor canti-
dad de recursos de diversa índole e in-
fraestructura con la que cuentan. Sin
embargo, por otro lado, son este tipo
de ciudades las que en ocasiones pre-
sentan mayores oportunidades para
desarrollar resiliencia al clima, ya que
se hallan en etapas tempranas de desa-
rrollo y aún no se encuentran sujetas a
infraestructuras existentes.
La necesidad de comprender las
características, riesgos y oportunida-
des que están presentes en este tipo
de ciudades ha dado origen a este
estudio, especialmente en torno a las
prioridades establecidas en el Marco
de Sendai y la Nueva Agenda Urba-
na. Este artículo se enfoca en la ciu-
dad argentina de Puerto Iguazú como
caso de estudio, ya que se trata de una
ciudad con alrededor de 50,000 habi-
tantes caracterizada por su ubicación
singular y estratégica en América
del Sur, así como por su exposición
a eventos climáticos, meteorológi-
cos e hidrológicos extremos. Puerto
Iguazú es una de las ciudades ribe-
reñas que forman parte de la llamada
“Triple Frontera”, ya que comparte
límites territoriales con las ciudades
vecinas de Foz do Iguaçu en Brasil y
Ciudad del Este en Paraguay, sólo se-
paradas por los ríos Paraná e Iguazú.
La región de la Triple Frontera posee
vastos recursos naturales, y es hogar
de las afamadas Cataratas del Igua-
zú, consideradas una maravilla natu-
ral, así como de la presa hidroeléctri-
ca Itaipu, la mayor planta generadora
de energía renovable de su tipo en
el mundo (Itaipu Binacional, 2015).
Por otro lado, la provincia argenti-
na de Misiones, a la que pertenece
Puerto Iguazú, presenta altos niveles
de pobreza (IPEC, 2015) y su pobla-
ción está expuesta a inundaciones
extremas, tormentas, fuertes vien-
tos, granizos y olas de calor. A esto
se debe agregar que se espera un alto
crecimiento poblacional en la región,
ya que la vecina Ciudad del Este se
encuentra entre las diez ciudades en
América Latina que crecerán más rá-
pido hacia el 2030 (United Nations,
2017a). Por otro lado, Puerto Iguazú
presenta la oportunidad de examinar
las dimensiones de la reducción del
riesgo de desastres en un complejo
contexto transfronterizo, del cual se
pueden desprender útiles hallazgos
y lecciones que pueden ser aplicadas
en contextos similares en otras partes
de América Latina y el mundo.
67
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
El objetivo de este artículo es pre-
sentar la evaluación de la vulnerabi-
lidad de Puerto Iguazú, Argentina, la
primera en llevarse a cabo para esta
ciudad. La evaluación de la vulnera-
bilidad es considerada como el primer
paso hacia la senda de adaptación al
cambio climático (IPCC, 2014) y es
indispensable para la gestión del ries-
go de desastres. Si un sistema social,
como lo es una ciudad, pretende im-
plementar acciones para adaptarse,
primero se debe estudiar la situación
actual para descubrir los puntos que
necesitan mayor intervención. Este
artículo, de esta manera, presenta los
resultados de esta evaluación.
Este estudio se enmarca bajo el pro-
yecto “Cooperación-triangular urba-
na: construyendo desarrollo resiliente
al clima en la cuenca del Paraná”,
cuyo objetivo es impulsar la resiliencia
climática a través de la cooperación de
las tres ciudades de la Triple Frontera.
Asimismo, el proyecto forma parte
de la iniciativa Ciudades Resilientes
al Clima (CRC) en América Latina,
la cual se centra en trece ciudades del
continente. Por otro lado, cabe resaltar
que los resultados presentados en este
artículo corresponden sólo a aquellos
que atañen a Puerto Iguazú, mientras
que la evaluación de la vulnerabilidad
se llevó a cabo de forma más extensa,
incluyendo a las tres ciudades de la Tri-
ple Frontera. Los resultados completos
de la evaluación de la vulnerabilidad
para Foz do Iguaçu y Ciudad del Este
pueden ser consultados en Sakai et al.
(2017a) y Sakai et al. (2017b).
A continuación, se presenta un
breve marco conceptual sobre la vul-
nerabilidad, así como antecedentes
básicos para entender la situación ac-
tual de Puerto Iguazú. Posteriormen-
te, se describe la metodología que se
utilizó y se presentan los resultados
más relevantes. El artículo cierra con
una rápida discusión de los resulta-
dos y se ofrecen conclusiones.
Entendiendo la vulnerabilidad
La vulnerabilidad cuenta ya con una
larga tradición en la literatura aca-
démica del cambio climático. Varios
autores han sugerido que el concepto
ha representado una poderosa herra-
mienta analítica a lo largo de los años
(Adger, 2006; Eakin y Luers, 2006;
Füssel y Klein, 2006; Janssen et al.,
2006; Cutter, 2003; Kelly y Adger,
2000; Brooks, 2003; O’Brien et al.,
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner68
2004a). Sin embargo, la vulnerabili-
dad es un término controversial y no
se ha logrado un consenso con res-
pecto a una denición universalmen-
te aceptada (Carter et al., 2015). En
general, se entiende que la vulnera-
bilidad al cambio climático tiene una
relación directa e indirecta con los
aspectos biofísicos y socioeconómi-
cos (O’Brien et al., 2007). El quin-
to informe de evaluación del Grupo
Intergubernamental del Cambio Cli-
mático (IPCC, por sus siglas en in-
glés) sugiere una tipología, en la cual
la vulnerabilidad se entiende como
“la propensión o predisposición a
verse afectado negativamente. La
vulnerabilidad abarca una variedad
de conceptos que incluyen la sensiti-
vidad o la susceptibilidad al daño y
la falta de capacidad para afrontar y
adaptarse” (IPCC, 2014b).
De esta manera, la sensitividad y las
capacidades adaptativas y para afrontar
(o de reacción) son conceptos estrecha-
mente vinculados con la vulnerabili-
dad. La sensitividad o susceptibilidad
al daño se explica como “el grado al
cual un sistema o especies son afec-
tados, ya sea de forma adversa o be-
néca, por la variabilidad climática.
Los efectos pueden ser directos (v.g.
el cambio en los cultivos en respuesta
a un cambio en el promedio, rango o
variabilidad de la temperatura) o in-
directos (v.g. daños causados por un
aumento en la frecuencia de inundacio-
nes costeras debido al alza del nivel del
mar)” (IPCC, 2014b). La sensitividad,
como se puede advertir, está inuencia-
da por el grado de exposición, el cual
se entiende como “la presencia de per-
sonas, medios de subsistencia, especies
o ecosistemas, funciones ambientales,
servicios y recursos, infraestructura o
activos económicos, sociales o cultura-
les en lugares y entornos que podrían
verse afectados de manera adversa”
(IPCC, 2014b). La capacidad adapta-
tiva, por su parte, es “la habilidad de
los sistemas, de las instituciones, de los
seres humanos y de otros organismos
para adaptarse a los posibles daños,
aprovechar las oportunidades o res-
ponder a las consecuencias” (IPCC,
2014b). Por último, la capacidad para
afrontar o de reacción se dene como
“la capacidad de las personas, institu-
ciones, organizaciones y sistemas, uti-
lizando habilidades, valores, creencias,
recursos y oportunidades disponibles
para abordar, manejar y superar con-
diciones adversas en el corto y media-
no plazo” (IPCC, 2014b).
69
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
Diferentes interpretaciones de
la vulnerabilidad tienen diferentes
implicaciones en la evaluación de
los resultados y, consecuentemen-
te, en las recomendaciones para los
formuladores de políticas (Kelly &
Adger 2000; O’Brien et al. (2004b).
En esencia, la comprensión de estos
términos afecta el tipo de adaptación
que se promueve, inuyendo en las
decisiones sobre como operacionali-
zar el proceso de adaptación (O’Brien
et al., 2007). Existen dos principales
ramas de la vulnerabilidad, la vulne-
rabilidad entendida desde el punto de
partida y la vulnerabilidad vista des-
de el punto nal o resultado. La pri-
mera se reere a la falta de habilida-
des para resistir presiones o cambios
externos, como condiciones climáti-
cas cambiantes, y se trata de una ca-
racterística de los sistemas sociales
y ecológicos generada por múltiples
factores y procesos de interacción
entre el clima y la sociedad (IPCC,
2014b). Consecuentemente, el nivel
de vulnerabilidad de una ciudad de-
penderá de sus capacidades inicia-
les de reacción y de adaptación en
un momento determinado (O’Brien
et al. 2007). En cambio, la segunda
concepción trata a la vulnerabilidad
como la situación resultante en un
sistema después de que un proceso
de adaptación ha tenido lugar. Los
estudios que adoptan esta perspecti-
va generalmente tratan la vulnerabi-
lidad como el resultado nal dentro
una secuencia de análisis que inicia
con proyecciones de emisiones fu-
turas, seguidas por la estimación de
escenarios climáticos y concluyendo
con evaluaciones de impactos biofí-
sicos y la identicación de opciones
de adaptación (Kelly y Adger 2000;
O›Brien et al., 2007). En el presente
estudio se adopta la primera de estas
ramas o concepciones, entendiendo a
la vulnerabilidad como la situación
inicial o de partida de un sistema.
Existen diferentes métodos para
analizar la vulnerabilidad (Nguyen et
al. 2016; Tehelen y Pacha 2017). La
evaluación de cada componente de
vulnerabilidad (i.e. sensitividad, capa-
cidades de reacción y adaptación) pue-
de realizarse mediante diferentes mé-
todos, cada uno de los cuales tiene sus
propias características. Las entrevistas
o grupos focales tienden a ser más ade-
cuados para la evaluación de la capaci-
dad adaptativa (Kuhlicke et al., 2011).
Por otro lado, se ha sugerido que los
enfoques de escenarios o modelización
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner70
son más aplicables para la evaluación
de la sensitividad (Tapia et al., 2015).
Otro método para evaluar la vulnerabi-
lidad ha sido a través de mapas (Adger,
2006) y modelos matemáticos (Luers
et al., 2003). Un enfoque ampliamente
utilizado en evaluaciones de vulnerabi-
lidad ha sido el basado en indicadores.
A pesar de la falta de consenso, una
parte de la comunidad de investigación
sobre vulnerabilidad ha armado que
el uso de indicadores es «una manera
teóricamente sólida y técnicamente
factible de evaluar la vulnerabilidad»
(Moss et al., 2001). Un aspecto im-
portante que debe tenerse en cuenta
es que los indicadores cuantitativos no
pueden describir todos los aspectos de
la vulnerabilidad al cambio climático.
Este problema se complica aún más
por la escasa disponibilidad de datos.
Por esta razón, este estudio también
considera enfoques cualitativos adicio-
nales para revelar aspectos de la vulne-
rabilidad que los indicadores cuantita-
tivos no son capaces de mostrar.
Puerto Iguazú: antecedentes
Puerto Iguazú es actualmente uno de
los municipios más importantes de
la provincia de Misiones. Según el
Censo Nacional 2010, Puerto Iguazú
fue uno de los municipios con mayor
crecimiento poblacional en la Argen-
tina respecto a 2001. La tasa de cre-
cimiento del 33.7% contrasta con los
promedios provinciales y nacionales
del 14.1% y 10.6%, respectivamente
(IPEC, 2015). A pesar de que existe
controversia sobre la manera de cla-
sicar a las ciudades por su tamaño,
Puerto Iguazú podría considerarse
una ciudad pequeña de acuerdo a la
clasicación propuesta por la Comi-
sión Europea y la OCDE (Dijkstra y
Poelman, 2012), al contar con menos
de 50,000 habitantes. En 2010, la po-
blación del municipio era de 42,850
personas. Sin embargo, es importante
señalar que los datos proporcionados
por los actores locales entrevistados
para el estudio indican que en realidad
el número de habitantes es mayor a lo
que indican los registros ociales. Por
otro lado, se espera que la población
de Puerto Iguazú para 2020 aumen-
te a 58,760 habitantes (Provincia de
Misiones, 2014), un incremento del
37.1% respecto a la década anterior.
Los primeros asentamientos ur-
banos se iniciaron en 1901, pero no
fue hasta 1951 cuando se convirtió
71
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
en un municipio. La explotación ma-
derera y la producción de yerba mate
fueron relevantes en la ocupación de
la provincia. Actualmente, el turis-
mo es una de las principales activi-
dades económicas. Sólo en 2010, el
Parque Nacional de Iguazú, la prin-
cipal atracción de la ciudad, recibió
casi 1.2 millones de visitantes. De
esta forma, el sector de servicios re-
presentó el 51.2% del PIB de la pro-
vincia en el año 2012, seguido por la
industria, con el 37.4%, y el sector
primario, con el 11.4% (IPEC, 2015).
En la medida en que pudo ser in-
vestigado, Puerto Iguazú no cuenta en
la actualidad con instrumentos especí-
cos para la adaptación al clima. Los
esfuerzos y acciones se mantienen a
nivel nacional y aún no permean a los
niveles provinciales y municipales. En
el ámbito nacional, Argentina es país
signatario de la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (UNFCCC, por sus siglas
en inglés) y del Marco de Sendai para
la Reducción del Riesgo de Desastres.
En ese contexto, el país ha avanzado
en el desarrollo de estrategias para la
adaptación y la gestión del riesgo cli-
mático, paralelamente con acciones
de mitigación de emisiones. Argenti-
na se encuentra actualmente confec-
cionando su Plan Nacional de Adap-
tación al Cambio Climático previsto
para el 2019. Este documento provee-
rá el marco conceptual e institucional
para implementar planes locales de
adaptación. Previamente, en el 2015,
se creó una Dirección de Adaptación
en el Ministerio de Ambiente y De-
sarrollo Sostenible (MAyDS), la cual
está realizando estudios que contri-
buirán a la estructuración de políti-
cas y medidas de adaptación a nivel
nacional, sectorial y local (MAyDS,
2016). Adicionalmente, en ese mismo
año se publicó una guía sobre vulne-
rabilidad y adaptación al cambio cli-
mático para la gestión y planicación
local, en un esfuerzo conjunto de tres
instituciones: Subsecretaria de Plani-
cación Territorial de la Inversión Pú-
blica, Subsecretaria de Desarrollo y
Promoción Provincial, y la Secretaría
de Medio Ambiente y Desarrollo Sos-
tenible (actualmente MAyDS). Esta
guía señala las medidas prioritarias
presentadas en la Segunda Comunica-
ción Nacional para el Cambio Climá-
tico, la cual incluye la infraestructura
y uso del suelo, y proporciona una
metodología para incorporar el com-
ponente climático en la planicación
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner72
local. Esto abarca cómo identicar
vulnerabilidades, riesgos y potenciali-
dades de adaptación a nivel municipio
(SAyDS, 2015).
Con respecto a los instrumen-
tos ya desarrollados en materia de
cooperación entre Puerto Iguazú y
las ciudades vecinas, cabe destacar
que el espíritu de cooperación en la
región ha sido evocado por diferen-
tes iniciativas a lo largo de los años,
como la rma de un acuerdo de in-
tegración conocido como Acta de
Santa María del Iguazú en 1984. Por
otra parte, es importante mencionar
el Acuerdo Tripartito de Coopera-
ción Técnica y Operativa entre Itai-
pu y Corpus, rmado por Paraguay,
Brasil y Argentina en 1979. Otro
acuerdo rmado en 2005 por Brasil
y Argentina prevé medidas de coo-
peración para las localidades fronte-
rizas como la frontera entre Foz do
Iguaçu y Puerto Iguazú. Esto incluye
la elaboración de planes conjuntos de
desarrollo urbano, dirigidos no sólo
a integrar la infraestructura y servi-
cios, sino también a la conservación
y recuperación ambiental, así como
al fortalecimiento de las identidades
culturales comunes (Presidência da
República, 2016). En 2017, se agre-
gó un ajuste complementario al do-
cumento, relativo a la prestación de
servicios de asistencia de emergen-
cia y a la cooperación en materia de
protección civil. Otro acuerdo marco
sobre medio ambiente ha sido rma-
do a nivel nacional en el ámbito del
Mercosur, en 2001, al cual se añadió
un protocolo adicional de coopera-
ción y asistencia a emergencias am-
bientales en 2004.
Metodología
Siguiendo el marco teórico de Her-
nández-Montes-de-Oca (2013), se de-
sarrolló un Índice de Vulnerabilidad
Urbana (IVU) para cuanticar la vul-
nerabilidad de Puerto Iguazú a eventos
climáticos y meteorológicos extremos,
como el aumento de la temperatura, la
precipitación (incluido el granizo y el
viento), las inundaciones y las sequías.
El IVU es un indicador agregado (es
decir, compuesto por varios sub-indi-
cadores) y se construyó siguiendo una
serie de pasos analíticos, comenzando
con la caracterización de las diferentes
dimensiones y sub-dimensiones de la
vulnerabilidad, las cuales serán expli-
cadas en los siguientes párrafos.
73
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
Una revisión comprensiva de la li-
teratura permitió a los investigadores
construir una lista genérica con cerca
de 73 indicadores, los cuales fueron
agrupados en 15 sub-dimensiones. El
siguiente paso en la secuencia impli-
có la recopilación de datos para cap-
turar las diferentes sub-dimensiones.
Se intentó conseguir datos de fuentes
ociales siempre y cuando éstos es-
tuvieran disponibles. Los principales
criterios de elección fueron cober-
tura de datos y comparabilidad, más
que de precisión y exactitud. Con el
n de aumentar la cobertura de datos,
se adoptó un enfoque exible en re-
lación a la armonización temporal y
geográca. En términos temporales,
esto implicó que los indicadores fue-
ron recolectados de acuerdo al último
año disponible, variando dentro del
periodo 2002-2016, intentando ac-
tualizarlos en la medida de lo posible.
En términos geográcos, se utilizaron
datos provinciales cuando los datos
municipales no estaban disponibles,
y a continuación fueron transforma-
dos para reducirlos de escala. Cuando
la información numérica no existía,
se realizó un conjunto de entrevistas
para recopilar los datos de forma cua-
litativa, aprovechando la sólida parti-
cipación de actores locales en el estu-
dio. Los participantes fueron entrevis-
tados personalmente (N=13) usando
un formato semi-estructurado. Tam-
bién se aplicó un cuestionario en línea
con preguntas abiertas y cerradas, el
cual fue respondido por informantes
clave. De esta forma, se generó una
base de datos estructurada, en la que
cada dato fue clasicado y procesado.
Se realizó además un control de con-
sistencia interna para garantizar que
los datos fueran conables y pudieran
ser utilizados en el análisis. Una vez
revisados los datos, se procedió a ge-
nerar los indicadores y agregarlos en
dimensiones. Luego, todas las dimen-
siones fueron combinadas para poste-
riormente crear un índice general de
vulnerabilidad.
La sensitividad abarca los facto-
res físicos, sociales y económicos de
una ciudad (Carter et al., 2015). La
dimensión física consiste en los facto-
res de uso del suelo e infraestructura
(denominados sub-dimensiones). Los
factores sociales consisten en nive-
les de capital humano y social para
apoyar un mejor desarrollo humano
y la sensitividad inherente de la po-
blación. El capital humano y social
está representado por el acceso a los
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner74
sistemas de educación y salud, la dis-
ponibilidad de agua, la seguridad, la
desigualdad y la población vulnera-
ble. Los factores económicos involu-
cran la diversicación económica, las
nanzas públicas y las características
del sector empresarial. La diversi-
cación de las actividades económi-
cas proporciona la capacidad de una
ciudad para depender de otras fuentes
de ingresos cuando las condiciones
climáticas adversas afectan la activi-
dad principal. Las nanzas públicas
proporcionan una medida indirecta
de la sensitividad de la ciudad, ya que
proporcionan recursos para efectuar
un gasto adicional ocasionado por un
impacto climático. Por último, el sec-
tor empresarial es un indicador de la
solidez económica de una ciudad.
Para medir las capacidades de re-
acción, la dimensión fue dividida en
las sub-dimensiones de preparación,
respuesta y recuperación. Estas ca-
pacidades son esenciales en el corto
plazo para hacer frente a los impactos
y subsistir. Sin embargo, en el media-
no y largo plazo, es importante contar
con otros atributos que establezcan la
capacidad para adaptarse a variabili-
dades climáticas inciertas. Por ende,
la dimensión de las capacidades adap-
tativas fue sub-dividida en redes, con-
cientización y planeación, capacidad
de cambio y cooperación. Estas sub-
dimensiones en su conjunto represen-
tan una alternativa para una adapta-
ción anticipada, así como la habilidad
para responder, afrontar y recuperarse
de los riesgos climáticos ocurridos.
Es importante señalar que estas dos
dimensiones (reacción y adaptación)
fueron agrupadas en un único índice
llamado índice de capacidades (IC).
(Ver tabla 1. Categorias de los in-
dicadores utilizados en el estudio para
evaluar la vulnerabilidad de una ciu-
dad al cambio climático)
La puntuación del índice general
comprende el conjunto de indicadores
divididos en dos dimensiones: sensi-
tividad y capacidades de reacción y
adaptación. El IVUm, de esta forma,
es calculado como el promedio del Ín-
dice de Sensibilidad (ISm) y el Índice
de Capacidades (ICm), de acuerdo a la
Ecuación (1):
Ecuación (1)
IVUm=(SIm+ CIm)/2 , cuando 1 ≤IVUm ≤10;
donde m representa la municipalidad.
El IVUm oscila entre 1 (grado de vul-
75
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
Dimensión Sub-dimensión Indicadores
Atributos Físicos Uso de suelo Área designada para la expansión urbana y áreas forestales.
(sensitividad, PHI) (LUS)
Infraestructura Tipo de materiales más usados para las construcciones de casas
estratégica (IFR) formales promedio (tejados, estructura, etc.)
(ej. concreto, madera, metal, etc.)
Calidad de la infraestructura principal existente en la ciudad
(puentes,avenidas,ediciospúblicos,distribucióndeagua,etc.)
(v.g. buena manutención, regular, en necesidad de reparación etc.)
Número de líneas públicas de colectivos u otros tipos
de transporte.
Precio promedio de pasaje sencillo; tasa de motorización;
número de modos de transporte público; extensión de las
avenidas en la región urbana.
Número de redes locales de TV y radio
Atributos Sociales Estructura Población; densidad poblacional; viviendas, composición
(sensitividad,SAI) demográca(DEM) etariayporgé nero;manodeobra.
Pobreza (POV) Porcentaje de población con ingresos bajos; porcentaje
de la población que vive en barrios marginados
Bienestar (WBE) Porcentaje de casas con acceso a agua limpia; porcentaje
de casas con acceso sistemas de tratamiento de aguas;
porcentaje de casas con acceso a sistemas de recolección
de aguas residuales.
Tasa de mortalidad; tasa de mortalidad infantil menor a 5 años;
porcentaje de población analfabeta; porcentaje de niños
menores a 17 años en sistema educativo; número de asesinatos
y de tasas de criminalidad; índice de desigualdad del ingreso.
Atributos Tamaño y Producto Interno Bruto (PIB); composición del PIB (%):
Económicos diversicación agricultura,industria,serviciosygobierno
(sensitividad, EAI) (SND)
Finanzas públicas Presupuesto público municipal (egresos e ingresos);
(FIN) deuda municipal
Tabla 1. Categorías de los indicadores utilizados en el estudio para evaluar la vulnerabilidad de una
ciudad al cambio climático
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner76
nerabilidad más bajo) hasta 10 (el más
alto grado de vulnerabilidad). El ISm
comprende un agregado lineal de 8
sub-índices (agrupados en tres dimen-
siones), uno para cada sub-dimensión:
uso de suelo, infraestructura estratégi-
ca, estructura demográca, pobreza,
bienestar, tamaño y diversicación, -
nanzas públicas y sector empresarial.
El ISm es calculado como un prome-
dio aritmético y luego es re-escalado
donde 1 es la puntuación más baja y
10 el nivel más alto de sensibilidad,
de acuerdo a la Ecuación (2):
Ecuación (2)
ISm=(PHIm+ SAIm + EAIm )/3, donde 1≤ISm≤10;
El ICm comprende un agregado lineal
de 7 sub-índices, uno para cada sub-
dimensión: preparación, respuesta,
recuperación, redes, concientización
Sector Número de empresas; ambiente empresarial (v.g. simplicidad
empresarial para la conducción de actividades empresariales, mecanismos
(BUS) legales, impuestos, acceso a mercados).
Capacidad de Preparación (PRE) Presupuesto del gobierno orientado al manejo de contingencias;
reacción existencia de sistemas de alerta temprana; existencia de planes
(capacidades, CC) o estrategias de riesgo de desastres.
Respuesta (RES) Calidad de servicios médicos; calidad de servicios médicos formales
y de emergencia; calidad de servicios informales de emergencia;
número de servicios de respuesta para emergencias
Recuperación (REC) Existencia de fondos de recuperación y de sistemas de seguros;
diseminación de esquemas de seguros; existencia de mecanismos
denanciamientoparalarecuperación.
Capacidad Redes (NET) Número y calidad de las instituciones formales (privadas
Adaptativa y públicas) principales (más importantes) que existen en la ciudad
(capacidades, ACI) (como el departamento de bomberos, la defensa civil, policía, etc.)
Concientización y Existencia de un plan de adaptación al cambio climático
planeación (ANP)
Capacidadde Simplicidad/Dicultadparaimplementarpolíticas;disponibilidad
Cambio (C2C) para aprender de otras ciudades (existencia de políticas adoptadas
de otras ciudades)
Cooperación (COO) Número de acuerdos de cooperación con otras ciudades
77
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
y planeación, capacidad de cambio y
cooperación. El ICm es también calcu-
lado como el promedio aritmético de
los indicadores y es re-escalado, don-
de 1 es la puntuación más alta y 10 es
la puntuación más baja en la capaci-
dad adaptativa:
Ecuación (3)
ICm=(CCm+ ACIm)/2 , donde 1≤ICm≤10
Cabe señalar que el IVU no es exhaus-
tivo, en el sentido que no incluye todos
los aspectos potenciales que pueden
inuenciar la vulnerabilidad del mu-
nicipio. Existen varias características
que no fueron abordadas en este tra-
bajo; por ejemplo, hay vulnerabilida-
des que dependen de la exposición de
un sistema dado y de la intensidad de
los peligros. El IVU no incluye estos
aspectos, ya que no evalúa la exposi-
ción. Asimismo, no se consideraron
indicadores que no estuvieran especí-
camente relacionados con cuestiones
urbanas (por ejemplo, indicadores ru-
rales como cultivos sensibles a la se-
quía o al granizo). Adicionalmente, el
índice muestra una condición estática,
ignorando la evolución temporal de
cada indicador.
Es importante resaltar que el IVU
y sus componentes proporcionan in-
formación útil cuando sus valores son
comparados entre las diferentes muni-
cipalidades o ciudades; por ejemplo,
entre Puerto Iguazú y sus ciudades
vecinas. Por ende, cuando el IVU se
analiza de forma aislada para una ciu-
dad en particular, la información pro-
porcionada tiene sólo una utilidad li-
mitada. Debido a esto, en la siguiente
sección se mencionan los valores del
IVU para Puerto Iguazú, así como los
más relevantes para las otras ciudades
de la Triple Frontera.
Resultados
Los resultados del IVU y sus dos gran-
des componentes pueden ser vistos en
la Tabla 2. El valor general del IVU es
7.49, lo cual indica que Puerto Iguazú
posee una vulnerabilidad mayor que la
de Foz do Iguaçu (3.64) y equivalente
a la de Ciudad del Este (7.51). Al des-
agregar el índice, encontramos mensa-
jes similares, ya que la sensitividad de
Puerto Iguazú (6.34) es más alta que la
de Foz do Iguaçu (2.92) y similar a la
de Ciudad del Este (6.91). Sin embar-
go, en lo relacionado a las capacidades
de reacción y adaptación, Puerto Igua-
zú obtuvo la puntuación mayor (8.65),
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner78
algo arriba de Ciudad del Este (8.11)
y muy por encima de Foz do Iguaçu
(4.35). Es importante recordar que el
rango de este último sub-índice (IC) se
interpreta de forma contraria con res-
pecto a sus contrapartes. Por lo tanto,
Puerto Iguazú es la ciudad de la Triple
Frontera que cuenta con las más bajas
capacidades para afrontar y adaptarse
a los impactos derivados de la variabi-
lidad climática.
Los Atributos Físicos indican que
Puerto Iguazú presenta una sensiti-
vidad de 4.31 (ver Tabla 3), la cual
comparada con las dos ciudades ve-
cinas (Foz do Iguacu, 2.78 y Ciudad
del Este, 7.57), representa una sensi-
tividad media. Los indicadores de uso
del suelo para Puerto Iguazú muestran
que la ciudad posee áreas verdes sus-
tanciales (35%), aunque éstas se en-
cuentran más allá de las áreas urbanas
y pertenecen a parques nacionales. Es
preciso mencionar, sin embargo, que
hay pocas áreas verdes dentro de las
zonas urbanas. La sensitividad de la
infraestructura estratégica a eventos
climáticos extremos comprende fac-
tores determinantes que pueden variar
según la ciudad y la región, tales como
la edad, la composición del material y
el diseño (Boyle, 2013). Estos facto-
res determinantes fueron considerados
en el análisis en forma de indicadores
cualitativos para el entorno construido
(hogares) y opiniones del público en
general sobre la condición general (y
nivel de mantenimiento) de la infraes-
tructura. La asequibilidad y diversidad
del transporte público y las comunica-
ciones también se determinaron sobre
la base de una evaluación cuantitativa.
La calidad de la infraestructura estra-
tégica fue considerada como “media-
namente buena” en la ciudad, según
las entrevistas. El mantenimiento de
la infraestructura vial (calles, avenidas
y puentes) también se considera “me-
dianamente bueno”. Por último, la es-
tructura de recopilación y eliminación
de residuos, y el suministro de agua,
así como la infraestructura de suminis-
tro de energía son precarias de acuerdo
a las entrevistas.
Respecto a los atributos sociales,
la sensitividad de Puerto Iguazú es
menor que la Ciudad del Este (6.31),
Índice de vulnerabilidad 7.49
Índice de sensitividad 6.34
Índice de capacidad de 8.65
reacción y adaptación
Tabla 2. Resultados del Índice de
Vulnerabilidad Urbana (IVU)
79
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
pero mayor que la de Foz (3.01). Un
aspecto clave encontrado es que, a pe-
sar de la menor población, tiene una
proporción importante de población
sensible, lo que le conere una mayor
vulnerabilidad. Los índices de pobla-
ción y pobreza son el factor de sen-
sitividad más importante para Puerto
Iguazú. El 23% de la población está
en situación de pobreza y vive en ba-
rrios marginales. El acceso al agua y
al saneamiento y los indicadores de
salud también explican su alta sensi-
bilidad, puesto que existe un desequi-
librio en el suministro de servicios
públicos respecto a las otras ciuda-
des. El conjunto de indicadores de
bienestar ilustra factores importantes
que inuyen en la vulnerabilidad de
Puerto Iguazú ante eventos climáticos
extremos. La población tiene un bajo
acceso a servicios esenciales, como al
tratamiento de aguas residuales (sólo
el 21% de los hogares tienen acceso a
este servicio).
Los atributos económicos indican
que Puerto Iguazú es la ciudad con la
sensitividad más alta con una puntua-
ción de 8.41, mientras que Ciudad del
Este y Foz obtuvieron valores de 6.08
y 2.98, respectivamente. Esto se debe,
en general, al tamaño de su economía
(la más pequeña de la Triple Frontera)
y la menor diversicación, ya que se
basa fundamentalmente en el turis-
mo (70% del PIB). Asimismo, cuen-
ta con el menor número de empresas
en la Triple Frontera. Puerto Iguazú
también tiene un presupuesto públi-
co bajo y escasa inversión pública.
Todos estos factores sugieren que la
vulnerabilidad económica de Puerto
Iguazú es más signicativa en compa-
ración con las otras ciudades.
En general, se debe destacar la
importancia relativa del turismo en
la economía de Puerto Iguazú como
factor determinante de su sensitivi-
dad económica. Los eventos climáti-
cos extremos afectan las actividades
turísticas, como inundaciones o se-
quías severas. Las sequías registradas
en mayo y junio de 2006, por ejem-
plo, redujeron drásticamente el ujo
de agua en el Río Iguazú y crearon
restricciones al turismo en el Parque
Nacional de las Cataratas del Iguazú.
En este sentido, largos períodos de
anomalías climáticas representan una
amenaza para la estructura y sustenta-
bilidad económica de la ciudad.
Los resultados derivados de los
indicadores cualitativos relacionados
con la capacidad de reacción sugieren,
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner80
en términos generales, bajos niveles
de preparación, respuesta y recupera-
ción. Puerto Iguazú es la ciudad que
posee la más baja capacidad de reac-
ción (habiendo obtenido una puntua-
ción de 9.00 comparada con 4.67 y
8.00 para Foz y Ciudad del Este, res-
pectivamente). Hay indicios de nive-
les insucientes de preparación para
reducir los daños asociados con los
eventos climáticos, y están relaciona-
dos con la falta de presupuesto públi-
co para las medidas de preparación y
sistemas de alerta temprana. Por otro
lado, no cuenta con planes o estrate-
gias para la reducción del riesgo de
desastres ni sistemas de alerta tempra-
na. La ausencia de estos factores su-
giere una capacidad insuciente para
prepararse frente a eventos climáticos
extremos, ya que esto no permite el
ciclo de la gestión completa de desas-
tres (Lavell et al., 2012). En cuanto a
los factores de respuesta, los servicios
médicos de emergencia también se
consideraron inadecuados. Los indi-
cadores muestran que la calidad de
los servicios de emergencias médicas
formales e informales y los servicios
de respuesta son pobres. Los resulta-
dos sugieren que los sistemas de salud
y de emergencia ya están enfrentando
fuertes presiones y los eventos extre-
mos podrían añadir una carga adicio-
nal a un sistema ya vulnerable.
Es importante mencionar, por otra
parte, que este conjunto de caracterís-
ticas no incluye una evaluación de la
calidad y rapidez del proceso de re-
construcción post-desastre. Se entien-
de que la reparación y reconstrucción
de edicios públicos son actividades
que pueden tardar algún tiempo en ser
implementadas después de un evento
extremo. Sin embargo, cuando este
tiempo es signicativo, los problemas
tienden a agravarse.
En cuanto a la capacidad adaptati-
va, Puerto Iguazú nuevamente cuen-
ta con la capacidad más baja (8.30),
aunque no muy distinta a la de Ciu-
dad del Este (8.23), pero mucho me-
nor que la de Foz (4.04). Las redes
institucionales ecaces se basan en
instituciones fuertes y conables,
canales de participación activa y me-
canismos para involucrar a la socie-
dad civil en las decisiones guberna-
mentales. Los resultados para Puerto
Iguazú indican que sus instituciones
para la respuesta a emergencias go-
zan de niveles de reputación bajos.
También existe una mala gobernanza
y hay escasos canales para la partici-
81
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
pación de la población en la toma de
decisiones del gobierno local. Ade-
más, la ciudad no cuenta con un plan
de adaptación al cambio climático.
Por último, existe poca disposición
para aprender de otras ciudades. Los
resultados en general indican una
inercia signicativa para promover
nuevas políticas públicas en el mu-
nicipio. Algunos entrevistados indi-
caron que la introducción de nuevas
políticas suele tardar mucho tiempo.
Desde la concepción hasta la eje-
cución, los resultados sugieren que
Puerto Iguazú tiene dicultades para
desarrollar y adoptar nuevas políti-
cas. Todos estos factores constituyen
barreras para desarrollar estrategias
de adaptación efectivas en la ciudad.
Los valores del IVU para cada una
de las dimensiones y sub-dimensiones
pueden consultarse en la Tabla 3.
Dimensión Sub-dimensión Valor de los índices
Atributos físicos (Sensitividad) Uso de suelo 2.05
Infraestructura estratégica 6.57
Índice Físico 4.31
Atributos sociales (Sensitividad) Población 3.20
Pobreza 9.23
Bienestar 6.50
Índice Social 6.31
Atributoseconómicos(Sensitividad) Tamañoydiversicación 10.00
Finanzas públicas 9.72
Sector empresarial 5.50
Índice Económico 8.41
Capacidad de reacción Preparación 10.00
Respuesta 10.00
Recuperación 7.00
Índice de capacidad de reacción 9.00
Capacidad adaptativa Redes 3.18
Concientización y planeación 10.00
Capacidad de cambio 10.00
Cooperación 10.00
Índice de capacidad de adaptación 8.30
Tabla 3. Categorias de los indicadores utilizados en el estudio para evaluar la vulnerabilidad de
una ciudad al cambio climático
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner82
Discusión y conclusiones
Este trabajo representa la primera
evaluación de la vulnerabilidad de
Puerto Iguazú respecto a eventos cli-
máticos extremos. Esta examinación
revela características importantes de
la ciudad relacionadas a su sensitivi-
dad y capacidades de reacción y adap-
tación. En general, Puerto Iguazú pre-
senta una mayor susceptibilidad que
Foz do Iguaçu a sufrir daños y posee
las capacidades de respuesta y adapta-
ción más bajas entre las ciudades de la
Triple Frontera.
Los diversos indicadores que fue-
ron usados para medir la sensitividad
de la ciudad muestran que Puerto
Iguazú tiene una alta susceptibilidad
a ser dañada directa e indirectamente
por la variabilidad climática. Por un
lado, una proporción importante de su
población es sensible a los impactos
relacionados con eventos extremos.
Alrededor de una cuarta parte vive en
zonas marginadas, mientras que casi
una tercera parte son niños o mayo-
res de 65 años. Por otro lado, se de-
tectaron niveles bajos de educación y
una desigual distribución del ingreso.
Aunado a esto, los indicadores seña-
lan que el nivel de servicios públicos
es insuciente en las áreas de salud,
agua potable y saneamiento. El sis-
tema de drenaje, en especíco, es in-
eciente, dando lugar a inundaciones
en caminos y avenidas públicas. Tam-
bién la gestión de residuos sólidos fue
señalada como un problema serio.
Asimismo, se identicaron problemas
de suministro de energía, en especial
después de lluvias fuertes y tormen-
tas. En términos de infraestructura,
las áreas urbanizadas no cuentan con
sucientes espacios verdes, a pesar
de que el municipio cuenta con un
porcentaje importante de áreas fo-
restadas. Además, se encontró que
la infraestructura básica de la ciudad
requiere de mantenimiento urgente,
junto con un aumento de los servicios
de transporte para comunicar a las tres
ciudades, especialmente entre Puerto
Iguazú y Ciudad del Este.
Un aspecto importante es la falta
de planeación urbana. Este proble-
ma, aunado a instituciones débiles y
a una inadecuada aplicación de leyes
y reglamentos, ha ocasionado ocupa-
ciones irregulares en áreas de riesgo
situadas a lo largo de los ríos. Estas
ocupaciones representan un grave pe-
ligro para las personas que viven allí,
pertenecientes al sector de la pobla-
83
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
ción más desfavorecido, y las cuales
representan un serio desafío para el
gobierno municipal.
Puerto Iguazú, en este sentido, re-
quiere de políticas públicas para com-
batir la pobreza y mejorar la calidad
de vida de los habitantes en zonas
marginadas. Adicionalmente, se de-
ben realizar inversiones mayores en
infraestructura básica para extender
la cobertura y la calidad de los servi-
cios básicos en materia de agua pota-
ble, saneamiento, salud y energía. Se
debe también poner especial atención
en la planeación urbana, con el n de
incrementar las áreas verdes en zonas
urbanizadas y ampliar la extensión
y condición de las calles y avenidas.
Esta infraestructura es indispensable
para enfrentar con éxito los presentes
y futuros desafíos, no sólo relaciona-
dos con eventos climáticos extremos,
sino también aquellos que son inhe-
rentes al desarrollo.
Los indicadores también muestran
que Puerto Iguazú posee los más ba-
jos niveles de respuesta y adaptación
ante eventos extremos entre las ciu-
dades de la triple frontera. En térmi-
nos de capacidades de preparación,
respuesta y recuperación, se requie-
re la implementación de sistemas de
alerta temprana y una revisión mi-
nuciosa de los planes y estrategias
existentes para la gestión del riesgo
de desastres. Un aspecto importante
es la asignación de presupuesto mu-
nicipal orientado a acciones de pre-
paración y recuperación. Asimismo,
se debe elevar la calidad de los ser-
vicios médicos y de emergencia, los
cuales tienen baja reputación entre la
ciudadanía. Más especícamente, en
relación a acciones de recuperación,
se debe propiciar la cobertura de se-
guros para apoyar, sobre todo al sec-
tor empresarial, a reestablecerse tras
el impacto de eventos extremos.
En relación a medidas de adapta-
ción a largo plazo, cabe señalar que
aún no existen planes o estrategias
en este rubro, lo que muestra que el
cambio climático todavía está a la es-
pera de ser integrado en las políticas
públicas. En este sentido, es preciso
aumentar las capacidades de la mu-
nicipalidad para entender las vulne-
rabilidades de la región y desarrollar
mecanismos y acciones de respuesta.
Existen en la actualidad una serie de
herramientas y recursos ofrecidos por
diversas iniciativas a nivel nacional
e internacional (v.g. ICLEI, UNIS-
DR, etc.) para asistir a los gobiernos
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner84
locales a desarrollar e implementar
acciones de adaptación, sin embargo
en muchas ocasiones estos no están
conscientes de dichas oportunidades.
Por otro lado, otro aspecto importante
es mejorar la gobernanza y desarro-
llar más canales para permitir la parti-
cipación ciudadana. El no contar con
canales adecuados de participación
constituye una barrera para construir
estrategias efectivas de adaptación.
También es importante agilizar los
procesos para la creación e implanta-
ción de políticas públicas, los cuales
en la actualidad son lentos y comple-
jos. Por último, se debe realizar un
mayor esfuerzo para promover una
mayor cooperación con las ciudades
vecinas, no sólo en cuanto a la ges-
tión del riesgo de desastres, sino in-
cluso en materia económica, social,
ambiental, etc.
En términos analíticos y metodo-
lógicos, es oportuno mencionar que
el desarrollo del IVU sienta las bases
para continuar y extender la evalua-
ción de la vulnerabilidad en los próxi-
mos años. El presente estudio, de esta
manera, representa una línea base o
punto de referencia para examinar la
evolución de la vulnerabilidad en el
futuro. No obstante, es preciso señalar
que la recopilación de la información
necesaria para construir el IVU repre-
sentó un desafío debido a la escasez
de datos y la dicultad para recolec-
tarlos. Por lo tanto, es igualmente ne-
cesario aumentar la capacidad del go-
bierno local para que sea capaz de re-
copilar, procesar y divulgar una gama
de datos estadísticos, lo cual permitirá
una mejor medición y monitoreo de la
vulnerabilidad de la ciudad a lo largo
del tiempo.
En general, la falta de capacidades
y la susceptibilidad de Puerto Iguazú
de ser dañada por impactos climáti-
cos, meteorológicos e hidrológicos
extremos quizás no son ajenas a otras
ciudades de dimensiones equivalen-
tes en América Latina o el resto del
mundo. La oportunidad de compartir
experiencias con los demás proyec-
tos incluidos en la iniciativa CRC nos
permite aseverar que las problemá-
ticas enfrentadas por Puerto Iguazú
no son algo fuera de lo común. Entre
otros aspectos, este tipo de ciudades
cuenta con pocos recursos y capaci-
dades para hacer frente al desafío del
cambio climático.
No obstante, Puerto Iguazú, así
como otras ciudades en contextos si-
milares, también cuenta con diversas
85
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
oportunidades para modicar su sen-
da de desarrollo y construir resilien-
cia a los impactos climáticos. Debi-
do a la falta de infraestructura clave,
Puerto Iguazú enfrenta una coyun-
tura histórica, en la cual debe dejar
a un lado los modelos de desarrollo
tradicionales y comenzar a invertir
en opciones de infraestructura más
resiliente y sostenible. La amplia
riqueza del municipio en recursos
forestales e hidrológicos le permite
a la ciudad implementar con relati-
va facilidad infraestructuras verde y
azul, las cuales conllevan numerosos
co-benecios, tales como la reduc-
ción del efecto isla de calor, absor-
ción de CO2, disminución del riesgo
de inundaciones y epidemias, entre
otros. En materia económica, Puer-
to Iguazú también posee la oportu-
nidad de diversicar su economía y
crear empleos en sectores distintos
al turismo, como en servicios pro-
fesionales y de educación. El sector
comercio, por ejemplo, podría reci-
bir un impulso con la construcción
de un puente que conecte a la ciudad
directamente con Paraguay. En lo re-
lacionado a la gestión del riesgo cli-
mático y de desastres, Puerto Iguazú
tiene la oportunidad de iniciar traba-
jos para crear planes de contingencia
y de adaptación al cambio climático
y ser una de las primeras ciudades en
la zona en abordar las prioridades del
Marco de Sendai y la Nueva Agenda
Urbana, sirviendo de modelo para
otros municipios. Sin embargo, qui-
zás una de las mayores oportunida-
des con las que cuenta Puerto Iguazú
es la de poder cooperar con sus ciu-
dades vecinas y enfrentar estos retos
de forma conjunta. Es preciso no
pasar por alto que la vulnerabilidad
de Puerto Iguazú debe entenderse en
función de las vulnerabilidades de
Foz do Iguaçu y Ciudad del Este, ya
que comparten características geofí-
sicas y socioeconómicas, además
de una exposición similar a even-
tos climáticos extremos. Una mayor
cooperación implica la posibilidad
de evitar resultados poco efectivos
derivados de acciones unilaterales,
así como la posibilidad de reunir y
compartir recursos de diversa índo-
le para crear co-benecios entre las
ciudades. El reto del cambio climáti-
co sólo podrá ser resuelto de manera
ecaz mediante acciones cooperati-
vas y las ciudades de la Triple Fron-
tera pueden ofrecer un buen ejemplo
al mundo en esta materia.
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner86
Agradecimientos
Este trabajo fue nanciado por la Ini-
ciativa Ciudades Resilientes al Clima
en América Latina (CRC), la cual es
una iniciativa conjunta entre la Alian-
za Clima y Desarrollo (CDKN por sus
siglas en inglés), el Centro de Investi-
gación para el Desarrollo Internacio-
nal de Canadá (IDRC por sus siglas en
inglés) y la Fundación Futuro Latino-
americano (FFLA).
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Anexos
Infraestructura Número
Estratégica
Puentes 9
Avenidas (50 km)
Estaciones de bomberos 7
Estaciones de policía 5
Escuelas públicas 40
Infraestructura de salud 5
Defensa Civil 1
Planta de tratamiento 1
de aguas residuales
Estación de bombeo de agua 3
Subestaciones de energía 2
Tabla A1. Número de Infraestructura
Estratégica de la ciudad
91
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
Sub-dimensión Factor Indicador Valor
Uso de suelo Uso de suelo % de áreas urbanas 15%
% áreas forestales 35%
Infraestructura estratégica Ambiente Material Mampostería con
construido concreto base
(tipo y calidad)
Estructura Madera
Diseño de tejado Doble agua
Material del tejado Fibrocemento
Calidad de la Puentes Medianamente
Infraestructura bueno
Avenidas Medianamente malo
Bomberos Bueno
Policía Bueno
Escuelas públicas Medianamente bueno
Hospitales Medianamente bueno
Defensa Civil Medianamente bueno
Residuos Medianamente malo
Agua Medianamente malo
Energía Medianamente malo
Diversidad y Número de líneas 8
capacidad de redes de transporte público
de transporte
Precio promedio por 0.94
1 pasaje sencillo*
Tasa de motorización ** 147.70
Número de modos de 4
transporte público
Comunicación TV (Número de TV y estaciones 5
y estaciones de de radio locales)
radio locales
* Tasa actual US$ / ** (carros/personas)*1.000
Tabla A2. Valor de los indicadores de Atributos Físicos
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner92
Sub-dimensión Factor Indicador Puerto Iguazú
Población Población Número de personas 42,849
Densidad Densidad poblacional 1,128
poblacional (pop/km²)
Casas Número de casas 11,386
Grupos % de personas mayores
vulnerables de 65 años y de 0-14 años 35.3%
Mano de obra Número de personas 28,230
Pobreza - % de la población con ingresos bajos 23.0%
% de la población viviendo 22.0%
en zonas marginadas
Bienestar Agua % de las casas con 69.0%
acceso a agua limpia
% de casas con acceso a un sistema 21.0%
de tratamiento de aguas
% de casas con acceso a un sistema 90.0%
de destinación de aguas residuales
Salud Tasa de mortalidad 6.00
(por miles de personas)
Tasa de mortalidad infantil 10.40
(por miles de nacidos)
Tasa de mortalidad infantil- menor 12.60
a 5 años (por miles de nacidos)
Educación % de población analfabeta 23.0%
% de niños menores a 17 años 83.0%
en sistema educativo
Seguridad y Tasa de criminalidad 3,995
seguimiento
de la ley
Tasa de asesinatos 5.9
Desigualdad Índice de desigualdad de Gini 0.415
Tabla A3. Indicadores de Atributos Sociales
93
Vulnerabilidad climática de Puerto Iguazú, Argentina...
Sub-dimensión Factor Indicador PI
Tamaño y Tamaño Producto Interno Bruto (PBI 2014-Tasa actual 172.567
diversicación económico US$*1,000)
Diversicación Agricultura 2.00%
económica
Industria 25.00%
Servicios 70.00%
Público 1.00%
Finanzas públicas Cuentas públicas Presupuesto municipal (actual US$ 1,000) 13.942
Sector Vitalidad Número de empresas 2.245
empresarial empresarial
Ambiente Simplicidad en la conducción de actividades Bajo
empresarial empresariales
* US $ actual usado para convertir moneda local: 1 USD = 15.98 Pesos
Tabla A4. Indicadores de los Atributos Económicos
Sub-dimensión Indicador PI
Preparación Presupuesto del gobierno orientado a la preparación No
Existencia de sistemas de alerta temprana No
Existencia de planes o estrategias de riesgo de desastres No
Respuesta Calidad de los servicios médicos Pésima
Calidad de los servicios médicos formales y de emergencia Pésima
Calidad de los servicios informales de emergencia Pésima
Recuperación Existencia de fondos de recuperación No
Existencia de esquemas de seguros Sí
Diseminación de aseguradoras Baja
Existencia de un plan de adaptación al cambio climático No
Tabla A5. Indicadores económicos de los atributos
Sakai-Caballero-Sakai-Aquino-Oreggioni-López-Oberling-Schneider-Franzini-Tischner94
Sub-dimensión Factor Indicador c
Redes Reputación de infra- Bomberos Medianamente bueno
estructura institucional
Defensa Civil (provincial) Mala
Defensa Civil (municipal) Mala
Policía (civil) Mala
Policía militar n/a
Policía Federal Medianamente mala
Gobierno municipal Medianamente malo
Ejército Medianamente malo
ONGs Medianamente bueno
Departamento de salud Medianamente malo
Departamento de educación Medianamente malo
Estructura de gobierno Redes y organizaciones Sí
(gobiernos locales, sector formales de actores
privado, sociedad civil)
Mecanismos para que los Existencia de redes No
ciudadanos se involucren de participación efectiva
con el gobierno
Concientización Presencia de programas Existencia de un plan No
yplanicación deadaptaciónymitigación decambioclimático
Capacidad para --- Simplicidad en la Baja
cambio implementación de políticas
Existencia de políticas No
inspiradas en otras ciudades
Cooperación --- Existencia de acuerdos de No
cooperación con otras
ciudades
Tabla A6. Indicadores de Capacidad Adaptativa
