Einflussfaktoren auf kommunales Planungshandeln – Ansatzpunkte zum verbesserten Umgang mit schleichenden Gesundheitsrisiken

Abstract

Planungshandeln steht vor dem Hintergrund räumlicher Entwicklungsstrategien wie Innenentwicklung und Nachverdichtung in Bezug auf Nutzungskonflikte durch Lärmbelastung vor einer schwierigen Herausforderung. Lärm ist eine sehr gesundheitsrelevante Belastung, wirkt aber auch latent, schleichend und langfristig. Der kommunalen Bauleitplanung steht eine Vielzahl von Rechtsvorschriften, Normen und Empfehlungen zur Verfügung. Grundsätzlich ist aber wenig systematisch erforscht, wie kommunales Planungshandeln zum Schutz vor Gewerbelärm erforderlich ist und umgesetzt wird. Insbesondere ist die Frage interessant, welche Einflussfaktoren vor Ort auf die Anwendung und Auslegung von Rechtsvorschriften wirken. Dieser Beitrag basiert auf einer empirischen Untersuchung in deutschen Städten und leitet hin zu einer Systematisierung von Einflussfaktoren und der Identifikation von Ansatzpunkten zur Unterstützung der Rechtsanwendung in den Kommunen. Auf dieser Basis kann eine gesundheitsorientierte Stadtentwicklung und Stadtplanung gezielt unterstützt werden.

Full text

 08 _ PLANUNG FÜR GESUNDHEITSFÖRDERNDE STÄDTE
Christian Lamker, Andrea Rüdiger
EINFLUSSFAKTOREN AUF KOMMUNALES PLANUNGS-
HANDELN – ANSATZPUNKTE ZUM VERBESSERTEN
UMGANG MIT SCHLEICHENDEN GESUNDHEITSRISIKEN
Gliederung
 Einleitung
 Lärm als gesundheitsrelevante Belastung
 Gewerbelärm als Risiko für die menschliche Gesundheit
 Rahmenbedingungen der kommunalen Bauleitplanung und Systematisierung
von Einflussfaktoren
 Relevanz identifizierter interner Einflussfaktoren
 Fazit Ansatzpunkte zur Unterstützung der kommunalen Praxis
Anmerkung
Literatur
Kurzfassung
Planungshandeln steht vor dem Hintergrund räumlicher Entwicklungsstrategien wie
Innenentwicklung und Nachverdichtung in Bezug auf Nutzungskonflikte durch Lärm
belastung vor einer schwierigen Herausforderung Lärm ist eine sehr gesundheitsrele
vante Belastung wirkt aber auch latent schleichend und langfristig Der kommunalen
Bauleitplanung steht eine Vielzahl von Rechtsvorschriften Normen und Empfehlun
gen zur Verfügung Grundsätzlich ist aber wenig systematisch erforscht wie kommu
nales Planungshandeln zum Schutz vor Gewerbelärm erforderlich ist und umgesetzt
wird Insbesondere ist die Frage interessant welche Einflussfaktoren vor Ort auf die
Anwendung und Auslegung von Rechtsvorschriften wirken Dieser Beitrag basiert auf
einer empirischen Untersuchung in deutschen Städten und leitet hin zu einer Systema
tisierung von Einflussfaktoren und der Identifikation von Ansatzpunkten zur Unter
stützung der Rechtsanwendung in den Kommunen Auf dieser Basis kann eine gesund
heitsorientierte Stadtentwicklung und Stadtplanung gezielt unterstützt werden
Schlüsselwörter
Bauleitplanung  Stadtplanung  Gesundheit  Risiko  Gewerbelärm  Immissions
schutz
Influencing factors for local planning actions – Starting points for dealing with
insidious health risks
Abstract
Strategies like infill development and densification pose increasingly difficult challeng
es for planning with regard to noiserelated landuse conflicts Noise is a highly rele
vant health burden but also takes effect in a latent insidious and longterm fashion

EINFLUSSFAKTOREN AUF KOMMUNALES PLANUNGSHANDELN
Local landuse planning has numerous laws provisions standards and recommenda
tions to hand But there is little systematic research on how municipal planning action
for commercial noise protection is developed and implemented Of special interest is
the question of what influencing factors impact the use and adaptation of legal re
quirements in local practices This article is based on an empirical study in German
cities and leads towards building a system of influencing factors and identifying start
ing points for supporting the use of legal norms by local municipalities Against this
backdrop a healthpromoting urban development and urban planning strategy can be
effectively supported
Keywords
Landuse planning  urban planning  health  risk  commercial noise  immission
control
1 Einleitung
In der wissenschaftlichen und planungspraktischen Diskussion kommt der integrie
renden Planung insbesondere auf der kommunalen Ebene eine entscheidende Aufga
be zu wenn es um den Umgang mit latenten Risiken für die menschliche Gesundheit
geht z

B ARL  Baumgart  Böhme/Reimann/Bär  Gleichzeitig gibt es
aber Lücken im Verständnis der Faktoren die das praktische Planungshandeln vor Ort
tatsächlich beeinflussen und dazu führen dass trotz bundesweit einheitlicher Rechts
vorschriften Normen und Empfehlungen stark abweichende Entwicklungen in den
Kommunen vor Ort zu beobachten sind Eine systematische Aufarbeitung der Ein
flussfaktoren und ihrer Bedeutung ist dafür erforderlich zielgerichtete Ansatzpunkte
für ein verbessertes Planungshandeln zu identifizieren die  insbesondere unter per
sonellen und finanziellen Engpässen in der Verwaltung  auch umsetzungsfähig sind
Auf der inhaltlichen Seite fängt Bauleitplanung nie mit dem klassischen „weißen Blatt“
an Sie ist unter anderem eingebunden in weite institutionelle organisatorische und
instrumentelle Zusammenhänge Sie muss sich  auch im Rahmen ihrer garantierten
kommunalen Selbstverwaltung nach ArtGG  an viele Rechtsvorschriften halten
und an technischen Empfehlungen und Richtlinien orientieren die von höheren Pla
nungsebenen oder Fachbehörden entwickelt und erlassen wurden vgl Bogumil 
f SchmidtEichstaedt/Weyrauch/Zemke   ff Zusätzlich wirken viele be
stehende Leitbilder Strategien Empfehlungen oder sonstige informelle Dokumente
auf das Planungshandeln und damit wiederum auf die Anwendung und Umsetzung von
Rechtsvorschriften Das Handeln in der kommunalen Bauleitplanung wird zunehmend
durch ein komplexes Wechselspiel beeinflusst indem viele interne und externe Ein
flussfaktoren Bedingungen dafür sind wie Empfehlungen und Vorschriften umgesetzt
werden
In einem dicht besiedelten und bevölkerungsreichen Land wie Deutschland konkurrie
ren vielfältige Ansprüche aus Gesellschaft Wirtschaft und Umwelt um den Boden als
begrenzte Ressource Mittels der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesre
gierung soll die Flächeninanspruchnahme bis zum Jahr  auf einen Orientierungs
wert von ha pro Tag reduziert werden Bundesregierung   Maßnahmen

 08 _ PLANUNG FÜR GESUNDHEITSFÖRDERNDE STÄDTE
und Änderungen in den Rechts vorschriften sollten und sollen dazu beitragen u

a eine
flächensparende Siedlungsentwicklung sowie das Gebot Innen vor Außenentwick
lung umzusetzen Beispielsweise gehören hierzu die Bebauungspläne der Innenent
wicklung nach 

aBauGB oder die im aktuellen Entwurf des neuen ROG verankerte
Forderung nach quantifizierten Vorgaben zum Flächenverbrauch auf Länderebene
Mit höheren Dichten in Quartieren wächst auf der anderen Seite das Risiko von Nut
zungskonflikten sowie zunehmender und sich überlagernder Umweltbelastungen wie
beispielsweise Lärmbelastung.
Ausgangspunkt dieses Artikels sind Lärm als gesundheitsrelevante Belastung (Kap.2)
sowie die Spezifika von Gewerbelärm (Kap. 3). Im Anschluss werden die Rahmen-
bedingungen der kommunalen Bauleitplanung sowie die Systematisierung von
Einflussfaktoren auf die Anwendung und Auslegung von Rechtsvorschriften – und
letztlich das Planungshandeln – ausgearbeitet (Kap. 4), bevor die identifizierten
Einflussfaktoren auf ihre Relevanz hin geprüft werden (Kap.5). Grundlage bilden em
pirische Daten aus dem Projekt „Implementation von Rechtsvorschriften zum ge
werblichen Immissionsschutz in der Stadtplanung“ IRIS an der Technischen Univer
sität Dortmund das von den Autoren bearbeitet wird Vor diesem Hintergrund
entwickelt dieser Beitrag Ansatzpunkte zur Unterstützung der kommunalen Praxis
die von Wissenschaft und Politik aufgegriffen werden können Kap
2 Lärm als gesundheitsrelevante Belastung
Geräusche in Form von hörbaren Schwingungen nimmt der Mensch zwischen etwa
 bis  und  bis Hertz in Form von Druckschwankungen am Trom
melfell wahr Die tatsächliche unterschiedliche Lautstärke wird durch die Intensität
des Schalldrucks bewirkt Das Maß mit dem dieser Druck in Dezibel dB gemessen
wird ist der Schalldruckpegel Schulte/Michalk  Rn Die Druckschwankung
die über das Ohr wahrgenommen wird ist stark von der Frequenz abhängig Deshalb
wird zur Anpassung an das menschliche Hörempfinden bei der Analyse von Geräu
schen eine Frequenzbewertung vorgenommen wie bspw die ABewertung für Umge
bungsgeräusche vgl Kloepfer/Griefahn/Kaniowski et al   
Die physikalische Reizgröße in Form eines messbaren Geräusches wird erst durch sei
ne subjektiv als störend oder schädigend bewertete Wirkung auf die belebte Umwelt
zu Lärm vgl Kloepfer  Hier geht es um Lärm dem Menschen ausgesetzt sind
vgl auch die Definition von Umgebungslärm in 

a BImSchG Lärm stellt neben der
Luftbelastung eine der zentralen gesundheitsrelevanten Umweltbelastungen dar
durch die die Lebensqualität vieler Menschen erheblich eingeschränkt werden kann
BUND  ff vgl auch WBGU  ff. Epidemiologische Studien zeigen zu
dem dass eine hohe Lärmbelastung auch ein Risiko für die Gesundheit darstellt Cla
ßen  Hornberg/Claßen/Steckling et al  siehe auch Beitrag Bolte in diesem
Band Lärm „stört“ nicht nur subjektiv er kann auch tatsächliche gesundheitliche
Schäden verursachen die ein Handeln auf Basis definierter Qualitätsziele erfordern
vgl bspw BUND  ff

EINFLUSSFAKTOREN AUF KOMMUNALES PLANUNGSHANDELN
Die Geschichte der Lärmwirkungsforschung ist eng verbunden mit der Geschichte
der Industrialisierung und Technisierung Während in ihren Anfängen ein starkes Ge
wicht auf Arbeitsschutz/medizin und damit auf Auswirkungen von Gewerbe und
Industrielärm im Arbeitsumfeld gelegt wurde beschäftigen sich jüngere Studien vor
allem mit den Wirkungen von Verkehrs und Fluglärm Beispielsweise „Verkehrsbe
dingter Lärm ist besonders problematisch da er sich im stärkeren Maße als z

B In
dustrielärm großflächig im Raum verteilt und damit größere Kollektive dicht besie
delter Regionen betrifft“ Kloepfer/Griefahn/Kaniowski et al   Dosis und
Wirkungsbeziehungen zum Verkehr lassen sich zwar nur in Teilen auf andere Lärmar
ten wie den Gewerbelärm übertragen bilden aber weiterhin die am besten erforsch
te Grundlage obwohl Gewerbelärm die am stärksten regulierte Lärmart ist vgl auch
BUND  ff.)
Die Zahl der durch Straßenverkehrslärm beeinträchtigten Lebensjahre („disability ad
justed life years“ wird von Babisch   für die westeuropäischen Länder mit
Jahren angegeben Damit liegt Lärm hinter Schlafstörungen Jahre
und deutlich vor ischämischen Herzerkrankungen Jahre Vergleichbare Zah
len zum Gewerbelärm fehlen und sind aufgrund der großen Unterschiede der Emissi
onsquellen und der im Gewerbelärm häufig größeren Unterschiede zwischen Spitzen
pegel und Dauerschallpegel schwieriger zu ermitteln vgl BUND  ff Nach
Angaben der Weltgesundheitsorganisation WHO  sind die wichtigsten durch
Lärm  hier bezogen auf alle Lärmarten Straßen Schienenwege Flughäfen Industrie/
Gewerbe  ausgelösten Gesundheitsrisiken heute
 Lärmschwerhörigkeit bei längerer Belastung mit Pegeln ab dBA
 verringerte Konzentrationsfähigkeit und verminderte Qualität der Nachtruhe
 Stress da Lärm als Stressfaktor auf den menschlichen Organismus wirkt unab
hängig davon ob der Mensch schläft oder wacht bei negativer Grundeinstellung
zum einwirkenden Geräusch erhöht sich die Stressbelastung durch den subjektiv
empfundenen Ärger
 beschleunigte Alterung des HerzKreislaufsystems durch chronische Lärmbelas
tung
 erhöhtes Herzinfarktrisiko bei chronischen Belastungen über dBA
 erhöhtes Risiko anDepressionenzu erkranken
Dauer Häufigkeit und das subjektive Empfinden der Lärmeinwirkungen sind Faktoren
die sowohl die persönliche Lebensqualität beeinträchtigen als auch zu nachhaltigen
gesundheitlichen Schäden führen können Während sehr hohe Pegel über  dBA
schon nach wenigen Minuten zu schweren Schädigungen des Innenohrs führen kön
 Lärmwirkungsforschung lässt sich hinsichtlich der untersuchten Wirkungen von Lärm differenzieren
in psychologische medizinischphysiologische oder auch sozial ökonomische Lärmwirkungsfor
schung

 08 _ PLANUNG FÜR GESUNDHEITSFÖRDERNDE STÄDTE
nen zeigen epidemiologische Studien der jüngeren Vergangenheit konsistent auf
dass dauerhafte niedrigere Lärmpegel geeignet sind Hörprobleme kardiovaskuläre
Erkrankungen/Störungen oder eine Veränderung der Schlafqualität herbeizuführen
Huss/Spoerri/Egger et al  Jarup/Babisch/ Houthuijs et al  Metaanalyse
einschlägiger Studien bei Vienneau/Schindler/Perez et al 
Hinzu kommen subjektive Komponenten des Lärmempfindens die sich auch bei glei
chem Lärmpegel unterscheiden und den Vergleich von Lärmarten oder Emissions
quellen schwierig machen vgl BUND  ff Bei Gewerbebetrieben können Dau
ergeräusche beispielsweise durch Lüftungsanlagen oder dauerhaft laufende
Maschinen herbeigeführt werden Gerade diese weniger offensichtlichen und latenten
bzw „schleichenden Risiken“ sind wichtig für eine Planung die sich an einer gesund
heitsfördernden Stadtentwicklung orientiert und damit über die Abwehr akuter Ge
fahren hinausgeht Spezifisch im Gewerbelärm sind hohe Spitzenpegel durch be
stimmte Produktionsschritte die den Schlaf stören und unterbrechen können aber
im Mittelpegel kaum Auswirkungen zeigen
3 Gewerbelärm als Risiko für die menschliche Gesundheit
Der Umweltstressor Lärm kann durch verschiedene Quellen wie Verkehrs Industrie/
Gewerbe Nachbarschafts oder Freizeitlärm und Baulärm hervorgerufen werden
vglKap Lärm kann in seiner Folge komplexe psychische und physiologische Stres
sreaktionen auslösen vgl auch Babisch  Babisch/Guski/Ising et al 
Rechtliche Grundlage zur Ermittlung und Bewertung der Geräuschart „Gewerbelärm“
in der Bauleitplanung sind vor allem die DIN  sowie die Technische Anleitung
Lärm TA Lärm Sowohl in der DIN  Orientierungswerte als auch in der
TALärm Immissionsrichtwerte finden sich Angaben für die Vermeidung schädlicher
Umwelteinwirkungen in Abhängigkeit vom Immissionsort Für allgemeine Wohngebie
te sehen beide Regelwerke bezogen auf Gewerbe und Industrielärm einen Höchst
wert von dBA tags und dBA nachts vor Lärm der sich unterhalb der Gren
zen beispielsweise der TALärm bewegt aber dennoch durch die kontinuierliche
Einwirkungsdauer schädigend wirkt und das menschliche Wohlbefinden stören kann
wird weder als Gesundheitsgefahr noch als erheblich gewertet Schulte/Michalk 
Rn Hierzu zählen insbesondere die Beeinträchtigung der Erholung innerhalb und
außerhalb der Wohnung eine Störung der Kommunikation die Minderung des psychi
schen Wohlbefindens welches ggf eine Veränderung im Sozialverhalten hervorruft
Benachteiligung ökonomischer Art und eine nachteilige Beeinflussung von Leistungen
eine Aufzählung von Studien zur Wirkung von Lärm auf die kognitiven Leistungen bei
Kindern vgl Forschungsverbund Leiser Verkehr 
Bereits in den er und er Jahren wurden zwei zentrale gesundheitsbezogene
Themen in Bezug auf die Anwendung der Rechtsvorschriften diskutiert die heute im
mer noch aktuell sind So sind inhaltliche und methodische Probleme in Bezug auf die
Setzung normativer Grenzwerte und der Umgang mit einer Gesamtlärmbelastung die
aus verschiedenen Lärmquellen resultiert kontinuierlich Gegenstand wissenschaftli
cher Diskussionen Rohrmann forderte bereits  „Bei der Setzung und Ausfüllung

EINFLUSSFAKTOREN AUF KOMMUNALES PLANUNGSHANDELN
von Rechtsbeständen zum Schutz des Bürgers vor beeinträchtigenden Umwelteinwir
kungen sollte von der Gesamtheit der tatsächlich auftretenden Wirkungen ausgegan
gen werden insbesondere die  noch  häufige Bindung an einen engen vorrangig so
matischen Gesundheitsbegriff ist nicht verträglich mit der Tatsache daß sic z

B
psychologische Lärmwirkungen ersichtlich häufiger auftreten und enger auf akusti
sche Größen bezogen sind als etwa medizinische Wirkungen“ Rohrmann  
Über  Jahre später „beschränkt sich die Gesetzgebung in Deutschland weiterhin
auf die Einhaltung abstrakter akustischer Grenzwerte wie dem äquivalenten Dauer
schallpegel die weder von der Bevölkerung verstanden werden noch mit der Schlaf
störenden Wirkung des Verkehrslärms gut korrelieren“ Forschungsverbund Leiser
Verkehr  Es wird vom Gesetzgeber unterstellt dass bei der Einhaltung von
Grenzwerten „eine Gesundheitsgefährdung für die Wohnbevölkerung ausgeschlossen
werden kann oder so gering ist dass sie als hinnehmbar angesehen werden kann Die
se Annahme beruht jedoch nicht auf dem Ergebnis wissenschaftlicher Untersuchun
gen“ ebd 
Ein weiteres sehr zentrales und kontinuierliches Problem stellt die Bewertung der
Belastung durch verschiedene Lärmquellen dar vgl BUND  ff Insbesondere
zur Frage ob die Kombination verschiedenartiger Geräusche kumulative gesund
heitsschädigende Wirkungen ergibt liegen keine eindeutigen Befunde vor Kloepfer
 Gesetzliche Regelungen wurden verursacherbezogen entwickelt und be
ziehen sich nur auf die von der jeweiligen Rechtsvorschrift betrachtete Lärmquelle
Die TALärm berücksichtigt beispielsweise nur Vorgaben zur Ermittlung und Berück
sichtigung der Vorbelastung eines Ortes durch Geräuschimmissionen von allen Anla
gen für die diese TA gilt also grundsätzlich keine Verkehrsanlagen es sei denn sie
sind ausschließlich dem betrieblichen Verkehr zuzurechnen Als Zusatzbelastung wird
der Immissionsbeitrag verstanden der an einem Immissionsort durch die zu beurtei
lende Anlage voraussichtlich bei geplanten Anlagen oder tatsächlich bei bestehen
den Anlagen hervorgerufen wird Zwar kennt die TALärm seit der Neufassung 
auch den Begriff der Fremdgeräusche dieser dient aber ausschließlich als Bewer
tungsfaktor und nicht als rechnerische Größe im Sinne einer Zusatzbelastung Der
getrennten Erfassung und Bewertung und damit der quellenorientierten Ausrichtung
des Immissionsschutzrechts von Lärmquellen steht der Begriff der schädlichen Um
welteinwirkungen gegenüber Dieser ist nach inzwischen einhelliger Auffassung in der
Literatur und nach zustimmender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
nicht quellen sondern akzeptorbezogen vgl Koch  Kloepfer/Griefahn/Kaniow
ski et al  Trotzdem haben untergesetzliche Normgeber bislang jede Lärmquelle
einer eigenständigen und separaten Betrachtung unterworfen Schröer 
4 Rahmenbedingungen der kommunalen Bauleitplanung
und Systematisierung von Einflussfaktoren
Das Immissionsschutzrecht in Form des BImSchG ist  und damit deutlich später
als das BauGB  etabliert worden und bezieht sich auf die Genehmigungspflicht
von Anlagen Es handelt sich hier um eine sog gebundene Entscheidung bei der die
Genehmigung zu erteilen ist wenn definierte Sachverhalte zutreffen Das ist ein wich
tiger Unterschied zur räumlichen Planung nach BauGB in der Entscheidungen auf der

 08 _ PLANUNG FÜR GESUNDHEITSFÖRDERNDE STÄDTE
Grundlage eines Abwägungsprozesses von öffentlichen und privaten Belangen gegen
und untereinander erfolgen Die für Gewerbe einschlägige TALärm wurde  die
Vornorm der DIN Schallschutz im Städtebau drei Jahre später  erlassen
Rohrmann weist darauf hin dass „die Bestimmungen … durchaus als Kompromiß
zwischen widerstreitenden ‚ökonomischen‘ und ‚ökologischen‘ Interessen entstanden
sind“ Rohrmann  
Der gewerbliche Immissionsschutz hat seine Anknüpfung zur Planung nach 

BIm
SchG und den zugehörigen Verordnungen vgl Stapelfeldt  Die unterschiedli
chen Rechtsbereiche von Immissionsschutzrecht und Planungsrecht treffen hier auf
einander In der laufenden Diskussion um die neue Gebietskategorie des „urbanen
Gebiets“ zeigen sich Konflikte zwischen unterschiedlichen Rechtsbereichen und die
hohen Anforderungen an planerische Abwägung bspw SchmidtEichstädt 
Das Lärmschutzkonzept des BImSchG das auch die Vorgaben für die planerische Be
wältigung des Schutzes der Nachbarschaf t vor Lärmimmissionen enthält ist mehrstu
fig Stufenmodell angelegt Zunächst sind konfligierende Nutzungen soweit wie nö
tig voneinander zu trennen Trennungsgrundsatz Es folgen Maßnahmen des aktiven
Lärmschutzes vor Maßnahmen des passiven Lärmschutzes Hierfür stellt der Gesetz
geber zahlreiche Festsetzungsmöglichkeiten 

 BauGB und Differenzierungen vor
allem 

 BauNVO zur Verfügung Die Bauleitplanung muss nach dem Trennungs
grundsatz „bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen … die für eine be
stimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen dass schädliche
Umwelteinwirkungen … so weit wie möglich vermieden werden“ 

 BImSchG
Hierzu ist sie auf eine enge Zusammenarbeit mit der zuständigen Immissionsschutzbe
hörde angewiesen die sich in der fachlichen Bewertung mit den zu erwartenden Aus
wirkungen beschäftigt und ihre fachliche Expertise einbringt die die Planung dann
wiederum in die Abwägung einstellen muss
Hinsichtlich der rechtlichen Bewertung von Lärmbelastungen wird im Bundesimmissi
onsschutzgesetz BImSchG der Begriff der schädlichen Umwelteinwirkung definiert
als „Immissionen die nach Art Ausmaß oder Dauer geeignet sind Gefahren erhebli
che Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbar
schaft herbeizuführen“ 

 Abs BImSchG Geräusche sind dabei eine relevante
Immissionsart nach 

 Abs BImSchG Die Betroffenheit durch Industrie und Ge
werbelärm ist in Deutschland ein weiterhin hochaktuelles Problem An einer seit
März kontinuierlich durchgeführten Onlinebefragung des Umweltbundesamtes
zur Lärmbelästigung haben sich zum Stand der letzten Auswertung  über
Personen beteiligt Etwa 

% der teilnehmenden Personen gaben an durch
Gewerbelärm belästigt zu werden Der Anteil bewegt sich damit in der Größenord
nung der angegebenen Belästigung durch Schienenverkehr UBA  
Innerhalb der bauleitplanerischen Abwägung ist die Vermeidung von Immissionen ein
Belang der zu berücksichtigen ist Unter dem Gebot der Wahrung der allgemeinen
Anforderungen an gesunde Wohn und Arbeitsverhältnisse 

 Abs Nr BauGB
 Das BImSchG set zt anlagenbezogen an und begrenzt Geräuschemissionen vgl Definition in 
Abs BImSchG vgl auch Kap Eine Bezugnahme auf das subjektive Lärmempfinden der betrof
fenen Menschen erfolgt hier auf gesetzlicher Ebene nicht

EINFLUSSFAKTOREN AUF KOMMUNALES PLANUNGSHANDELN
sowie den Schutz der Umwelt 

 Abs Nr BauGB ist die Vermeidung von Immis
sionen zu subsumieren Nutzungskonflikte in Bezug auf Gewerbelärm entstehen durch
die Planung einer schutzwürdigen Nutzung vor allem Wohngebiete oder durch die
Planung einer emittierenden Nutzung vor allem Gewerbe oder Industriegebiete
Dieses bedeutet dass entweder die schutzbedürftige Nutzung oder die emittierende
Nutzung an eine bestehende Situation/Nutzung heranrückt und damit auch „Verursa
cher“ des Nutzungskonfliktes ist
Damit stehen der Gemeinde im Umgang mit Gewerbelärm folgende Strategien zur
Verfügung
 Emissionsreduktion durch geräuschmindernde oder steuernde Eingriffe am Emis
sionsort Gewerbebetrieb
 Immissionsreduzierung durch räumliche Abstände Funktionsgliederung oder
Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes wie Lärmschutzwände
 Reduktion der Geräuschempfindlichkeit betroffener Immissionsorte passiver
Lärmschutz Kommunikation mit der Öffentlichkeit
Die hohe rechtliche Komplexität des Immissionsschutz und Bauplanungsrechtes so
wie das große gesellschaftliche Konfliktpotenzial im Umgang mit Umgebungslärm ha
ben dazu geführt dass Rechtsvorschriften mit breiten Auslegungsspielräumen immer
wieder Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung sind Eine Urteilsaus
wertung von über  Urteilen der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung VGH
OVG BVerfG und EuGH von  durch die Autorin und den Autoren hat erge
ben dass vor allem der Abwägungsgrundsatz die zu berücksichtigenden Belange der
Erforderlichkeits und der Trennungsgrundsatz wie auch der Begriff der schädlichen
Umweltwirkungen für gerichtlichen Klärungsbedarf sorgten Mehr als  höchstrich
terliche Urteile sind dabei zum Umgang mit Gewerbelärm in der kommunalen Planung
ergangen
Eine wichtige Aufgabe um zu einem vor diesem Hintergrund effektiveren Planungs
handeln zu gelangen und damit eine gesundheitsfördernde Stadtentwicklung forcie
ren zu können ist der systematische Blick auf den Zusammenhang zwischen beob
achtbaren Einflussfaktoren und der Rechtsanwendung Für diesen Artikel soll dabei
grundlegend dreistufig danach differenziert werden
 ob Rechtsvorschriften überhaupt angewendet werden
 ob sie in ihrer Anwendung unterschiedlich ausgelegt werden und
 ob ihre Anwendung rechtskonform oder fehlerhaft ist
Bestehende Untersuchungen vgl u

a Schäfer/SchmidtEichstaedt  Scharmer
 Kuhlmann  deuten darauf hin dass bereits die Frage danach ob eine Vor
schrift überhaupt angewendet wird zu sehr differenzierten Ergebnissen führen kann
Es ergibt gerade vor dem Hintergrund schwer fassbarer oder latenter Gesundheitsri

 08 _ PLANUNG FÜR GESUNDHEITSFÖRDERNDE STÄDTE
siken Sinn den Blick differenziert auf die Schnittstelle zwischen gesetztem Recht in
Form von Gesetzen Rechtsverordnungen oder Satzungen und den Implikationen für
praktisches Handeln vor Ort zu lenken Das trifft vor allem dor t zu wo es sich um neue
Situationen oder um Ausnahmesituationen für die Bauleitplanung handelt
Als zweites wird immer wieder festgestellt dass die Rechtsvorschriften trotz gleicher
Gültigkeit unterschiedlich ausgelegt werden und die Unterschiede der Festsetzungen
über die Abweichungen des planerisch und rechtlich zu beurteilenden Einzelfalls hin
ausgehen Die Planungskulturforschung greift dieses Thema beispielsweise sehr expli
zit auf indem sie nach lokal bedingten Unterschieden sucht die trotz teilweise glei
cher rechtlicher und sonstiger Rahmenbedingungen zu beobachten sind  kulturelle
Kontexte und Hintergründe der beteiligten Personen beeinflussen das praktische Pla
nungshandeln mitunter maßgeblich Othengrafen   LevinKeitel/Sondermann
 f Zuletzt kann eine Vorschrift rechtskonform oder fehlerhaft angewandt
werden Öffentlich diskutiert werden vor allem Fälle, in denen eine Vorschrift
fehlerhaft angewandt wurde und dies durch höhere Instanzen oder in einer rechtli
chen Prüfung zutage tritt Hier treten Unterschiede über Normenkontrollverfahren
und weitere gerichtliche Auseinandersetzungen deutlich sichtbar hervor und werden
auch für Außenstehende greifbar
Auf der Rechtstatbestandsseite gibt es wenn eine Vorschrift angewandt wird unbe
stimmte Rechtsbegriffe die einer wertenden Konkretisierung im Einzelfall bedürfen
Dieser Auslegungsspielraum betrifft viele Vorschriften der Planungsgesetzgebung
nicht zuletzt auch die Auslegung der „Anforderungen an gesunde Wohn und Arbeits
verhältnisse“ in 

Abs Satz BauGB Auf der Rechtsfolgenseite besteht für Planer
innen und Planer ein Ermessen wenn eine Norm einen expliziten Handlungsspielraum
einräumt Das sind das klassische Verwaltungsermessen das normative Ermessen und
der Bereich des Planungsermessens Beispielsweise ermöglicht das BauGB die Festle
gung von Gebieten zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen und die Freihal
tung von Flächen zu diesem Zweck 

 Abs Satz fBauGB überlässt die Entschei
dung darüber aber dem Plangeber
Die vorgenommene Systematisierung von Einflussfaktoren unterscheidet zwischen
internen und externen Einflussfaktoren der Rechtsauslegung und anwendung vgl
Abbildung Die Forschungsheuristik wurde abgeleitet aus dem Modell des akteur
zentrierten Institutionalismus wonach jede Handlung von institutionellen Rahmenbe
dingungen beeinflusst wird aber nicht durch sie determiniert wird Diller  
dh auch dass Handlungsspielräume innerhalb institutioneller Regelungen vorhan
den sind und genutzt werden können Mayntz/Scharpf   Lamker  
Strukturen Akteure und Prozesse treten dabei in eine dialektische Struktur zueinan
der und werden gemeinsam Bestandteil der Analyse Schoppengerd  hat den
Beschreibungsrahmen anhand des planerischen Störfallschutzes in der Bauleitpla
nung nach der Seveso IIRichtlinie verfeinert und für Fragen der Rechtsanwendung
und Rechtsauslegung operationalisiert Spannend für einen Blick in die konkrete Pla
nungspraxis und eine maßgeschneiderte Handlungsunterstützung sind vor allem die
internen Einflussfaktoren die auch in der Bauleitplanung selbst verändert werden
können Hier liegen die unmittelbaren Anknüpfungsunkte dafür gesundheitsfördern
de Stadtentwicklung als Querschnittsthema umzusetzen Ziel ist es dann die Spielräu

EINFLUSSFAKTOREN AUF KOMMUNALES PLANUNGSHANDELN
me zu beleuchten die tatsächlich vor Ort bestehen und die auch  mindestens in Tei
len  durch Planende selbst genutzt werden können
Abb. 1: Fragestellungen zur Systematisierung von Einflussfaktoren / Quelle: eigene Darstellung
In einer Anpassung des Modells von Schoppengerd   ff werden die folgen
den internen Einflussfaktoren identifiziert
Wissen Kenntnisse der Rechtsvorschriften Eindeutigkeit von Vorschriften und
Festlegungsmöglichkeiten Erfahrungswissen zu Raum Recht und Technik Infor
mations und Weiterbildungsmöglichkeiten Verfügbarkeit externer Fachexpertise
durch Gutachter Zugang zu Informationsquellen Online/Print Verfügbarkeit
und Zugang zu Informationen über Emissionen
Kommunikative Kompetenz Überzeugungskraft im Planverfahren Vertrauen zu
anderen Akteuren
Exit-Optionen „Alternativlosigkeit“ eines Projekts/Plans Möglichkeit von Stand
ortverlagerungen
Personelle Ressourcen Personal und dessen Ausbildung personelle Kontinuität
Organisatorische Regelungen und Zuständigkeiten Zuständigkeit in der Verwal
tung Information und Austausch mit anderen Behörden Verlagerung in das Ge
nehmigungsverfahren
Laufendes Verwaltungshandeln (Handlungsorientierungen der Verwaltung) Rou
tinehandeln Orientierung an vorhergehenden Verfahren Orientierung am Vorge
hen anderer Akteure Wahrnehmung von Risiken

 08 _ PLANUNG FÜR GESUNDHEITSFÖRDERNDE STÄDTE
Ziele und Leitbilder für das Verwaltungshandeln Umweltqualitätsziele oder um
weltbezogene Leitbilder Orientierung an übergeordneten Planwerken weitere
verfügbare Leitbilder und Planwerke
Diese Einflussfaktoren wirken in einem komplexen Wechselspiel sowohl untereinan
der wie auf das Planungshandeln Personelle Ressourcen stehen beispielsweise in Zu
sammenhang mit dem Wissen oder der kommunikativen Kompetenz Organisatori
sche Regelungen und Zuständigkeiten stehen in engem Bezug zum laufenden
Verwaltungshandeln Die Betrachtungsebene der vorliegenden Untersuchung sind die
Bauleitplanung in der Kommune sowie die Rolle der Immissionsschutzbehörde und
ihre Aufgabe innerhalb der Verfahren Aus der Betrachtung interner und externer Fak
toren sowie aus einer Untersuchung ihrer Wechselbeziehungen können Schlussfolge
rungen dazu gezogen werden wie die Rechtsanwendung in Kommunen gefördert
werden kann Ziel ist damit das Aufdecken gewisser Regelmäßigkeiten die eine An
knüpfungsfähigkeit zur Förderung der Rechtsanwendung in den Kommunen bieten
können und sich nicht nur an spezifischen Bedingungen in Einzelfällen orientieren Die
gewählte Forschungsheuristik bildet damit eine Brücke zwischen der Mikroebene indi
viduellen Handelns einzelner Planerinnen und Planer vor Ort und der Makroebene der
ihn umgebenden Institutionen  inklusive der Rechtsvorschriften vgl auch Mayntz

Gesundheitsfördernde Stadtentwicklung kann nicht an einem Kriterium alleine festge
macht oder wissenschaftlich vorgeschrieben werden Die Evidenzbasis für die Umset
zung einer gesundheitsfördernden Stadtentwicklung stellt für viele Studien eine große
Herausforderung dar Krizek Forsyth und Slotterback   erklären aus einer
Analyse von Studien zur Integration von Gesundheit in Planungsprozesse fünf Heraus
forderungen
 Interpretieren variierender methodischer Ansätze
 Klarstellung über vielfältige Stichproben und Charakteristika
 Aufgreifen unterschiedlicher Definitionen für Kernkonzepte von Planung Gesund
heit und Stadtgestaltung
 Erkennen von Wirkung und Effekt
 Reflektieren der Stärke der Evidenz und Arbeiten mit konfligierenden Erkenntnis
sen
Gesundheit als hochintegratives Thema ist in besonderer Weise diesen Herausforde
rungen ausgesetzt Gleichzeitig ist es sowohl von zentraler Bedeutung im Baupla
nungsrecht Löhr  als auch gut geeignet eine ressortübergreifende Kooperati
onen zu entwickeln und zu etablieren Baumgart  Stender  Darüber hinaus
 Trotz vieler Schwierigkeiten bei jeder Generalisierung verweist auch Diller   explizit auf das
Potenzial des akteurzentrier ten Institutionalismus über Einzelfälle hinaus Regelmäßigkeiten aufzu
decken

EINFLUSSFAKTOREN AUF KOMMUNALES PLANUNGSHANDELN
ist Gesundheitsförderung eng verknüpft mit Umweltgerechtigkeit und Chancengleich
heit in unseren Städten und Regionen Bolte/Bunge/Hornberg et al  vgl auch
Voice  und der Lebensqualität für Stadtbewohner WBGU   ff Unter
strichen wird das noch vor dem Hintergrund des globalen Klimawandels Curtis/Oven
  f Schmidt  Umso wichtiger ist es für die Planungspraxis in ihren
Rahmenbedingungen im Sinne des Normgebers anwendbare Rechtsvorschriften zu
entwickeln die sowohl dem Ziel dienen als auch die Situation vor Ort beachten Dazu
bedarf es einer umfassenden Analyse von Einflussfaktoren die eine Verbindung zwi
schen Rechtsvorschriften und Planungshandeln sicherstellen können Eine Analyse
von Festsetzungen in verabschiedeten Plänen oder anderen fixierten planerischen
Aussagen reicht nicht aus um tatsächliche Unterschiede zu erkennen vgl auch Kri
zek/Forsyth/Slotterback  
In der administrativen Struk tur deutscher Kommunen kommen hier diversifizierte ver
waltungsinterne Organisationen und Zuständigkeiten hinzu Während zwar alle Städte
Bauleitplanung nach 

BauGB durchführen und Bauleitpläne aufstellen ist die Veran
kerung von Aufgaben in der Verwaltungsstruktur nicht einheitlich und zum Teil auch
nicht kontinuierlich Je nach Themenbereich sind es andere Behörden der eigenen
Stadt oder höhere Verwaltungsebenen die sowohl frühzeitig und informell wie auch
formell nach 

BauGB an Planungsentscheidungen teilnehmen Dabei weisen Rydin/
Bleahu/Davies et al  auch darauf hin dass Ziele städtischer Gesundheit von vielen
Interaktionen abhängen und dass eine effektive Planung vor diesem Hintergrund im
mer mehr auch von experimentellen Praktiken und Akteuren außerhalb der Planung
abhängen wird
5 Relevanz identifizierter interner Einflussfaktoren
Zwischen November  und Januar  wurden im Rahmen des o

g Projekts IRSI
alle deutschen Kommunen mit mehr als  Einwohnern angeschrieben Insgesamt
vollständige Antwortsätze Rücklauf 

% konnten berücksichtigt und ausge
wertet werden In den Ergebnissen werden alle Größenklassen abgedeckt Der größte
Anteil mit 

% der Antworten stammt aus Kommunen mit  Einwoh
nern Im Durchschnitt aller befragten Kommunen arbeiten acht Personen in der Bau
leitplanung in 

% aller Kommunen sind es nur ein oder zwei Personen in 

%
fünf oder weniger Die Einschätzung der Ergebnisse wurde untermauert durch Fach
gespräche mit Wissenschaftlern Planungspraktikern sowie im Immissionsschutz täti
gen Gutachtern und durch qualitative Fallstudien in fünfzehn deutschen Städten in
acht Bundesländern
Zu den interessanten Rahmenbedingungen zählt dass sich die befragten Kommunen
mehrheitlich sicher fühlen bei der Auslegung von Rechtsvorschriften Der Aussage
gute Kenntnisse zu besitzen „Unsere Planungsverwaltung kennt sich mit den aktuel
len Rechtsvorschriften im Bauplanungsrecht für den Bereich des gewerblichen Immis
sionsschutzes sehr gut aus“ stimmen 

% eher zu 

% haben mit „trifft teil
teils zu“ geantwortet und nur 

% mit „trifft eher nicht zu“ Auf die Frage ob die
Auslegung von Rechtsvorschriften häufig unklar ist haben 

% mit „trifft zu“ oder
„trifft eher zu“ geantwortet Fort und Weiterbildungen im Immissionsschutz werden

 08 _ PLANUNG FÜR GESUNDHEITSFÖRDERNDE STÄDTE
allerdings nur von weniger als einem Zehntel 

% mehrmals im Jahr wahrgenom
men Etwa ein Drittel 

% bildet sich ein Mal im Jahr fort
Darüber hinaus kann allgemein festgestellt werden
 Kommunen werden eher unregelmäßig oder gar nicht durch höhere Verwaltungs
behörden über neue rechtliche Anforderungen informiert
 Mehr als ein Fünftel bzw mehr als ein Viertel aller Kommunen hat keinerlei Online
bzw PrintZugang zu Rechtsportalen und Rechtszeitschriften
 Ziele oder Leitbilder zu Gewerbelärm sind selten
 Anregungen aus der Öffentlichkeit haben ein hohes Gewicht beim Gewerbelärm
Spezifischer mit Blick auf den planerischen Umgang mit Gewerbelärm zeigt sich dass
viele Kommunen über konfliktreiche Gemengelagen verfügen Von allen Befragten
sind es aber nur knapp ein Viertel 

% die auf die Frage danach ob es viele Ge
mengelagen gibt mit „trifft zu“ oder „trifft eher zu“ geantwortet haben Der größte
Teil mit 

% hat mit „trifft teilsteils zu“ geantwortet Im Gesamtüberblick ist Gewer
belärm ein wichtiges Thema das aber in vielen Kommunen in einer kleinen Anzahl von
Gemengelagen konfliktbehaftet ist
Die wesentlichen Wege der Konfliktermittlung in den Kommunen sind mit über 

%
Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange im Planverfahren sowie die eigene
Ortskenntnis der Planerinnen und Planer Weitere 

% ermitteln potenzielle Konflik
te aus vorliegenden Gutachten 

% aus Stellungnahmen der Öffentlichkeit und


% durch eine Anfrage bei der Bauaufsicht Weniger als 

% befragen die Betriebe
oder holen Informationen ein bzw stellen eine Anfrage an das Umweltamt Jeweils


% bezieht Informationen aus Lärmaktionsplänen oder aus Anfragen bei der Ge
werbeaufsicht Zuletzt ermitteln 

% potenzielle Konflikte durch Befragung oder
Information von Anwohnerinnen und Anwohnern
Weiterhin zeigt die Analyse der Befragungsdaten
 Vielen Kommunen fehlen notwendige Informationen über Lärmemissionen vieler
Gewerbebetriebe
 Altgenehmigungen sind im Gewerbelärm eine Unsicherheit
 Die Regelungen zur Festlegung von Lärmkontingenten und Schallleistungspegeln
werden als eindeutig empfunden
 Kommunen arbeiten häufig kontinuierlich mit denselben Fachgutachterinnen und
Fachgutachtern zusammen
 Zum Gewerbelärm werden wenige Vorgaben an Gutachterinnen und Gutachter
gemacht und planerische Aussagen in der Regel unverändert übernommen

EINFLUSSFAKTOREN AUF KOMMUNALES PLANUNGSHANDELN
 Verlagerungen in das Genehmigungsverfahren sind im Gewerbelärm üblich
 Viele Kommunen geben eine Unsicherheit im Umgang mit Altgenehmigungen
z

B noch nicht ausgeschöpfte Genehmigungen an
 Ein unerwartet hoher Anteil von Kommunen 

% greift beim Gewerbelärm
auf gar keine Erlasse oder Leitlinien zurück
Als ein besonders relevantes Kriterium für das insgesamt breit gestreute Antwortver
halten hat sich die Stadtgröße herausgestellt So orientieren sich kleinere Städte eng
an technischen Empfehlungen wie der DIN oder der TALärm und sehen diese als
verbindlich für ihr Handeln an Große Städte über 100.000 Einwohner machen
mehr Vorgaben an beauftragte Fachgutachter und nur in kleineren Städten werden
gar keine Fortbildungen im Themenbereich gewerblicher Immissionsschutz wahrge
nommen Die Personalausstattung hingegen ist in der Regel konstant wobei es bei
kleineren Städten oft nur zwei oder drei Personen sind die alle Entscheidungen in der
Bauleitplanung vorbereiten und in denen alle Aspekte fachlicher Expertise vereint
sind Die große Mehrheit gibt an über ausreichend Finanzmittel für notwendige Gut
achten zu verfügen 

% „trifft zu“ 

% „trifft eher zu“
Die Fallstudien offenbaren dass neben gut erfassbaren Daten viele individuelle Fakto
ren entscheidend sind die im quantitativen Querschnitt nicht erfassbar sind Kommu
nales Planungshandeln wird zwar durch institutionelle Faktoren beeinflusst aber Un
terschiede in der Anwendung und Auslegung von Rechtsvorschriften sind auch auf der
Mikroebene auf kleinteilige Unterschiede zurückzuführen die bis auf die Ebene einzel
ner Mitarbeiter und auf deren Netzwerke und Motivation zurückgehen Diese Fakto
ren werden umso wichtiger angesichts der Tatsache dass Bauleitplanung in der gro
ßen Mehrheit der Kommunen von wenigen Personen bearbeitet wird und die Untere
Immissionsschutzbehörde oftmals nicht über eine Vollzeitstelle verfügt Ein enger
Einbezug von Gesundheitsämtern in die Bauleitplanung konnte in den Fallstudien des
Projekts nicht erkannt werden
6 Fazit: Ansatzpunkte zur Unterstützung der kommunalen Praxis
Die besonders relevanten Einflussfaktoren auf die Anwendung und Auslegung von
Rechtsvorschriften sind einerseits die Bereiche Wissen und laufendes Verwaltungs
handeln Kenntnisse und Eindeutigkeit von Rechtsvorschriften ebenso wie deren
Handhabbarkeit innerhalb sehr begrenzter zeitlicher Ressourcen sind entscheidend in
Kombination mit der Orientierung an etablierten Routinen Hier sollte weitere For
schung ansetzen und ihre praktischen Handlungsempfehlungen andocken Einen ho
hen Einfluss auf die Anwendung und Auslegung von Rechtsvorschriften haben nach
den kommunalen Fallstudien auch
 im Bereich der organisatorischen Regelungen und Zuständigkeiten die informellen
Routinen der Abstimmung innerhalb eines Amtes und ämter bzw ressortüber
greifend sowie die organisatorische Verbindung zwischen Bauleitplanung und
Baugenehmigung

 08 _ PLANUNG FÜR GESUNDHEITSFÖRDERNDE STÄDTE
 im Bereich der personellen Ressourcen persönliche gute Kontakte der zuständi
gen Personen über Ämtergrenzen hinweg, deren Eigenmotivation und individuelle
Kreativität sowie die eigenmotivierte Beschäftigung mit neuen Entwicklungen und
Lösungen.
Im Gewerbelärm sind Verlagerungen in das Genehmigungsverfahren üblich vgl
Kap Dieses Vorgehen wird vor allem dann gewählt wenn die planerische Gestal
tungsaufgabe und die planerische Vorsorge dies erfordern und eine Konfliktlösung auf
einer nachgelagerten Ebene auch sachgerecht erfolgen kann Erste Erkenntnisse aus
den Fallstudien legen nahe dass Kommunen die Bauleitplanung und Baugenehmi
gung organisatorisch und personell sehr eng verknüpfen mehr Regelungen in Bebau
ungsplänen treffen und diese auch stringenter durchziehen bis zum konkreten Bau
vorhaben
Aus der empirischen Analyse wird deutlich dass sich Kommunen relativ sicher im Um
gang mit Gewerbelärm fühlen. Das gilt in der Regel vor allem dann wenn es keinen
externen Anlass für Selbstzweifel gibt  beispielsweise die gerichtliche Kontrolle eines
Bauleitplans oder stark umstrittene Planungen  und bekannte und schon erprobte
bauplanungsrechtliche Festsetzungsmöglichkeiten nicht mehr einsatzfähig sind Eine
wesentliche Einflussgröße für die Rechtsanwendung ist der Wissenstransfer
 vertikal von übergeordneten FachBehörden bis auf die Ebene der Sachbearbei
tung
 horizontal zwischen verschiedenen Ämtern einer Stadt sowie den Ämtern anderer
Städte
 inhaltlich zwischen den Verfassern komplexer Rechtsvorschriften den „Fachan
wendern“ in Form von Immissionsschutzbehörden und Gutachtern und der Bau
leitplanung sowie
 individuell im Austausch zwischen einzelnen Personen
Selbst in größeren Städten werden Festsetzungen des gewerblichen Immissionsschut
zes oft nur von einer Person getroffen und geprüft In mehreren Bundesländern wur
de hier der Wegfall der staatlichen Umweltämter als sehr kritisch eingestuft und als
Verlust von Fachwissen innerhalb der Bauleitplanverfahren beurteilt Die Analyse der
Fallstudien hat gezeigt dass auf kommunaler Ebene sehr feinteilige Systeme bestehen
wie Spezialwissen angeeignet vorgehalten und innerhalb eines Amts sowie über Äm
tergrenzen hinweg geteilt wird Zeitnaher Transfer von Wissen in die kommunale Pra
xis gelingt aber nur bedingt Die Änderung einer Rechtsvorschrift ist also weder
grundsätzlich hinreichend für die Änderung des kommunalen Planungshandelns noch
kann von schnellen Veränderungsprozessen ausgegangen werden Der Zugang zu ak
tueller Rechtsprechung und juristischer Fachliteratur ist in vielen Städten nur einge
schränkt Wichtiger aber Wissen zum Umgang mit Gewerbelärm auf der kommunalen
Ebene wird in der Regel nicht vorgehalten sondern anlassbezogen erarbeitet Hieraus
ergeben sich aus Sicht der Autorin und des Autors Ansatzpunkte zur Unterstützung

EINFLUSSFAKTOREN AUF KOMMUNALES PLANUNGSHANDELN
der Rechtsanwendung in den Kommunen vor allem auch in Hinblick auf die Implemen
tation gesundheitsfördernder Strategien
Wenn es um den Schutz vor Gewerbelärm geht sind Planerinnen und Planer vor Ort
vielfach nicht diejenigen die über die lärmbezogene Expertise verfügen Die zeitli
chen Restriktionen des Alltags führen zudem dazu dass es nicht ausreicht auf die
Möglichkeit des Einbezugs externer Wissensquellen hinzuweisen Externe Expertise
kann nur dann einbezogen werden wenn intern ausreichend Handlungsressourcen
zur Verfügung stehen vgl auch Mayntz/Scharpf  Zeit für die Auseinanderset
zung und Integration und bei Gutachtern oder außerbehördlichen Expertinnen und
Experten auch Finanzmittel Die Zusammenarbeit mit den Unteren Immissionsschutz
behörden zeigt eine große Spannweite zwischen sehr feinteiliger Detailabstimmung
bis zu einem Rückzug des Kontakts auf die formal vorgesehenen Kontaktpunkte in
Bauleitplanungs oder Bauordnungsverfahren Die planerische Vorbereitung der for
mellen politischen Abwägungsentscheidung benötigt aber in der Praxis ein Mindest
maß an eigenem Verständnis Dazu sollte stärker sowohl auf individuelle Gesichts
punkte von Planerinnen und Planern als auch auf systemische Aspekte der sie
umgebenden kommunalen Verwaltung geachtet werden Mehrere Interviewpartner
haben deutlich gemacht dass die Bauleitplanung aus ihrer Perspektive immer mehr
fachliche Inhalte integrieren soll die immer schwieriger in einem Plan zu vereinen sind
Planerinnen und Planer vor Ort werden in ihren Möglichkeiten und den zur Verfügung
stehenden Ressourcen stark herausgefordert und in manchen Fällen auch überfor
dert  obwohl Gewerbelärm in den meisten Fallstudien kein Thema intensiver öffentli
cher Debatten ist
Wichtig ist demzufolge die Förderung eines zeitnahen Wissenstransfers durch eine
kontinuierliche Begleitung der Aufsichtsbehörden oder Immissionsschutzbehörden
Die meisten Planerinnen und Planer vor Ort zeigen sich offen für neue Festlegungs
möglichkeiten haben aber nicht die Anknüpfungspunkte neue Ideen zu finden und zu
implementieren Hier ist eine gezielte Förderung sinnvoll durch
 praxisgerechte Aufarbeitung von Handlungsoptionen
 Förderung eines Erfahrungsaustausches zwischen Kommunen und
 aktive Mitarbeit an fachlichen Einschätzungen und die Abwägung auf Basis von
Fachgutachten
Viele Interviewpartnerinnen und Interviewpartner haben deutlich gemacht dass sie
vor allem Unterstützung darin brauchen was sinnvoll und zweckmäßig im Rahmen
ihrer Möglichkeiten ist Gerade in Zeiten knapper werdender personeller Ressourcen
erlangt das individuelle Sach Orts und Fachwissen der einzelnen Person eine zentra
le Bedeutung Wie einige Fallstudien zeigten geschieht der Wissensaustausch un
strukturiert und spontan Wenn Wissen das in den Köpfen von Mitarbeiterinnen und
Mitarbeitern oder auch in Dokumenten „schlummert“ nicht kommuniziert und für
alle verfügbar gemacht wird geht ein enormes Potenzial verloren vgl Bullinger/Wör
 Zur Unterscheidung von Wissensformen vgl Zimmermann 

 08 _ PLANUNG FÜR GESUNDHEITSFÖRDERNDE STÄDTE
ner/Prieto  Möglichkeiten eines internen Wissenstransfers von denen auch in
den Fallstudieninterviews berichtet wurde sind
 die Aufbereitung von einschlägigen Urteilen und Weitergabe in einen internen
Umlauf
 ein institutioneller und kontinuierlicher Austausch wie interne Baukonferenzen
 fachbereichsübergreifende Datenbanken mit Zugriff bspw auf Lärmkartierungen
 ein strukturiertes Wissensmanagement Nutzbarmachen von personifiziertem
Wissen für andere Mitarbeiter
Informelle Fachpläne wie der Fachplan Gesundheit siehe Beitrag Baumgart/Dilger in
diesem Band können einen abwägungserheblichen Belang für den Umgang mit Lärm
darstellen In der Praxis der untersuchten Kommunen erreichen strategische Leitbil
der und gesamtstädtische Konzepte nur eine geringe Unterstützung in einzelnen Bau
leitplanverfahren Schließlich können abwägungsdirektive kommunale Zielsetzungen
geeignet sein auch eine Überwindung der Richt- und Orientierungswerte in der
Abwägung im Hinblick auf eine gesundheitsfördernde Stadtentwicklung herbeizufüh
ren genauso wie die Möglichkeit innerhalb der Abwägung auf die Belastung unter
schiedlicher Lärmquellen einzugehen negativ hierzu BUND   ff positiv
SchmidtEichstädt   Damit ist letztendlich auch eine Diskussion der planeri
schen Vorsorge eröffnet die bereits deutlich unterhalb einer abstrakten Gefahren
schwelle eintritt um das Eintreten der Gefahr bereits im Vorfeld effektiv zu vermeiden
vgl hierzu auch Kloepfer/Griefahn/Kaniowski et al   siehe auch Beiträge
Kühling/Kawe in diesem Band
In Ausschöpfung des bauplanerischen Abwägungsspielraums und Würdigung der be
sonderen Situation des Einzelfalls ergeben sich verschiedene Möglichkeiten zur Ver
meidung oder Reduzierung von lärmbedingten Gesundheitsrisiken Die Forschung im
Projekt IRIS und dieser Beitrag machen deutlich dass dies immer vor dem Hinter
grund der Planungspraxis vor Or t gesehen werden sollte Ein besseres Verständnis der
Prozesse der Rechtsanwendung und auslegung hilft hierbei die sinnvollen  und mit
unter dann auch ‚kleinen‘ Anpassungen  zu identifizieren die vor Ort zu sichtbaren
Veränderungen im Sinne einer gesundheitsorientierten Stadtentwicklung führen kön
nen
Autoren
Dr. Christian Lamker (*1984), studierte Raumplanung (Dipl.-Ing.) und ist wissen-
schaftlicher Mitarbeiter an der Fakultät Raumplanung der TU Dortmund an den Fach-
gebieten Stadt- und Regionalplanung sowie Raumordnung und Planungstheorie. In
Dortmund, Auckland und Melbourne hat er studiert und gearbeitet. Seine Forschungs-
schwerpunkte liegen in den Bereichen Planungstheorie, Planungsprozesse und -ver-
fahren, Raumordnung, Klimaanpassung und an der Schnittstelle zwischen Wissen-

EINFLUSSFAKTOREN AUF KOMMUNALES PLANUNGSHANDELN
schaft und Praxis. Er ist aktiv in der Akademie für Raumforschung und Landesplanung
(ARL) als Mitglied des Lenkungskreises, Sprecher der Regionalgruppe NRW und Mit-
glied der NRW-Arbeitsgruppe Postwachstumsgesellschaft.
Dr.-Ing. Andrea Rüdiger (*1966), Stadtplanerin und Diplom-Verwaltungswirtin, ist
wissenschaftliche Angestellte des Fachgebietes Stadt- und Regionalplanung, Fakultät
Raumplanung, Technische Universität Dortmund. Forschungsschwerpunkte liegen im
Bereich der klimagerechten Stadtentwicklung, der gesundheitsfördernden Stadtent-
wicklung und -planung sowie in der Analyse des Einflusses der Stadtgröße auf das pla-
nerische Handeln. Geschäftsführerin des Arbeitskreises „Planung für gesundheitsför-
dernde Stadtregionen“ der Akademie für Raumforschung und Landesplanung.
Anmerkung
Der Beitrag basiert auf Ergebnissen des von der Deutschen Forschungsgemeinschaft DFG geförder
ten Forschungsprojekts „Implementation von Rechtsvorschriften zum gewerblichen Immissionsschutz
in der Stadtplanung“ IRIS Das Projekt wird am Fachgebiet Stadt und Regionalplanung Fakultät
Raumplanung TU Dor tmund unter der Projektleitung von Sabine Baumgart durch Andrea Rüdiger
Christian Lamker Raphael Sieber sowie in der ersten Phase durch Heike Köckler und Johanna Schop
pengerd bearbeitet Die Autoren danken dem gesamten Projektteam
Literatur
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 08 _ PLANUNG FÜR GESUNDHEITSFÖRDERNDE STÄDTE
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C Kliemke C Reimann B Süß W Hrsg Handbuch Stadtplanung und Gesundheit Bern  
Programmbereich Gesundheit
Mayntz, R.  Individuelles Handeln und gesellschaftliche Ereignisse Zur MikroMakroProblema
tik in den Sozialwissenschaften Köln  Working Paper /
Mayntz, R.; Scharpf, F. W.  Der Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus In Mayntz R
Scharpf F W Hrsg Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung Frankfurt am Main/
New York NY   Schriften aus dem MaxPlanckInstitut für Gesellschaf tsforschung 
Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau Baden-Württemberg Hrsg   Städte
bauliche Lärmfibel
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Othengrafen, F.  Uncovering the unconscious dimensions of planning Using culture as a tool to
analyse spatial planning practices Farnham/Burlington VT
Rohrmann, B.  Psychologische Forschung und umweltpolitische Entscheidungen Das Beispiel
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Röösli, M.  Verkehrslärm und chronische Erkrankungen Vortrag auf dem  Zürcher Forum
Prävention und Gesundheitsförderung am  in Zürich
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Rydin, Y.; Bleahu, A .; Davies, M.; Dávila, J. D.; Friel, S.; de Grandis, G.; Groce, N.; Hallal, P. C.; Hamil-
ton, I.; Howden-Chapman, P.; Lai, K.-M.; Lim, C. J.; Martins, J.; Osrin, D.; Ridley, I.; Scott, I.; Taylor,
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vironments in the st century In The Lancet   

EINFLUSSFAKTOREN AUF KOMMUNALES PLANUNGSHANDELN
Sächsisches Staatsministerium für Umwelt und Landwir tschaft; Sächsisches Landesamt für Umwelt,
Landwirtschaft und Geologie o

J Hrsg Umwelt Wirkung von Lärm auf den Menschen
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Schäfer, R.; Schmidt-Eichstaedt, G.  Praktische Erfahrungen mit dem Bundesbaugesetz Melle
Scharmer, E.  Der Vollzug der bauplanerischen Genehmigungsvorschriften In Wollmann H
Hrsg Rechtstatsachenuntersuchung zur Baugenehmigungspraxis Bad Godesberg 
Schmidt, C. M.  Die Bewer tung der gesundheitlichen Auswirkungen des Klimawandels in der
Strategischen Umweltprüfung von englischen und deutschen Flächennutzungsplänen In UVPReport
  
Schmidt-Eichstaedt, G.; Weyrauch, B.; Zemke, R.  Städtebaurecht Stuttgart
Schoppengerd, J.  Umsetzung rechtlicher Anforderungen in der Bauleitplanung am Beispiel der
SevesoIIRichtlinie Dortmund
Schröer, T.  Segmentier te Lärmbetrachtung  ein Auslaufmodell? In Neue Zeitschrift für Bau
recht und Vergaberecht   
Schulte, M.; Michalk, K.  BImSchG 

 Begriffsbestimmungen In Giesberts L Reinhardt M
Hrsg  Beck’scher OnlineKommentar Umweltrecht Rn 
Stapelfeldt, A.  Lärmschutz in der Bauleitplanung  eine Einführung In Kommunaljurist  
  
Stender, K.-P.  Ressortübergreifende Kooperation  am Beispiel der Gesundheitsförderung in
Hamburg In Böhme C Kliemke C Reimann B Süß W Hrsg Handbuch Stadtplanung und Ge
sundheit Bern   Progr ammbereich Gesundheit
UBA – Umweltbundesamt Hrsg  Auswertung der OnlineLärmumfrage des Umweltbundes
amtes
https//wwwumweltbundesamtde/sites/default/files/medien/publikation/long/pdf 
Vienneau, D.; Schindler, C.; Perez, L.; Probst-Hensch, N.; Röösli, M.  The relationship between
transportation noise exposure and ischemic heart disease A metaanalysis In Environmental Research
 
Voice, P.  Unjust noise In Nordic Journal of Applied Ethics/Etikk I Praksis   
WBGU – Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen Hrsg
 Der Umzug der Menschheit Die tr ansformative Kraft der Städte Hauptgutachten Berlin
WHO – World Health Organization Regional Office for Europe Hrsg  Burden of disease from
environmental noise Qualification of healthy life years lost in Europe
http//wwweurowhoint/en/whatwepublish/abstracts/burdenofdiseasefromenvironmentalnoise
quantificationofhealthylifeyearslostineurope 
Zimmermann, K.  Der veränderte Stellenwert von Wissen in der Planung In Raumforschung
und Raumordnung   
Gesetze
BauGB Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom  September  BGBl I 
das zuletzt durch Artikel  des Gesetzes vom  Oktober  BGBl I  geändert worden ist
BImSchG BundesImmissionsschut zgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom  Mai 
BGBl I  das durch Artikel  des Gesetzes vom  Juli  BGBl I  geändert worden ist
GG – Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III Gliede
rungsnummer  veröffentlichten bereinigten Fassung das zuletzt durch Artikel  des Gesetzes
vom  Dezember  BGBl I  geänder t worden ist