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Brésil(s)
Sciences humaines et sociales
13 | 2018
Gouvernance et Environnement
Extraction minière, stratégie d’entreprise et
flexibilisation de la réglementation
environnementale au Brésil : le cas du projet
Minas-Rio
Mineração, estratégia empresarial e flexibilização da regulamentação ambiental
no Brasil: o caso do Projeto Minas-Rio
Mining, Business Strategy, and Loosening Environmental Regulation in Brazil:
The Case of the Minas-Rio Project
Bruno Milanez et Rodrigo Salles Pereira dos Santos
Traducteur : Simon Berjeaut
Édition électronique
URL : http://journals.openedition.org/bresils/2488
ISSN : 2425-231X
Éditeur
Editions de la maison des sciences de l'homme
Édition imprimée
ISBN : 978-2-7351-2065-9
ISSN : 2257-0543
Référence électronique
Bruno Milanez et Rodrigo Salles Pereira dos Santos, « Extraction minière, stratégie d’entreprise et
flexibilisation de la réglementation environnementale au Brésil : le cas du projet Minas-Rio », Brésil(s)
[En ligne], 13 | 2018, mis en ligne le 31 mai 2018, consulté le 07 juin 2018. URL : http://
journals.openedition.org/bresils/2488
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Extraction minière, stratégie
d’entreprise et flexibilisation de la
réglementation environnementale
au Brésil : le cas du projet Minas-Rio
Mineração, estratégia empresarial e flexibilização da regulamentação ambiental
no Brasil: o caso do Projeto Minas-Rio
Mining, Business Strategy, and Loosening Environmental Regulation in Brazil:
The Case of the Minas-Rio Project
Bruno Milanez et Rodrigo Salles Pereira dos Santos
Traduction : Simon Berjeaut
NOTE DE L’ÉDITEUR
Article reçu pour publication en janvier 2017 ; approuvé en juin 2017
Les auteurs remercient la Fondation de soutien à la recherche de l’État du Minas Gerais (Fapemig),
la Fondation de soutien à la recherche de l’État de Rio de Janeiro (Faperj) et le Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) pour l’aide qu’ils ont apportée à la réalisation de
cette recherche et à l’élaboration de cet article.
1 Cet article étudie les relations entre l’État et le marché à partir de l’analyse de la
flexibilisation de la réglementation environnementale au Brésil. Il s’appuie sur une étude
de cas : le développement par l’entreprise minière Anglo American du projet Minas-Rio à
Conceição do Mato Dentro (Minas Gerais). Il montre comment les industries extractives se
sont livrées à une « capture de la réglementation1 » pour bénéficier d’une influence
croissante sur les instances de décision environnementale et, ainsi, ignorer les droits des
populations locales tout en ayant d’importants impacts négatifs tant sur le plan social
qu’environnemental.
Extraction minière, stratégie d’entreprise et flexibilisation de la réglement...
Brésil(s), 13 | 2018
1
2 Au cours des dernières années, l’extraction minière s’est considérablement développée au
Brésil, notamment celle du minerai de fer qui est passée de 201 à 389 millions de tonnes
entre 2001 et 2015 (BGS 2017). Cette expansion répondait à une demande internationale
croissante. Durant la même période, les exportations brésiliennes sont passées de 155 à
366 millions de tonnes (International Trade Center, 2015) s’inscrivant dans la trajectoire
générale de l’Amérique Latine qui, depuis les années 2000, renforce sa position
internationale par l’exportation de ce type de ressources (Gudynas 2012). L’une des
conséquences de cette rapide expansion a été l’augmentation considérable des conflits
sociaux liés à l’environnement opposant les communautés locales aux entreprises
minières (Bebbington & Bury 2013).
3 La littérature traitant des rapports entre réglementation environnementale et marché
présente un large éventail de perspectives et d’approches. On peut la diviser en deux
grands groupes : le premier correspond aux travaux qui interrogent la manière dont la
réglementation environnementale influence l’économie (à ses différents niveaux) et les
décisions des entreprises ; le second, à ceux qui analysent comment les agents
économiques cherchent à interférer dans l’élaboration ou dans l’application des
politiques environnementales. Du premier relèvent principalement, mais pas
exclusivement, les études liées aux champs de l’économie et de l’administration. Elles
investissent trois grandes problématiques : i) l’impact potentiel de la réglementation
environnementale sur la compétitivité des entreprises et l’innovation (Lanoie et al. 2011 ;
Porter & Van der Linde 1995) ; ii) l’impact de la réglementation environnementale sur la
distribution géographique des entreprises, en partant de l’hypothèse selon laquelle
l’existence de paradis de pollution influence les décisions d’implantation géographique
(Cole, Elliott & Okubo 2014 ; Zhu, He & Liu 2014) ; iii) les impacts de la réglementation
environnementale sur les structures du marché, en s’intéressant en particulier à des
variables telles que la concentration, la fragmentation et la taille des entreprises
(Millimet, Roy & Sengupta 2009). Les travaux du second groupe étudient l’action des
agents économiques sur la formulation des réglementations environnementales et, en
particulier, les stratégies qu’ils développent pour mettre en place un contexte législatif
favorable à leurs intérêts. Se rattachant aux domaines de la sociologie et des sciences
politiques, ils examinent généralement comment les politiques environnementales sont le
résultat de conflits entre différents groupes d’intérêt (Hahn 1990). Ils ont souvent moins
d’amplitude que ceux du premier groupe, du fait de leur appui sur des études de cas
spécifiques. En outre, alors que certains s’insèrent dans des cadres analytiques précis, tels
que ceux de la coalition de discours (Hajer 1995), des flux multiples (Brunner 2008) ou des
réseaux de politiques (Montpetit 2005), d’autres développent des approches plus
inductives cherchant à identifier les modèles de comportements suivis par les agents
économiques à partir de l’analyse de cas empiriques (Bronz 2015 ; Frumhoff, Heede &
Oreskes 2015).
4 Notre approche s’inscrit dans ce second groupe de travaux : nous analysons ici les rôles
respectifs joués par les entreprises et l’État dans le processus d’homologation
environnementale, en nous appuyant en particulier sur l’approche par les réseaux
globaux de production (global production networks)2 des ressources naturelles (Bridge 2008 ;
Wilson 2013). Nous privilégions une étude à l’échelle régionale et proposons une
interprétation relationnelle des changements politiques et institutionnels qui définissent
l’environnement comme une préoccupation publique dans le Brésil contemporain. Notre
dispositif d’enquête mêle l’observation (dans certains cas participante), l’analyse de
Extraction minière, stratégie d’entreprise et flexibilisation de la réglement...
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2
sources écrites, et la conduite d’entretiens pour partie semi-structurés et pour partie
informels3.
5 L’homologation accordée pour l’implantation du projet Minas-Rio est au cœur de notre
analyse. Proposé par l’entreprise brésilienne MMX, il a été mis en œuvre par la
compagnie sud-africaine Anglo American dans la municipalité de Conceição do Mato
Dentro. Cette dernière se situe à 160 km de Belo Horizonte, la capitale de l’État fédéré du
Minas Gerais, et comptait en 2010 près de 18 000 habitants, parmi lesquels 31 % vivaient
en zone rurale (IBGE 2016). Notre analyse commence en 2006 avec l’arrivée de la MMX à
Conceição do Mato Dentro, se poursuit avec les attributions successives de l’autorisation
préalable d’activité (en 2008), de la licence d’installation (en 2010) et de la licence
d’exploitation (en septembre 2014), et se termine avec la première livraison de minerai
vers l’étranger en octobre 2014.
6 Dans une première partie, nous décrivons brièvement certaines des spécificités des
impacts environnementaux associés à l’activité d’extraction minière tout en soulignant
comment, dans ces situations, les procédures classiques d’évaluation échouent. La
deuxième partie s’attache aux principaux aspects institutionnels de la procédure
d’homologation environnementale au Brésil et dans l’État du Minas Gerais avec, sur la
base de la littérature existante, un relevé des critiques visant les processus
d’homologation aujourd’hui en vigueur. La troisième partie rend compte de
l’homologation du projet Minas-Rio en montrant comment les critiques générales visant
ces procédures se retrouvent dans ce cas spécifique, tout en mettant à jour des aspects de
la vulnérabilité institutionnelle de l’homologation jusqu’ici non repérés. Enfin, nos
considérations finales proposent des pistes permettant de comprendre le développement
du phénomène de « capture de la réglementation » fréquemment observé aujourd’hui
dans le secteur environnemental. Celui-ci s’appuie sur une institutionnalisation et une
normalisation progressives des pratiques de fragilisation des homologations que notre
étude de cas identifie.
Spécificités de l’activité minière en matière d’impacts
socio-environnementaux
7 Le recours à l’homologation des projets constitue l’un des instruments de régulation les
plus utilisés dans le champ de l’environnement. Cet outil a été conçu comme un moyen
d’identifier préventivement les effets environnementaux causés par les activités
économiques afin d’en diminuer ou d’en compenser les aspects négatifs (Bührs 2009). Au
Brésil, sa mise en œuvre semble s’inscrire dans le modèle des évaluations d’activités
industrielles ou de manufacture dont les dégâts seraient restreints dans le temps et dans
l’espace. Comme pour ces dernières, il est en effet courant de décrire les conséquences
des projets d’extraction minière comme des sources de pollution ponctuelles, pouvant
être atténuées grâce à des pratiques adaptées d’ingénierie environnementale4. Après
l’arrêt de l’extraction et la fermeture de la mine, les impacts sur le terrain récupéré
n’existeraient tout simplement plus. Pourtant le débat public autour de l’exploitation
minière au Brésil a révélé une toute autre réalité (CNDTM 2013). Les effets socio-
environnementaux sont plus aigus qu’annoncés et ne sont limités ni dans le temps ni
dans l’espace. Ils sont, au contraire, écologiquement complexes, géographiquement
étendus et permanents dans la durée.
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3
Des relations complexes avec les ressources en eau
8 Les conséquences de l’exploitation minière sur les ressources hydriques s’observent à
différents niveaux. En premier lieu, elle réduit la disponibilité en eau et provoque
d’importantes altérations du régime hydrologique (Santos 2013). La baisse du niveau des
nappes phréatiques est, en particulier, un problème récurrent. Pour augmenter la
quantité de minerai extrait, il n’est pas rare que les forages descendent en dessous de la
limite des eaux souterraines, nécessitant le drainage de ces dernières. Il s’ensuit une
diminution du débit des rivières, des volumes d’eau dans les puits ainsi que de la qualité
des eaux de surface et profondes (ELAW 2010). En second lieu, l’activité minière génère
des problèmes de réapprovisionnement des aquifères. C’est particulièrement le cas dans
les zones d’exploitation du minerai de fer de l’État du Minas Gerais qui se situent dans les
affleurements ferrugineux appelés cangas. Or, du fait de leur localisation sur des plateaux
et de leur porosité, ces configurations géologiques sont aussi d’importantes zones de
réapprovisionnement des aquifères souterrains (Carmo 2010). Leur destruction du fait des
activités d’extraction réduit la capacité de recharge des nappes souterraines,
compromettant potentiellement l’approvisionnement en eau des localités qui en
dépendent. Dans l’ensemble, ces impacts négatifs dépassent donc largement
l’environnement immédiat de la mine, concernant bien souvent des bassins
hydrographiques entiers. Or ces impacts sont rarement analysés de manière rigoureuse
lors des procédures d’homologation environnementale des activités minières (Milanez,
Wanderley & Souza 2017).
Impacts de la chaîne logistique et des structures de soutien
9 Le réseau logistique est un autre élément rarement examiné avec attention à l’occasion
des homologations environnementales. Une large part de l’extraction minière au Brésil
étant destinée à l’exportation, cette activité exige la mise en œuvre de vastes
infrastructures qui permettent l’acheminement du minerai et qui ont de forts impacts
environnementaux. Citons en premier lieu les problèmes associés au fret ferroviaire,
principale voie d’acheminement, dont les nuisances s’avèrent particulièrement
importantes. Un état des lieux réalisé en 2013 par la plateforme Dhesca Brasil5 dénonce
les problèmes causés par le passage des trains dans le couloir d’exportation du chemin de
fer Carajás reliant les mines de l’État du Pará à la côte littorale de l’État du Maranhão. Il
montre que le bruit nuit au sommeil des habitants, génère stress et épuisement et, en
outre, que les vibrations provoquées sont à l’origine de fissures sur les habitations situés
en bordure de la voie ferrée.
10 Viennent ensuite les problèmes associés au développement des minéroducs, des pipelines
dans lesquels le minerai circule en suspension aqueuse. Ces dispositifs procèdent par
injection d’eau et consomment des ressources hydriques en abondance. Or ils se sont
multipliés ces dernières années. Dans l’État du Minas Gerais, trois minéroducs étaient
déjà exploités par l’entreprise Samarco et un nouveau pipeline long de 525 km a
récemment été mis en service par Anglo American pour relier la mine de Conceição do
Mato Dentro à Porto do Açu sur le littoral de l’État de Rio de Janeiro6. Ensemble, ces
structures représentent une consommation d’eau équivalente à celle de 1 600 000
personnes (Porto 2015).
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4
11 Finalement, les terminaux ferroviaires et portuaires ne sont pas non plus sans poser
problèmes. Leur construction comme leur fonctionnement sont à l’origine d’importants
impacts environnementaux. À Vitoria (Espírito Santo), par exemple, une commission
d’enquête parlementaire a souligné la responsabilité majeure des opérations de
chargement des navires minéraliers du port de Tubarão7 dans les problèmes de pollution
atmosphériques que connait la ville (ALES 2015 ; Machado 2016).
12 À côté des infrastructures logistiques, l’activité minière nécessite également la
construction de barrages destinés à la rétention des résidus d’extraction. Ils sont souvent
les parents pauvres de l’homologation. Entre 2001 et 2015, dans le seul État du Minas
Gerais, sept barrages miniers ont cédé, provoquant d’importantes conséquences sur les
bassins hydrographiques. Or il a fallu attendre qu’une catastrophe d’une ampleur
jusqu’ici jamais atteinte ait lieu, lors de la rupture du barrage de Fundão (entreprise
Samarco)8, pour que les failles des processus d’homologation et de surveillance de ces
structures apparaissent en pleine lumière (Santos & Wanderley 2016).
13 Ces dégats environnementaux sont inhérents à l’activité d’extraction minière. Pourtant, il
est rare qu’ils soient intégrés à l’homologation environnementale des mines. Il y a
plusieurs raisons à cet état de fait. En premier lieu, les critères communément retenus
prennent rarement en compte ces phénomènes. Ensuite, les entreprises fractionnent les
projets en différentes composantes afin d’obtenir une réduction apparente des impacts et
de limiter les zones géographiques à analyser dans chaque procédure. De plus, elles
peuvent ainsi mener les négociations sur les mesures d’atténuation et de compensation
en isolant chacune des communautés concernées. De cette manière, les projets
d’extraction parviennent souvent à être homologués sans que soient pris en compte les
impacts cumulatifs des infrastructures logistiques et/ou de soutien liés à l’activité de la
mine.
Des modifications irréversibles du paysage
14 Dans son analyse de l’exploitation minière à grande échelle, Gudynas (2015) utilise
l’expression d’« amputation écologique » pour décrire l’irréversibilité des conséquences
de ce type d’activité. L’auteur recours à cette métaphore pour souligner qu’après la
fermeture d’une mine, la montagne qui en fût l’hôte a, quoi qu’on y fasse, définitivement
disparu : le massif (ou le sommet) a laissé place à une excavation. C’est tout un paysage
qui a été ainsi mutilé, impliquant une altération du microclimat, de la faune, de la flore,
de la dynamique hydrologique ainsi que de l’ensemble des fonctions écologiques qu’ils
exerçaient.
15 Pour atténuer la modification du paysage, les homologations prévoient des plans de
fermeture des mines que les entreprises minières sont chargées de mettre en œuvre après
avoir épuisé les ressources de leur site. Les données disponibles montrent que, le plus
souvent, du moins dans l’État du Minas Gerais, ces obligations ne sont pas respectées. Le
cadastre des mines à l’arrêt et à l’abandon de l’État montre que, sur 169 mines
abandonnées, 97 seulement ont été mises à l’arrêt conformément à la législation, alors
que 134 ne font l’objet d’aucun contrôle environnemental (FEAM 2016). En outre, même
lorsque ces plans sont appliqués, ils ne consistent souvent qu’à recouvrir les talus de
pelouses ou à transformer les excavations en lacs, autant de mesures qui sont loin de
pallier les modifications environnementales occasionnées par l’activité minière.
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5
L’homologation environnementale au Brésil et dans le
Minas Gerais : caractéristiques et limites
16 Le modèle d’homologation environnementale pour les activités d’extractions minières
adopté au Brésil s’appuie prioritairement sur un outil dénommé Estudo de Impacto
Ambiental – EIA [Étude d’impact environnemental]. Celui-ci a été créé dans le sillage de la
politique nationale de l’environnement votée en 1981 puis dotée, cinq ans plus tard
(1986), de critères techniques spécifiques pour sa mise en œuvre et pour l’élaboration du
rapport d’impact. Il fût notamment précisé que l’homologation serait divisée en trois
étapes successives : l’acquisition de l’autorisation préalable permettant d’attester de la
viabilité environnementale du projet ; la licence d’installation autorisant le lancement des
travaux ; la licence d’exploitation accordant le droit de débuter les activités minières.
Dans ce cadre, la procédure fût placée sous la responsabilité finale de l’Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA [Institut brésilien de
l’environnement et des ressources naturelles renouvelables], une instance fédérale de
droit public ayant pour fonction de valider les EIA et de délivrer les autorisations. En
1997, un transfert partiel de compétences au bénéfice des États fédérés a été décidé.
Depuis, ces derniers jouent un rôle majeur dans la procédure (Viana & Bursztyn 2010).
17 Au niveau de l’État du Minas Gerais, trois organismes interviennent dans l’évaluation : la
Fondation d’État de l’environnement, l’Institut minier de gestion des eaux et l’Institut
d’État des forêts. Avec leurs différents bureaux régionaux (Surintendances régionales de
l’environnement), ils rédigent des avis techniques qui sont acheminés vers les Unidades
Regionais Colegiadas – URC [Unités régionales collégiales] ou, dans le cas des projets
particulièrement sensibles du point de vue environnemental, au Conselho Estadual de
Política Ambiental - COPAM [Conseil de politique environnementale de l’État fédéré]. Les
URC comme le COPAM sont composés de manière paritaire par des représentants du
gouvernement de l’État concerné et des personnalités extérieures liées aux entreprises
minières ou issues de la société civile. Ces organismes sont responsables de l’attribution
de l’homologation environnementale (Viana & Bursztyn 2010). Dans le cas du projet
Minas-Rio, que nous analysons en détail ici, elle a été délivrée par l’URC Jequitinhonha.
Les limites de l’évaluation de l’impact environnemental au Brésil et
dans le Minas Gerais
18 Les responsables des études d’impact ont soutenu, lors de leur mise en place, que ces
dispositifs seraient à même de considérer différentes variables environnementales pour
la prise de décision et l’élaboration des politiques publiques. Perçus comme des
instruments neutres et objectifs, les EIA semblaient susceptibles d’agir efficacement sur
les activités à l’origine de dégradations environnementales (Bührs 2009). Plus largement,
elles pouvaient être vues comme des éléments-clés de l’émergence des préoccupations
environnementales lors des décisions d’investissement à grande échelle. Pourtant, après
plusieurs décennies de fonctionnement, elles se sont avérées être de plus en plus
fréquemment des outils de légitimation au bénéfice des grandes entreprises et de leurs
activités. Zhouri (2008) évoque à leur propos un mécanisme de viabilisation, idée reprise
par Christoff (1996) pour qui l’EIA offre au projet la possibilité de revendiquer une
attitude rationnelle vis-à-vis des responsabilités sociales et environnementales qui sont
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6
dorénavant les leurs (incorporation d’instances externes, acceptabilité du projet
technique). Ce détournement explique la fragilité de l’instrument qui s’exprime, au Brésil,
tant au niveau de la structure politico-institutionnelle que de la procédure qui lui sert de
socle (Zhouri 2008).
19 L’une des principales critiques adressées à ces évaluations porte sur la combinaison entre
une très forte centralisation des décisions et l’influence déterminante des groupes
favorables à l’implantation des projets. Ces derniers accaparent l’espace de décision au
détriment des opposants ou de ceux qui s’en trouveraient potentiellement affectés
(Glasson & Salvador 2000). Dans cette perspective, la réalisation des études d’impact
environnemental et leur divulgation dans le cadre d’audiences publiques ne
constitueraient que le dénouement d’une longue procédure décisionnelle interne à l’État
et, du fait de son opacité, peu accessible à la société civile (Ebisemiju 1993).
20 Cette critique est tout à fait adaptée au cas du Minas Gerais. Carneiro (2005) souligne
comment l’admission des conseillers dans les URC est contrôlée par les spécialistes de
l’environnemental qui jouissent d’une grande réputation universitaire, ce qui, à ses yeux,
explique la faible participation de représentants des couches populaires. Il y voit une des
raisons du fort conservatisme de ces structures, notamment lorsqu’il s’agit d’aborder la
question des droits fonciers associés aux espaces revendiqués par le projet
d’implantation. En outre, les deux sièges permanents réservés à des membres de
la société civile au COPAM de l’État sont occupés par des représentants de la Fédération
des industries du Minas Gerais pour le premier et de l’Institut brésilien des mines pour le
second (COPAM, 2013a). Il en est de même à l’URC Jequetinhonha au profit de la même
fédération d’une part et du Département national de la production minière, un organisme
fédéral chargé d’encourager ce type d’activités, d’autre part (COPAM 2013b). On observe
cette même répartition dans les organismes de gestion des ressources hydriques. Ainsi, au
Conseil d’État des ressources en eau plusieurs sièges sont réservés à la Fédération des
industries du Minas Gerais, à l’Institut brésilien des mines ainsi qu’à l’Institut Acier Brésil,
une association d’entreprises sidérurgiques (Minas Gerais 2014). De même, dans le cas du
Comité du bassin du Rio Santo Antônio, où est implanté le projet Minas-Rio, les membres
permanents sont les entreprises minières Vale S. A., Anglo American et Morro do Pilar
Minerais S. A. Le secteur minier augmente encore son influence de manière indirecte
puisque, parmi les conseillers de ce comité, on compte également la Fondation
communautaire d’enseignement supérieur d’Itabira, un institut de formation porté, entre
autres parrains, par Vale S. A. (Minas Gerais 2002). Face à cet état de fait, Zhouri (2008)
considère que l’EIA relève d’une « neutralisation politique » soutenue par « un
déplacement de la sphère politique vers la sphère économique, où les droits et les sujets
collectifs se retrouvent effacés et remplacés par les intérêts en jeu et les acteurs privés »
(Zhouri 2008, 99). En ce sens, il est possible de considérer l’homologation
environnementale comme une structure ritualisée (Bronz 2015) caractérisée par des
modèles formels dont la mise en œuvre récurrente verrouille les conditions de
participation au profit de l’implantation des projets. Cette déformation institutionnelle
explique en grande partie le fait que les procédures d’homologation environnementale au
Brésil soient loin d’atteindre leurs objectifs initiaux. Ceci est particulièrement flagrant
dans le cas de Conceição do Mato Dentro.
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7
Le projet Minas-Rio et son homologation : jeux
d’influence et biais de la procédure
21 L’extraction du minerai de fer s’effectue au Brésil dans des mines à ciel ouvert qui, pour la
plupart, sont situées dans les États du Minas Gerais (68 %) et du Pará (30 %) (DNPM 2015).
C’est un secteur de l’économie fortement concentré (tableau n° 1). Une seule compagnie,
Vale S. A., règne sur 80 % de l’activité minière dans le pays, ne laissant à son principal
concurrent, la Companhia Siderúrgica Nacional S. A. et à la filiale de cette dernière,
Nacional Minérios S. A., que quelques miettes (8 % à elles deux en 2014). Vale do Rio Doce
(selon son nom d’alors) et la Compagnie sidérurgique nationale étaient des entreprises
publiques dont l’hégémonie s’était consolidée avec la stratégie développementaliste9 en
vigueur jusqu’à à la fin des années 1970. Elles avaient alors bénéficié d’un accès privilégié
à des réserves de minerai de fer de dimensions mondiales qu’elles avaient rapidement
contrôlées. Elles furent privatisées au cours des années 1990.
22 Anglo American est arrivée tardivement sur ce marché et n’y contribue pour l’instant que
de manière limitée. L’entreprise a réalisé un premier chargement de minerai de fer en
2014 et a produit 9,2 millions de tonnes l’année suivante, mais dans une perspective de
montée en puissance qui devait rapidement en faire l’une des trois plus grosses
entreprises du pays (Anglo American 2016). Soulignons que, sur ce secteur, le Brésil est
caractérisé par un fort déséquilibre entre consommation intérieure et exportation. En
2013, près de 85 % du minerai avait été exporté sans transformation ou seulement enrichi
en boulettes10 (DNPM 2012). Le projet Minas-Rio a été entièrement conçu pour
l’exportation, ancrant plus profondément encore le Brésil dans le modèle régressif qui
caractérise sa participation au commerce international (Milanez & Santos 2015).
Tableau n° – Contribution des principales entreprises du secteur à la production de minerai de fer
au Brésil
Entreprises
2011 2013 2014
Volumes
produits
(Mt)*
Part de la
production
nationale
( %)
Volumes
produits
(Mt)
Part de la
production
nationale
( %)
Volumes
produits
(Mt)
Part de la
production
nationale
( %)
Vale S.A. 311,8 85 299,8 77 319,2 80
Companhia
Siderúrgica Nacional
/Nacional Minérios
20,1 5 25,7 7 33,0 8
Gerdau N/D N/D 11,5 3 7,6 2
Cia de Mineração
Serra Azul N/D N/D 6,0 2 6,0 2
Usiminas 6,3 2 7,0 2 6,0 2
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8
V&M N/D N/D 4,0 1 4,0 1
Ferrous Resources N/D N/D 5,1 1 3,8 1
MMX 7,5 2 5,9 2 2,7 1
Arcelor Mittal N/D N/D 4,3 1 2,6 1
Minérios Itaúna N/D N/D 2,3 1 2,0 1
Zamin N/D N/D 6,0 2 1,5 0
Vetria Mineração N/D N/D 1,5 0 1,0 0
Samarco** 23,2 6 N/D N/D
Anglo American 0,0 0 0,0 0 0,7 0
Autres 0,0 0,0 12,0 3 % 8,6 2
Total 368,9 100 391,1 100 398,7 100
Sources : IBRAM (2012 ; 2015)
*Mt : Millions de tonnes
** Pour les années 2013 et 2014, la production de fer de Samarco a été comptabilisée séparément en
nombre de boulettes et n’a pas été prise en compte dans les statistiques générales.
*** Les entreprises d’extraction mentionnées dans cette liste peuvent être classées de la manière
suivante : les entreprises minières anciennement d’État et privatisées (Vale S. A.) ; les entreprises
sidérurgiques anciennement d’État et privatisées (Companhia Siderúrgica Nacional et Usiminas) ; les
entreprises liées au grand capital familial (Gerdau et MMX) ; les entreprises liées à des groupes
transnationaux(V&M do Brasil, Arcelor Mittal, Samarco, Anglo American) ; et les petites entreprises
minières liées au petit capital familial ou à des fonds d’investissements (Companhia de Mineração
Serra Azul, Ferrous Resources, Minérios Itaúna Ltda, Zamin, Vetria Mineração).
L’entreprise Anglo American
23 Anglo American est une entreprise minière dont le siège est installé au Royaume-Uni. Elle
a été fondée en Afrique du Sud en vue de l’exploitation de l’or puis elle a étendu ses
activités au secteur des diamants au cours des années 1920, avant d’acquérir des actions
du groupe De Beers. Cette entreprise s’est implantée au Brésil, dans l’État de Goiás, en
1973 pour exploiter les gisements de nickel, de niobium et de phosphate (Anglo American
2013). Au cours des années 2000, afin de répondre à une très forte croissance de la
demande, Anglo American a adopté une stratégie d’expansion, à partir d’investissements
diversifiés dont, en 2007, dans le complexe Minas-Rio, alors à l’état de projet. C’était une
idée de l’entreprise brésilienne MMX qui consistait à connecter la mine de minerai de fer
Sapo-Ferrugem (26 millions de tonnes) à un port destiné à l’exportation minéralière
(capacité de 100 millions de tonnes) par le biais d’un minéroduc. L’Anglo American en fit
l’acquisition pour la somme de 4,5 milliards de dollars. Dans le même temps, elle rachetait
une autre mine dans l’État d’Amapá. Une fois signé, cet accord s’est révélé moins
intéressant que prévu. La pureté du minerai était inférieure à ce qui avait été annoncé et
toute une série de conditions environnementales, jusqu’ici non révélées, devaient être
respectées pour que la mise en activité soit autorisée. La branche d’ingénierie minière
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d’Anglo American était inquiète. Un de ses spécialistes déclara : « Nous n’aurions jamais
approuvé cette acquisition si nous avions été consultés » (Cohen 2016).
24 À partir de 2011, Anglo American fut confrontée à une détérioration continue de ses
résultats. Néanmoins, elle poursuivit encore plusieurs années sa stratégie de
diversification (Anglo American 2015, 8). Le développement du projet Minas-Rio entraîna
des retombées négatives sur les résultats économiques du groupe dans son ensemble et,
plus encore, de sa filiale brésilienne qui vit se succéder pas moins de trois présidents en
treize mois. La réduction des dividendes payés aux actionnaires eut raison de la PDG du
groupe de l’époque, Cynthia Caroll, qui posa sa démission en 2012. Mark Cutifani lui
succéda avec, pour mission principale, le démarrage aussitôt que possible de l’extraction
du minerai à Conceição do Mato Dentro (Agostini 2009 ; Ferreira-Marques et al. 2012). Il
s’agissait d’une véritable course contre la montre (Becker & Pereira 2011). Le cours du
minerai de fer entrait alors dans un cycle descendant : il passa de 151 à 96 dollars la tonne
entre 2008 et 2014 (World Bank 2016). Finalement, après un retard de cinq ans, le projet
vit le jour non sans un investissement additionnel de près de 4 milliards de dollars
(Agostini 2009 ; Antoniolo 2014).
Jeux institutionnels d’influence et convergences d’intérêts publics/
privés
25 Les entreprises d’exploitation minière exercent leur pouvoir en s’appuyant sur des
registres économiques mais aussi idéologiques. Les projets miniers sont considérés
comme relevant de l’intérêt national ou public de manière à renforcer leur légitimité en
moralisant le comportement des compagnies « au nom du pays » et en l’opposant à
l’« intérêt individuel » de ceux qui refusent qu’on fasse de cette activité une priorité
(Zhouri 2014). C’est tout particulièrement le cas dans le Minas Gerais où le rôle historique
et économique de l’industrie minière dans la formation de l’État (qui remonte à
l’exploitation de l’or à l’époque coloniale) est régulièrement mis en avant pour la
légitimer11 (Euclydes 2012). Comme ailleurs au Brésil, un alignement cognitif entre agents
économiques et acteurs politiques se constitue autour d’un discours tablant sur la
nécessaire croissance économique (Ribeiro 2008). À cet égard, les habituelles prévisions
de créations d’emplois et de logements jouent un rôle important. Elles contribuent à
soutenir un registre persuasif utilisé par les agents publics, notamment dans les zones
rurales. De tels propos légitiment les grands projets des entreprises et permettent de faire
converger les priorités des politiques publiques et l’action des organisations de l’État avec
les intérêts des compagnies d’extraction minière.
26 Dans ce contexte, on comprend la propension du gouvernement fédéral, des États fédérés
et des élus locaux à prendre des mesures favorables à l’implantation de ces grands
projets. Au niveau de la Fédération, l’instrument privilégié est celui des exemptions
fiscales qui réduisent les coûts d’installation et d’exploitation. La loi complémentaire n
° 87/1996 a ainsi exonéré les matières premières et les produits semi-finis destinés à
l’exportation des taxes sur les opérations relatives à la circulation de marchandises et sur
les prestations de services. Au niveau des États et localement, la simplification des
procédures et la réduction des coûts associés à l’expropriation des zones nécessaires à
l’implantation des projets permettent d’avancer vite et à moindre frais. Dans le cas du
projet Minas-Rio, le chantier a été inclus dans le Régime spécial d’encouragement au
développement de l’infrastructure, permettant d’alléger encore le fardeau fiscal de
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l’entreprise (Tomaz 2011). En outre, le gouvernement du Minas Gerais a déclaré d’intérêt
public les propriétés nécessaires à l’implantation du forage de la mine, de l’usine de
traitement et du minéroduc, ce qui a permis de faciliter les expropriations (Becker &
Pereira 2011 ; Minas Gerais 2009).
27 La convergence d’intérêts entre action publique et privée se trouve souvent renforcée par
la pratique, répandue en Amérique latine, de la « porte tambour » : les cadres des
entreprises sont appelés à des postes de la fonction publique liés à leur secteur d’origine
(Arellano-Yanguas 2016). Dans le cas du Brésil, c’est une manière de faire courante, tant
au niveau fédéral qu’à celui des États fédérés. Ainsi, par exemple, quelques jours après
son investiture à la présidence de la République, Michel Temer12 a nommé un ancien
directeur de Vale Fertilizantes au Secrétariat de la géologie et de la mine du ministère des
Mines et de l’Énergie. Le responsable du secrétariat d’État à l’environnement et au
développement durable du Minas Gerais, entre 2015 et 2016, avait auparavant travaillé en
tant que consultant environnemental pour diverses entreprises minières. Anglo American
a également eu recours à cette pratique en 2013 en engageant comme responsable de
l’homologation un individu qui, un an auparavant, était encore surintendant à la
régularisation pour le secrétariat d’État (du Minas) à l’environnement et au
développement durable et qui était aussi l’un des responsables de la procédure
d’homologation du projet Minas-Rio (CIMOS 2013).
28 Certes discutables d’un point de vue éthique, de telles pratiques sont légales au Brésil. La
corruption des responsables gouvernementaux en renforce les effets. Dans le Minas
Gerais, Adriano Magalhães, secrétaire d’État à l’Environnement entre janvier 2011 et avril
2014, a été démis de son poste à la suite d’accusations portant sur son implication dans
plusieurs systèmes de corruption visant à obtenir les homologations environnementales
pour plusieurs entreprises d’extraction minière, y compris MMX (G1 2014).
Les principaux biais de la procédure d’homologation
29 Tous ces faits convergent pour créer un contexte particulièrement favorable aux
entreprises demandant une homologation qui bénéficient souvent de traitements
partiaux.
30 D’après la législation, pour obtenir l’autorisation préalable, les compagnies doivent
présenter l’étude d’impact environnemental (EIA) de leur projet. Dans ce but, elles
engagent elles-mêmes des sociétés de conseil qui doivent établir un diagnostic de la
situation, évaluer l’importance des impacts environnementaux attendus et identifier les
personnes concernées. Étant donné que les agents chargés de cette étude sont choisis et
rémunérés par les entreprises minières elles-mêmes, le conflit d’intérêt est caractérisé
(Zhouri 2008). C’est notamment le cas lorsque sont dressées les états des populations
affectées à partir desquels sont décidées les mesures auxquelles elles auront droit comme,
par exemple, leur relogement. Les listes de noms présentées par les EIA sont acceptées
sans autre discussion par les organismes environnementaux qui ne se préoccupent pas de
contrôler leur exhaustivité ou leur probité. De plus, la législation est appliquée de
manière discrétionnaire induisant une flexibilisation des exigences environnementales et
une diminution systématique des effets des décisions.
31 À Conceição do Mato Dentro, la désignation des populations affectées a été un point de
conflit majeur. L’EIA avait été diligentées par MMX qui n’avait reconnu que trois « noyaux
de population » à l’intérieur de la « zone d’influence directe » du projet : les
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communautés d’Itapanhoacanga, de Córregos et de São Sebastião do Bom Sucesso (Brandt
Meio Ambiente Ltda. 2007). Lorsque ces décisions ont été connues, les organisations
locales se sont mobilisées et ont exigé une nouvelle expertise avant l’attribution de
l’autorisation préalable (SISEMA 2008). L’entreprise s’est vue obligée d’engager un autre
bureau d’étude, choisi cette fois avec l’aval des organisations locales. Le choix s’est porté
sur Diversus Ambiente e Cultura qui a refait et rendu publique l’étude d’impact (Diversus
Ambiente e Cultura 2014). Cette fois, 22 communautés ont été considérées comme
subissant les nuisances du projet, sans toutefois, bloquer tous les mécontentements car
d’autres qui auraient pu prétendre à cette reconnaissance, restaient exclues. D’après les
recherches menées par le Groupe d’études en thématiques environnementales de
l’Université fédérale du Minas Gerais (GESTA/UFMG 2014), six ans après l’attribution de la
licence d’exploitation, la liste complète n’avait toujours pas été établie et la question
continuait à être débattue dans la région.
32 L’implantation du projet Minas-Rio a été également facilitée par une stratégie de
fragmentation de l’homologation environnementale. Tout d’abord, les trois principales
infrastructures du projet (mine, minéroduc et port) ont été homologuées de manière
indépendante par des organismes environnementaux distincts sans tenir compte du fait
qu’elles appartiennent à un système interconnecté. Ainsi, la mine et le port ont été
homologués, respectivement, par les gouvernements des États du Minas Gerais et de Rio
de Janeiro, alors que c’est le gouvernement fédéral qui a homologué le minéroduc. Or, ce
dernier a été approuvé avant l’établissement de la viabilité environnementale de l’activité
d’extraction. De ce fait, les techniciens chargés d’évaluer les projets de la mine et du port
ont été mis devant le « fait accompli » et ont été poussés à répondre, eux aussi,
favorablement. Ce fractionnement permettait aussi de dissimuler les impacts cumulatifs
et d’affaiblir les oppositions en empêchant la convergence des différents mouvements de
résistance (Barcelos 2013). En outre, dans le cas de la mine, une seconde tactique de
fractionnement, a été mise en œuvre. En effet, l’autorisation préalable à son implantation
a été accordée avec un certain nombre de conditions. En elle-même cette décision – prise
par l’organisme d’homologation – relevait déjà d’une importante flexibilisation d’une loi
qui, dans son texte, ne propose aucun type de conditionnalité (Pereira, Becker &
Wildhagen 2013). Toutefois, il était stipulé que ces conditions devraient être remplies
avant la sollicitation de la licence d’installation. Or l’entreprise s’est trouvée dans
l’incapacité de faire face à ces exigences dans le délai imparti. En réponse, elle a négocié
l’octroi de la licence en deux phases, gagnant ainsi le temps nécessaire. Cette pratique,
pas plus que la précédente, n’est prévue par la législation (Barcelos 2013). Ces « astuces »
sont pourtant de plus en plus fréquemment utilisées pour l’implantation des grands
projets au Brésil. Elles ont, par exemple, été mises en œuvre dans le cas des usines
hydroélectriques de Santo Antonio, de Jirau et de Belo Monte, qui ont, elles aussi,
bénéficié d’une « licence d’installation partielle ». Dans ces cas, les entreprises ont été
autorisées à installer les chantiers de construction de leurs projets, alors même qu’elles
n’avaient pas répondu à l’ensemble des conditions établies par l’autorisation préalable
(Fleury & Almeida 2013). À Conceição do Mato Dentro, la licence d’exploitation elle-même
a fini par être accordée indépendamment du respect de l’ensemble des prérequis. Certes,
l’audience publique accompagnant l’attribution avait eu lieu en présence des
communautés concernées et sous leur pression mais, la Police militaire avait été aussi
invitée et avait réprimé les manifestants hostiles à l’homologation (GESTA/UFMG 2014).
L’usage de la force publique comme instrument d’intimidation dans les procédures
d’homologation n’est pas propre à ce seul projet. En 2014, par exemple, au cours de
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l’évaluation du projet de terminal portuaire de São Luis, dans le Maranhão, le
gouvernement de l’État fédéré avait décidé, en réponse au mécontentement croissant des
communautés affectées, d’organiser l’audience publique à l’intérieur du commandement
général de la police militaire (SEMA 2014).
Localement, attiser les divisions, créer des conflits
33 L’une des tactiques adoptées par l’entreprise d’extraction minière a consisté à attiser les
divisions entre les diverses opinions locales sur le projet. Plusieurs voies ont été suivies
en ce sens, s’appuyant pour certaines sur des clivages préexistants.
34 Ce fut le cas entre populations urbaines et rurales. Lorsque MMX a débuté ses activités,
les organisations locales en activité dans la municipalité n’avaient pas d’expérience en
matière de conflits socio-environnementaux. Les rares structures existantes dans ce
champ défendaient un point de vue préservationniste et s’intéressaient surtout à
l’éducation à l’environnement (Becker & Pereira 2011). Le mouvement de contestation qui
s’est malgré tout structuré s’est principalement appuyé sur les habitants des zones
rurales, directement concernées par les futurs agissements de l’entreprise (informateur A
2014) mais qui n’ont pas été suivis par la population urbaine. Il faut souligner qu’avant le
projet Minas-Rio, l’économie de la municipalité de Conceição do Mato Dentro était avant
tout basée sur l’agriculture et le tourisme rural. Pour la population urbaine, qui n’aurait
guère à subir d’impacts environnementaux, l’ouverture de la mine relevait de l’aubaine,
étant synonyme d’emplois et de progrès économique. Ainsi, lorsque les habitants des
zones concernées par le projet entrèrent en lutte contre son implantation et les méthodes
de l’entreprise, les habitants des villes volèrent au secours de cette dernière.
35 Cette polarisation, en soit relativement « naturelle » a été encouragée par la compagnie,
notamment par sa stratégie de communication. La presse a été utilisée pour escamoter les
impacts provoqués dans les zones rurales. Cela a été d’autant plus facile que l’organe
officiel de l’entreprise avait peu de concurrence à Conceição do Mato Dentro. Ce fut ainsi
Diálogo, publié par Anglo American, qui joua un rôle décisif dans le retournement de
l’opinion publique en faveur du projet et dans la construction positive de son image.
Présenté comme « un canal de conversation avec les habitants » (Pós 2009), son contenu
rédactionnel était en fait très sélectif. La manière dont il a couvert la situation à Água
Quente en est un bon exemple. Située en bordure de rivière, à proximité des barrages de
retenue des résidus, cette bourgade a été victime d’aggradation13 et de contamination de
l’eau, au point, comme le précise le premier rapport de Diversus Ambiente e Cultura
(2011) que les habitants « ont cessé d’utiliser l’eau de la rivière ». L’organisation souligne
clairement qu’il s’agit là « des conséquences de l’activité de l’entreprise d’extraction
minière installée en amont » (Diversus Ambiente e Cultura 2011, 50). Pourtant, Tôrres
(2014) relève que, entre 2009 et 2013, chaque fois que la revue Diálogo a évoqué cette
localité, cela a été pour affirmer qu’elle ne rencontrait aucun problème majeur tout en
passant sous silence les sérieuses difficultés de ses habitants. Ce cas est emblématique
d’une communication visant uniquement à mettre en valeur l’entreprise et ses activités.
N’est-elle pas allée jusqu’à se féliciter d’avoir gracieusement réduit ses nuisances en
installant des citernes pour garantir l'approvisionnement en eau alors que, en fait, elle y
était obligée ? Dans la revue, elle a présenté ces mesures comme relevant de sa charte de
« responsabilité sociétale ».
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36 Ainsi, la compagnie a systématiquement renforcé les oppositions entre populations rurale
et urbaine. De plus, elle a cherché à diviser les organisations sociales qui pourtant, au
départ, faisaient largement cause commune contre le projet. Elle a notamment imposé la
présence dans les instances de décisions de celles, peu nombreuses, dont elle savait
pouvoir obtenir le soutien. Cela a été le cas des associations qui bénéficiaient d’accords en
faveur de programmes de sauvegarde environnementale soutenus à l’origine par le MMX
et, plus tard, par Anglo American. Elles se sont vues confier des responsabilités au conseil
de l’URC Jequitinhonha, chargée de l’homologation environnementale du projet. Comme
l’attestent plusieurs témoins, ces associations ont défendus au sein du conseil des
positions favorables à la compagnie (informateur A 2015 ; Bacelar 2014).
37 Pour accroître les divisions au sein de la population de Conceição do Mato Dentro, Anglo
American n’a pas hésité à fomenter des conflits au sein même des familles de producteurs
ruraux. Dans ce but, elle a relancé les discussions sur la question toujours épineuse du
foncier qui, du fait de ses modes spécifiques de transmission dans la région, est un bon
terrain de mésententes. En effet, à Conceição do Mato Dentro, le patrimoine et les
propriétés foncières restent en indivis. En d’autres termes, les héritiers reçoivent un droit
commun d’usage des terres, sans partage individuel. Ce type d’arrangement présente
plusieurs avantages. Il évite notamment une fragmentation à l’extrême du foncier
agricole et permet de mettre des terres en réserve dans le cas de migrations temporaires
vers les centres urbains. Contre la tradition, l’entreprise a tenté à de nombreuses reprises
et, fréquemment, a réussi à négocier la « vente » de ces terres en s’entendant avec
certains membres de la famille contre d’autres. Dans quelques cas, elle est intervenue
avant même que les inventaires des terres soient menés à bien (Barcelos 2013) et, une fois
les « affaires » conclues, elle a interdit aux habitants et aux héritiers l’entrée sur les
terrains (informateur B 2015). Nombreux ont ainsi été ceux qui se sont vus privés d’accès
à leurs terres sans recevoir la moindre indemnisation.
38 Anglo American ne s’est pas contenté de mettre à son service un système de
communication parfaitement dissymétrique, il a en outre enrôlé la justice à ses côtés,
notamment pour résoudre les conflits fonciers. C’est ainsi qu’entre septembre 2015 et
avril 2016 la compagnie s’est adressée 94 fois au tribunal de première instance de l’État du
Minas Gerais. La plupart de ces actions en justice visaient l'exécution et la garantie de
servitudes en lien avec la mine ou avec la construction du minéroduc (Paiva & Ávila 2016).
Les difficultés d’accès à l’information et aux services publics (notaires, aide
juridictionnelle14) rendaient illusoire la possibilité d’un retournement de cette situation
par l’intervention du pouvoir judiciaire.
Le recours aux violences physiques et symboliques
39 Anglo American a également exercé son pouvoir en recourant à des violences physiques
et symboliques. Au Brésil, en milieu rural, ces comportements sont quasi-structurels
mais, ces dernières années ils n’ont cessé d’augmenter. La Commission pastorale de la
terre, qui recense et analyse les conflits ruraux depuis 1985, en a ainsi dénombré 998
ayant impliqué plus de 600 000 personnes et entraîné 47 assassinats pour la seule année
2015 (Canuto, Luz & Andrade 2016).
40 Dans le cas de Conceição do Mato Dentro, la violence a pris d’autres formes, plus
insidieuses. Santos (2014) a par exemple identifié un phénomène d’« encerclement » par
l’entreprise des résidents ruraux qui résistaient à l’acquisition de leurs terres. Il lui
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suffisait d’acquérir de vastes propriétés qui, de part leur localisation, permettait de
condamner les principales voies d’accès aux propriétés des « résistants ». En outre, une
fois acquises les fermes étaient détruites mais sans que les gravats soient enlevés selon
une tactique explicite de « terre brûlée ». Réduction de la mobilité, dégradation du cadre
de vie et dépeuplement des environs ont provoqué chez les habitants « un sentiment de
solitude dû à l’épuisement de l’espace social » (Santos 2014, 155), réduisant d’autant leur
capacité de résistance et les incitant à négocier.
41 Les relations ont pu se tendre plus encore. Citons, par exemple, les intimidations dont ont
été victimes, en 2013, des chercheurs15 et les populations locales auprès desquelles ils
enquêtaient. Dans un premier temps, la société de gardiennage privée d’Anglo American a
fermé l’unique voie de circulation pour empêcher les universitaires de rejoindre leur
terrain. Lorsque ces derniers ont trouvé d’autres moyens d’accès, ils ont été suivis et
filmés, notamment lorsqu’ils s’entretenaient avec leurs informateurs. Les mêmes nervis,
selon plusieurs témoignages concordants, auraient mis le feu à des campements de
paysans qui refusaient de quitter leur terrain. L’Anglo American a été épaulée dans ses
tentatives d’intimidation par des individus qui ne lui sont pas directement liés. Un avocat
représentant plusieurs familles locales a ainsi dénoncé à la Commission des droits de
l’homme de l’assemblée législative du Minas Gerais le comportement d’un sergent
retraité de la police militaire qui s’attaquait à des résidents, y compris en présence de
policiers en exercice (ALMG 2013, 117). Il est même arrivé que les habitants eux-mêmes se
dénoncent entre eux, preuve du sentiment d’insécurité et de méfiance qui s’est
progressivement développé sur place (informateur B 2015).
42 Dans l’ensemble, les agissements de l’Anglo American ont ainsi contribué à
l’amoindrissement de la résistance et de la contestation contre le projet. Bien
qu’organisés, les militants tout comme les populations affectées se sont retrouvés affaiblis
tant par ces pressions que par les stratégies de division déployées par l’entreprise.
Pereira, Becker et Wildhagen (2013) rapportent que les réunions qui se sont tenues avec le
ministère public ont révélé des situations d’incertitude, d’insécurité et d’épuisement
émotionnel.
Considérations finales
43 Nous entendions ici contribuer à l’analyse des relations qu’entretiennent la
réglementation environnementale et le marché au Brésil, en étudiant plus
particulièrement les méthodes par lesquelles les entreprises influencent les procédures
d’homologation auxquelles elles sont contraintes. Nous avons défendu l’idée qu’il existe
au Brésil un processus de « capture de la réglementation » de la part des compagnies
d’extraction minière grâce auquel elles accroissent leur influence sur les organismes de
régulation.
44 Après avoir envisagé l’inadéquation générale entre certaines particularités
environnementale de l’extraction minière et le système d’homologation aujourd’hui en
vigueur au Brésil, nous avons mis en lumière, à partir du projet Minas Rio, comment cette
procédure semble bel et bien incapable de prendre en compte, comme elle le devrait,
l’évaluation des impacts causés par cette activité dans toute leur extension, leurs
interconnexions et leur diversité. Nous avons souligné que les pratiques
organisationnelles de l’homologation environnementale sont très vulnérables à la
pression des entreprises minière qui, de ce fait, disposent d’un permis d’affecter
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l’environnement de manière durable ainsi que les populations concernées, y compris en
induisant des conflits sociaux parmi ces dernières.
45 L’analyse de la stratégie d’Anglo American lors de l’implantation du complexe Minas-Rio
permet de mettre en lumière quelques-unes des caractéristiques du développement des
grands projets brésiliens au cours des années 2000 et 2010. De plus, l’interaction de cette
entreprise avec l’institutionnalisation de la politique environnementale, notamment dans
la phase de l’homologation, en fait un cas exemplaire. Comme pour d’autres secteurs,
cette interaction s’appuie sur les liens historiques tissés entre le public et le privé. Dans
ce cas, ils se sont noués lors de la formation de « l’État développementiste » au cours des
années 1930. C’est à cette époque que le secteur minier a été créé à partir d’entreprises
publiques comme la Compagnie Vale do Rio Doce et la Compagnie sidérurgique
nationale). Après leur privatisation au cours de la décennie 1990, le secteur dans son
ensemble a maintenu de solides liens (formels et informels) avec les agences de
régulation, lui permettant un accès plus facile aux différentes strates des pouvoirs
publics.
46 Notre travail vient renforcer un certain nombre de conclusions déjà formulées dans la
littérature sur l’extraction minière. On peut citer parmi celles-ci la reconnaissance de
l’alignement cognitif entre entreprises et agents publics autour de la croissance
économique (Ribeiro 2008) ainsi que l’usage de différentes formes de violence et
d’atteintes aux droits de l’homme (Saunders 2014). Le cas étudié apporte cependant des
éléments nouveaux. Il permet de révéler l’utilisation d’un ensemble varié de pratiques
non prévues par la loi qui, en tendant à se généraliser, encouragent au Brésil un
processus d’institutionnalisation régressive. Certes, nombre des artifices mis en œuvre
par Anglo American se sont présentés de manière discrétionnaire et ponctuelle
notamment lors de la désignation des communautés affectées et par le biais de la
fragmentation du projet. Pourtant de tels agissements dessinent un nouveau cycle de
diminution de la rigueur dans l’évaluation des grands projets, qui, ces dernières années,
semble s’être institutionnalisé. Ainsi, en janvier 2016, l’Assemblée législative du Minas
Gerais a approuvé la loi n° 21.972/2016 qui restreint le temps d’examen des EIA par les
organismes environnementaux et autorise le COPAM ou les URC à se passer de leurs
analyses dans la discussion des homologations.
47 Enfin, un récent développement de la stratégie de l’entreprise Anglo American doit être
signalé. Pendant près de huit ans, cette compagnie s’est battue pour implanter le projet
Minas-Rio et a obtenu les licences nécessaires pour enfin débuter son activité. Pendant ce
temps, le marché international s’est transformé et les profits se sont avérés moins
importants que ce qu’avaient espéré les actionnaires. Après la fin du boom des produits
de consommation courante, Anglo American a revendu ses exploitations brésiliennes de
niobium et de phosphate à China Molybdenum (MacDonald 2016) afin de compenser ses
dettes. Ce mouvement, joint à la décision de l’entreprise de se concentrer sur le seul
commerce du cuivre, du platine et du diamant (Shand 2016), a suscité de fortes
spéculations sur son possible désengagement dans le projet Minas-Rio (Reuters Brasil
2016). Ceci suggère que les entreprises d’extraction minière, dans un contexte de très
haute financiarisation, peuvent décider d’adopter des stratégies d’investissement plus
volatiles et plus instables. Généralement caractérisés par un lourd besoin en capital et,
par conséquent, par des coûts irrécupérables (sunk costs) élevés et des échéances longues
pour la rentabilisation du capital investi, les investissements miniers avaient tendance à
manifester une faible mobilité et à entretenir des liens très étroits avec le territoire. Leur
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dépendance de plus en plus forte au marché financier semble modifier ce comportement
et augmenter leur mobilité territoriale. De tels changements tendent à diminuer
l’importance donnée aux actifs physiques et à valoriser le pouvoir de négociation de ces
entreprises face à l’État et aux communautés par le biais de menaces de désengagement
financier.
48 Soulignons, pour conclure, le besoin d’études de cas similaires, qui étudieraient
l’articulation des dimensions institutionnelles, sectorielles et organisationnelles, en vue
d’approfondir la compréhension des effets conjugués que suscitent les activités
d’extraction minière sur l’État, sur le marché et sur la société.
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ANNEXES
Liste des entretiens
Informateur A. Entretien réalisé le 25 juillet 2014 par B. Milanez ; R. S. P. Santos. Belo
Horizonte, 2014.
Informateur A. Entretien réalisé le 10 septembre. 2015 par B. Milanez. Conceição do Mato
Dentro, 2015.
Informateur B. Entretien réalisé le 10 septembre 2015 par B. Milanez. Conceição do Mato
Dentro, 2015.
NOTES
1. « On parle de capture de la réglementation lorsque des responsables administratifs, législatifs
et politiques cessent de servir l’intérêt général pour se mettre à favoriser systématiquement des
intérêts particuliers, le plus souvent ceux qu’ils étaient chargés de réguler et de contrôler. »
(Baker 2010, 648)
2. L’approche par les réseaux globaux de production fournit un cadre théorique et
méthodologique à l’enquête sur les activités économiques menées à l’échelle mondiale. Dans
cette perspective, la globalisation économique serait définie par la constitution de systèmes
transnationaux de production de matières-premières, de biens et de services intermédiaires et
finalisés, etc. À grande échelle, ils représenteraient des systèmes complexes fonctionnellement
intégrés et dispersés territorialement (Coe et al. 2004).
3. Malgré plusieurs tentatives pour les contacter, les représentants locaux d’Anglo American ont
refusé de participer à cette étude.
4. Le secteur minier lui-même a d’ailleurs cherché à se bâtir socialement une image qui le
rapprocherait des activités industrielles et de manufacture (MME 2011).
5. La plateforme Dhesca Brasil se présente comme un réseau national de mouvements et
d’organisations de la société civile qui développe des actions de promotion, de défense et de
recouvrement des droits de l’homme.
6. D’autres minéroducs sont actuellement en projet, émanant des entreprises Ferrous Resources
(480 km) et Manabi (511 km).
7. Le terminal de Vitoria est lié à l’activité des entreprises Arcelor Mittal Tubarão S/A, Vale S/A
et Samarco S/A.
8. Le barrage de Fundão, propriété de l’entreprise minière Samarco et localisé à Mariana, dans
l’État du Minas Gerais, a cédé le 5 novembre 2015. Sa rupture a libéré 60 millions de m3 de
déchets miniers et causé la destruction de plus de 600 km de rives le long du rio Gualaxo, du rio
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do Norte, du rio Carno et du rio Doce avant d’atteindre l’Océan Atlantique sur le littoral d’Espírito
Santo. Cet accident est considéré comme la pire tragédie socio-environnementale du Brésil et la
pire catastrophe liée aux barrages de déchets dans le monde. Le barrage de Fundão avait obtenu
sa licence d’exploitation en 2008, alors que n’avait pas été établi de plan d’urgence adéquat et
qu’on considérait que ses déchets n’atteindraient jamais le rio Doce. Dans le rapport présenté par
Samarco aux organismes environnementaux en juillet 2015, sa stabilité avait été garantie par
l’auditeur engagé par l’entreprise (Santos & Wanderley 2016).
9. Le développementalisme visait la construction de la « modernité Brésilienne » en dépassant le
modèle agro-exportateur à la faveur du développement de l’industrie d’une part et du marché
intérieur d’autre part. La création de grandes entreprises d’État dans les différents secteurs
stratégiques (énergies, construction, etc.) en a constitué l’un des volets stratégiques.
10. Le minerai de fer peut être enrichi et aggloméré sous forme de « boulettes » (petites sphères
d’un à deux centimètres de diamètre) directement utilisables dans les hauts-fourneaux.
11. Dans l’économie de l’État, en 2013, l’industrie minière représentait 7,5% de la valeur ajoutée
brute (IBGE 2015), chiffre qui montre son importance économique pour la région.
12. Michel Temer a pris ses fonctions après l’instauration par le Sénat fédéral de la procédure de
destitution de la présidente élue Dilma Rousseff le 12 mai 2016. Contestée par divers secteurs de
la société civile brésilienne, cette procédure a été dès le départ considérée comme un « coup
d’État parlementaire » (Pinho 2016).
13. L'aggradation est l’accumulation de sédiments dans le lit d’un cours d’eau et ses environs
directs. Elle survient lorsque l’apport de sédiments excède les capacités de transport du cours
d’eau.
14. Dans l’original « Defensoria Pública ». La Defensoria Pública est un organe public dont la
fonction est d’offrir une assistance juridique gratuite et intégrale aux citoyens qui ne disposent
pas des moyens financiers pour se l’offrir eux-mêmes. Organe de défense des droits de l’homme,
la defensoria pública travaille notamment au bénéfice des individus et groupes en situation
vulnérable. Chaque État fédéré dispose de sa propre Defensoria Pública. La Fédération dispose
également d’un tel organe.
15. L’un des auteurs du présent article faisait partie de ce groupe de chercheurs.
RÉSUMÉS
Cet article examine les relations entre l’État et le marché dans les interactions entre la
réglementation environnementale et les stratégies d’entreprise mises en œuvre dans le secteur
de l’extraction minière à partir d’une analyse de cas : le projet Minas-Rio (extraction, transport et
exportation de minerai de fer) porté dans le Minas Gerais par l’entreprise Anglo American.
L’analyse révèle de nouvelles pratiques en matière de flexibilisation des règles
environnementales, notamment à l’occasion de l’attribution de l’homologation du projet
marquée par la régression de son institutionnalisation. Plusieurs modèles séquentiels de
(re)configuration institutionnelle sont mis en lumière en relation avec le développement mondial
de l’industrie d’extraction minière et avec les innovations stratégiques observées dans les
comportements des entreprises. Cette recherche de nature qualitative s’appuie sur une
observation participante, des analyses documentaires et plusieurs entretiens semi-directifs dans
l’État fédéré du Minas Gerais et dans la municipalité de Conceição do Mato Dentro.
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24
Esse artigo discute as relações Estado-mercado a partir das transformações inter-relacionadas
que ocorrem no regime institucional de regulação ambiental no Brasil, no padrão de operação da
mineração de grande escala e nas estratégias corporativas do setor, em especial em suas
dimensões institucional e territorial em escalas local e regional. Analisa o Projeto Minas-Rio, da
Anglo American, como um caso exemplar de um novo ciclo de flexibilização da regulação
ambiental no país, centrado no licenciamento ambiental e orientado a uma institucionalização
regressiva. Os resultados apontam padrões sequenciais de (re)configuração institucional e sua
relação com a conformação global da indústria extrativa mineral e com inovações estratégicas no
comportamento empresarial. A pesquisa, de ordem qualitativa, mobilizou técnicas de observação
direta e participante, análise documental e entrevistas com roteiro semiestruturado e/ou
informais, enfocando o estado de Minas Gerais e o município de Conceição do Mato Dentro.
This article analyzes state-market relations based on interrelated changes in the institutional
framework of (i) environmental regulation in Brazil; (ii) the global, operational standard of large-
scale mining and; (iii) on local and regional level, corporate strategies, especially in relation to its
institutional and territorial domains. It analyzes Anglo American's Minas-Rio Project as an
exemplary case of a new cycle of loosening environmental regulation in Brazil, focused on
environmental licensing and oriented towards a regressive institutionalization. This study points
to sequential patterns of institutional (re)configuration and its relationship to the global mineral
extractive industry and strategic innovations in business behavior. This paper's qualitative
research employed direct and participant observation techniques, document analysis, and
interviews with a semi-structured and/or informal script, focusing on the state of Minas Gerais
and the municipality of Conceição do Mato Dentro.
INDEX
Palavras-chave : mineração, conflitos ambientais, poder corporativo, vulnerabilidade
institucional, licenciamento ambiental
Mots-clés : exploitation minière, conflits environnementaux, pouvoir des entreprises,
vulnérabilité institutionnelle, homologation environnementale, Brésil
Keywords : mining, environmental conflicts, corporate power, institutional vulnerability,
environmental licensing
AUTEURS
BRUNO MILANEZ
Bruno Milanez est docteur en politique environnementale. Il est professeur au Département de
génie de la production et de mécanique et dans le Programme de post-doctorat de géographie de
l'Université fédérale de Juiz de Fora (UFJF) où il coordonne le Grupo Política, Economia,
Mineração, Ambiente e Sociedade (PoEMAS) aux côtés de Rodrigo Salles Pereira dos Santos.
RODRIGO SALLES PEREIRA DOS SANTOS
Rodrigo Salles Pereira dos Santos est docteur en sociologie et anthropologie. Il est professeur au
Département de sociologie et dans le programme de troisième cycle en sociologie et
anthropologie de l'Université fédérale de Rio de Janeiro (UFRJ). Il coordonne le Grupo Política,
Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade (PoEMAS) aux côtés de Bruno Milanez.
Extraction minière, stratégie d’entreprise et flexibilisation de la réglement...
Brésil(s), 13 | 2018
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