ArticlePDF Available

Argentina: reconfigurando el regionalismo en la ola conservadora

PRESENTACIÓN
Tengo el gusto de presentar este nuevo informe del Observatorio de
Regionalismo América Latina/Caribe, hacia el fin del año 2016. Este informe tiene
como eje central de reflexión las repercusiones que generan los cambios de
gobierno en Argentina y Brasil en el regionalismo sudamericano y en el
MERCOSUR. Para ello dos sendos artículos dedicados a las políticas exteriores de
Argentina y Brasil posibilitan visualizar la orientación de las mismas, las
prioridades y alcances en relación al regionalismo y al MERCOSUR. Por otra parte
otro artículo analiza la situación presente del MERCOSUR y las perspectivas, lo que
posibilita una mirada de conjunto a la marcha del proceso regional.
De esta manera, el Observatorio completa un nuevo año con aportes de
académicos pertenecientes a distintos países de la región. El Observatorio
Regionalismo América Latina/Caribe realiza un seguimiento de las distintas
instancias que se están desarrollando en la región en momentos de ajustes y
transiciones en el sistema internacional. El Observatorio cuenta con una base de
investigadores de diferentes países y regiones del mundo, que tienen como eje de
análisis principal el regionalismo en América Latina y Caribe.
El primer artículo del informe realizado por Diana Tussie y Nicolás Comini
se titula Argentina: reconfigurando el regionalismo en la ola conservadora. El
trabajo considera que la estrategia de inserción internacional de la coalición de
gobierno retorna, en otro escenario internacional, a una opción de relacionamiento
uniaxial. La estrategia implica hacer girar la integración regional en torno al eje
económico-comercial. Esto fue así en la década del noventa, con el Consenso de
Washington, pero se modificó en la primera década del siglo XXI con una estrategia
de integración multiaxial, que se plantea avanzar en varios ejes simultáneos con
efectos de derrame en el proceso. El artículo señala en las conclusiones, que el
nuevo gobierno deja esa estrategia multiaxial, reposicionándose con una apertura
al mundo desde una perspectiva uniaxial, que pregona la flexibilidad y una
inserción de posibilidades y de múltiples velocidades.
El segundo artículo escrito por Haroldo Ramanzini Júnior y se titula “O
regionalismo sul-americano e a política externa brasileira”. El artículo de
Ramanzininior plantea la importancia que tiene el ámbito regional para las
relaciones internacionales y las relaciones externas y estrategia de los Estados. Por
otra parte los Estados también son partícipes, con otros actores, en darle
contenidos en valores y objetivos a los regionalismos. Además, el autor enfatiza la
importancia que tienen los Estados en la construcción institucional-normativa y en
la política estratégica de las regiones. Haroldo Ramanzini Júnior analiza el papel de
Brasil en la construcción institucional y normativa del regionalismo sudamericano
y enfatiza las continuidades y cambios desde la década del últimos años limita su
accionar exterior y perspectivas en la región y en el mundo.. Las señales actuales
del cambiante escenario internacional muestran, para el autor, la fragilidad que
tiene el planteo de la política exterior, al estar desconectada de objetivos
vinculados a la integración regional, sea en la comunidad de intereses o de valores
e institucionalidad. En esta línea, el artículo de Alejandro Frenkel denominado
“Muevan el mundo que me quiero subir” analiza los rasgos distintivos de la política
exterior del reciente gobierno de Mauricio Macri en Argentina. Las dinámicas
actuales y los aconteceres de los últimos meses han interpelado al nuevo gobierno,
entre ellos la victoria de Trump en EUA, el Brexit en la Unión Europea y los cambios
en las relaciones económicas comerciales, hechos que han conducido la adopción
de nuevas estrategias de inserción en el mundo. Por su parte, Magdalena Bas
Vilizzio analiza la posición de América del Sur en el binomio TIB-CIADI. El estudio
de caso aborda la posición de los distintos Estados Sudamericanos en el diferendo
entre Uruguay y la trasnacional Philip Morris. La autora concluye que Uruguay
debería de apoyar firmemente las instancias de reforma del sistema de
controversias, con el fin de construir un sistema más sólido y más justo.
Elena Tarditi realiza un balance de la situación actual de la UNASUR. Ante la
culminación del período del actual Secretario del bloque sudamericano y los
cambios acaecidos de los últimos meses, la autora reflexiona sobre los desafíos que
traerá la elección de un nuevo Secretario General bajo la pro temporé de la
Argentina de Mauricio Macri.
Finalmente, cierra este informe el artículo sobre la situación actual del
MERCOSUR. El artículo de Bizzozero comienza analizando el estancamiento
institucional actual y la resolución de cesar a la República Bolivariana de Venezuela
en el ejercicio de sus derechos como Estado Parte. Posteriormente introduce las
redefiniciones de política exterior que se produjeron en Argentina y Brasil y la
vinculación con los debates que se originaron en los procesos electorales en torno
a la política exterior de los países. Esas redefiniciones posibilitan una convergencia
en algunos supuestos, que al mismo tiempo señalan limitaciones en cuanto al
alcance propositivo. Finalmente, el artículo enfatiza los avances que se han
generado en las negociaciones externas del bloque, tanto con la Unión Europea
como con la Asociación Europea de Libre Comercio. Es justamente en este
andarivel que se asienta el bloque para mostrar señales positivas, que sin embargo
son insuficientes en otros órdenes como ser la participación de actores, la
construcción de valores regionales, la contribución en las instituciones
internacionales y en la gobernanza mundial.
Lincoln Bizzozero Revelez
Coordinador Académico del ORALC,
ARGENTINA: RECONFIGURANDO EL REGIONALISMO EN LA OLA
CONSERVADORA.
Nicolás Comini
Universidad del Salvador, Argentina
nicolas.comini@usal.edu.ar
Diana Tussie
Flacso, Argentina
dtussie@flacso.org.ar
RESUMEN
El artículo problematiza la estrategia de inserción del gobierno de la coalición
Cambiemos en Argentina. En ese marco, se asume que la administración ha venido
profundizando a lo largo de su primer año de gestión el proceso de alejamiento del
esquema que llamamos post-hegemónico multiaxial. En un escenario de creciente
incertidumbre global, opta por un regionalismo abierto apostando por una
integración comercial o uniaxial.
I. INTRODUCCION
Las dinámicas subyacentes a los procesos de regionalización son, en general,
problemáticas y se encuentran cargadas de disputas en tanto y en cuanto los
modelos de inserción favorecen algunos sectores y desfavorecen a otros. Es decir,
dichas dinámicas crean ganadores y perdedores en permanente disputa a nivel
nacional. Ello lleva a virajes, marchas y contramarchas. En ese marco, si bien uno
podría identificar que en América Latina en general y en Argentina en particular la
década de 1990 llegó de la mano del Consenso de Washington, sus lineamientos se
aplicaron de diferente forma y con distintos niveles de intensidad, según el caso.
Ello dependió, entre otras cosas, de variables de corte estructural, del perfil de los
gobiernos nacionales y de los intereses, el accionar y la incidencia de una
pluralidad de actores externos e internos. “La década del 90 fue, para América
latina en general y para América del Sur en particular, la del Consenso de
Washingtonsostenía hacia 2003 el por entonces ministro de Economía argentino,
Roberto Lavagna. La década del 2000 era la oportunidad para “rescatar aquellas
partes válidas de este Consenso y articularlo con la política de integración o
reintegración social. Un consenso superador del anterior donde la Argentina y
Brasil tienen un rol fundamental por jugar”2. La intención de plantear la integración
en estos términos tenía una razón0020evidente. La idea era transformar el
paradigma del regionalismo que había imperado con el Consenso de Washington:
aquel abierto y uniaxial que libraba de ataduras a sus miembros y concentraba sus
movimientos en un eje principal. Por aquellos tiempos ese eje había sido el
económico, con especial ímpetu en su vertiente comercial.
A nivel subregional, el nuevo milenio trajo bajo el brazo el Consenso de Buenos
Aires, que en realidad firmaron inicialmente Argentina y Brasil. Se trataba de un
sugestivo título que parecía retomar el espíritu de aquel grupo de políticos que,
entre 1996 y 1997 y coordinados por Jorge Castañeda y Roberto Mangabeira
Unger, lanzaran diferentes propuestas –de orden económico, político y social- para
superar lo que interpretaban como el agotamiento del modelo neoliberal vigente
2 Lavagna, Roberto. “La lucha contra la pobreza, el desafío de la década de 2000”, La Nación, 14 de
enero de 2003.
por entonces3. Parecía así, decretarse el fin de una época signada por el
neoliberalismo. Su valor simbólico radica fundamentalmente en el hecho de que
expresó la necesidad de pensar e interpretar de manera alternativa la forma y el
contenido de vincularse entre los países vecinos. Los grotescos efectos sociales,
institucionales, económicos y políticos del neoliberalismo sobre varios de los
Estados de la región expresaban la demanda de un nuevo enfoque.
Ello se expresó desde múltiples planos. La constitución de nuevas plataformas
de cooperación fue uno de ellos: en 2004 entraría en escena formal la Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), en 2008 se firmaría el
tratado constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), en 2010 la
Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) habría de
reemplazar al Grupo de Río, y en 2011 se crearía la Alianza del Pacífico (AP).
También fueron cobrando forma diferentes iniciativas dentro de los bloques ya
existentes: en el caso del MERCOSUR se tornó visible a partir de medidas tales
como el Reglamento Interno del Foro de Consulta y Concertación Política, el
Reglamento del Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias, el Tribunal
Permanente de Revisión para la Solución de Controversias, la Comisión de
Representantes Permanentes o el Parlamento del Mercosur. Todos estos procesos
irían progresivamente incorporando sectores de negociación, que abarcarían desde
la infraestructura y la energía hasta la salud, los derechos humans o la defensa. El
viraje fue conceptualizado de diferentes formas: inclusivo4; posliberal5; o
productivo6. Si bien todas ellas contribuyen a los estudios sobre regionalismo y se
encuentran cargados de riqueza analítica, en este trabajo se adoptará la noción de
3 Comini, Nicolás. Suramericanizados. La integración regional desde la Alianza al kirchnerismo.
Buenos Aires: Ediciones Universidad del Salvador, 2016.
4 Vázquez, Mariana. “El MERCOSUR social. Cambio político y nueva identidad para el proceso de
integración regional en América del Sur”. Mercosur, 2011, 20, 165–185.
5 Sanahuja, José Antonio (2009). “Del regionalismo abierto al regionalismo post-liberal. Crisis y
cambio en la integración regional en América Latina”. Anuario de la integración regional de América
Latina y el Gran Caribe, 7, 12–54, Buenos Aires: CRIES, 2009; y Sanahuja, José Antonio y
Montenegro, Francisco J Verdes. “Nuevos instrumentos de cooperación en gestión de crisis entre
América Latina y la Unión Europea: riesgos y oportunidades”. Instituto Español de Estudios
Estratégicos, Documento 118/2015, 2015.
6 Briceño Ruiz, José. “Ejes y modelos en la etapa actual de la integración económica regional en
América Latina”. Estudios Internacionales (Santiago), 2013, 45(175), 9–39.
regionalismo post-hegemónico7 multiaxial, que será desarrollada en el tercer
apartado.
Dicho esto, el trabajo analiza la reformulación del regionalismo post-
hegemónico multiaxial al regionalismo abierto uniaxial en el primer año de
gobierno de la coalición Cambiemos en Argentina. Para ello, en una primera
sección se conceptualizan sendas nociones de regionalismo para, posteriormente,
analizar la forma en la que la administración de Mauricio Macri ha venido
relacionándose con los países del MERCOSUR, de la Alianza del Pacífico -a su vez, la
combinación entre ellos que da base a la UNASUR- y de la CELAC. Finalmente se
esbozan algunas conclusiones preliminares.
II. REGIONALISMO ABIERTO UNIAXIAL
Con la crisis y el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones
rápidamente cobró envión un tipo preponderante de inserción y vinculación
regional que podríamos definir como abierto y uniaxial.8 A lo largo de los años
subsiguientes, al desaparecer la división Este-Oeste y diluirse el conflicto Norte-Sur
, dicho modelo fue profundizado, acelerado e institucionalizado a partir de la
puesta en marcha de organizaciones como el NAFTA, el ALCA y el MERCOSUR,
como formas de insertarse en la globalización en marcha.9 Si bien ese proceso no
fue ni lineal ni homogéneo y se encontró, en cambio, signado por marchas y
contramarchas, tuvo ciertas características que vale la pena resaltar.
7 A tales fines, se adoptará como base los trabajos de Riggirozzi, Pia and Diana Tussie (eds). The rise
of post-hegemonic regionalism: the case of Latin America, United Nations University series on
regionalism, New York: Springer, 2012; y Tussie, Diana, and Pia Riggirozzi. A global conversation:
rethinking IPE in post-hegemonic scenarios”, Contexto Internacional 37.3 (2015): 1041-1068.
8 El viraje fue tan tajante que dejó de quedar circunscripto al campo de la integración regional e
impactó de lleno en el campo de las Relaciones Internacionales . Ver , por ej, Smith, Michael.
“Regions and regionalism”, Issues in world politics. Macmillan Education UK, 1997. 69-89; Farrell,
Mary, Björn Hettne, and Luk Van Langenhove. Global politics of regionalism: theory and practice.
Pluto Pr, 2005; Tussie, Diana. “Regionalism: providing a substance to multilateralism?”, en Theories
of New Regionalism. Palgrave Macmillan UK, 2003. 99-116. En un momento posterior se procedió a
estudiar los actores internos que sostenían el nuevo regionalismo , ver los estudios de caso en
Trucco, Pablo y Tussie, Diana , Nación y Región (Teseo, 2010) y en particular, Merke, Federico, “Los
usos del regionalismo en América Latina”.
9 Ver en particular, Bizzozero Lincoln y Vaillant Marcel (editores), 1996: " La inserción internacional
del MERCOSUR: ¿mirando al Norte o mirando al Sur?", Universidad de la República, Facultad de
Ciencias Sociales, Editorial ARCA
En su versión pura e ideal, es sabido que la Comisión Económica para América
Latina (CEPAL) brindó la pauta para el regionalismo abierto, impulsado tanto por
acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de
apertura y desreglamentación para acompañar la globalización. El regionalismo
propio de esta época se apoyó en un relacionamiento uniaxial. Puesto de manera
muy sintética, dicha estrategia implicaba que la integración regional girara en
torno a un eje esencial: el económico-comercial. Ello no descartaba diversas
temáticas, pero se proponía recogerlas de forma sucesiva bajo el impulso del
comercio. En un esquema uniaxial, cuando el eje principal (en este caso, el
económico-comercial) presenta complicaciones, entra en conflicto la propia razón
de ser del proceso de integración, afectando negativamente el funcionamiento de
los demás engranajes. En la época que marchaba la globalización el comercio se
convirtió, así, en un mecanismo de transmisión y adaptación de los principios
neoliberales, priorizando los procesos de transnacionalización del comercio y la
producción, así como la progresiva liberalización de los mercados.
Los modelos economicistas tendieron a asociar a la integración con la
construcción de un espacio económico común entre países determinados. Se suele
asumir la lógica de los cuatro estadios de la integración regional: la zona de libre
comercio, la unión aduanera, el mercado común y la unión monetaria. En este
sentido se distingue la integración superficial (cuando el énfasis está puesto en
remover los obstáculos fronterizos) de la integración profunda para lidiar con las
barreras no arancelarias10. Desde esta perspectiva, la variable comercial representa
el eje de la integración. En el caso del MERCOSUR de fines de los años noventa ello
era evidente en al menos dos terrenos: el de las prioridades de la agenda regional y
el de su arquitectura jurídico-institucional. Este esquema de regionalismo abierto
uniaxial obtuvo un amplio consenso entre los miembros del mainstream de
académicos, elites gubernamentales, representantes económicos, agencias
internacionales e instituciones financieras. Dicho regionalismo fue asumido por
determinados actores como manifestación de un orden global dominado por el
mercado y las principales potencias económicas occidentales. Fue un regionalismo
10 Vaillant, Marcel, 2001: “Profundización del proceso de integración económica en bienes” en
Daniel Chudnosvky y José María Fanelli El desafío de integrarse para crecer, balances y perspectivas
del MERCOSUR en su primera década, RED MERCOSUR, Siglo XXI, BID, Madrid.
que se ponía al hombro el proyecto político hegemónico del neoliberalismo.
III. POST HEGEMONISMO MULTIAXIAL
Las discusiones en torno a la viabilidad del modelo abierto uniaxial
comenzaron a agudizarse al son de las evidentes limitaciones que aquel
demostraba, no solo dentro de la región sino a lo largo y ancho del mundo. En ese
sentido, uno de los principales procesos que erosionó las expectativas generadas
luego del aclamado “fin de la historia” fue la crisis global de los mercados desatada
desde mediados de 1997. Desde la crisis asiática, pasando por la del vodka y por el
efecto caipirinha y su extensión al MERCOSUR, lo cierto es que una parte
importante del mundo se hallaba en condiciones críticas hacia fines de los años
noventa y principios del nuevo siglo, mientras los movimientos sociales se
constituían en importantes actores contestatarios al modelo. El MERCOSUR
representa un caso paradigmático con propuestas sucesivas para reconfigurar el
bloque. Esta coyuntura fue tornándose aún más compleja con la creación de nuevas
instituciones regionales como la Comunidad Sudamericana de Naciones en 2004
(CSN)-que se transformó en UNASUR en 2008-, el ALBA, la CELAC o hasta la
Alianza del Pacífico. El incremento de la gravitación del regionalismo
sudamericano en la política global, el cambio en la modalidad de vinculación
multilateral entre los vecinos, su renovada intención por modificar las normas
internacionales y nacionales y la ambición expresada por las diferentes iniciativas
emergidas en el seno de dichas plataformas, fueron denominadas como post-
hegemónicas11. El regionalismo post-hegemónico implica una reorganización del
escenario regional que se desarrolla dentro de un mundo multiplex12, que induce a
opciones y formas de inserción internacional múltiples y diversas.
El post-hegemonismo vino de la mano de la idea de multixialidad, que involucra
a aquellos esquemas que basan su movimiento sobre múltiples ejes. Desde esta
perspectiva, quienes deciden integrarse no lo hacen definiendo un eje central, sino
que optan por avanzar en varias áreas, de forma simultánea. Suelen abarcar
11 Riggirozzi, P. & Tussie, D. (eds.) 2012, The Rise of Post-Hegemonic Regionalism: The Case of Latin
America, Springer and United Nations University
12 Acharya, Amitav. The End of American World Order. Cambridge-Malden: Polity, 2014.
cuestiones comerciales y financieras, pero también –y de forma sincrónica-,
pueden involucrar cuestiones como el combate contra la pobreza, la exclusión y la
marginación social, la erradicación del hambre, la mejora de la salud, de la
educación, la disminución de las desigualdades en sus múltiples niveles –no solo
socioeconómicas, sino también culturales y políticas– o hasta de defensa o
seguridad. En los modelos multiaxiales, no son necesariamente siempre los
mismos ejes los que movilizan el proceso de integración, ya que esto puede variar
según el tiempo y el espacio. Ello no implica, vale la pena resaltar, los mismos
niveles de intensidad, velocidades o ritmos13.
IV. LA CONCEPCIÓN DEL REGIONALISMO EN EL GOBIERNO DE MARICIO MACRI
La vinculación del país frente a proyectos como el MERCOSUR, la UNASUR o la
CELAC estuvieron siempre marcadas tanto por pulsaciones hacia la convergencia
como por contratendencias marcadas por el conflicto y la divergencia. En ese
sentido, el Estado argentino –probablemente al igual que los demás- percibió en
ellos una ventana de oportunidad –una plataforma para desarrollar determinados
objetivos y por eso adhirió y brindó su apoyo. La clave para que aquello sucediera
se encontraba en no verse demasiado atado; en garantizar la flexibilidad,
gradualidad y simpleza de los organismos en cuestión14. Dicha tendencia se ha
acentuado con la llegada de Macri a la presidencia desde fines de 2015 e incluso se
ha ido modificando el perfil. En principio, debe resaltarse que el giro de la política
exterior había generado grandes expectativas desde la campaña, ya que antes de su
asunción se especulaba con que el viraje en la política exterior sería uno de los
pilares de la administración. Ya en ejercicio, el Presidente remarcó inmediatamente
la necesidad de “volver al mundo”. La reorientación de la inserción toma como
bandera la desideologización de la política exterior. Esto significa construir
relaciones “maduras y sensatas con todos los países del mundo”15. Otra noción
enarbolada en la macro-perspectiva oficial es la reconexión de Argentina con el
13 Comini, Op. Cit.
14Comini, Op. Cit. y Nolte, Detlef y Nicolás Comini. “UNASUR: Regional Pluralism as a Strategic
Outcome”, Contexto Internacional 38.2, 2016: 545-565.
15 Casa Rosada. “Palabras del presidente Mauricio Macri en la 134° apertura de sesiones ordinarias
del Congreso”, Presidencia de la Nación, 01 de marzo de 2016.
mundo. Según palabras de los principales responsables del diseño e
implementación de la política de inserción nacional, el país estuvo en los últimos
trece años aislado del mundo. Un tercer principio es el de la retórica de los hechos.
Ello significa que el discurso se condiga con hechos concretos. Finalmente, el
gobierno hace hincapié en la concentricidad. Asumiendo al mundo como un tablero
de ajedrez de múltiples niveles, la vinculación con ese tablero debe ejecutarse a
partir de círculos concéntricos, siendo el primero América Latina; el segundo
Estados Unidos, Europa, China y Rusia; el tercero -y último- abarca a África, los
países árabes y demás países asiáticos y el resto del mundo.
Dicho esto, nos dispondremos a analizar la implementación de la política de
inserción de Cambiemos hacia el primer círculo -América Latina- para finalmente
intentar identificar cómo se expresan allí los modelos “abierto y uniaxial” y “post-
hegemónico multiaxial”.
V. EL REGIONALISMO EN PRÁCTICA
Para el gobierno el corazón del primer círculo reside en el Mercosur. La primera
oportunidad para dialogar con todos los miembros fue en diciembre de 2015
cuando se llevó a cabo en Asunción la 49ª cumbre del Consejo del Mercado Común.
Argentina enarboló la cuestión de los derechos humanos en Venezuela con vista a
suspenderla del MERCOSUR y, por ende, de quitarle su poder de veto en las
decisiones del bloque. No fue un buen comienzo. La postura contribuyó a polarizar
a los demás miembros pero en forma bilateral se procedió de forma más
cooperativa con Paraguay, Uruguay y Brasil.
Comencemos por Paraguay. La relación bilateral está signada por Yacyretá en
virtud de la deuda que Paraguay mantiene con Argentina por la construcción de la
represa. Pero ello no obsta para avanzar en acuerdos de envergadura .Mientras que
Paraguay reconoce una deuda de 6.000 millones de dólares, Argentina reclama
hasta tres veces más, según la fuente consultada, por los intereses acumulados. En
2013 Cartes ya había señalado que “la deuda de Yacyretá no es de Paraguay, sino de
la represa conjunta, y para ello planteamos un esquema de pagos con lo que
produce esa misma empresa como solución posible”16. Si a esto se suma la deuda
que Paraguay le reclama a Argentina por cesión de energía, el panorama es todavía
más complejo. A pesar de la brecha sobre un tema tan relevante la cooperación no
deja de avanzar en otros temas, tales como la integración fronteriza, educación y
cultura, la facilitación de la navegación fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná y la
lucha contra el narcotráfico, eje de la política exterior de Estados Unidos en la
región y uno de los ejes centrales de la plataforma de Cambiemos. Se está
implementando, entre otros, con el Operativo Fronteras. Ambos países coinciden
en lineamientos generales de inserción internacional, tales como la presión sobre
Venezuela -que desembocó en una convocatoria extraordinaria de los cancilleres
del MERCOSUR con vistas a aplicar el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrático buscando su suspensión o la demanda por articular el MERCOSUR y
la Alianza del Pacífico o por concretar un acuerdo con la Unión Europea. Algo en lo
que haremos hincapié más adelante.
Un segundo país dentro del núcleo duro del primer círculo concéntrico con el
que la Casa Rosada ha tenido una buena sintonía es Uruguay, incluso cuando los
perfiles de las coaliciones gobernantes en los dos países parecerían representar
modelos de gestión contrapuestos. En la práctica hay un viraje en el tratamiento a
las plantas productoras de celulosa establecidas sobre la costa uruguaya del río
Uruguay. Malcorra argumenta que “sobre el río Uruguay, así como sobre el río
Paraná, caen muchos efluentes no solo los de las pasteras”17, como manera de bajar
la visibilidad de la cuestión y delegarla a los técnicos- movida que ha generado
múltiples movilizaciones del lado argentino del río. Más aun, hacia fines de agosto
el gobierno dio su aval a la construcción de una nueva planta de celulosa, aunque
sus vertidos también desembocaran en el Río Uruguay. Hubo, asimismo, varios
gestos más por parte de la Argentina. Entre ellos, se derogó la disposición 1108/13
de la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, la cual impedía que las cargas de
exportación con origen argentino fueran transbordas en el puerto de Montevideo.
16 La Nación. “Rechazo de Paraguay al planteo argentino por la deuda de Yacyretá”. 15 de
noviembre de 2013.
17 Cámara de Senadores de la Nación. Op. Cit.
El posicionamiento conjunto internacional es parte de la buena comunicación entre
las partes, algo que se ha tornado evidente cuando se expresaron en favor de llevar
adelante un acuerdo entre el MERCOSUR y la UE. Si a todo esto se suma la variedad
de acuerdos firmados en este período, el panorama es incluso más prometedor.
El mayor conflicto regional que enarboló el gobierno estuvo asociado con
Venezuela, fundamentalmente luego de que los gobiernos de Paraguay y Brasil a la
cabeza y de Argentina de cola, bloquearan la alternancia de la presidencia pro-
témpore del MERCOSUR, que correspondía a Venezuela durante el segundo
semestre de 2016. La firma de una declaración conjunta firmada por los cuatro
cancilleres -incluido Rodolfo Nin Novoa, que se abstuvo- a partir de la cual se le
daba tiempo a Caracas hasta el 1 de diciembre de 2016 para incorporar normativa
implicó un punto de equilibrio entre ambos gobiernos: se evitó reconocer la
presidencia del gobierno de Maduro y a su vez se garantizó la abstención uruguaya.
Finalmente, con Brasil también se articuló una actitud esencialmente
cooperacionista, sin diferenciar el antes del después del impeachment a la
presidenta Dilma Rousseff. Macri visitó Brasilia antes de asumir, acompañado por
una comitiva de alto nivel. Esa sería la única oportunidad en la que el presidente
argentino se trasladaría al país vecino. A los tres meses, en el 2016, Dilma perdía el
apoyo del Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), la mayor fuerza
política del país en términos de bancadas en ambas cámaras del congreso y de
afiliados. Ante un cuadro semejante, la prudencia y el compromiso regional
hubieran indicado convocar a un encuentro de Jefes de Estado de las diferentes
instancias regionales, ya sea MERCOSUR, UNASUR, CELAC o incluso OEA. Sin
embargo, no hubo convocatoria a ninguno de los organismos mencionados; ni a
ningún otro. Por el contrario, Argentina fue el primer país del mundo en reconocer
el gobierno de Temer. Una vez que Rousseff fuera formalmente destituida por el
congreso, el presidente interino fue recibido en Buenos Aires.
Entre ambas partes hoy existen coincidencias ideológicas en tanto apuntan a un
regionalismo abierto y a múltiples velocidades que permita libertad y agilidad para
definir acuerdos de libre comercio con otros países o bloques. Asimismo, sendas
administraciones expresan reticencia hacia los proyectos post-hegemónicos
multiaxiales, categorizados como ideológicos a la vez que sesgados en tanto se
distancian de la economía global. En ese marco, tanto Serra como Malcorra
coinciden en realizar una profunda revisión que flexibilice el MERCOSUR18,
descreen de instancias como CELAC y UNASUR, (re)ponderan el rol de la OEA,
pretenden fortalecer lazos con la Alianza del Pacífico.
Si con el MERCOSUR hubo titubeo y cautela, con la AP se expresó la fascinación
del todo por venir. El giro estratégico de la política exterior se ve patentemente
consagrado en esta nueva mirada hacia el Pacífico. Macri fue el único presidente de
un país observador que asistió a la cumbre de Jefes de Estado de Puerto Varas en
junio. Ya desde tiempos de campaña, Cambiemos había promovido la necesidad de
acercar a Argentina a la AP. En tanto dicho acercamiento era la bisagra para “volver
a insertar al país en el mundo”, el mismo se concretó con premura. Argentina se
sumó así a otros dos observadores del MERCOSUR (Uruguay y Paraguay) y a otros
46 países. Es cierto que el status de observador no conlleva compromiso alguno
pero el acercamiento a la AP pone de relieve el giro estratégico en materia regional.
Si bien Argentina mantiene intensas relaciones comerciales de manera bilateral
con cada uno de los miembros de la AP, el involucramiento institucional anuncia
ser un paso hacia un cambio más profundo en la orientación del proceso de
inserción internacional que ha transitado la Argentina en los últimos doce años,
particularmente si se propusiera pasar de observador a Estado Parte. Como sea, lo
cierto es que el propio Macri consideró que el MERCOSUR debe adoptar “una visión
de convergencia con la AP” y planteó la necesidad de un acuerdo de libre comercio
Mercosur-AP.
18 La tibia prudencia volvió a estar en el centro del discurso argentino luego de que Serra
demandara que el MERCOSUR retrocediera hacia una zona de libre comercio. En aquella
oportunidad Malcorra sostuvo que “cuando el canciller Serra planteó esta cuestión le dijimos que
estamos dispuestos a pensarlo pero hay que ser evolutivos, sobre todo a la luz de que estamos
ahora negociando con este modelo con la Unión Europea”. Ahora bien, en esta negociación, el poder
de mercado de Brasil es la prenda más apetitosa para la UE y si Brasil opera individualmente el
resto de los miembros del MERCOSUR pierden en margen de maniobra. En ese sentido, la ideología
pesa en frases como modernizar el MERCOSUR, pero la realidad luego obliga a calibrar. Ver Télam.
Argentina pidió prudencia ante la propuesta de Brasil de cambiar el modelo del Mercosur”. 27 de
mayo de 2016.
VI. CONCLUSIONES: ARGENTINA DEL POST HEGEMONISMO MULTIAXIAL AL
RETORNO DE LA APERTURA UNIAXIAL.
Tanto el modelo de regionalismo abierto uniaxial como el post-hegemónico
multiaxial representan tipos puros, que en general suelen convivir o superponerse,
ganando por momentos espacios unos sobre los otros. La década de los años 2000
trajo consigo la puesta en marcha de diferentes proyectos que en tanto se dieron en
un contexto de transición hegemónica y disputaron el sentido de categorías sobre
las que se piensa la política internacional fueron considerados post-hegemónicos.
Hoy se percibe una (re)ponderación de los esquemas abiertos uniaxiales, flexibles
y a múltiples velocidades. La vinculación entre Argentina y la región resulta un
ejemplo ilustrativo. La lucha a brazo partido por la atracción de inversiones, un
sesgo menos mercado internista de la mano de la apertura comercial vuelve a
ocupar el papel protagónico. En el camino de la “desideologización” el regionalismo
abierto recobra fuerza mientras los proyectos post-hegemónicos multiaxiales son
tildados de ideológicos. Así la CELAC o la UNASUR tienden a ser marginalizadas y
estigmatizadas. En sentido contrario, comienzan a adquirir relevancia las
dinámicas interamericanas y la OEA -incluso cuando desde allí ha sufrido más de
un revés en cuestiones de derechos humanos-, mientras se expende el enfoque de
seguridad de Estados Unidos en el país y en la región, algo evidente en la agenda de
lucha contra el narcotráfico nacional. En este convulsionado escenario, algunos
procesos de regionalización son relegados -como la UNASUR-, o ingresan en una
etapa de alta fricción interna -como el MERCOSUR-. La suspensión de Venezuela del
bloque es el ejemplo paradigmático de la reconversión regional al calor de los
cambios políticos, pero no está exento de tensiones. Actores relevantes, como la
Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur o los movimientos sociales en
general, y la mesa política del Frente Amplio de Uruguay se han manifestado en pos
de una vuelta atrás de la suspensión. Es claro que las iniciativas de construcción
regional surgen de los gobiernos, pero muchos de sus logros los sobreviven. El
MERCOSUR podrá ser convertido y reconvertido pero difícilmente enterrado.
Mientras Venezuela recurre al sistema de solución de controversias previsto en el
Tratado de Olivos, el 14 de diciembre Argentina toma la presidencia pro-témpore.
Pero los miembros fundadores aún están buscando un rumbo claro, más allá de la
ansiedad manifiesta por el tratado de libre comercio con la Unión Europea, que
poco de real parece tener.
La incertidumbre no solo cunde en la región sino que se extiende como marea
global. Por mera necesidad, las bases del regionalismo post hegemónico multiaxial
pueden ofrecer un lugar de resguardo ante la multiplicación de las inclemencias
externas. Por un lado, los organismos panamericanos, la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos y la OEA no ofrecen a Macri el apoyo que se podía haber
esperado frente a la detención arbitraria de Milagro Sala, dirigente política, social e
indígena. Por otro lado, la crisis política en Brasil no deja de tocar fondo por lo cual
el acercamiento con este país no cobra vida. Al mismo tiempo, la debacle del
proyecto de Matteo Renzi en Italia, el ascenso de Marine Le Pen en Francia, el
debilitamiento político español, la sísmica reconfiguración de la inserción británica
tras el Brexit, la victoria de Donald Trump y el creciente espacio que rápidamente
está dispuesto a ocupar China en la región cambiaron la cara de todos y cada uno
de nuestros interlocutores privilegiados.
El desgranamiento de tantas construcciones que primaron en los últimos veinte
años cambia la estructura de oportunidad con que deben lidiar los gobiernos. En
terreno tan movedizo, puede ser necesario barajar pragmáticamente opciones y
formas de inserción internacional múltiples y diversas así como a repensar
intereses y la ruta preferida de la inserción en un mundo que se manifiesta en tan
rápido zapping. “Cuando los hechos cambian, yo cambio de opinión, ¿y ud, señor,
qué hace?”, dicen que dijo Keynes cuando en los años de entreguerras lo acusaban
de cambiar de opinión sobre la política a seguir. Frente a la necesidad de un
acuerdo con la UE ¿podrá resistir Macri de participar en la Cumbre de Jefes de
Estado y de Gobierno CELAC-UE? en enero de 2017 en Punta Cana? El regionalismo
posthegemónico multiaxial fue un proceso más amplio y más pragmático que una
serie de triunfos domésticos del llamado progresismo.
“MUEVAN EL MUNDO QUE ME QUIERO SUBIR”; POLÍTICA EXTERIOR E
INTEGRACIÓN REGIONAL EN EL GOBIERNO DE MAURICIO MACRI.
Alejandro Frenkel19
Universidad de Buenos Aires, Argentina
frenkela@yahoo.com.ar
El 10 de diciembre de 2015, el empresario Mauricio Macri ganaba las
elecciones presidenciales en Argentina por medio de una alianza partidaria
bautizada como “Cambiemos”. La victoria en las urnas marcaría no solo la tercera
derrota del peronismo en 33 años de democracia sino que, además, sería la
primera vez que el Poder Ejecutivo sería encabezado por un dirigente ajeno al
Partido Justicialista y a la Unión Cívica Radical. Desde sus comienzos, el gobierno
de Cambiemos buscaría diferenciarse de la gestión kirchnerista y trazaría un
programa de gobierno que implicaba profundos virajes en materia económica,
social y, también, en el marco de la política exterior. "Queremos volver a ser parte
del mundo y cortar con el aislacionismo", diría Macri en un tono refundacional al
participar como invitado en la reunión anual de la fundación Clinton Global
Initiative (Macri, 2016c). En efecto, la premisa que recorre este trabajo es que el
gobierno de Mauricio Macri tendría como característica distintiva la adopción de
un cambio en materia de política exterior respecto de la gestión kirchnerista. Tanto
en su manera de interpretar el escenario internacional como en la forma concebir y
encarar la integración con los países vecinos20.
Durante la etapa kirchnerista, los lineamientos de la política exterior se
basaron en la inserción latinoamericana, con especial referencia a Sudamérica, en
posturas multilaterales revisionistas, en la articulación de la gestión externa con
las necesidades del desarrollo nacional y en la búsqueda de autonomía frente a las
grandes potencias (Busso, 2016). El gobierno de Cambiemos, por su parte,
reformularía estos lineamientos en función de una concepción distinta del
19 Licenciado en Ciencia Política y doctorando en Ciencias Sociales (Universidad de Buenos Aires).
Becario del CEIL-CONICET
20 Siguiendo a Roberto Russell, entendemos por cambio en la política exterior al “abandono o
reemplazo de uno o más de los criterios ordenadores de la política exterior y las variaciones en los
contenidos y/o formas de hacer política” y por ajustes a las “variaciones producidas en la intensidad
del esfuerzo (mayor o menor) y a las adecuaciones de objetivos frente a una o varias cuestiones de
la agenda de política exterior. Los ajustes son de carácter cuantitativo mientras que los cambios son
de naturaleza cualitativa” (Russell, 1989).
desarrollo nacional y del escenario internacional. Así, la inserción latinoamericana
se ampliaría a una inserción globalista en la que, en todo caso, el espacio regional
actuaría como una plataforma para integrar el país al mercado global. Las críticas
ya sea a las posturas unilaterales de las grandes potencias o a las asimetrías
existentes en los esquemas multilaterales desaparecerían21 y la noción de
autonomía sería abandonada en la retórica gubernamental. De igual forma, se
retomarían los estrechos vínculos con Estados Unidos y los países europeos y se
anunciaría una revisión de los acuerdos firmados con China y Rusia. La articulación
de una estrategia externa con el modelo económico local sí se mantendría, pero en
términos distintos a los de la etapa peronista22.
La llegada de Macri a la presidencia de Argentina constituiría, además, una de
las principales expresiones del agotamiento del ciclo de gobiernos progresistas en
América Latina y el reimpulso a los esquemas de regionalismo abierto y “a la carta”
-del tipo que propone hoy en día la Alianza del Pacífico (AP)- como modelo de
vinculación intra y transregional. En este marco, los cambios en la política exterior
imprimidos por el nuevo gobierno tendrían necesariamente su expresión en la
política de integración regional23. En sintonía con la idea de lograr un mejor
posicionamiento en las cadenas globales de valor, la proclama de “flexibilizar” los
bloques regionales se instalaría en el discurso gubernamental de Cambiemos y las
agendas políticas y multidimensionales de la integración se irían diluyendo. En este
marco, instancias como la Unasur y la CELAC perderían protagonismo dentro de la
21 Un ejemplo del abandono de las posiciones críticas de los esquemas multilaterales está en que, a
poco de asumir el nuevo gobierno, Argentina pondría fin al litigio con los denominados “fondos
buitres” y abandonaría el proyecto presentado por el anterior gobierno en Naciones Unidas para
generar un marco regulatorio internacional de las reestructuraciones de deuda externa. Otro
ejemplo en un mismo sentido estaría en el acatamiento al fallo de la Organización Mundial de
Comercio (OMC) impulsado por Estados Unidos, Europa y Japón por la adopción de medidas
proteccionistas en materia de importaciones.
22 En materia económica, la gestión de Macri se caracterizaría por la aplicación de políticas de corte
ortodoxo, cercanas al recetario neoliberal. Así, durante los primeros meses el paquete de medidas
económicas incluyó una devaluación del 40%; un aumento exponencial de tarifas de servicios
públicos; el acuerdo con los “fondos buitres”; la eliminación de retenciones impositivas al sector
agroexportador y a las mineras; un recorte del gasto público y despidos en el sector estatal.
23 Como afirma el investigador argentino Raúl Bernal-Meza (2009), no existen proyectos de
regionalización desconectados de las respectivas políticas exteriores. A menudo se analizan la
política exterior, el modelo o estrategia de inserción internacional y la visión sobre la integración
como cuestiones separadas y autónomas; lo que constituye, a nuestro juicio, un grave error.
política exterior, mientras que el Mercosur buscaría ser reconfigurado a la luz de
un modelo de inserción internacional centrado en las agendas económicas y
comerciales.
I. VOLVER AL MUNDO
Dentro de los estudios de política exterior, las percepciones han tenido un lugar
destacado como variable explicativa del comportamiento de los países más allá de
sus fronteras. En este sentido, Argentina no sería una excepción. Por lo general, las
cosmovisiones de los distintos gobiernos partían de una lectura positiva o negativa
del sistema internacional y el rol que la Argentina podía desempeñar en el mundo.
Por caso, la percepción del escenario de la posguerra fría es una variable que
explica en gran medida los virajes y ajustes de la política exterior del gobierno de
Carlos Menem (Paradiso, 1993; Busso y Bologna, 1994). En este sentido, el
gobierno menemista partiría de la noción de un predominio norteamericano y de
una visión de un mundo globalizado que ofrecía auspiciosas oportunidades a
quienes se supieran adaptar a las nuevas reglas de juego.
Durante la etapa kirchnerista, en cambio, el escenario internacional sería
concebido como un ámbito de hostilidad para el desarrollo del país. A diferencia
del optimismo que caracterizó los primeros años de la década de 1990, la
globalización y la apertura indiscriminada de las economías ya no significaban una
ventana de oportunidades para el progreso. La Argentina se encontraba en
cesación de pagos y era catalogada como un paria internacional por actores
externos e internos. En este contexto, los organismos multilaterales de crédito
como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial eran concebidos como
parte fundamental de la debacle económica y como un permanente foco de
condicionamientos para las políticas gubernamentales de la Argentina. Sumado a
lo anterior, el desprecio por el multilateralismo por parte de los Estados Unidos a
partir de la doctrina unilateral de la guerra preventiva también contribuyó a una
percepción negativa del sistema internacional.
El gobierno de Mauricio Macri, por su parte, comenzaría retomando las visiones
más auspiciosas del escenario global a la hora de definir e implementar su política
exterior. En su primera alocución al Congreso nacional como presidente, Macri
expresaría: “Llevamos años, años donde la brecha entre la Argentina que tenemos y
la que debería ser, es enorme. Y ello nos ha llevado a enojos, a resentimientos, a
una búsqueda permanente del enemigo o el responsable, interno o externo, de por
qué nos faltan las cosas que nos correspondían. Y hasta nos llevó a aislarnos del
mundo, pensando que el mundo nos quería hacer daño. A ello agregaría: “la
globalización es una realidad y creemos que […] trae inmensas oportunidades que
debemos aprovechar” (Macri, 2016b).
A partir de esta concepción favorable del proceso de globalización, el gobierno
de Cambiemos proclamaría a necesidad de “volver al mundo” y desideologizar la
política exterior. Bajo esta nueva mirada, la confrontación es sinónimo de
aislamiento y una visión ideologizada redunda, necesariamente, en una
confrontación. Ahora bien, la idea de la vuelta al mundo merece ser desgranada.
Por un lado, se postula la existencia de un mundo en un sentido abstracto,
universal, en el que no se distinguen Estados, ni se establecen jerarquías. Al mismo
tiempo, ese mundo imaginado representa un segmento particular de actores.
Cuando el gobierno postula la necesidad de construir “relaciones maduras y
sensatas con todos los países del mundo” (Macri, 2016b), en realidad se está
refiriendo a una estrategia de círculos concéntricos que empiezan por América
Latina, siguen por Estados Unidos, la Unión Europea, China y Rusia y van
cerrándose al resto de los países (Tussie & Comini, 2016).
En este marco, la relación con los Estados Unidos constituiría otro de las
dimensiones más notables del viraje en materia de política exterior del gobierno de
Mauricio Macri. A diferencia de la década kirchnerista –en la que se pasó de una
política de autonomía con cooperación hasta llegar a puntos abiertos de
confrontación (Busso & Pignatta, 2006)- el vínculo con Estados Unidos se
transformaría en un eje central de la estrategia externa de Cambiemos y la llave
fundamental en la tan proclamada “vuelta al mundo”. En este nuevo escenario, la
idea de autonomía desaparecería del imaginario gubernamental y se reeditarían
las posiciones cercanas a lo que Russell y Tokatlian (2013) definieron como una
lógica de aquiescencia. Es decir, una estrategia que implica una asimilación de la
condición subordinada de América Latina en el sistema internacional, la búsqueda
del apoyo de Estados Unidos para obtener dividendos materiales o simbólicos y la
no adhesión a esquemas de integración regional que puedan afectar el vínculo
estrecho con Washington. En el marco de este nuevo realineamiento internacional,
el gobierno argentino recibiría en marzo de 2016 una visita de Estado del
presidente norteamericano, Barack Obama. Tras firmar acuerdos en materia
económica y de seguridad, el presidente estadunidense felicitaría a su par
argentino por el “cambio en las relaciones con Estados Unidos" y por fomentar la
"apertura, la transparencia y competitividad" del país (La Nación, 2016a). El
Embajador norteamericano Noah Mamet, por su parte, afirmaría queahora
tenemos un socio en serio" (La Nación, 2016b).
De la misma forma, la necesidad de abrirse al mundo aparecería en la
ingeniería de la política exterior del gobierno argentino como un apéndice
fundamental de un nuevo modelo de inserción internacional y de desarrollo
nacional que coloca al mercado como el principal ordenador de las relaciones
sociales. Si a lo largo de sus 12 años, el kirchnerismo fue articulando una estrategia
de inserción de adentro hacia afuera (Busso, 2016), en tanto una continuación
necesaria de una política doméstica basada el mercado interno como motor de la
economía, la gestión macrista, por el contrario, trazaría una estrategia externa en
línea con modelo de desarrollo construido de afuera hacia adentro. El motor
económico, ente caso, son las inversiones externas, los capitales internacionales y
la inserción competitiva en los mercados globales basada en la producción de
commodities. En este sentido, Macri definiría que para restablecer el crecimiento de
la economía argentina “necesitamos volver al mundo, ser parte de la cadena global
de producción y recrear la confianza del mundo y la confianza en nosotros”
(Noticia Registrada, 2016). “En un mundo globalizado estamos obligados a
competir; la competitividad no es un tema que beneficie a inversores o
empresarios, sino que es clave para el desarrollo, para generar empleo y reducir la
pobreza” (Macri, 2016b). En otra ocasión, el presidente afirmaría que “el desafío es
dejar de ser el granero del mundo para pasar a ser el supermercado del mundo"
(Perfil, 2015).
II. INTEGRACIÓN REGIONAL
Al igual que los gobiernos que le precedieron desde el retorno democrático,
Mauricio Macri también postularía a la región latinoamericana como un espacio
primordial de la política exterior. En este caso, desde el primer momento de su
gobierno Macri apuntaría al Mercosur y a la Alianza del Pacífico como los
organismos regionales hacia los cuales canalizar las aspiraciones argentinas en
materia de integración. En cambio, otras instancias de cooperación que en el
período kirchnerista habían cobrado visibilidad, como la Unasur o la CELAC, irían
desapareciendo del radar internacional del Palacio San Martín.
Ahora bien, más allá de la proclamada importancia que ocupaba el Mercosur en
la política exterior, la naturaleza, los objetivos y la intensidad que adquirió la
integración regional para el nuevo gobierno serían bien distintos. A diferencia de la
gestión peronista -en la que la integración con los países vecinos se configuró como
una herramienta de autonomía y de contrabalanceo de una globalización percibida
como asimétrica- para el gobierno de Cambiemos la integración regional sería
rediseñada en tanto plataforma para insertarse en los mercados globales, generar
confianza internacional para la atracción de capitales y para potenciar el carácter
de exportador de commodities a través de la reducción de barreras arancelarias. El
Mercosur “social y productivo surgido tras el Consenso de Buenos Aires en 200324
(Perrotta & Vazquez, 2010) daría paso, otra vez, a un Mercosur “comercialista”, a
tono con el paradigma de regionalismo abierto de la década de 1990. “Veo en el
Mercosur un espacio para fortalecer las relaciones económicas y comerciales entre
nosotros y con todo el mundo”, diría Macri al asistir a su primera cumbre del
Mercosur como presidente (Macri, 2016a).
Vinculado a lo anterior, en el imaginario del gobierno argentino aparecerían
dos conceptos clave en su afán por redefinir el perfil del Mercosur: la flexibilidad y
la previsibilidad. En líneas generales, ambas ideas apuntarían a reconfigurar el
bloque en términos de un modelo aperturista hacia los mercados internacionales y
24 El Consenso de Buenos Aires fue un documento suscripto por los entonces presidentes de
Argentina y Brasil –Néstor Kirchner y Lula da Silva- el 16 de octubre de 2003. Entre otras cosas, allí
se afirma la necesidad de encarar la integración sobre la base de una distribución equitativa de la
riqueza y la inclusión social; una mayor participación del Estado y la búsqueda de mayores
márgenes de autonomía que, asimismo, permitan consensuar posiciones comunes para negociar
con terceros.
a generar un clima de negocios propicio para la atracción de capitales privados25.
No obstante, la idea de flexibilidad iría aún más allá, debido a que implica una
redefinición no solo de los objetivos del Mercosur sino también de su naturaleza
jurídica e institucional. En efecto, cuando Argentina o el resto de los países
miembros proclaman la necesidad de flexibilizar el bloque, lo que subyace es el
abandono de la unión aduanera y el retorno a una mera zona de libre comercio,
contradiciendo el espíritu del propio Tratado de Asunción. No por nada, el
acercamiento a la Alianza del Pacifico se transformaría en una de las mayores
expresiones de la tan mentada flexibilización del Mercosur.
III. EL GIRO AL PACIFICO
Uno de los objetivos más importantes que trazaría la administración de
Cambiemos en materia de integración estaría en una mayor proximidad con la
Alianza del Pacífico. Como se dijo anteriormente, la integración regional se situaba
en la estrategia internacional del nuevo gobierno como una herramienta
fundamental para la proclamada “vuelta al mundo”. Es decir, como parte de una
mayor apertura a los mercados globales. En este sentido, la Alianza del Pacífico se
transformaría en el modelo de regionalismo a seguir para la Argentina: centrado en
agendas comerciales y económicas26, orientada fundamentalmente a vincularse con
el mundo globalizado más que a consolidar los vínculos regionales27 y sin hacer
foco en la reducción de asimetrías, tanto intrarregionales como frente a los países
desarrollados.
El privilegio del modelo que representa la Alianza del Pacífico refleja, además,
el enfoque de inserción internacional trazado por el gobierno de Macri, orientado a
25 Ambas ideas quedaría bien expresadas por el propio Macri en una cumbre del Mercosur: “quiero
rescatar un valor que es la flexibilidad, la capacidad de adaptarnos a las necesidades del mundo y de
nuestros vecinos en cada momento. Pero el complemento necesario de una integración flexible, un
segundo valor esencial es la previsibilidad. Desde el día 1 dejamos en claro nuestro compromiso de
tener reglas de juego claras, generar un marco de confianza y certidumbre, para que las inversiones
y los proyectos de infraestructura que tanto necesita nuestra región, y comentábamos hace unos
instantes en la reunión previa, puedan desarrollarse con una verdadera mirada a largo plazo
(Macri, 2016a) .
26 Según el acta fundacional de la AP, el objetivo principal del bloque es construir un área de
integración para avanzar progresivamente hacia la libre circulación de bienes, servicios, capitales y
personas” (Declaración Presidencial, 2011),
27 A excepción de Perú, Chile, Colombia y México exportan más bienes a la zona Mercosur que al
resto de miembros plenos de la AP.
transformar al país en el “supermercado del mundo”. Si se analizan las
características de la inserción económica y política internacional de cada uno de
los miembros se puede tener una visión general acerca de lo que significa la AP. En
efecto, casi la mitad del comercio entre las economías del Mercosur se concentra en
manufacturas de contenido tecnológico medio, como las del sector automotor y
algunos productos químicos, mientras que los envíos intrarregionales de los países
de la AP se componen mayormente de commodities como petróleo y cobre (Gayá &
Michalczewsky, 2014). Asimismo, todos los países que lo integran tienen vigentes o
en curso de ratificación acuerdos de libre comercio con Estados Unidos, China o la
Unión Europea. En otras palabras, la AP expresa la revitalización de los esquemas
de regionalismo abierto, orientados a conformar plataformas de vinculación
“competitivas” a través de la liberalización del comercio y las cadenas globales de
valor.
En este marco, desde el Palacio San Martín se desplegaría una serie de
iniciativas destinadas a lograr un mayor acercamiento a la AP, ya sea de manera
individual o pugnando por hacerlo conjuntamente a través de una flexibilización
del Mercosur. Así, en julio de 2016, Argentina se transformaría en miembro
observador de la Alianza. "Tras muchos años de una economía cerrada, debemos
adoptar una transición ordenada y no crítica en la integración de Mercosur, espero
en breve con la Alianza del Pacífico, y después con el mundo entero", diría Macri en
su primera intervención como país observador de la Alianza (Página 12, 2016a). A
ello agregaría que el Mercosur debe finalizarse y salir del congelamiento para
converger en el futuro en un acuerdo de libre comercio con la Alianza del Pacífico
(La Nación, 2016c).
Sobre este último punto, cabe destacar que las pulsiones por flexibilizar los
organismos regionales y estrechar los lazos entre el “atlántico” y el “pacífico” no
serían una novedad exclusiva del gobierno argentino. Incluso, las presiones para
rediseñar los términos de la integración se pueden rastrear en las agendas
gubernamentales desde antes de que se produjera el “giro a la derecha” que
experimentó la región en el último año28. En el caso particular del Mercosur, las
28 Los principales actores industriales brasileños ya advertían en el año 2013 la necesidad de
librarse de “esa camisa de fuerza” que representa el Mercosur y avanzar hacia un tratado de libre
comercio con la Alianza del Pacífico (El Economista, 2013). Del mismo modo, en 2015 la entonces
demandas por suprimir la decisión 32/00 -la cual establece que los Estados parte
se comprometen a “negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial
con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen
preferencias arancelarias” (Consejo del Mercado Común, 2000)- se volverían una
constante en las reuniones y cumbres del bloque de los últimos años. Asimismo,
desde 2014 los cancilleres de los países del Mercosur y la Alianza del Pacífico
vienen celebrando reuniones con el objetivo de avanzar en el proceso de
convergencia entre ambos bloques y diversos documentos oficiales del Mercosur
expresan el mismo objetivo29.
IV. MERCOSUR-UNIÓN EUROPEA
La llegada de Macri a la presidencia cambiaría también el escenario en lo
concerniente al tratado entre la Unión Europea y el Mercosur. En efecto, el acuerdo
interregional se ubicaría al tope de prioridades de la nueva gestión en materia de
integración. Avanzar en el acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea es una
prioridad y Argentina está comprometida, dispuesta a hacer los esfuerzos
necesarios para dinamizar las negociaciones”, afirmaría Macri al asumir la
presidencia (Macri, 2016a).
En este punto, la posición de Cambiemos significaría un ajuste y un cambio
respecto de la política exterior del gobierno kirchnerista. El ajuste tendría que ver
justamente con la importancia otorgada a concretar el acuerdo. Si bien las
gestiones de Néstor y Cristina Kirchner nunca rechazaron de plano la idea de
firmar el acuerdo, lo cierto es que el tratado no figuraba entre las prioridades de la
presidenta Dilma Rousseff expresaría en su visita a Colombia que la AP y el Mercosur deben
converger sumándose a las voces que consideran que ambos procesos de integración no son
contrapuestos (Nodal, 2015). Desde Uruguay también existen iniciativas de larga data orientadas a
flexibilizar el Mercosur y acercarse al bloque del pacífico. En efecto, tras el retorno de Tabaré
Vázquez a la presidencia Montevideo manifestaría su intención de convertirse en miembro pleno de
la Alianza del Pacífico (El País, 2016). Tabaré también impulsaría la adhesión de Uruguay al Tratado
sobre Comercio de Servicios (TiSA, en inglés), pero la oposición de sectores de su propio partido lo
obligaría abandonar las negociaciones.
29 Por mencionar un ejemplo, el Comunicado Conjunto del 16 de julio de 2015 establece que los
Estados parte “realzaron el interés en que se refuerce el diálogo del Mercosur con otros esquemas
de integración” y “subrayaron, en ese sentido, el interés en que se realice una nueva reunión entre el
Mercosur y la Alianza del Pacífico” (Mercado Común del Sur, 2015).
política exterior, especialmente debido a que Europa no estaba dispuesta a ceder
en el proteccionismo de su Política Agraria Común (PAC) y porque Argentina
buscaba proteger determinados sectores de la industria local. Vinculado a esto
último, el cambio se haría visible en que, como ya fue mencionado, el Mercosur
pasaría a ser para la administración macrista un instrumento para insertarse en el
mercado internacional y para generar la imagen de previsibilidad frente a los
actores económicos y financieros.
El renovado impulso de Buenos Aires al acercamiento con la Unión Europea
generaría, además, expectativas en el resto de los miembros. No solo en aquellos
países históricamente favorables al acuerdo, como Uruguay y Paraguay sino
también en Brasil. En efecto, cediendo a las presiones de los sectores industrial y
agroexportador, los últimos años de la presidencia de Dilma Rousseff se
caracterizaron por una postura proclive a realizar un acuerdo “a dos velocidades”
si otros países - en referencia a Argentina- ponían reparos a concretarlo en el corto
plazo.
V. EL MERCOSUR Y LA CONFRONTACIÓN CON VENEZUELA
Desde el comienzo de su mandato el gobierno de Macri libraría una batalla
contra la Venezuela de Nicolás Maduro que, lejos de desideologizar la política
exterior, le agregaría una pátina de barniz ideológico a las relaciones con los países
de la región. Ya antes de asumir la presidencia, Mauricio Macri dispararía contra el
gobierno bolivariano y reclamaría la aplicación de la cláusula democrática del
Mercosur alegando la existencia de presos políticos en el país caribeño. Maduro,
por su parte, respondería tildando a Macri de ser "un burgués de elite, una opción
ultraderechista y neoliberal" (La Nación, 2015).
A partir de allí se iniciaría una escalada en el conflicto bilateral, con altibajos y
acusaciones cruzadas. Argentina seguiría calificando al régimen venezolano como
antidemocrático, mientras que Caracas retrucaría denunciando la injerencia de
Buenos Aires y otros países de la región en sus asuntos internos. Lo particular es
que Venezuela no solo constituía un socio comercial ampliamente favorable para la
Argentina30. La confrontación con Caracas respondería, en todo caso, a dos
30 Entre 2002 y 2011 las exportaciones de Argentina a Venezuela se incrementaron a una tasa del
motivaciones principales. Por un lado, tendría como objetivo dar señales claras
especialmente a Estados Unidos y a los actores económicos y financieros- del
nuevo realineamiento internacional de la Argentina. En segundo lugar, correr a
Venezuela del organismo supondría eliminar un potencial veto a la flexibilización
del Mercosur, impulsada no solo por Argentina, sino también por el resto de los
países miembros plenos.
En este marco, las iniciativas regionales destinadas a excluir a Venezuela del
bloque se concentrarían inicialmente en una serie de intentos por invocar el
Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur31. Si bien
Buenos Aires apoyaría la movida diplomática en los primeros meses del nuevo
gobierno, la moción pasaría a ser destinada hacia mediados de 2016. Este cambio
de postura del gobierno de Macri traería críticas –tanto por actores internos como
por actores externos, especialmente de la oposición venezolana- en función de un
supuesto acuerdo que implicaba disminuir la embestida contra Caracas a cambio
del apoyo del país caribeño a la candidatura de la canciller argentina, Susana
Malcorra, a la Secretaría General de Naciones Unidas32.
Más allá de las suspicacias, lo cierto es que los movimientos orientados a aislar
a Venezuela de la región se profundizarían luego de que se vieran frustradas las
aspiraciones de Malcorra y, especialmente, tras la destitución de Dilma Rousseff
por medio de un fraudulento impeachment y la llegada del neoconservador Michel
Temer al Palacio del Planalto33. La estrategia, en este caso, iría mutando y se pasaría
de impugnar la supuesta deficiencia en la democracia venezolana a alegar una falta
32,7% acumulativa anual, mientras que las importaciones lo hicieron a un ritmo inferior: 14,4%. El
saldo de la balanza comercial ha sido, además, ampliamente favorable para la Argentina (en 2010
llegaría a US$ 1.402 millones) y casi el 30% de ese flujo de exportación a Caracas estaría
representado por bienes manufacturados de alto valor agregado (Ministerio de Economía, 2011).
31 También se intentaría el mismo camino en otros foros regionales y hemisféricos, como la Unasur
y la OEA. En el primer caso, a través del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de la Unasur
sobre Compromiso con la Democracia; en el segundo, invocando la Carta Democrática de la OEA.
32 Cabe destacar que Venezuela integraría durante 2015 y 2016 el Consejo de Seguridad de la ONU
en calidad de miembro no permanente y que el CSNU es, en los hechos, la instancia que elige al
Secretario General del organismo.
33 A poco de haber asumido como presidente interino, Michel Temer afirmó que "sería excelente"
que Mauricio Macri pudiera asumir la presidencia pro tempore del Mercosur, en lugar de Venezuela
(Página 12, 2016b).
de internalización de la normativa del Mercosur por parte del país caribeño. En
esta línea, Argentina, Brasil y Paraguay argumentarían que Caracas no implementó
en los plazos requeridos las normas básicas para convertirse en miembro pleno y
refutarían, en un hecho sin precedentes en la historia del Mercosur, el traspaso de
la presidencia pro témpore de Uruguay a Venezuela en agosto de 2016. El gobierno
de Tabaré Vázquez, por su parte, no acordaría con la ofensiva y el gobierno
venezolano retrucaría denunciando una “Triple Alianza contra Venezuela” (La
Nación, 2016d).
No obstante, a pesar de la oposición uruguaya, Argentina, Brasil y Paraguay
lograrían bloquear que Caracas asumiera la presidencia del organismo y
establecerían en su lugar un mando colegiado. A mediados de septiembre, los tres
países –otra vez sin la venia de Montevideo- acordarían en un documento darle a
Venezuela el 1 de diciembre como como fecha límite para adoptar “las obligaciones
asumidas en el Protocolo de Adhesión”. El documento establecería, además, que
“las negociaciones externas con terceros países y grupos de países serán
coordinadas por los cuatro Estados Partes signatarios del Tratado de Asunción”
(Mercado Común del Sur, 2016). Este punto disiparía definitivamente cualquier
obstrucción de Caracas en las negociaciones con la Unión Europea y la Alianza del
Pacífico34. Finalmente, en un procedimiento no consensuado por todos los Estados
y de dudosa legalidad, el 2 de diciembre se anunciaría la suspensión del país
caribeño como miembro pleno. Argentina quedaría como el encargado de conducir
el Mercosur a partir de 2017.
VI. EPÍLOGO: ARGENTINA ENTE EL BREXIT Y TRUMP
A tan solo un año de haber ganado las elecciones presidenciales, el escenario
internacional sobre el que el gobierno de Cambiemos diseñó su política exterior
había cambiado drásticamente. Como se explicó anteriormente, el gobierno
argentino se encuadraría desde un primer momento dentro del paradigma
globalista y en base a ello proclamaría su apertura al “mundo”. La reivindicación
del proceso de globalización, de la liberalización del comercio a nivel regional y
34 Cabe destacar que, de todas formas, Venezuela nunca participó de las negociaciones con la Unión
Europea por el acuerdo de libre comercio interregional.
global así como un realineamiento con las potencias occidentales, especialmente
con los Estados Unidos construirían los pilares de la estrategia de inserción
internacional del macrismo.
No obstante, el mundo que tenía en mente el gobierno de Cambiemos al asumir
se iría disipando con el correr del año 2016. La salida del Reino Unido de la Unión
Europea -proceso conocido como “Brexit”- en junio de 2016 y el creciente auge de
los movimientos nacionalistas de extrema derecha en el viejo continente pondrían
en jaque la idea misma de integración y de multilateralismo internacional. En el
caso particular de América del Sur, la crisis europea colocaría en stand by las
posibilidades de concretar una de las prioridades que el gobierno argentino trazó
en su política de integración regional, como es el acuerdo entre la Unión Europea y
el Mercosur.
De la misma forma, el triunfo del republicano Donald Trump en las elecciones
estadounidenses es otro acontecimiento que pondría en dificultades a la política
exterior de Cambiemos. El gobierno de Macri había establecido desde un primer
momento a Estados Unidos como un actor clave de su estrategia externa. Según se
creía, lograr beneplácito de la primera potencia mundial facilitaría una mejor
obtención de los dividendos de la globalización, atraería capitales internacionales y
coadyuvaría a una inserción competitiva en las cadenas globales de valor. Con este
diagnóstico, el gobierno argentino manifestaría de manera un tanto sobreactuada
la intención de firmar un tratado de libre comercio entre ambos países y de
suscribir al Tratado Transpacífico (La Nación, 2016e).
El gobierno de Macri esperaba, por afinidad personal y por una sintonía en la
forma de interpretar el ámbito internacional, un triunfo de Hillary Clinton. Sin
embargo, la victoria de Trump y su retórica nacionalista pondrían al proceso de
globalización como uno de sus blancos principales y en esta línea la nueva
administración anunciaría el retiro de Estados Unidos del TPP y la revisión del
libre comercio como un pilar de la política exterior norteamericana.
Indefectiblemente, la crisis de legitimidad que sufre hoy en día el orden liberal
de la posguerra fría modificaría la apreciación del gobierno argentino sobre el
escenario internacional. En este sentido, el optimismo inicial de un mundo
auspicioso y receptivo daría lugar una visión más pesimista. “El mundo tiene una
dinámica de cambios muy fuerte. Estamos pasando a un mundo caótico con actores
asimétricos”, afirmaría la canciller argentina a poco del triunfo de Trump en
Estados Unidos (Malcorra, 2016).
En definitiva, tal vez contra su propia voluntad, el gobierno de Mauricio Macri
se vea obligado recalcular su política exterior y estrechar lazos con quienes hoy
parecen representar mejor los pilares de la globalización. Paradójicamente, no
serían en este caso los países occidentales sino China y los países del sudeste
asiático. De igual forma, una dinámica global que castiga a quienes promueven una
apertura indiscriminada de las economías, abre un interrogante sobre las
posibilidades que tienen a futuro los esquemas de integración meramente
comerciales, orientados más a conquistar mercados internacionales que a generar
herramientas que mitiguen las asimetrías de un capitalismo cada vez más desigual.
Bibliografía
Bernal-Meza, R. (2009). El Regionalismo: Conceptos, paradigmas y procesos en el
sistema mundial contemporáneo. Aportes Para La Integración
Latinoamericana, 15.
Busso, A. (2016). Los ejes de la acción externa de Cristina Fernández: ¿cambios
hacia un nuevo horizonte o cambios para consolidar el rumbo? Relaciones
Internacionales, 25(50).
Busso, A., & Bologna, A. B. (1994). La política exterior argentina a partir del
gobierno de Menem: una presentación. En A. B. Bologna (Ed.), La política
exterior del gobierno de Menem. Seguimiento y reflexiones al promediar su
mandato. Rosario: Ediciones CERIR.
Busso, A., & Pignatta, M. E. (2006). Las relaciones Argentina-Estados Unidos
después de la negociación de la deuda. Continuidades estructurales, gestos
reactivos y cuestiones irresueltas. Anuario en Relaciones Internacionales.
Consejo del Mercado Común. (2000). Decisión 032/2000. Relanzamiento del
Mercosur. Relacionamiento externo. Obtenido de:
http://www.mercosur.int/innovaportal/v/3189/1/secretaria/decisiones_200
0
Declaración Presidencial de la Alianza del Pacífico (2011). República del Perú.
El Economista (5 de junio de 2013). Industriales brasileños piden buscar más
acuerdos de TLC. Obtenido de: http://eleconomista.com.mx/economia-
global/2013/06/05/industriales-brasilenos-piden-buscar-mas-acuerdos-tlc
El País (2016). Uruguay busca ser miembro de Alianza del Pacífico. Obtenido de:
http://www.elpais.com.uy/economia/noticias/uruguay-busca-miembro-de-
alianza.html
Gayá, R., & Michalczewsky, K. (2014). El comercio intrarregional sudamericano:
patrón exportador y flujos intraindustriales. Inter-American Development
Bank.
La Nación (21 de diciembre de 2015). Macri lleva al Mercosur sus fuertes
diferencias con Maduro. Buenos Aires. Obtenido de:
http://www.lanacion.com.ar/1856057-macri-lleva-al-mercosur-sus-fuertes-
diferencias-con-maduro
La Nación (14 de marzo de 2016). Elogio de Obama a Macri: “La Argentina es un
buen ejemplo de cambio en las relaciones con EE.UU.” Buenos Aires. Obtenido
de: http://www.lanacion.com.ar/1879724-elogio-de-obama-a-macri-la-
argentina-es-un-buen-ejemplo-de-cambio-en-las-relaciones-con-eeuu
La Nación (11 de abril de 2016). El embajador de EE.UU. elogió a Macri: Ahora
tenemos un socio en serio. Buenos Aires. Obtenido de:
http://www.lanacion.com.ar/1888326-eeuu-macri-socio
La Nación (30 de junio de 2016). Mauricio Macri aseguró que el Mercosur debe
“salir del congelamiento” para ir a un acuerdo de libre comercio con la Alianza
del Pacífico. Buenos Aires. Obtenido de:
http://www.lanacion.com.ar/1914081-mauricio-macri-aseguro-que-el-
mercosur-debe-salir-del-descongelamiento-para-ir-a-un-acuerdo-de-libre-
comercio-con-la-alianza-del-pacifico
La Nación (3 de agosto de 2016). Maduro denuncia una nueva “Triple Alianza.
Buenos Aires. Obtenido de: http://www.lanacion.com.ar/1924204-maduro-
denuncia-una-nueva-triple-alianza
La Nación (27 de octubre de 2016). Impulsa el Gobierno un tratado de libre
comercio con Estados Unidos. Buenos Aires. Obtenido de:
http://www.lanacion.com.ar/1950802-impulsa-el-gobierno-un-tratado-de-
libre-comercio-con-estados-unidos
Macri, M. (2016a). Palabras del Presidente en la Cumbre del Mercosur, en Paraguay.
Asunción. Obtenido de:
http://www.casarosada.gob.ar/informacion/discursos/35112-palabras-del-
presidente-en-la-cumbre-del-mercosur-en-paraguay
Macri, M. (2016b). Palabras del presidente Mauricio Macri en la 134° apertura de
sesiones ordinarias del Congreso. Obtenido de:
http://www.casarosada.gob.ar/informacion/discursos/35651-palabras-del-
presidente-mauricio-macri-en-la-134-apertura-de-sesiones-ordinarias-del-
congreso
Presidencia de la Nación (2016). Macri: “Queremos volver a ser parte del mundo.”
Buenos Aires. Obtenido de: http://www.casarosada.gob.ar/slider-
principal/37334-mauricio-macri-queremos-volver-a-ser-parte-del-mundo-y-
cortar-con-el-aislacionismo
Malcorra, S. (2016). Conferencia magistral de la ministra de Relaciones Exteriores y
Culto de la Nación, Susana Malcorra, en la Universidad de San Andrés. Buenos
Aires, 25 de noviembre. Obtenido de:
https://twitter.com/UdeSA/status/801915432215212033
Mercado Común del Sur (2015). Comunicado Conjunto de los Estados Partes del
Mercosur y Estados Asociados. Brasilia.
Mercado Común del Sur (2016). Declaración Conjunta Relativa al Funcionamiento
del MERCOSUR y al Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de
Venezuela.
Ministerio de Economía (2011). El Comercio Exterior Bilateral Argentina –
Venezuela. Buenos Aires. Obtenido de:
http://www.mecon.gov.ar/peconomica/dnper/documentos/Venezuela_Jun20
11.pdf
Nodal (28 de octubre de 2015). Cancilleres de la Alianza del Pacífico y Mercosur
realizarán reunión en Asunción. Obtenido de:
http://www.nodal.am/2015/10/cancilleres-de-la-alianza-del-pacifico-y-
mercosur-realizaran-reunion-en-asuncion/
Noticia Registrada (5 de abril de 2016). Macri: “Necesitamos volver al mundo y ser
parte de la cadena global de producción.” Buenos Aires. Obtenido de:
http://noticiaregistrada.com/2016/04/05/macri-necesitamos-volver-al-
mundo-y-ser-parte-de-la-cadena-global-de-produccion/
Página 12 (1 de julio de 2016). Macri empuja el Mercosur hacia el Pacífico. Buenos
Aires. Obtenido de: https://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-
303131-2016-07-01.html
Página 12. (11 de agosto de 2016). Venezuela acusó a Macri de querer “destruir” al
Mercosur. Buenos Aires. Obtenido de:
http://m.pagina12.com.ar/diario/ultimas/20-306604-2016-08-11.html
Paradiso, J. (1993). Debates y trayectorias de la política exterior argentina. Buenos
Aires: Grupo Editor Latinoamericano.
Perfil (19 de diciembre de 2015). Macri: “Hay que dejar de ser el granero del
mundo para pasar a ser el supermercado. Obtenido de:
http://www.perfil.com/politica/macri-hay-que-dejar-de-ser-el-granero-del-
mundo-para-pasar-a-ser-el-supermercado-1219-0052.phtml
Perrotta, D., & Vazquez, M. (2010). El MERCOSUR de las políticas públicas regionales.
Las agendas en desarrollo social y educación. Montevideo: Centro de Formación
para la Integración Regional -CEFIR-.
Russell, R. (1989). Cambio de régimen y política exterior: el caso de Argentina (1976-
1989). FLACSO, Programa Argentina.
Russell, R., & Tokatlian, J. G. (2013). América Latina y su gran estrategia: entre la
aquiescencia y la autonomía. Revista CIDOB D’afers Internacionals, 157–180.
Tussie, D., & Comini, N. (2016). Apetito de negocios, propósito de la política
exterior. Página 12. Buenos Aires. Obtenido de:
https://www.pagina12.com.ar/diario/ultimas/20-304953-2016-07-22.html
O REGIONALISMO SUL AMERICANO E A POLÍTICA EXTERNA
BRASILEIRA.
Haroldo Ramanzini Júnior35
Universidad Federal de Uberlandia
hramanzinijunior@gmail.com
Um componente relevante do regionalismo é o objetivo de diminuir diferenças
e acentuar semelhanças entre os Estados de uma região de modo a atingir
determinados objetivos e promover determinados valores. Para além de uma
dimensão geográfica, regiões são construções sociais e discursivas que respondem
a diversas motivações, entre elas, objetivos e estratégias de política externa.
Regiões são moldadas por ideias, discursos, equilíbrios de poder, atores
transnacionais, instituições, hegemonias, respostas a hegemonias, preferências de
atores domésticos, atuação de potências regionais e extra-regionais. Assim, embora
os Estadoso sejam os únicos atores do regionalismo, têm papel relevante na
construção institucional, normativa e político-estratégica de regiões.
motivações endógenas que estimulam o regionalismo e razões exógenas que criam
incentivos para a cooperação e a integração regional, mas que também
impulsionam dinâmicas de conflitos e desintegrações. Em muitos casos o âmbito
regional condiciona a ação global do Estado e ajuda a formatar a sua visão
internacional, não raro o seu próprio comportamento nos regimes multilaterais.
Principalmente a partir dos anos 1990, fortalecem-se as evidências de que o
âmbito regional constitui nível de análise relevante para as relações internacionais
e âmbito estratégico de ação para os Estados. Alguns Estados têm a esfera regional
ou a relação com um vizinho como sua principal arena de atuação externa. Outros,
como o Brasil, operam a inserção regional tendo em conta objetivos de atuação
global. Do ponto de vista institucional, há uma tensão constante entre o que seriam
as necessidades do regionalismo, da garantia da sua estabilidade e das ações
fortalecedoras de um senso de comunidade de interesses, e as preferências dos
Estados, as dinâmicas políticas e as outras esferas e compromissos de atuação
35 Professor de Relações Internacionais da Universidade Federal de Uberlândia (UFU), membro da rede
de Pesquisa em Política Externa e Regionalismo (REPRI) e pesquisador do Instituto Nacional de Ciência
e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU).
internacional. Como se trata de empreendimento que envolve ação coletiva e atores
que podem não ter motivações idênticas é necessário instrumentos institucionais
concretos para o regionalismo avançar no sentido de adensar laços entre os
Estados e as sociedades. Instituições em si não garantam o êxito do regionalismo,
mas é difícil verificar o seu aprofundamento na ausência de instituições. Nem
sempre o regionalismo busca a integração regional, inclusive na América Latina e
do Sul nos anos 2000 a perspectiva que se fortalece e viabiliza a criação de novos
fóruns e organizações regionais é a da cooperação, não necessariamente a da
integração. Uma questão de interesse analítico refere-se à distinção na natureza e
nas razões da cooperação no âmbito do regionalismo e na forma e objetivos da
cooperação entre Estados que não compartilham uma mesma região, uma mesma
fronteira ou uma mesma organização regional.
Na América Latina o regionalismo tem raízes históricas que remontam ao
século XIX. A partir da segunda metade do século XX, das metas ambiciosas e
prazos talvez pouco realistas da ALALC, nos anos 1960, até a formação da CELAC,
em 2011, continuidade nas ações visando a cooperação e a integração entre os
Estados da região, naturalmente que com motivações, desafios e formas distintas. O
livro organizado por Puntigliano e Briceno (2013) é um dos que procuram
entender a resiliência e a proliferação dos arranjos cooperativos e integrativos na
região apesar de instabilidades e crises. A questão é que dificuldades são inerentes
ao regionalismo e não se trata de uma singularidade sul ou latinoamericana. Para o
regionalismo avançar um aspecto necessário é que os Estados e suas elites
visualizem o âmbito regional como uma instância apta para promover os seus
interesses econômicos, políticos e sociais. Na região, apenas no início do século XXI
esse entendimento parece conquistar mais concretamente corações e mentes de
uma parte das sociedades e dos governos dos países, embora seja um processo não
consolidado. A ampliação de acordos e fóruns regionais latino e sul-americanos nos
anos 2000 é uma evidência disso. A CELAC, UNASUL, ALBA e Aliança do Pacífico,
em que pese suas diferenças, são faces do regionalismo na região, que se juntam ao
Mercosul, a Comunidade Andina e outros acordos.
Atualmente um dos temas no debate é o da sobreposição de regionalismos
na região, que não deixa de simbolizar diferenças entre os Estados e sub-regiões e
de trazer dificuldades operacionais, mas que demonstra a saliência do(s)
regionalismo(s) e a manutenção ou criação de fóruns comuns como é o caso da
UNASUL na América do Sul e da CELAC na América Latina. Um desafio refere-se à
operacionalização dos diversos instrumentos pelo fato de suas dinâmicas de
negociações basearem-se em Reuniões de Cúpula e na diplomacia presidencial,
sujeita a variações determinadas por questões domésticas. Considerando a
dimensão normativa do regionalismo, o fato de países com formas de atuação
internacional distintas como a Colômbia e o Chile, ou o Brasil e a Argentina,
constantemente reiterarem a relevância de ações latino e sul-americanas, bem
como a ideia de determinados desafios comuns presente nos frequentes encontros
de Presidentes, pode criar constrangimentos a comportamentos que abertamente
desconsiderem, debilitem ou menosprezem as relações regionais, direta ou
indiretamente contribuindo para o regionalismo.
A baixa complementaridade econômica, diferenças na forma de se inserir na
economia internacional, na relação com as principais potências e nas estratégias de
desenvolvimento afetam as organizações regionais e incentivam manifestações
institucionais específicas entre grupos de Estados. Mas, também problemas
comuns. O fim do chamado superciclo das commodities, principalmente, a partir de
2013, afeta todos os países da região, inclusive pelo fato de não terem aproveitado
o período de alta para fomentar mudanças tecnológicas, de produtividade e de
integração regional. Além disso, seja no combate aos ilícitos transnacionais, na
vulnerabilidade aos fluxos de capitais internacionais, na criação de cadeias
produtivas no setor industrial, na questão das migrações, no fortalecimento de
capacidades relativas e de poder de barganha, na construção de espaços
geopolíticos próprios, a cooperação e a integração na América do Sul e Latina
colocam-se como objetivos que viabilizam ganhos ou no mínimo diminuem perdas
e evitam a radiação de potenciais instabilidades.
O Brasil tem papel relevante na construção do regionalismo na América do Sul.
Desde a formação do Mercosul em 1991 a região passa a ser constitutiva da
atuação internacional do país. A partir de 2003, verifica-se uma ampliação dos
temas presentes no regionalismo e na interface de ações domésticas com agendas
regionais. Para além dos temas comerciais, o Mercosul incorpora uma importante
agenda social presente, por exemplo, na implementação do Instituto Social, do
Programa Mercosul Social e Solidário, na realização das Cúpulas Sociais e na
criação da Unidade de Participação Social. São alguns dos corolários dos objetivos
expressos no Consenso de Buenos Aires de 2004, assinado pelos presidentes Lula
da Silva e Nestor Kirchner, no sentido de ampliar a participação da sociedade civil
no processo de integração regional. Há também preocupação mais sistemática com
o tema das assimetrias entre os países e com a situação dos sócios menores, que
motiva o surgimento do FOCEM. Mesmo assim, é recorrente a distância entre a
vontade política favorável ao fortalecimento do bloco, à ampliação da participação
social e da governança regional presentes durante toda a primeira década dos anos
2000 e a limitação de meios para que as instituições ou acordos no âmbito do
Mercosul operassem a partir de uma lógica regional. As limitadas capacidades do
Parlamento do Mercosul e as dificuldades para o seu estabelecimento com eleições
diretas no Brasil também são manifestações dessa realidade.
Em dezembro de 2008, a formação da UNASUL consolida o esforço brasileiro
de cooperação e integração sul-americana baseada na ideia de fortalecimento da
autonomia nacional e regional. O objetivo na concepção da UNASUL é a existência
de uma organização sul-americana, portanto não latino-americana e ainda menos
hemisférica. Para o Brasil, a consolidação da Unasul desempenha papel importante
na relação com países que consideram a posição de membro associado, por meio
de uma área de livre comércio, adequado para suas relações com o Mercosul. São
os casos de Chile, Colômbia e Peru36. A estrutura da UNASUL permite a existência
de particularidades em termos de inserção internacional dos países e busca formas
de convergência, não de substituição, de outras organizações como o Mercosul e a
Comunidade Andina. Essa arquitetura institucional possibilita formas de diálogo
coletivo mas traz limitações para ações, evidentes na situação atual onde os
membros têm visões distintas de processos como a situação da Venezuela e onde a
36 O membro associado do Mercosul estabelece com os membros plenos uma área de livre comércio que
deve ser implementada de acordo com o calendário firmado entre os Estados envolvidos. São membros
associados: Chile (1996), Peru (2003), Colômbia (2004), Equador (2004), Guiana (2013) e Suriname
(2013). Por conta desses e outros acordos até 2019 a América do Sul constituíra uma área de livre-
comércio.
capacidade ou a autonomia institucional da organização para levar adiante
iniciativas específicas é extremamente frágil.
Do ponto de vista do Brasil, apesar das diferenças entre o Mercosul e a Unasul,
ambos têm como característica comum ampliar o espectro de ação do país na
região buscando projetar maior autonomia na relação com os Estados Unidos,
ampliar a cooperação regional, o intercambio comercial e a infra-estrutura
regional. Inserem-se em um movimento mais geral visando uma ordem
internacional multipolar e o enfraquecimento do unilateralismo. Do ponto de vista
da inserção regional o meio para isso seria, portanto, a articulação de um espaço
econômico e político sul-americano operado a partir da criação de novos
mecanismos de cooperação regional (Unasul) e adaptação dos existentes
(Mercosul). Muito em função da fragilidade institucional para implementação das
agendas e de mudanças políticas e instabilidades econômicas no Brasil, mas
também na Argentina e na Venezuela, a partir de 2013, a implementação dessa
estratégia passa a encontrar dificuldades. A concretização da Aliança do Pacífico
em 2012, alguns indicadores econômicos positivos de seus países membros
conjugados com apoios em setores midiáticos e financeiros internacionais,
recolocou o paradigma do livre-comércio como modelo de relacionamento
regional, artificialmente inserido como contraposto a modelos de cooperação e
integração que contemplem dimensões mais amplas como integração da infra-
estrutura, participação social, segurança e defesa, entre outras.
A relação do Brasil com a China e a relação dos países da região com o gigante
asiático é um novo fator exógeno de impacto para o regionalismo sul-americano
nos anos 2000. A política dos Estados Unidos, os acordos de livre-comércio e as
relações com Cuba continuam repercutindo no regionalismo, bem como a situação
da economia internacional. De uma perspectiva chinesa, a relação com os países da
América Latina e do Sul vincula-se aos objetivos domésticos de suprimento de
energia e de matérias-primas, de exportações de produtos tecnológicos, de
desenvolvimento e de fortalecimento da sua inserção internacional. Na América
Latina, Costa Rica, Chile e Peru têm acordos de livre-comércio com a China. Chile,
Peru e Colômbia têm acordos com os Estados Unidos, além dos países da América
Central e a República Dominicana por meio do CAFTA-DR. Em que pese as
diferenças nos termos dos acordos de livre-comércio avançados pelos Estados
Unidos e pela China na região, ambos evidenciam o espaço das iniciativas
comerciais (anteriores e posteriores à Aliança do Pacífico) e trazem consequências
em termos de cooperação e integração latino e sul-americana já que alguns
benefícios que os países têm aferido se verificam de modo independente do
regionalismo. Para os esforços de integração produtiva regional e de cadeias
regionais no Mercosul, a situação de especialização produtiva de commodities
estabelecida no comércio com a China também traz desafios consideráveis. O
Mercosul não desenvolveu uma agenda para lidar com a China e da forma como
tem se estabelecido as relações, não é possível considerar que a relação com a
China contribui para o fortalecimento do Mercosul. Guardadas as diferenças, o
documento de 18 de julho de 2016, do Conselho da União Europeia, definindo uma
estratégia do bloco em relação à China, demonstra que o tema está colocado para
distintos blocos e processos de integração.
Em julho de 2006 teve início o processo de ingresso da Venezuela no Mercosul.
Após intenso debate o pedido foi aprovado pelo legislativo brasileiro em dezembro
de 2009. Como o processo de adesão tinha sido aprovado pela Argentina, em
fevereiro de 2007, e pelo Uruguai, em agosto de 2007, restava a aprovação do
Paraguai, do Senado paraguaio. A destituição do Presidente paraguaio Fernando
Lugo em junho de 2012 em um processo político controverso, entre outros fatores
pela sua agilidade sumária, gerou reação do Brasil e de outros países com base na
ideia de defesa da democracia na região e em interpretação do Protocolo de
Ushuaia. Isso culminou com a suspensão do Paraguai do Mercosul de junho de
2012 a agosto de 2013, embora não tenha resultado em suspensão de vantagens
econômicas vinculadas ao bloco ou às relações bilaterais. A suspensão do Paraguai
possibilitou o ingresso da Venezuela como membro pleno do bloco a partir de julho
de 2012. A entrada da Venezuela e o procedimento adotado em relação ao
Paraguai, mesmo contando com o apoio de Brasil, Argentina e Uruguai e embora
compatível com a prioridade de alargamento do Mercosul em detrimento do seu
aprofundamento presente na estratégia brasileira, gerou intenso debate no que se
refere à instrumentalização de certos procedimentos institucionais do bloco e à
questão de requisitos de incorporação das normas mercosulinas pelos Estados
partes.
Com outros atores políticos, esse debate voltou ao centro do bloco em 2016,
quando pelas regras estabelecidas de rotatividade da Presidência Pro-Tempore, a
partir de agosto de 2016 a Venezuela deveria assumir o posto. A partir de uma
estrutura de ações com influência do governo brasileiro que assume o poder após o
impeachment de Dilma Rousseff, criou-se um artifício novo, de presidência pro-
tempore coletiva composta por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. No bojo dos
entendimentos interpresidenciais entre os países ocorre a suspensão da Venezuela
do Mercosul, a partir de dezembro de 2016, por não cumprir normas e acordos do
bloco. É pertinente observar que isso ocorre em um ambiente onde não cumprir
acordos e normativas assinadas, seja no âmbito político, econômico ou social do
Mercosul é fato presente em todos os sócios, mesmo que com dimensões distintas.
Do ponto de vista do regionalismo um ponto relevante a destacar, tanto na situação
do ingresso, quanto na situação de suspensão da Venezuela, é a fragilidade
institucional do Mercosul, a sua vulnerabilidade extrema a dinâmicas domésticas
dos Estados e o fato das narrativas e ações predominantes não confluírem para a
credibilidade das instituições e arranjos regionais sul-americanos.
Nos anos 2000 o Brasil assumiu uma posição de solidariedade estratégica com
os vizinhos, não uma solidariedade altruísta. Uma solidariedade partindo da ideia
que a estabilidade, o crescimento e boas relações regionais objetivamente
contribuem para a projeção dos interesses brasileiros e viabilizam uma atuação
global mais consistente no sentido de otimização de esforços dados recursos
escassos. A política externa para a região projetou interesses comerciais e das
grandes empresas brasileiras, mas também trouxe para o regionalismo a agenda da
participação social e da redução das assimetrias. Principalmente a partir de 2003 a
política externa e a relação com os vizinhos inseriu-se mais fortemente no debate
público e na disputa política doméstica. Houve uma dupla crítica ao
comportamento do Brasil em situações como a renegociação do valor pago pela
energia de Itaipu, a postura quando da nacionalização dos hidrocarbonetos pelo
governo Morales, as relações com a Venezuela, entre outras. Por um lado, havia as
expectativas dos vizinhos de que o Brasil poderia ceder e contribuir mais. Esse foi
um debate permanente em torno do FOCEM também. Por outro, atores domésticos
importantes no país consideravam que o Brasil cedia demais aos vizinhos e que o
país deveria ter uma postura mais pragmática. O governo de Michel Temer que
assumiu interinamente em maio e em definitivo em agosto de 2016 incluiu em sua
base política as forças de oposição à política externa dos governo de Lula da Silva e
Rousseff. A imediata mudança nas relações do Brasil com a Venezuela e seus
desdobramentos no âmbito do Mercosul é uma dinâmica de política externa e do
regionalismo que responde a essa conjuntura doméstica.
O PSDB, principal partido de oposição aos governos do PT, do senador José
Serra, atual ministro das Relações Exteriores, passa a fazer parte do governo, a
partir de maio de 2016. Isso ajuda a entender o discurso de mudança e a
diminuição de intensidade em relação a cooperação e a inserção regional presente
em determinadas manifestações do governo brasileiro, ainda que em alguns casos
sobrevalorizadas, pois, uma atuação descolada do Mercosul e a busca de acordos
fora do bloco é algo que esteve presente também nos governos de Lula da Silva e
Rousseff. O interesse em negociações com a Aliança do Pacífico e uma nova ênfase
comercial no Mercosul são expressivos desde 2013. A crise econômica agravada a
partir do início do segundo mandato da presidente Rousseff em 2014, as
dificuldades políticas na relação com o Congresso nacional, que culminariam com o
controverso processo de impeachment, e certa falta de visualização da política
externa como instrumento de fortalecimento de uma posição política doméstica,
impactavam a estrutura discursiva e as ações relacionadas à manutenção e
reconstrução de políticas voltadas para a cooperação e a integração regional. Como
o regionalismo sulamericano patrocinado pelo Brasil é institucionalmente fraco, o
envolvimento presidencial, uma estrutura constante de discursos, reuniões e
medidas de construção de confiança são necessárias para a sua engrenagem.
A amplitude da política externa e do engajamento regional do Brasil se retraiu
a partir de 2013 e de modo mais intenso a partir do impeachment da presidente
Rousseff. As dificuldades políticas e econômicas domésticas não geram ajustes nos
processos de cooperação e integração, mas redundam em seu debilitamento e na
redução dos esforços de complementaridades. A partir de 2016, talvez a principal
diferença em relação à trajetória iniciada em 2003, com o governo Lula da Silva,
seja a visualização da política externa a partir de uma agenda de reformas
domésticas mais fundamentadas na lógica do mercado e menos do Estado, com
repercussões na definição de prioridades para o regionalismo e para a inserção
internacional. O entendimento predominante até então na perspectiva brasileira
era que o regionalismo exige uma estrutura de ações e estratégias que apenas as
forças do mercado não são capazes de ofertar adequadamente. Onde parecem se
acentuar mudanças é no menor apoio às agendas e à participação social no
regionalismo, na implementação de um regionalismo multidimensional, na questão
da redução das assimetrias entre os Estados e na relação bilateral com países que
se considera tinham maiores afinidades com o governo anterior como a Venezuela,
Bolívia, El Salvador, Bolívia, Cuba e Nicarágua. As dificuldades econômicas e as
mudanças políticas no Brasil e na Argentina, bem como a situação de instabilidade
extrema na Venezuela, contribuem para a conformação de um regionalismo de
menor intensidade, se comparado com o da primeira década dos anos 2000.
Alguns estudiosos (Vigevani, Hershberg e Serbin, 2013) corretamente
apontavam que as relações interamericanas nos anos 2000 passavam por
transformações no sentido de ampliação e fortalecimento das instâncias latino e
sul americanas, tendo o Brasil papel relevante na construção desse processo. Como
se observa, a capacidade brasileira sofreu impactos em função de mudanças nas
situações doméstica, regional e global a partir de 2013. A situação atual sinaliza
dificuldades na implementação de um regionalismo de alta intensidade e de
instâncias regionais fundamentadas na ideia de autonomia. Nesse contexto a Celac,
a Unasul e o Mercosul vão se tornando menos ativos em relação a dimensões e
potencialidades inicialmente colocadas na primeira década dos anos 2000. Nessa
situação podem se ampliar dificuldades em manter níveis de convergência e dos
esforços de articulação das preferências nacionais com a cooperação regional.
Havia expectativa de que o governo Temer defenderia o retrocesso do
Mercosul para uma área de livre-comércio. Era uma expectativa fundamentada, a
considerar manifestações prévias de vários integrantes do governo no sentido de
flexibilizar o Mercosul. As posições adotadas até o momento embora não
fortaleçam o Mercosul, não vão na direção de uma mudança dessa magnitude,
provavelmente pelo fato de que um retrocesso do bloco teria implicações políticas,
simbólicas e econômicas, com desdobramentos que podem gerar dinâmicas
contrárias a interesses brasileiros. Além disso, em que pese a débil estrutura
institucional vigente no Mercosul, desde 2000 existe previsão para acordos
individuais por parte dos países. A Decisão 32/00 do Conselho Mercado Comum
(CMC) indica “o compromisso dos Estados partes do Mercosul de negociar de
forma conjunta acordos de natureza comercial com terceiros países ou blocos de
países extrazona nos quais se outorguem preferências tarifárias”. Note-se que fica
expressa a necessidade de os países negociarem conjuntamente acordos que
envolvam bens, como é o caso das negociações com a União Europeia, ainda que
esta também envolva outros temas.
No entanto, ao mesmo tempo em que reafirmou a necessidade de se realizar
acordos conjuntos, a Decisão 32/00 do CMC deixa brecha nas regras estabelecidas
que permite negociações individuais em outros temas, como barreiras técnicas,
serviços e investimentos. A Decisão 32/00 aplica-se a acordos de preferências
tarifárias, ao passo que os grandes acordos que surgem no horizonte como o TTP e
o TTIP, ainda que colocados sob interrogação com a eleição de Donald Trump nos
EUA, têm seu maior potencial na uniformização e no reconhecimento de
regulamentos técnicos, sanitários e fitossanitários. Nessas agendas as regras do
Mercosul permitem avanços específicos por parte dos países membros. Apenas
coloca a necessidade de notificação e a possibilidade de integração dos demais
membros nos sistemas porventura criados com terceiros países, mas dispensa a
concordância prévia dos demais ou a negociação conjunta. O Brasil começou a
negociar ou assinou, às margens do Mercosul e seguindo a normativa da
Resolução 32/00, uma série de acordos de harmonização regulatória e facilitação
de comércio com países de fora do bloco, inclusive com os Estados Unidos, e
também Acordos de Cooperação e Facilitação de Investimentos (ACFIs) com o
México, Colômbia, Chile, Angola e Moçambique em 2015.
Entre outros fatores, o Mercosul é um mecanismo de busca de estabilidade e
reserva de mercado para exportações brasileiras na região. A América Latina e o
Mercosul têm papel fundamental para a indústria brasileira de transformação e
para a internacionalização de empresas nacionais, ainda que a dimensão geral de
baixa competitividade e eficiência da indústria brasileira no âmbito internacional
enseje preocupações em termos de suas consequências. Além da funcionalidade
política, a funcionalidade econômica do Mercosul é em boa medida garantida pela
Tarifa Externa Comum (TEC), que não obstante a sua imperfeição em razão das
inúmeras exceções registradas pelos países, amplia a competitividade das
exportações brasileiras para os sócios do bloco, sobretudo no caso de produtos
industrializados. Em 2015, 87% das exportações do Brasil para os países do
Mercosul foram compostas por produtos industrializados. existe situações de
perda de mercado para exportações de países extra-bloco, particularmente no caso
da China, de modo que tenderiam a ampliar-se caso não houvesse TEC.
Não parecem óbvios os benefícios que o desengajamento representado pelo
fim da união aduaneira traria para a inserção internacional do Brasil. Survey
conduzido por Almeida, Piquet, Onuki e Guimarães (2014) sobre as percepções dos
brasileiros acerca de instituições internacionais, dentre elas, o Mercosul, indica que
entre o Público Informado e Interessado (PII) em política externa: 41,1% têm
opinião positiva ou muito positiva sobre o Mercosul, 33,6% têm uma opinião
neutra, 15,1% têm uma percepção negativa ou muito negativa e 10,1% não
souberam responder. Entre o Público Desinformado e Desinteressado (PDD) em
política externa: 18,2% têm uma percepção positiva ou muito positiva, 26,2% têm
uma percepção neutra, 18,6% têm uma percepção negativa ou muito negativa e
37% não souberam responder. Os dados não permitem inferir que a opinião
pública brasileira em sua maioria tenha referência negativa do Mercosul, embora
sinalize alto desconhecimento do bloco, cenário que eventualmente eleições
diretas para o Parlamento do Mercosul e de contínuo estímulo à participação social
em instâncias e agendas vinculadas ao bloco poderiam contribuir para modificar.
A situação doméstica de instabilidade política e econômica desde 2013 limita a
atuação internacional do Brasil, embora não se deva estabelecer um determinismo
econômico da política externa ou considerá-la apenas por essa variável. Um dos
desafios é a operacionalização do regionalismo nas situações de dificuldades
econômicas e a sua vinculação às estratégias de desenvolvimento. Um
entendimento sobre a relevância da cooperação e da integração com os vizinhos
não é suficiente para assegurar o regionalismo se não se traduzir em ações e
práticas condizentes, para além de uma lógica reativa ou de ganhos relativos.
Objetivos estruturais da política externa brasileira não se limitam ao âmbito
regional e, em muitos casos, não se articulam com o entorno geográfico. Com
frequência, desde os anos 1990, vetos ao desenvolvimento de determinadas
iniciativas e órgãos regionais, enquanto que mecanismos e instituições
semelhantes em nível extra-regional são apoiadas. Uma política de acirramento de
polarizações ou de desengajamento provavelmente teria efeitos
contraproducentes, além de diminuir a influência regional do país. sinais,
fortalecidos a partir dos desdobramentos do impeachment de Rousseff, no sentido
de manter a região como plataforma para objetivos internacionais, perpetuando os
compromissos integrativos de baixa institucionalidade, tolerante às assimetrias e
vulneráveis às variações políticas domésticas e regionais, assim como aos
interesses das principais potências mundiais (Mariano, 2016). Entretanto, a
questão que parece ficar cada vez mais clara é que qualquer política do Brasil para
aferir ganhos diversos na região desconectada de objetivos ou de alguma realidade
de integração, ausente da socialização proporcionada por instituições regionais
que fomentem uma comunidade de interesses entre os vizinhos, tende a ter
resultados frágeis, face aos desafios endógenos e exógenos que enfrenta. Ou seja, se
for uma plataforma, seria uma plataforma frágil. Os sinais do sistema internacional
no fim de 2016, de recrudescimento da geopolítica, do nacionalismo, do
protecionismo, as evidências de que as chamadas cadeias globais de valor têm
relevante dimensão regional, as incertezas sobre o futuro dos acordos plurilaterais,
são fatores que colocam para o Brasil a pertinência de um engajamento regional
propositivo e multidimensional.
Referências.
ALMEIDA, Maria Hermínia; PIQUET, Leandro, ONUKI, Janina e GUIMARÃES,
Feliciano. O Brasil, as Américas e o Mundo: opinião pública e política externa.
CEBRAP/IRI-USP, 2014.
MARIANO, Marcelo P. La política exterior brasileña y los procesos de
integración regional a partir de la creación de Unasur y de la Alianza del Pacífico.
In: BUELVAS, Eduardo Pastrana; JOST, Stefan. Incidencias regionales y globales de la
Alianza del Pacifico. Gedisa Editorial, FKA, México, 2016.
PUNTIGLIANO, Andrés Rivarola; BRICENO, José Ruiz. The resilience of
regionalism in Latin America and the Caribbean. Palgrave Macmilan, 2013.
VIGEVANI, Tullo; HERSHBERG, Eric; SERBIN, Andrés. Dossiê Hemisfério
Americano em Transformação. Lua Nova, no. 90, 2013.
CLAVES DEL CASO PHILIP MORRIS CONTRA URUGUAY EN EL
ESCENARIO SUDAMERICANO
MAGDALENA BAS VILIZZIO37
Universidad de la República
magdalenabas@gmail.com
I. INTRODUCCIÓN
El 8 de julio de 2016 es comunicado a las partes el laudo definitivo e inapelable
en el caso Philip Morris contra Uruguay en base al Tratado bilateral de inversiones
(TBI) entre Uruguay y Suiza y que fuera dirimido en el Centro Internacional de
Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI), institución que forma parte
del Grupo Banco Mundial. Si bien la controversia puede ser analizada como un caso
sin precedentes a nivel del sistema-mundo, no debe perderse la visión desde el
contexto sudamericano.
En este sentido, el presente trabajo analizará el primer lugar la posición de
América del Sur ante el binomio TBI CIADI, dado que es la red de TBI la que
mayoritariamente remite al arbitraje ad hoc en el CIADI para resolver las disputas
jurídicas entre inversores y Estados receptores de la inversión. En segundo lugar,
se presentará el objeto y fundamento de la controversia entre Uruguay y la
37 Profesora Adscripta de Derecho Internacional Público, Asistente de Práctica de Comercio
Exterior y Derecho de la Integración en la Universidad de la República. Doctoranda en Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata.
tabacalera así como las claves que determinan la importancia del caso a nivel del
sistema – mundo y la región.
II. AMÉRICA DEL SUR ANTE EL BINOMIO TBI-CIADI
La historia de la relación América del Sur con el binomio TBI – CIADI se desarrolló de
manera monolítica hasta entrada la década del dos mil. En 1964, en ocasión de la reunión
anual de la Junta de Gobernadores del Banco Mundial en la ciudad de Tokio, los Estados
Sudamericanos se pronunciaron en contra del Convenio de Washington constitutivo del
CIADI cuyo texto se pretendía adoptar. No obstante, con el arribo de los gobiernos de corte
neoliberal de la década de los noventa, el no de Tokio se revierte, dando lugar a una oleada
de adhesiones al Convenio de Washington (ver tabla 1) y suscripción de TBI que en su
mayoría se encuentran actualmente en vigor (ver gráfico 1).
Tabla 1: Fechas de adhesión, depósito del instrumento de adhesión y entrada
en vigor del Convenio de Washington por Estado Sudamericano
Estado Adhesión Depósito del instrumento
de adhesión Entrada en vigor
Argentina 21 de mayo de 1991 19 de octubre de 1994 18 de noviembre de 1994
Bolivia 3 de mayo de 1991 23 de junio de 1995 23 de julio de 1995
Brasil - - -
Chile 25 de enero de 1991 24 de setiembre de 1991 24 de octubre de 1991
Colombia 18 de mayo de 1993 15 de julio de 1997 14 de agosto de 1997
Ecuador 15 de enero de 1986 15 de enero de 1986 14 de febrero de 1986
Guyana 3 de julio de 1969 11 de julio de 1969 10 de agosto de 1969
Paraguay 27 de julio de 1981 7 de enero de 1983 6 de febrero de 1983
Perú 4 de setiembre de 1991 9 de agosto de 1993 8 de setiembre de 1993
Surinam - - -
Uruguay 28 de mayo de 1992 9 de agosto de 2000 8 de setiembre de 2000
Venezuela 18 de agosto de 1993 2 de mayo de 1995 1 de junio de 1995
Fuente: Elaboración propia en base a datos del CIADI. Actualizado al 10 de diciembre de 2016.
TBI en Sudamérica firmados en la década de los 90. Comparación por
Estado38
Fuente:
Elaboración propia en base a datos de la UNCTAD y Cancillerías. Actualizado al 10 de diciembre de
2016.
38 Para la elaboración del gráfico toman los TBI en vigor, salvo las excepciones de Brasil, Bolivia,
Ecuador y Venezuela. En el caso de Brasil se incluyen los acuerdos firmados y no aprobados por el
Congreso. Se toman los TBI en vigor al inicio del proceso de denuncia en Bolivia, Ecuador y
Venezuela, en cada uno y en los demás Estados.
Sin embargo, es en la década del dos mil la que obra de marco temporal para la
ruptura entre los Estados Sudamericanos. Siguiendo la teoría de los regímenes
internacionales (Krasner, 2001; Hurrell, 1992, Ruggie, 1975), los Estados de la región se
dividen en tres grupos conforme a su relación con el binomio TBI - CIADI: los miembros
(Argentina, Chile, Colombia, Guyana, Paraguay, Perú, Uruguay y Surinam), el externo
(Brasil) y los disidentes (Bolivia, Ecuador y Venezuela).
En el caso de los miembros, sus expectativas convergen en la protección de
inversiones, lo cual implica la existencia de mecanismos de solución de controversias,
usualmente arbitraje ad hoc. Para ser parte del sistema, los Estados deben celebrar TBI y
ser miembros del CIADI, adhiriendo al Convenio de Washington. Es particularmente
interesante el caso de Argentina, puesto que es el Estado con mayor número de TBI en
vigor en Latinoamérica (55) y mayor número de demandas de inversores tanto sea
tomando el conjunto de Estados Latinoamericanos como el mundo entero: 59 de acuerdo a
datos del Investment Hub de la UNCTAD39. Este último punto se debe al importante
número de demandas recibidas de manos de las empresas concesionarias de servicios
públicos (petróleo y gas, energía eléctrica, aguas y saneamiento, telefonía) privatizadas
que se vieron afectadas por las medidas tomadas a partir de diciembre de 2001 para paliar
la crisis económico-social, en particular la pesificación de precios y tasas en contratos
públicos prevista en la Ley 24.561 sobre Emergencia Pública y Reforma del Régimen
Cambiario (Fernández Alonso, 2013: 58, Ricaurte Herrera, 2012: 156).
Con la llegada de Néstor Kirchner a la presidencia (2003) se da un cambio estructural
en el marco del cual se toma la decisión de no celebrar ni ratificar más TBI, si bien los TBI
en vigor continúan renovándose automáticamente al fin de su término (5, 10, 15 o 20 años
según el caso), política que se mantuvo durante los dos mandatos de Cristina Fernández de
Kirchner. Si bien el arribo de Mauricio Macri al gobierno no ha implicado cambios en el
sentido de suscripción de nuevos acuerdos, puede presumirse que se busquen
negociaciones en esta línea.
39 Datos actualizados al 10 de diciembre de 2016.
Brasil, por su parte, es el único Estado que cumple con las características de los
externos al binomio TBI CIADI, puesto que su conducta hace pensar que considera que
los beneficios recibidos una vez incorporado en el régimen, no son mayores ni iguales a los
que se percibían antes de su incorporación y eligen permanecer fuera. Por consiguiente no
firman, adhieren y/o ratifican el Convenio de Washington ni TBI. Durante la presidencia de
Henrique Cardoso, un Grupo de Trabajo Interministerial determina que resulta
conveniente retirar del Congreso los TBI celebrados por el Ejecutivo, hecho que tiene lugar
en el año 2002 (Actis, 2014: 23). De Azevedo (2001: 9) destaca que los inconvenientes
para la aprobación de los TBI por parte del Congreso se centraron en que comprometen al
Estado por períodos muy extensos, privilegian más al inversor extranjero en detrimento
del nacional, y que pueden presentar problemas de constitucionalidad, por ejemplo en
relación a la solución de controversias en instancias internacionales de arbitraje40 y la libre
transferencia de capitales puede presentar riesgos en la balanza de pagos.
Un punto interesante para el análisis es el quiebre que significa el año 2015 con el
nuevo modelo de tratado de promoción de inversiones propuesto por Brasil, el cual no
incluye disposiciones sobre arbitraje inversor-Estado, sino únicamente mecanismos de
solución de controversias Estado-Estado y medios alternativos de resolución de conflictos,
los acuerdos de cooperación y facilitación de inversiones (ACFI). A la fecha se han
celebrado tres ACFI con Estados africanos (Angola, Mozambique y Malaui) y con tres
Estados Latinoamericanos (México, Colombia y Chile). Cabe preguntarse qué postura
tomará el nuevo gobierno de Michel Temer respecto a este tema, dado que hasta el
momento no se ha pronunciado.
Finalmente, el último grupo lo conforman los disidentes, esto es, aquellos Estados que
fueron miembros del binomio TBI-CIADI pero decidieron dejar de serlo, denunciando el
Convenio de Washington e iniciando procesos de terminación los TBI en vigor con
diferente grado de avance. El proceso de abandono es motivado por la percepción que los
costos de permanecer en el régimen son mayores a los de estar fuera del mismo. Este es el
caso de Bolivia (2007), Ecuador (2009) y Venezuela (2012).
40 Particularmente se indica la colisión con las disposiciones que refieren a la soberanía estatal, la
igualdad entre nacionales y extranjeros, y la jurisdicción doméstica en casos de lesión o amenazada
de derechos.
El caso de Bolivia es el más avanzado, en virtud de las modificaciones en el Derecho
Interno, como ser el artículo 320 inciso II de la Constitución Política del Estado
promulgada el 7 de febrero de 2009, último año de la primera presidencia de Evo Morales,
que determina que las inversiones extranjeras estarán sometidas a la jurisdicción y
normas bolivianas, y la disposición transitoria novena, la cual da un plazo de cuatro años
desde la elección del nuevo Órgano Ejecutivo, 6 de diciembre de 2009, para renegociar o
denunciar aquellos tratados, anteriores a la Constitución, que sean incompatibles. Este
mandato deriva en la terminación de los 21 TBI que estaban en vigor en Bolivia, ya sea por
no renovación al vencimiento del plazo de vigencia o por denuncia unilateral.
Los principales motivos esgrimidos son las características del proceso de solución de
diferencias inversor Estado (especialmente los conflictos de interés entre los actores y
los árbitros, el doble enjuiciamiento, la jurisprudencia libre, y los mecanismos de forum
shopping, treaty shopping y cherry picking41); los altos costos de los procedimientos; la
minoría de laudos a favor de los Estados; y los conflictos de interés del entre el propio
Banco Mundial y los Estados demandados, dado que la institución propulsó las políticas de
ajuste estructural que llevaron a la privatización de empresas que, al ser estatizadas,
reclaman cuantiosas compensaciones (Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultos de
Bolivia, 2008: 108 – 124).
Si bien el grupo de los disidentes ha sido fuente de fragmentación en el escenario
latinoamericano también ha sido generador de instancias de discusión y creación de
alternativas en forma conjunta, destacándose el proyecto del Centro de solución de
controversias en materia de inversiones de la UNASUR, propulsado desde 2009
especialmente por Ecuador con el apoyo de los demás Estados del bloque. El texto
resultante de la reunión de agosto de 2013 relativa al Acuerdo constitutivo del Centro de
solución de controversias en materia de inversiones de la UNASUR al cual se tuvo acceso,
establece como competencia del centro la resolución de controversias inversor-Estado y
controversias entre Estados mediante facilitación, conciliación y arbitraje (artículos 2.1 y
13). Asimismo, el artículo 10 establece la facultad del Estado de exigir el agotamiento
previo de la jurisdicción doméstica para someter una controversia inversor-Estado a
conciliación o arbitraje. La facultad debe ser ejercida al momento de otorgar la prórroga de
41 Se denomina forum shopping a la selección de uno o más foros de solución de controversias,
aplicables al mismo caso, ya sea por contarse con más de una opción o por aplicación de la cláusula
de la nación más favorecida. Se denomina treaty shopping o cherry picking a la práctica de selección
de disposiciones entre diferentes TBI, en función de la mencionada cláusula.
jurisdicción a favor del Centro, contenida en un tratado, contrato, declaración específica u
otros actos jurídicos (artículo 5)42.
III. URUGUAY Y EL ARBITRAJE DE INVERSIONES: INGRESO AL SISTEMA Y CASO
PHILIP MORRIS.
Más de una década después de formado parte del bloque que sostuvo el "no de Tokio",
durante la década de los noventa Uruguay se convierte en fiel seguidor de los lineamientos
del Consenso de Washington, lo que lo lleva a celebrar en dicho período 18 de los 29 TBI
que actualmente tiene en vigor y adherir al Convenio de Washington (1992). Todos los TBI
suscriptos, a excepción del TBI con China, remiten al arbitraje ad hoc en el CIADI43 como
mecanismo único o no para resolver las controversias entre inversores y Estados,
siguiendo la lógica prevista en los instrumentos suscriptos por los restantes Estados
Sudamericanos. Asimismo, rompiendo con la tradicional doctrina Calvo, en el 66% de los
acuerdos no se incluye la obligación de agotar los recursos internos como requisito previo
a la vía arbitral.
42Estos instrumentos pueden ser: TBI, capítulos dedicados a inversiones en acuerdos multilaterales
o tratados de libre comercio, leyes internas de inversión, contratos entre inversores y Estados, entre
otros.
43 El TBI celebrado con China tiene la particularidad de establecer el arbitraje ad hoc como
mecanismo para resolver controversias inversor Estado, el cual puede tomar como guía las
normas del CIADI, disposición que confirma la centralidad del sistema arbitral del CIADI.
Uruguay es un actor de ingreso tardío y escasa experiencia en los litigios de
inversiones, dada la ausencia de demandas de inversores extranjeros hasta el año 2010 en
que se registra en el CIADI la solicitud de arbitraje de manos de la tabacalera Philip
Morris44 (caso ARB/10/7). La empresa funda su solicitud en el presunto incumplimiento
del TBI Uruguay – Suiza en función de dos de las medidas en el marco de la lucha contra el
tabaquismo tomadas durante la primera presidencia de Tabaré Vázquez (2005 – 2010): 1)
la regulación de la presentación única por marca comercial de cigarrillos, que en
consecuencia evita los descriptores de marca engañosos, como “light”, “ultra-light”, “suave”
o “con bajo contenido de alquitrán” (Ordenanza No. 514, del 18 de agosto de 2008); y 2) la
regla 80/80 que determina el uso obligatorio de advertencias sanitarias en forma de
imágenes del 80% de la parte frontal y posterior de la cajilla que ilustren los efectos
dañinos del consumo de tabaco (Decreto No. 287, de fecha 15 de junio de 2009, y
Ordenanza No. 466, del 1 de setiembre de 2009). Ambas medidas dan cumplimiento al
artículo 11 del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud sobre el Control del
Tabaco, del cual Uruguay es parte.
Tales disposiciones son entendidas por la empresa como restrictivas de su derecho a
usar las marcas de manera adecuada, derecho protegido como inversión por el TBI en
cuestión dada la definición amplia de inversión en él prevista (artículo 1 numeral 2 literal
d), constituyendo una expropiación indirecta sin la debida compensación. En consecuencia
solicitan una indemnización de 22,267 millones de dólares, además de intereses
compuestos a devengarse desde la fecha de la violación hasta la fecha de pago, y que
queden sin efecto las mencionadas disposiciones de Derecho Interno.
44 La segunda demanda contra Uruguay fue registrada el 24 de marzo de 2016 por la Secretaria General
del CIADI, de manos de la compañía de telecomunicaciones estadounidense Italba Corporation (caso
ARB/16/9).
El laudo del tribunal arbitral del 8 de julio de 201645 reconoce el poder soberano del
Estado de regular para proteger la salud pública sin incurrir en responsabilidad
internacional por expropiación indirecta, violación del trato justo y equitativo o
inobservancia de compromisos como alegaba la actora. Por tanto, el tribunal desestima
todos los reclamos de Philip Morris y determina que esta debe encargarse de sufragar los
honorarios y gastos del tribunal y gastos administrativos del CIADI (1.485.714,08 dólares),
así como reintegrarle al Estado Uruguayo 7 millones de dólares de los 10.319.833,57 de los
costos que incurrió durante el proceso.
El caso Philip Morris contra Uruguay, y en particular en vista del laudo favorable al
Estado, constituye un caso sin precedentes en el arbitraje de inversiones. En primer lugar
porque se trata de la primera controversia presentada por una tabacalera en un foro de
inversiones. Este hecho puso en evidencia la relación antagónica entre la protección de
inversiones en el marco de un una definición amplia de inversión y el libre accionar de un
Estado soberano, en tanto creador de normas internas tendientes a brindar mayor
protección a bien jurídico que considera superior: el derecho humano a la salud pública,
dando cumplimiento de normas internacionales de protección de derechos humanos de las
cuales es parte. Además del ya mencionado Convenio Marco sobre Control del Tabaco
pueden citarse la Convención Internacional sobre derechos económicos, sociales y
culturales (artículo 12), la Convención sobre los derechos del niño (artículo 24), y dentro
del sistema interamericano, el Protocolo Adicional a la Convención Americana de derechos
humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales "Protocolo de San
Salvador" (artículo 10)46.
45 Laudo disponible en:
https://medios.presidencia.gub.uy/tav_portal/2016/noticias/NO_U130/laudo_spa1.pdf [acceso
08/07/2016]
46 Otros casos de colisión entre la protección de inversiones y la protección de derechos humanos
son: son los casos Aguas del Tunari SA contra Bolivia (caso CIADI ARB/02/3) relativo al acceso al
agua potable; Piero Foresti, Laura de Carli y otros contra Sudáfrica (caso CIADI ARB(AF)/07/1)
vinculado al derecho a la igualdad (a través de políticas de acceso a determinadas actividades
económicas como mecanismo para paliar las consecuencias del apartheid); CMS Gas Transmission
Company contra Argentina (caso CIADI ARB/01/8) en relación al derecho a la vivienda (por
intermedio de políticas de control tarifario en materia de servicios básicos como el gas por cañería);
Chevron Corporation & Texaco Petroleum Company contra Ecuador (caso Corte Permanente de
Arbitraje 2007-23) relacionado al derecho a un medio ambiente adecuado (no renovando
concesiones petroleras a posteriori de episodios de grave contaminación).
En segundo lugar, este caso junto a la controversia entre Philip Morris Asia y Australia
(caso Corte Permanente de Arbitraje 2012-2) tuvieron especial incidencia en la
negociación del Acuerdo de Asociación Transpacífico actualmente en proceso de
ratificación y del cual son signatarios dos Estados sudamericanos: Chile y Perú 47. Si bien el
texto se caracteriza por las excepciones de diversa índole, es innovador al excluir las
medidas de control de tabaco (artículo 29.5) de la solución de controversias inversor
Estado, siendo facultativo del Estado ejercer la exclusión. La opción puede ser ejercida en
cualquier momento, incluso al inicio o durante el proceso arbitral.
La disposición responde a las características especiales del tabaco, como único bien de
consumo que cuenta con un tratado internacional que controla y previene su consumo
(Bollyky, 2016), el Convenio Marco sobre el Control del Tabaco, y el interés de evitar
demandas como las recibidas por Uruguay y Australia de manos de Philip Morris.
Asimismo, la disposición pretende hacer frente a posibles casos de parálisis o congelación
normativa ante demandas o amenazas de demandas en áreas de interés público tales como
medioambiente o salud pública, en palabras del Experto Independiente sobre la
promoción de un orden internacional democrático y equitativo de la Organización de las
Naciones Unidas, Alfred-Maurice de Zayas (ONU, 2015), como sucedió con el empaque
plano de cigarrillos en Nueva Zelanda (McHaffie, 2016).
En tercer y último lugar, el valor agregado de haber arribado a un laudo favorable al
Estado es un hecho que sin lugar a dudas tendrá consecuencias positivas para actuales o
potenciales medidas en otros Estados a pesar de no existir precedente obligatorio en el
arbitraje de inversiones48. Asimismo, este hecho vuelve a traer al tapate la necesidad de
una reforma del sistema de solución de controversias inversor – Estado, especialmente en
el CIADI y otros foros, tal como lo está discutiendo la Conferencia de Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), y la creación de instancias alternativas de modo
de neutralizar demandas contra políticas públicas ejercidas en función del poder soberano
de policía de los Estados. En este sentido se refuerza la necesidad de instituciones
regionales que respondan a lógicas, intereses y necesidades regionales como podría llegar
a ser el Centro de solución de controversias en materia de inversiones de la UNASUR.
47 Los doce signatarios del Acuerdos de Asociación Transpacífico son Australia, Brunei, Canadá,
Chile, Estados Unidos, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam.
48 Si bien la regulación dela presentación única no tiene precedentes en el mundo, otros Estados
han aumentado el espacio de las advertencias sanitarias por sobre el mínimo previsto en el
Convenio Mario sobre el Control del Tabaco (50%), por ejemplo Namibia (55%), Ecuador (60%),
Canadá (75%), Sri Lanka (80%), Australia (empaque plano con advertencia sanitaria del 82,5% en
promedio).
IV. REFLEXIONES FINALES
A lo largo de este trabajo se analizaron las características y evolución de la posición de
los diferentes Estados sudamericanos ante el binomio TBI CIADI, en particular la actual
fragmentación en el mapa sudamericano, conformando tres grupos de Estados: miembros,
externos y disidentes. Uruguay como miembro del sistema es parte del Convenio de
Washington y cuenta con 29 TBI en vigor, cuya posición ante el binomio TBI CIADI se
mantiene incambiada. Muestra de ello es el TBI celebrado con Japón el 26 de enero de
2015, el cual cuenta con informe favorable de la Comisión de Asuntos Internacionales del
Parlamento de fecha 7 de diciembre de 201649.
En este marco es que el caso Philip Morris ha tenido especial significado para
confirmar el camino seguido desde la primera presidencia de Tabaré Vázquez con la lucha
contra el tabaquismo a nivel nacional, así como servir de ejemplo para la exclusión de este
tipo de medidas del arbitraje de inversiones para evitar que la relación antagónica entre
protección de inversiones y protección de la salud derive en la parálisis de políticas
públicas estatales. En esta línea, es deseable que Uruguay apoye firmemente las instancias
de reforma del sistema así como las alternativas sudamericanas, con el fin último de
construir un sistema más sólido, con una visión que integre la protección de los derechos
humanos, y, en definitiva, más justo.
REFERENCIAS.
ACTIS, ESTEBAN (2014). Brasil y la promoción de Tratados Bilaterales de Inversión: El fin
de la disyuntiva. Latin American Journal of International Affairs. [online], Vol. 6, No. 1, 18 –
33. Disponible en: http://www.lajia.net/volumenes/LAJIA%20vol6%20n1%20Art02.pdf?
attredirects=0&d=1 [acceso 01/10/2016]
BOLLYKY, THOMAS J (2016). TPP tobacco exception proves the new rule in trade. Council
for Foreign Relations, 4 de febrero de 2016 [online]. Disponible en:
http://www.cfr.org/trade/tpp-tobacco-exception-proves-new-rule-trade/p37509 [acceso
09/07/2016]
CIADI (2016). Laudo del caso Philip Morris Brands Sarl, Philip Morris Products S.A. y Abal
Hermanos S.A. contra la República Oriental del Uruguay (caso CIADI ARB/10/7).
Disponible en:
https://medios.presidencia.gub.uy/tav_portal/2016/noticias/NO_U130/laudo_spa1.pdf
[acceso 08/07/2016]
49 El desarrollo del trámite de aprobación parlamentaria se encuentra disponible en:
https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/ficha-asunto/127059/tramite [acceso 10/12/2016]
DE AZEVEDO, DÉBORAH BITHIAH (2001). Os acordos para a promoção e a proteção
recíproca de investimentos assinados pelo Brasil, [online]. Brasília: Câmara dos
Deputados, Brasil. Disponible en: http://www2.camara.leg.br/documentos-e-
pesquisa/publicacoes/estnottec/arquivos-pdf/pdf/102080.pdf/view [acceso
01/10/2016]
HURRELL, ANDREW (1992). Teoría de regímenes internacionales: una perspectiva
europea. Foro Internacional, [online], Vol. 32, No. 5 (130), 644 666. Ciudad de México:
Colegio de México. Disponible en:
http://codex.colmex.mx:8991/exlibris/aleph/a18_1/apache_media/AGB9JAQE8DCC5C5N
NSS9RVL7KPVK8G.pdf [acceso 9/9/2015]
KRASNER, STEPHEN (2001). Structural causes and regime consequences: regimes as
intervening variables. En: KRASNER, STEPHEN (Edit.). International regimes. Ithaca:
Cornell University Press.
FERNANDEZ ALONSO, JOSÉ (2013). Controvérsias entre Estados e investidores
transnacionais: reflexões sobre o acúmulo de casos contra a República Argentina. Revista
Tempo do mundo, [online], Vol. 5 No. 1, Abril 2013, 45 – 87. Brasília: Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada. Disponible en:
http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/rtm/140903_rtmv5_n1_port_cap2.p
df [acceso 01/10/2016]
MCHAFFIE, KARTE (2016). New Zealand to implement plain packaging for tobacco.
Lexology, 18 de febrero de 2016. Disponible en:
http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=2f267230-efb7-4348-bb47-
ee53c89bd601 [acceso 02/05/2016]
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTOS DE BOLIVIA (2008). Bolivia y el
CIADI: crónica de un divorcio anunciado. En: VALDOMIR, SEBASTIÁN Y SANTOS, CARLOS
(Edición General). Soberanía de los pueblos o intereses empresariales, [online], 103 – 128.
Montevideo: Fundación Solón, Redes Amigos de la Tierra, Uruguay Sustentable, Amigos de
la Tierra. Disponible en: http://209.62.67.242/wp-
content/uploads/2008/08/libro_ciadi.pdf [acceso 01/10/2016]
ONU (2015). Cuarto reporte del Experto Independiente sobre la promoción de un orden
internacional democrático y equitativo. Documento A/70/285. Nueva York: ONU.
Disponible en: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?
symbol=A/70/285&referer=http://www.ohchr.org/EN/Issues/IntOrder/Pages/IEInterna
tionalorderIndex.aspx&Lang=S [acceso 01/02/2016]
RICAURTE HERRERA, CATHERINE (2012). Las razones del Centro Internacional de Arreglo
de Diferencias Relativas a Inversiones, CIADI: análisis y evaluación del caso CMS contra
Argentina (Jurisprudencia). Foro: Revista de Derecho, [online], No. 18. Quito: Universidad
Andina Simón Bolívar, Corporación Editora Nacional. Disponible en:
http://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/10644/3639/1/09-Jurisprudencia.pdf [acceso
01/10/2016]
RUGGIE, JOHN (1975). International Responses to Technology: Concepts and Trends.
International Organization, [online], No. 29 (3), 557 – 583. Cambridge: Massachusetts
Institute of Technology. Disponible en: http://www.jstor.org/stable/2706342 [acceso
12/10/2015]
UN SEMESTRE DE ESTANCAMIENTO Y REDEFINICIONES POLÍTICAS
EN EL MERCOSUR EN UN CAMBIANTE CONTEXTO INTERNACIONAL.
Lincoln Bizzozero Revelez
Universidad de la República, Uruguay
lincoln.bizzozero@cienciassociales.edu.uy
I. BASES PARA LAS REDEFINICIONES DEL MERCOSUR.
Si hacia fines del 2015 se avizoraban algunos cambios en el MERCOSUR como
consecuencia del estancamiento económicos de los países, de la disminución del
comercio intrarregional, de las reivindicaciones de algunos actores empresariales
(algunas cámaras y asociaciones más relevantes como la FIESP en San Pablo), y
también de otros actores políticos y sociales preocupados por el peso creciente del
espacio Pacífico en la geopolítica mundial, los mismos se fueron canalizando
domésticamente a través de los cambios de gobierno en Argentina y Brasil. En el
caso de Argentina luego de elecciones generales y en Brasil como fruto de un
proceso de impeachment, que derivó en un gobierno interino primero y
posteriormente efectivo con Michel Temer como actual Presidente. Las
derivaciones del proceso brasileño, que incluyen otros aspectos vinculados al
equilibrio de poderes, la politización del Supremo Tribunal Federal (STF), la
fragmentación del sistema político, la endeblez creciente de los cimientos
republicanos, han limitado la capacidad orientadora (y ordenadora) del
regionalismo sudamericano (y en cierta medida el latinoamericano) y por ende
han afectado el proceso regional del MERCOSUR.
En definitiva, hacia mediados del 2016, con Temer como Presidente interino, ya
estaban delineadas las bases para un cambio de orientación del bloque regional,
sin que todavía se supieran sus alcances y contenidos. Varias eran las interrogantes
que se fueron planteando desde que Michel Temer asumiera como presidente
interino en relación a la política exterior de Brasil en relación al MERCOSUR y al
regionalismo sudamericano. Algunas de ellas, centrales para el proceso regional,
tuvieron que ver con las definiciones del Canciller Serra una vez que fuera
designado por Michel Temer en mayo de este año, en materia de política exterior.
Tres de los aspectos centrales a considerar en relación al regionalismo eran: el
vínculo con Argentina y si se continuaba con la definición estratégica de la relación;
la posición de Brasil en relación al MERCOSUR, ya que se conocían las retic