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Integración y participación de los pescadores artesanales en la política de pesca: nuevos desafíos para Chile

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Abstract

El propósito del presente estudio es identificar y describir los significados que se le atribuyen a la participación de los pescadores artesanales en las políticas de pesca desde la perspectiva de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y de la autoridad pesquera chilena. Los resultados del estudio señalan que: a) existe un debate que adjudica a los pescadores artesanales la búsqueda del interés individual y no del colectivo; b) la toma de decisiones en relación a la ordenación pesquera tiene un sesgo “cientificista”; c) nuevos enfoques de ordenación pesquera expresan que la participación de los pescadores artesanales representa una oportunidad para lograr una mayor legitimidad en las políticas de pesca.Palabras clave: Ordenación pesquera / Pescadores artesanales / Autoridad pesquera / Participación ciudadana.Integração e participação dos pescadores na política de pesca: Novos desafios para ChileO objetivo do presente estudo é identificar e descrever os significados atribuídos a participação dos pescadores nas políticas de pesca desde a perspectiva da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO) e da autoridade de pesca chilena. Os resultados do estudo indicam que: a) existe um debate que outorga aos pescadores a busca do interesse individual e não do coletivo; (b) a toma de decisões em relação à ordenança pesqueira tem uma mirada “cientificista”; (c) novas abordagens da Ordenança pesqueira expressam que a participação dos pescadores artesanais representa uma oportunidade para alcançar maior legitimidade nas políticas de pesca.Palavras-chave: Ordenança pesqueira / Pescadores /Autoridade pesqueira / Participação cidadã.Integration and participation of traditional fishermen inrelevant public policy: New challenges for ChileThe purpose of this study is to identify and describe the meanings attributedto the participation of traditional fishermen in relevant public policies fromthe perspective of the Food and Agriculture Organization (FAO) and therelated Chilean authority. The study results show that: a) there is a debatepromoting that traditional fishermen pursuit individual interest and notcollective ones; b) decision-making in relation to fisheries management is“scientifically” biased; c) new approaches to fisheries management expressthat participation of traditional fishermen is an opportunity to achievegreater legitimacy in the related policies.Keywords: Fisheries management, traditional fishermen, authority, citizenparticipation.
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Integración y participación de los
pescadores artesanales en la política
de pesca: nuevos desafíos para
Chile*1
Constantino Villarroel Ríos
**2
RESUMEN
El propósito del presente estudio es identificar y describir los significados
que se le atribuyen a la participación de los pescadores artesanales en las
políticas de pesca desde la perspectiva de la Organización de las Naciones
Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y de la autoridad
pesquera chilena. Los resultados del estudio señalan que: a) existe un
debate que adjudica a los pescadores artesanales la búsqueda del interés
individual y no del colectivo; b) la toma de decisiones en relación a la
ordenación pesquera tiene un sesgo “cientificista”; c) nuevos enfoques
de ordenación pesquera expresan que la participación de los pescadores
artesanales representa una oportunidad para lograr una mayor legitimidad
en las políticas de pesca.
Palabras clave: Ordenación pesquera / Pescadores artesanales / Autoridad
pesquera / Participación ciudadana.
Integração e participação dos pescadores na política de
pesca: Novos desafios para Chile
RESUMO
O objetivo do presente estudo é identificar e descrever os significados
atribuídos a participação dos pescadores nas políticas de pesca desde
a perspectiva da Organização das Nações Unidas para Alimentação e
Agricultura (FAO) e da autoridade de pesca chilena. Os resultados do
estudo indicam que: a) existe um debate que outorga aos pescadores a
busca do interesse individual e não do coletivo; (b) a toma de decisões em
relação à ordenança pesqueira tem uma mirada “cientificista”; (c) novas
abordagens da Ordenança pesqueira expressam que a participação dos
pescadores artesanais representa uma oportunidade para alcançar maior
legitimidade nas políticas de pesca.
Palavras-chave: Ordenança pesqueira / Pescadores /Autoridade pesqueira /
Participação cidadã.
*1
Artículo recibido: 02/06/2014. Artículo aprobado: 08/09/2014. Versión Final: 23/09/2014.
**2
Chileno. Socioeconomista. Magíster en Gestión y Políticas Públicas, Universidad de
La Coruña, España. Docente Universidad Central de Chile (UCEN). Correo electrónico:
constantino.v.r@gmail.com
REVISTA PERSPECTIVAS Nº 25, 2014 ISSN 0717-1714 pp.185-201
Integración y participación de los pescadores artesanales en la política de pesca / Constantino Villarroel
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Integration and participation of traditional fishermen in
relevant public policy: New challenges for Chile
ABSTRACT
The purpose of this study is to identify and describe the meanings attributed
to the participation of traditional fishermen in relevant public policies from
the perspective of the Food and Agriculture Organization (FAO) and the
related Chilean authority. The study results show that: a) there is a debate
promoting that traditional fishermen pursuit individual interest and not
collective ones; b) decision-making in relation to fisheries management is
“scientifically” biased; c) new approaches to fisheries management express
that participation of traditional fishermen is an opportunity to achieve
greater legitimacy in the related policies.
Keywords: Fisheries management, traditional fishermen, authority, citizen
participation.
Introducción
El presente trabajo trata la temática de la participación de los
pescadores artesanales en la ordenación de los recursos de pesca
marina. El objetivo es identificar y describir los significados que
se le atribuyen a dicha participación en la política pesquera de
Chile.
Para responder a dicho objetivo, el trabajo se divide en cuatro
partes. En la primera se describen algunos antecedentes de la si-
tuación actual de los recursos pesqueros en el mundo y en Chile,
para luego exponer las distintas medidas de ordenación pesque-
ra utilizadas para reducir la sobreexplotación de dichos recursos.
También se describen los aportes de la FAO que manifiestan la
necesidad de integrar a los pescadores artesanales en la ordena-
ción pesquera.
En la segunda parte se describe la metodología utilizada, para
luego, en una tercera parte, analizar la producción científica, des-
de la perspectiva de la FAO y de la autoridad pesquera chilena, de
la participación de los pescadores artesanales en la ordenación
de los recursos de pesca marina. Finalmente, se realizan una se-
rie de reflexiones sobre las iniciativas desarrolladas en Chile con
respecto a la participación de los pescadores artesanales en la
política de pesca.
187
REVISTA PERSPECTIVAS Nº 25, 2014
Elementos de contexto: la “crisis” de los
recursos pesqueros de captura marina
La sobreexplotación de los recursos pesqueros en las diferentes
áreas marinas del mundo genera una preocupación por los efec-
tos negativos que provoca en los ámbitos sociales, económicos y
medioambientales de la actividad pesquera (FAO, 2012). Según la
publicación de la FAO, el “Estado Mundial de la Pesca y la Acui-
cultura” (FAO, 2012), el 29,9% de las especies de las que se tiene
información se encuentran sobreexplotadas, porcentaje mayor al
10% de 1974 y al 26% de 1989.
En Chile, identificamos casos emblemáticos de exceso de explo-
tación en diferentes pesquerías. Ejemplo de ello es el jurel (Tra-
churus murphyi), que entre 1998 y 1999 experimentó una baja del
44% de su biomasa (Gauer, K. y Andrade, C., 2000). Hoy la situa-
ción del jurel no es muy distinta, de hecho: el Servicio Nacional
de Pesca y Acuicultura (SERNAPESCA, 2011) afirma que de un
total de 1.649.933 toneladas de jurel desembarcadas en 2001 se
llega a 247.295 en 2011.
Para la Subsecretaría de Pesca (SUBPESCA, 2014), la situación
actual de los recursos de pesca marina es crítico, ya que 16 de las
33 principales pesquerías del país están sobreexplotadas o ago-
tadas, es decir, sus capturas igualan o superan las producciones
máximas sostenibles de dichas poblaciones de peces.
Dentro de este contexto de vulnerabilidad de los recursos de pes-
ca marina, surgen diversos conflictos a lo largo del país, entre la
autoridad pesquera, los pescadores artesanales y los pescado-
res industriales, los que están relacionados con la distribución
de las cuotas de captura de los recursos. Esta situación provoca
un cuestionamiento y una mayor presión al proceso de toma de
decisiones de la ordenación de los recursos, además de la ne-
cesidad de contar con una mayor legitimidad en las decisiones
emanadas desde la autoridad.
¿Qué son los modelos y las medidas de
ordenación pesquera?
El concepto de ordenación pesquera se encuentra en una cons-
tante revisión y discusión, ya que no existe un consenso general
Integración y participación de los pescadores artesanales en la política de pesca / Constantino Villarroel
188
sobre su definición. De hecho, en la legislación chilena, y en sus
documentos normativos sobre la actividad pesquera, es mencio-
nada con mayor frecuencia la noción de administración pesquera
y no la de ordenación. No obstante, en el presente trabajo se en-
tiende que el concepto de ordenación pesquera tiene una mayor
precisión, puesto que integra no solo los aspectos administrati-
vos, sino que también, los sociales y culturales de la actividad de
pesca.
De este modo, como una manera de estandarizar el concepto, la
FAO define la ordenación pesquera de la siguiente manera:
(...) proceso integrado de recolección de información y
análisis, planificación, consulta, adopción de decisiones,
asignación de recursos y formulación y ejecución, así
como imposición cuando sea necesario, de reglamentos o
normas que rijan las actividades pesqueras para asegurar
la productividad de los recursos y la consecución de otros
objetivos (Cochrane, K. En FAO, 2005: 3).
Esta ordenación tiene dos componentes. Uno de ellos son los
enfoques, o modelos, y el otro son las medidas de ordenación
pesquera. Los primeros hacen referencia al cómo se lleva a cabo
el proceso general de ordenación de los recursos, el que contiene
desde la elaboración de objetivos hasta el seguimiento, control
y vigilancia de las poblaciones de peces. En cambio, las medidas
tratan sobre los controles directos que se realizan a los insumos
y productos vinculados a la pesca (FAO, 2006).
Cabe decir que, hasta fines del siglo pasado, los modelos de or-
denación pesquera se centraban en el ámbito bioeconómico de
los recursos, sobre todo de las especies objetivo de pesca, es de-
cir, eran de carácter monoespecífico. Estos enfoques buscaban la
sostenibilidad de las especies objetivos, pero no evidenciaban
la relación de dichas especies con los otros componentes de su
medio ambiente. Lo anterior se puede constatar a través de los
modelos de especie única, como los de Gordon (1954), de Schae-
fer (1954. En Castello, L.; Castello, J. P.; Hall, C., 2007) y los de
Beverton y Holt (1957. En Sparre, P. y Venema, S., 1997).
Con respecto a las medidas de ordenación, Kevern L. Cochrane
(2005) plantea que son la unidad más pequeña de la ordenación
pesquera, y distingue cuatro tipos: a) Medidas técnicas, orienta-
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das a la restricción de artes de pesca no selectivas; b) Controles
espaciales o temporales, asociados a las restricciones para cap-
turar recursos en ciertos periodos (vedas) y a las Zonas Marinas
Protegidas; c) Medidas de control de insumos, las que buscan
limitar el esfuerzo (tamaño total de la flota) y la capacidad de
pesca (esfuerzo potencial de la flota completa); d) Medidas de
control de productos, donde encontramos la Captura Total Per-
misible (cuota global), las Cuotas Individuales (división de la
cuota total en un número de partes) y las Cuotas Individuales
Transferibles, las que buscan reducir la sobrecapacidad de una
flota por medio de un mercado de cuotas.
Metodología
El presente estudio recurre a una metodología cualitativa basa-
da en la revisión de documentos públicos (Taylor, S. y Bogdan,
R., 1987), lo que algunos autores denominan como investigación
bibliográfica (De Andrade M. G. y Theóphilo, C., 2007). En este
sentido, el estudio utiliza documentos que abordan el tema de
la participación de los pescadores artesanales en la ordenación
de recursos de pesca marina, desde la perspectiva de la FAO y
la autoridad pesquera chilena, la que está representada por la
SUBPESCA y el SERNAPESCA.
Para el análisis de los datos se emplea un análisis de contenido
en su vertiente cualitativa (Ruiz Olabuénaga, J. I., 2009; Flick, U.,
2004). De esta manera, se utilizan categorías, las que son defini-
das a partir de la lectura y de la revisión de los antecedentes del
estudio. Las categorías aplicadas a este análisis fueron:
a) Administración Pesquera (Chile).
b) Ordenación Pesquera (FAO).
c) Cogestión de recursos pesqueros.
d) Integración de los pescadores artesanales en la ordenación
pesquera.
e) Participación consultiva/vinculante de pescadores artesanales.
Por último, se establece que una de las limitantes del presente
trabajo es la falta de capacidad de generalización de las reflexio-
nes finales, puesto que al utilizar documentos de la FAO y de la
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190
autoridad chilena, quedan relegados textos de otras organizacio-
nes y de investigadores que tratan la temática estudiada. Sin em-
bargo, debemos mencionar que las investigaciones cualitativas
no buscan la generalización de sus resultados, sino más bien, el
análisis profundo e intenso de una problemática particular (Vasi-
lachis de Gialdino, I., 2006).
Participación de los pescadores
artesanales en la ordenación pesquera:
acciones y reflexiones
La necesidad de diseñar e implementar nuevas estrategias para
asegurar la sustentabilidad de las poblaciones de peces, sumada
a los esfuerzos por reducir los conflictos entre los actores involu-
crados en la actividad pesquera, han resultado en estímulos para
integrar a los pescadores artesanales en el proceso de ordena-
ción de los recursos de pesca marina.
Lo anterior tiene un punto de inflexión en el 19° período de se-
siones del Comité de Pesca de la FAO (COFI). En dicho Comité se
solicita al Departamento de Pesca y Acuicultura de la FAO la crea-
ción del concepto de pesca responsable y la elaboración de un
código de conducta dirigido a fomentar la aplicación de este con-
cepto. El Código de Conducta para la Pesca Responsable (CCPR)
es aprobado por la Conferencia de la FAO en su 28° período de
sesiones del 31 de octubre de 1995.
Una de las características del CCPR es el reconocimiento explícito,
realizado en el Artículo 12, sobre la necesidad de realizar investi-
gaciones y de planificar medidas pesqueras considerando no solo
los aspectos biológicos, ecológicos y económicos, sino que tam-
bién, los aspectos sociales, jurídicos e institucionales de la pesca
(FAO, 1995), ámbitos que tradicionalmente son secundarios para
las autoridades encargadas de administrar las pesquerías.
La apertura a investigaciones provenientes de las ciencias socia-
les en la ordenación pesquera, es una evidencia de los esfuerzos
por integrar el factor humano en la actividad de pesca. Al respec-
to, la FAO entrega un rol protagónico a dicho factor en la orde-
nación de los recursos: “Los seres humanos son parte integral de
los sistemas pesqueros y éstos no pueden comprenderse a me-
nos que se conozcan los rasgos sociales y culturales y las caracte-
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rísticas económicas de las personas y comunidades que viven en
este sistema” (FAO, 1999: 33).
Para James McGoodwin (2002), la actividad humana es uno de los
atributos que define a una pesquería, es decir, sin esta actividad
habría solo un espacio acuático donde viven diversas especies
marinas. En este sentido, McGoodwin (2002) plantea la necesi-
dad de que los funcionarios de pesca comprendan que: “(…) su
tarea no consiste sólo en la ordenación de recursos naturales y
sistemas económicos, sino también en la ordenación de perso-
nas, los pescadores” (McGoodwin, J., 2002: 2).
Otra de las iniciativas de la FAO que recomienda integrar los
ámbitos social y cultural de la pesca en la ordenación de los re-
cursos y, además, generar mecanismos de participación para los
pescadores en dicha ordenación, es el Enfoque Ecosistémico de
la Pesca (EEP). En este enfoque se plantea que la participación
de los pescadores artesanales entrega una mayor legitimidad a
las políticas de pesca, lo que se comprobaría por medio de una
mayor defensa de parte de estos pescadores a las medidas de
ordenación implementadas (Pinkerton, 2005).
Asimismo, en el CCPR, específicamente en los párrafos de los
Artículos 6, 7 y 10, se describe la importancia de que los Estados
realicen consultas y hagan efectiva la participación de los actores
del sector pesquero, y de sus comunidades, en la toma de deci-
siones sobre las políticas de pesca y en la gestión de las zonas
costeras. Dicha situación, según Kevern L. Cochrane (2005), sería
consistente con el principio de Democracia y, por lo tanto, au-
mentaría la legitimidad de las leyes y regulaciones de pesca.
A pesar de lo anterior, existen obstáculos para implementar la
participación de los pescadores artesanales en la ordenación de
los recursos pesqueros. Dos de los argumentos más menciona-
dos por los funcionarios de la administración pesquera para no
entregar un nivel más alto de participación a dichos pescadores,
son: a) los pescadores artesanales son egoístas, buscan su propio
interés por sobre el interés colectivo
1
; b) los pescadores artesana-
les no tienen los conocimientos científicos para participar en la
ordenación pesquera.
1
En el caso de la actividad pesquera, el interés colectivo estaría asociado a la
sustentabilidad ecológica y social de los recursos marinos.
Integración y participación de los pescadores artesanales en la política de pesca / Constantino Villarroel
192
Con respecto al primer argumento, el Departamento de Pesca y
Acuicultura de la FAO plantea que: “(…) el administrador pes-
quero a veces debe considerar opiniones muy arraigadas de que
los pescadores son solamente capaces de actuar de forma que
beneficie su interés propio, estrecho y a corto plazo” (Pinkerton,
E., 2005: 160). Esta percepción fue advertida hace más de dos dé-
cadas por Rögnvaldur Hannesson y John Kurien (1989), quienes
expresaban que la teoría económica neoclásica contribuye a per-
cibir los intereses de los pescadores artesanales como contrarios
al interés público.
Según el chileno Gonzalo Saavedra (2013), la idea de que los pes-
cadores artesanales son guiados solo por su beneficio privado
se debe al temor de los funcionarios de la administración y de
los científicos marinos al concepto, y también supuesto tecno-
científico, de la “tragedia de los comunes”, formulado por Garret
Hardin en 1968.
En dicho artículo, Hardin plantea, a través de un ejemplo que tra-
ta sobre el uso del pasto comunal por parte de unos ganaderos,
que el acceso libre a recursos naturales provoca la sobreexplo-
tación de dichos recursos, pues, como todos los usuarios bus-
can el interés propio para obtener el mayor rendimiento posible,
terminan por causar un daño grave al recurso y, por ende, una
disminución de su beneficio individual.
Los planteamientos contrarios a la “tragedia de los comunes”
(Acheson, 1981; Akimichi y Ruddle, 1984; Andersen, 1979; Berkes,
1983; Breton, 1987; McCay, 1980., en Alegret, J. L., 1989) expre-
san que Hardin confunde la ineficiencia del libre acceso con la
propiedad comunal. La tenencia y propiedad comunitaria es un
tipo de propiedad en donde existen regulaciones, derechos y me-
canismos de acceso, por lo tanto, se trata de algo diferente a la
propiedad de “nadie” o de libre acceso, que es en lo que se centra
Hardin (Allut, A. G., 1999).
En relación al segundo argumento, es necesario comentar que
desde la mitad del siglo pasado se han realizado diversas inves-
tigaciones que abordan los conocimientos tradicionales de los
pescadores artesanales y de pueblos originarios dedicados a
la pesca (Ruddle, K., 1994; Ohmagari, K., 1999; Akimichi, T. En
McGoodwin, J., 2002; Freeman, M., en McGoodwin, J., 2002). In-
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REVISTA PERSPECTIVAS Nº 25, 2014
cluso, desde la disciplina de la antropología surge un subcampo
ligado al estudio de las comunidades que dependen de la activi-
dad pesquera y que sistematiza lo que se conoce como Conoci-
miento Ecológico Tradicional (CET).
Para McGoodwin (2002), el CET es un conocimiento profundo,
desarrollado por medio de la experiencia práctica y con una
orientación funcional para los pescadores artesanales. Dicho
conocimiento destaca por obtener información sobre los pe-
ríodos de pesca, las condiciones climáticas y marítimas, las ca-
racterísticas y condiciones de determinadas especies, también
los métodos y artes de pesca con mayor eficacia en la captura
de los recursos.
Ahora bien, la relación entre la participación de los pescadores ar-
tesanales en la ordenación pesquera y el CET de dichos pescado-
res se evidencia cuando este conocimiento es percibido con des-
confianza por las autoridades, lo que funciona como argumento
para no integrar a estos pescadores en la toma de decisiones de
las políticas de pesca. Una de las razones para comprender dicha
desconfianza sería la falta de respaldo técnico científico que tiene
el CET. En cambio, el conocimiento científico, manejado por los
profesionales de las ciencias del mar, tendría un status social de
“Verdad” (Allut, A. G., 1999).
La institucionalidad pesquera chilena
y la participación de los pescadores
artesanales
En 1992 fue publicada la Ley General de Pesca y Acuicultura (Ley
N° 18.892). Esta Ley crea diversas medidas de ordenación para
enfrentar la crisis de los recursos pelágicos, y se expanden con
el tiempo a los recursos demersales y bentónicos. En la misma
normativa de 1992 se crean los primeros mecanismos de partici-
pación para los pescadores artesanales en la ordenación de los
recursos. Dichos mecanismos son el Consejo Nacional de Pesca
(CNP) y los Consejos Zonales y Regionales de Pesca. Estos con-
sejos serán instancias de representación y participación de todos
los actores involucrados en la actividad pesquera e integrarán
procedimientos de consulta y comunicación previa, las que no
tenían cabida antes de la Ley Nº 18.892.
Integración y participación de los pescadores artesanales en la política de pesca / Constantino Villarroel
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El CNP está conformado por representantes de los pescadores
artesanales, industriales y de gobierno, además de algunos con-
sejeros nombrados por el Presidente. En sus orígenes, este con-
sejo presentaba una participación con características resolutivas,
consultivas y de asesoría en relación a las principales problemá-
ticas de la administración pesquera, pero en la actualidad esta
característica se ha modificado.
La principal razón para ello es el debate sistemático entre los
actores relacionados con la actividad, en relación a una de las
principales funciones del consejo, es decir, la distribución de las
cuotas de captura de los principales recursos marinos. Dicha fun-
ción fue definida en la Ley Nº 18.892, y consistía en la etapa final
de un debate derivado de los informes técnicos revisados por la
SUBPESCA.
Uno de los argumentos que explicarían las críticas al CNP, son
los choques de intereses opuestos existentes en el consejo. Lo
anterior se reflejaba en las discusiones que trataban sobre qué
sector se quedaba con la mayor cantidad de cuota. Esta situación
era advertida en 2009 por la Dirección de Presupuestos (DIPRES),
institución que valoraba al CNP como instancia participativa,
pero advertía sobre su dificultad para alcanzar acuerdos, ya que
los intereses contrapuestos del alto número de participantes era
un obstáculo para la ordenación pesquera.
Al respecto, a fines de diciembre de 2011, ante el rechazo del CNP
de reducir las cuotas de captura del jurel al nivel aconsejado por
el gobierno, el ex ministro de economía Pablo Longueira comen-
taba lo siguiente: “Lo ocurrido es la mejor demostración de que
hay que eliminar esta facultad [resolutiva] del Consejo Nacio-
nal de Pesca (…) radicarla en un Panel de Expertos” (La Tercera,
miércoles 28 de diciembre de 2011).
Asimismo, en plena discusión para la aprobación de las modifi-
caciones a la Ley de Pesca y Acuicultura, que finalmente fueron
publicadas en 2013, el senador Alejandro Navarro argumentaba
que una de las causas de la sobreexplotación de los recursos pes-
queros eran las decisiones del CNP: “(…) la sobreexplotación se
produjo además por los intereses del Consejo Nacional de Pesca,
por las malas prácticas de la industria como el descarte y la vis-
ta gorda de la Subpesca” (La Tercera, martes 13 de noviembre de
2012).
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REVISTA PERSPECTIVAS Nº 25, 2014
Las citas anteriores reflejan uno de los argumentos para modi-
ficar el carácter resolutivo del CNP por uno consultivo. En este
sentido, el ex Presidente Sebastián Piñera, en el mensaje del 12
de septiembre de 2011 que daba inicio al proyecto de Ley de mo-
dificaciones a la Ley N° 18.892, reafirmaba que: “(…) la gran can-
tidad de integrantes [del CNP] resultó ser poco operativa para los
efectos de generar un diálogo fluido y un trabajo eficaz” (Historia
de la Ley N° 20.597). De este modo, según el ex Presidente, se
validaban propuestas presentadas por un sector, sin contar con
estudios científicos acabados sobre la situación de los recursos
marinos.
Con la publicación de las modificaciones a la Ley General de Pes-
ca y Acuicultura (Ley N° 20.657) el CNP pierde su carácter resolu-
tivo, entregando esta función a un panel de expertos. Esto quiere
decir que una de las instancias de participación para los pescado-
res artesanales es eliminada.
En cuanto a los Consejos Zonales, podemos comentar que su
modalidad de participación para los pescadores artesanales es
de carácter consultiva y vinculada a la aprobación o rechazo de
informes, es decir, ejerce, según la ley publicada en 1992, una
labor más técnica. En dicha Ley se crean cinco Consejos Zonales,
los que por medio de la Ley Nº 20.657 aumentan en tres.
Las modificaciones a la Ley de Pesca promulgadas en 2013 reafir-
man el carácter consultivo de los Consejos Zonales; incluso, los
artículos que hacen mención a las consultas y votaciones que se
debían realizar en estos consejos son modificados, entregando
dichas atribuciones a un panel de expertos.
Otras de las iniciativas ligadas a la participación de los pescado-
res artesanales en la ordenación pesquera, son las medidas de
co-manejo de ciertos recursos. Ejemplo de ello son las Áreas de
Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos (AMERB), medida
que entrega la administración de un sector de borde costero a
una organización de pescadores artesanales, con el propósito de
que realicen la extracción y el manejo de los recursos bentónicos.
Las AMERB son un esfuerzo por resolver la reducción de los re-
cursos pesqueros, en este caso particular, de los recursos ben-
tónicos. Desde su creación, por medio de la Ley de 1992, se han
posicionado como una iniciativa pionera a nivel internacional,
Integración y participación de los pescadores artesanales en la política de pesca / Constantino Villarroel
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puesto que entrega derechos de uso territorial a los pescadores
artesanales. Esto quiere decir que la autoridad entrega niveles
más altos de participación a dichos pescadores, en donde las ac-
ciones y decisiones tomadas por estos pescadores tienen el ca-
rácter de vinculantes
2
.
Lo anterior muestra, según los niveles de participación definidos
por Manuel Canto (en Fernández, M. y Ordóñez, M., 2007), que
las AMERB se encuentran en los niveles denominados como de
delegación y de decisión, es decir, las opiniones emitidas por los
pescadores dejan de ser “meras opiniones” y donde la autoridad
entrega el manejo de los recursos a las propias comunidades.
Las áreas de manejo dejarían de lado los niveles bajos de parti-
cipación, los que están caracterizados por la entrega de informa-
ción y/o de consultas, las que pueden no tener relación con las
decisiones tomadas finalmente. Dicha situación estaría más rela-
cionada con la labor de los Consejos de Pesca, cuya participación
solía ser más restrictiva.
La participación de los pescadores artesanales podría tener un
nuevo impulso con la Ley N° 20.657, ya que dentro de los ob-
jetivos de dicha ley, la conservación y el uso sustentable de los
recursos hidrobiológicos se tratan a través de un enfoque eco-
sistémico. En el Artículo 1°C, la ley plantea la necesidad de apli-
car este enfoque apoyándose de una administración pesquera
responsable e inclusiva. Esto se relaciona con las características
del EEP desarrollado por la FAO, donde la participación de los
pescadores en la ordenación pesquera es un mecanismo nece-
sario para lograr una mayor legitimidad en las políticas de pesca
(Pinkerton, E., en FAO, 2005).
Reflexiones finales
En este trabajo hemos descrito los enfoques y las medidas de
ordenación pesqueras utilizadas para reducir la contingente so-
breexplotación pesquera local y mundial. Además, se identifica-
ron algunos de los mecanismos de participación, que dispone
tanto la autoridad pesquera nacional como la FAO, para los pes-
2
La participación relacionada con las consultas vinculantes tiene lugar cuando las
opiniones se relacionan directamente con las decisiones finales. La participación no
vinculante es cuando las consultas tienen el carácter de informativas (Peroni, A., 2009).
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REVISTA PERSPECTIVAS Nº 25, 2014
cadores artesanales. De ese modo, describimos cómo es enten-
dida la participación de los pescadores artesanales en la ordena-
ción de los recursos pesqueros.
En cuando a los enfoques y medidas de ordenación pesquera,
se percibe un desarrollo en sus contenidos y objetivos desde la
década del 50 hasta nuestros días. Se ha pasado de modelos
bioeconómicos, centrados en el manejo de una especie objetivo,
a otros modelos más sistémicos, en los que el factor humano es
determinante para la sustentabilidad de los recursos y del me-
dio.
Así es como surge el EPP, donde se muestra que el punto ópti-
mo de explotación requiere tomar en cuenta, factores sociales,
culturales, económicos y biológicos. Dicho enfoque entrega an-
tecedentes para facilitar una mayor participación de los pescado-
res artesanales en la ordenación de los recursos marinos (FAO,
1999). Es por lo mismo que junto al CCPR es uno de los instru-
mentos usados por la FAO para recomendar la implementación
de mecanismos de participación en las políticas pesqueras a sus
Estados miembros.
En el caso de Chile, la incorporación de la participación de los
pescadores artesanales en las decisiones de la autoridad, tiene
antecedentes desde 1992 con la Ley General de Pesca y Acuicul-
tura. En dicho mecanismo se crean instancias de participación
como los Consejos Zonales y Nacional de Pesca y las AMERB.
Según lo revisado en los textos de la FAO y de la autoridad pes-
quera chilena, la participación de los pescadores artesanales es
percibida como un elemento legitimador de decisiones, pero a
la vez como un obstáculo para la toma de decisiones basadas en
argumentos “científicos”. Así es como identificamos dos tipos de
obstáculos para la creación de mecanismos de participación para
los pescadores artesanales. Uno de estos obstáculos es la des-
confianza que tienen ciertos funcionarios de la administración
pesquera y de algunos científicos con respecto a los intereses de
los pescadores artesanales, pues estarían asociados a la búsque-
da de intereses propios y a corto plazo, lo que representaría un
riesgo para la sustentabilidad de los recursos marinos.
Otro de los obstáculos es la percepción que tiene parte de la ad-
ministración pesquera y de los científicos de las ciencias del mar
Integración y participación de los pescadores artesanales en la política de pesca / Constantino Villarroel
198
sobre la falta de respaldo técnico científico que tendrían los pes-
cadores artesanales, lo que impediría la entrega de niveles más
altos de participación. Este obstáculo está asociado a un sesgo
“cientificista” en la toma de decisiones sobre ordenación pesque-
ra, el que relega el CET que poseen los pescadores artesanales,
cuyo fundamento no sería el método científico.
Los dos puntos anteriores implican una concepción elitista de
la democracia, es decir, un grupo determinado es el que toma
las decisiones, relegando a los otros participantes (Tenorio, F. G.
y Monje-Reyes, P., 2010). Bajo este contexto se utiliza el conoci-
miento científico para no entregar mayores niveles de participa-
ción, lo que en ocasiones genera un control del manejo pesquero
en base a un sistema coercitivo “de arriba hacia abajo” y cen-
tralizado. Dicha situación, como constatamos por medio de los
documentos de la FAO, no contribuiría a reducir los conflictos
que se generan entre los pescadores artesanales, los pescadores
industriales y la administración.
Estos obstáculos también se reflejan en Chile, y una prueba de
ello fueron los conflictos que se presentaron en una de las princi-
pales instancias de participación de los pescadores artesanales,
como es el CNP. En dicha instancia existía un choque constante
de intereses, los que finalmente entregaron argumentos para que
diferentes actores involucrados en la actividad plantearan la ne-
cesidad de eliminar el carácter resolutivo del CNP para transfor-
marlo en una instancia consultiva.
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... For example, in other public policy fields, some actors are excluded because they are perceived as individuals with low technical knowledge of the subject or low political influence (Parker, Letelier, & Muñoz, 2013;P. Romero, 2015;Villarroel, 2014). 54 Technocrats are individuals with a high academic level who obtain and accumulate political capital (Collier & Cardoso, 1979). ...
... As a result, public policy in Chile, in the most varied fields, seems to be built from a (nondemocratic) consensual perspective, with a weak, non-existent, or not-considered contraposition of ideas. This is shown in Cox (2012); Maillet (2007); Villarroel (2014) and Aninat, Londregan, Navia, and Vial (2006). Villarroel (2014) highlighted an elitist conception of democracy in the discussion of fisheries policies, using the level of expertise as an exclusionist parameter to participate in public policies. ...
... This is shown in Cox (2012); Maillet (2007); Villarroel (2014) and Aninat, Londregan, Navia, and Vial (2006). Villarroel (2014) highlighted an elitist conception of democracy in the discussion of fisheries policies, using the level of expertise as an exclusionist parameter to participate in public policies. Maillet (2007) The literature also recognises a certain non-explicit agreement between the elite and technocrats/experts that Olavarria-Gambi (2015a, p. 168) calls "a tacit alliance". ...
Thesis
Full-text available
This thesis explores the deliberative turn in policy development in the post-dictatorial Chilean democracy through an analysis of a new energy policy. A major, national process of policy development was designed and implemented, starting in 2014, in a major break with centralised and private-sector dominated policy-making which had been carried over from the dictatorship period. This process emerges as a way to unlock the energy sector, where a series of crises began in the 1990s as a result of private decisions and escalated to massive protests and demonstrations against generation projects in the late 2000s and the early 2010s. This process represents the first participatory process where a wide range of actors have participated in the initial design of a public policy for the energy sector, and the first where academia was called upon to support and lead part of this process, in a significant innovation which signalled a changing role for scientific expertise in policy-making processes. This case can be viewed as a social laboratory in which analysis can take place of how innovative forms of participation can be developed in a post-dictatorial context, where the economic model is recognised as the first experiment of neoliberal state formation (Harvey, 2007), and pioneer in implementing electricity reform (Bacon & Besant-Jones, 2001; Pollitt, 2004). This study uses qualitative research through case study methods. Two methods for collecting data were selected: interviews and documentary analysis. A thematic analysis of 63 interviews, a content analysis and a qualitative analysis of official documents were carried out. Applying Dryzek’s concept of deliberative capacity and focusing on aspects of diversity, flexibility, consequentiality, continuity and legitimacy, the thesis analyses why business and political elites turned to a deliberative process as a way of defusing a series of serious political crises affecting the energy sector, how new deliberative strategies to deal with the conflicts and new public arenas for deliberation were created, when and how the political agenda changed and the role of the Government was reframed, how new policy processes were deployed, and how the design decisions determined or influenced the quality and legitimacy of the policy outcomes. The contribution of this thesis is both theoretical and empirical. By exploring the Chilean energy case, first, it analyses key issues that emerges when deliberative democracy theory meets practice. Second, it proposes key elements to analyse deliberative democracy in post- authoritarian regimes and in large-scale and long-term policy processes; these are two aspects still under development in the theory of deliberative democracy. Third, it unpacks the complexities of an energy transition that internationally is shown as a very successful one, but which internally has many issues and challenges to come.
Article
Al pensar en participación ciudadana, las ideas tienden a centrarse en el ámbito puramente político: en un sistema democrático representativo de todas las tendencias políticas, en partidos políticos, organizaciones sociales fuertes que promuevan la participación en ciertas decisiones gubernamentales, etc. Sin embargo la participación sin una vinculación a un ámbito concreto es etérea. Por ello, en el presente artículo se observa cómo se desarrolla, detiene, reformula y genera “empoderamiento” en el ámbito de la salud. La participación ciudadana en Chile, fue planteada por el ex presidente Lagos (2000) y destaca la importancia de la participación ciudadana para el buen funcionamiento del sistema democrático y asevera que se requiere un gobierno que apoye la participación y una sociedad civil activa. Es así como el Ministerio de Salud, y en especial el Servicio de Salud Metropolitano Sur (SSMS) se planteó, para este año, tres ejes sobre los cuales trabajar el tema de la participación ciudadana: el fortalecimiento de las redes entre los Centros de Salud y la comunidad a la cual atiende; la generación de Cuentas Públicas participativas; y el fortalecimiento de las Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias. El presente estudio tiene como objetivo evaluar el tipo de participación existente en dos áreas institucionales distintas del SSMS: por un lado, la hospitalaria y, por otro, la correspondiente a la atención primaria, ubicada en los Centros de Salud Familiar de comunas de nivel socioeconómico bajo. La metodología de investigación fue cualitativa; se entrevistó a encargados del área de participación y a representantes comunitarios. Los resultados señalan que la participación propuesta desde el Estado es aun insuficiente, entre otros motivos porque el Estado no crea un marco adecuado para su desarrollo y porque sus funcionarios “no han sido entrenados para conceder participación.”
Book
La presente edición de El estado mundial de la pesca y de la acuicultura se destaca el papel fundamental de la pesca y la acuicultura en la seguridad alimentaria y la nutrición, así como la expansión económica. El sector sigue siendo un proveedor importante de proteína animal de alta calidad y es compatible con los medios de vida y el bienestar de más de diez por ciento de la población mundial. El comercio internacional de pescado ha alcanzado nuevos máximos ya que la producción total ha seguido aumentando. Sin embargo, como subraya el documento, una serie de problemas - que van desde la necesidad de una gobernanza más eficaz a la de garantizar la sostenibilidad del medio ambiente - amenaza con socavar la valiosa contribución del sector a la reducción del hambre y la reducción de la pobreza.