Das Konzept der Exnovation - und Beispielprozesse wie der Kohleausstieg aus einer politikwissenschaftlichen Perspektive

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Das Konzept der Exnovation
und Beispielprozesse wie der
Kohleausstieg aus einer politik-
wissenschaftlichen Perspektive
Dirk Arne Heyen, Öko-Institut
Berlin, 20. April 2018

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Agenda
Kapitelüberschrift
Einführung
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Hürden & Herausforderungen von Exnovationen
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Governance von Exnovationen
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Fazit und Forschungsthemen
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Einführung / Prämissen
●Bisheriger Fokus in Forschung & Politik auf Innovation(sförderung)
●Nachhaltigkeit und v.a. Transformationsprozesse bedeuten auch
Ablösung von alten, nicht-nachhaltigen Strukturen: Exnovation
●Exnovation manchmal aus ökonomischen Gründen, manchmal aber
auch nicht: Neues ergänzt das Alte nur statt es zu ersetzen
‒Bsp.: EE <-> Kohle; Elektromobilität <-> fossiler Verkehr
●Ist das Alte nicht nachhaltig, braucht es zusätzliche Maßnahmen
àNeben Innovations- braucht es auch aktive Exnovationspolitik
àNeben Innovations- braucht es auch Exnovationsforschung

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Begriff: Definition und Geschichte
●Definition: Prozess, in dem etwas Bestehendes (fast) vollständig aus
einem System ausgeführt wird
●Begriff nicht neu (Organisationsforschung, Kimberly 1981)…
●…im Nachhaltigkeitskontext aber erst jüngst verstärkt
‒N. Paech 2005 und Borderstep Institut (aber jeweils nur am Rande)
‒Soziologie-Tagung 2014 & Sammelband 2015 „Innovation – Exnovation“
‒Projekt 2016 am Öko-Institut und Folgepublikationen
‒Mehrere Ausschreibungen von BMU/UBA zuletzt

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Begriff: Alternativen im Vergleich
●Andere verwendete Begriffe:
‒Ausstieg(sprozess)
‒phase-out
‒managed decline
‒just transition
‒discontinuation (governance)
‒system destabilisation
●(nur) Exnovation funktioniert in vielen Sprachen
●Exnovation ist intuitiv als Pendant zu Innovation verständlich

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Theoretische und empirische Basis
●Nachhaltigkeits- und Transformationsliteratur zu Exnovation (David)
und ähnlichen Konzepten: regime destabilisation (Geels),
discontinuation governance (Stegmeier, Kuhlmann)
‒wenig Literatur bisher
‒wenig praktische Handlungsempfehlungen bisher
●Politikwissenschaftliche Literatur, insbesondere zu policy change,
policy termination / dismanteling (Bardach, Behn, de Leon, Bauer),
(welfare) loss imposition (Pierson), „politics of pain“ (Pal, Weaver)
‒Fokus auf ‚termination of policies‘ statt ‚policies for termination‘
‒wenig Umweltbezug (eher Haushalts- und Sozialpolitik)

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Theoretische und empirische Basis (Forts.)
●ökonomische & wirtschaftsgeografische Strukturwandel-Literatur
‒Fokus auf Folgen von (v.a. ökonomisch bedingter) Exnovation
●empirische Fälle und aktuelle gesellschaftlichen Debatten
‒Vergangene Fälle: FCKW, DDT, Asbest, verbleites Benzin
‒Fortgeschrittene Fälle: Steinkohlebergbau, Atomkraft, Glühlampen
‒Anstehende Fälle: (Braun-)Kohle, Verbrennungsmotor

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Hürden & Herausforderungen von
Exnovationen

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Hürden & Herausforderungen
●Pfadabhängigkeiten (Beyer, Clausen, Geels)
‒Ökonomisch
‒Technologisch
‒Infrastrukturell
‒Nutzerbezogen
‒Organisatorisch
‒Rechtlich
●Exnovation betrifft Besitzstände und Routinen und entsprechend
materielle & ideelle Interessen etablierter Akteure
‒„Kohleregionen“

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Hürden & Herausforderungen (Forts.)
●Besitzstandswahrende Kräfte / ‚vested interests‘ (Bardach) oft
besonders motiviert (bzw. leicht mobilisierbar) und stark:
‒Angst vor Verlusten wiegt bei vielen Menschen schwerer als Aussicht auf
(gleichhohe) Gewinne (Kahneman & Tversky) und motiviert eher zum
Handeln (Pierson, Pal, Weaver)
‒konzentrierte Kosten mobilisieren stärker als ein verteilter (Umwelt-)
Nutzen (Olson, Wilson)
‒Betroffene oft unterstützt durch sektorzuständige Fachpolitiker/-beamte
und regionale Politikvertreter (‚anti termination coalition‘, Bardach)
●Wirtschafts-, Verkehrs-, Landwirtschaftsministerien
●Landesregierungen NRW, Brandenburg, Sachsen bei Kohle

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Hürden & Herausforderungen (Forts.)
●Mächtiges diskursives Mittel: Drohen mit Arbeitsplatzverlusten
●Rechtliche Hürden
‒Berührt Grundrechte wie Eigentum und Berufsfreiheit
‒Vertrauensschutz und Verhältnismäßigkeit zu beachten
‒BVerfG-Urteil zum Atomausstieg aber ermutigend (auch für Kohleausstieg)
●Keine Enteignung, sondern nur Inhalts- und Schrankenbestimmung

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Governance von Exnovationen

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Exnovations-Governance
●Ist mehr als nur eine Frage von Politikinstrumenten
●Strategische und prozessuale Fragen
4 Governance-Dimensionen [nach Heyen/Hermwille/Wehnert 2017]:
●Akteurskonstellationen
●Instrumentierung der Exnovation
●Gestaltung des Strukturwandels
●Zeit (-Horizont)

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1) Akteurskonstellationen
●Exnovationstreiber können verschiedene Akteure sein:
‒Politik/Staat – oft auf gesellschaftlichen Druck hin (z.B. Atomausstieg)
‒NGOs (z.B. Greenpeace bei FCKW-Kühlschränken und Chlorbleiche)
‒Pioniere unter den Unternehmen
●Breite Akteurskoalitionen grundsätzlich vorteilhaft
‒inkl. Akteuren mit anderen Motiven, aber ähnlichen Zielen
●Bsp. Wasserwerke bzgl. Braunkohle; Bundesärztekammer bzgl. Diesel
●Ggü. Betroffenen: Konfrontation oder Konsenssuche?
‒Deutschland als „Verhandlungsdemokratie“ (insb. auch in Energiepolitik)

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Akteurskonstellationen: Ausstieg im Konsens?
●Verhandlungsanreize (wenn kein klares Machtgefälle) (Benz, Scharpf):
‒Für Politik: Vermeidung von Widerstand (inkl. Klagen)
‒Für Betroffene: „Schatten der Hierarchie“
‒Für beide: Rechts- und Planungssicherheit, vertrauensvolle
Akteursbeziehung, öffentliches Ansehen
●Übliches Ergebnis: Kompromiss, Paket- und Tauschlösungen (Benz)
‒Bsp. Atomausstieg, Steinkohlebergbau
●Nicht für alle Exnovationsfälle notwendig oder machbar, aber v.a.
empfehlenswert bei
‒hohen (rechtlichen) Hürden und/oder
‒drohenden sozioökonomischen Strukturbrüchen (z.B. Kohle)

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Exkurs: Kohlekonsenskommission
●Es sollte eine pluralistisch besetzte Kommission geben, die auf einem
Mandat des Bundestages beruht (ähnlich Endlagerkommission).
●Das Mandat sollte die Einhaltung der Klimaziele als Eckpunkt setzen.
Über den genauen Ausstiegspfad sollte offen verhandelt werden.
●Die Aspekte Ausstiegspfad, Strukturwandelförderung und Ewigkeits-
kosten sollten verknüpft werden (ähnlich Steinkohlebergbau).
●Der Kommission sollte ein Zieldatum zur Kompromissfindung gesetzt
werden. Es sollte klar sein, dass ohne Konsensfindung die Politik
einen Kohleausstieg beschließen wird („Schatten der Hierarchie“).
●Das Ergebnis sollte in Gesetzesform „gegossen“ werden.

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2) Instrumentierung der Exnovation
●Erster Schritt: Subventionsabbau & Divestment öffentlicher Gelder
‒Bsp. Steinkohlebergbau
●Direkte Exnovations-Instrumente
‒Unmittelbare Verbote (Bsp. DDT, bleihaltiges Benzin)
‒Gestaffelte Phase-out-Fristen (Bsp. Asbest, FCKW)
●Instrumente mit indirekter Exnovations-Wirkung
‒Anspruchsvolle Effizienzvorschriften / Grenzwerte
●Bsp. Ökodesign Leuchtmittel; künftige Pkw-CO2-Grenzwerte in Richtung 0g/km
‒Hohe Besteuerung
‒(funktionierender) Emissionshandel

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3) Abfederung / Gestaltung des Strukturwandels
Grundsätzlich:
●Soziökonomische Implikationen für betroffene Unternehmen,
Angestellte und Regionen ernst nehmen
‒Aus normativen und Steuerungsgründen (Widerstandsreduktion)
●V.a. relevant, wenn Exnovation kurzfristig, Kerngeschäftsmodelle von
Firmen und regional konzentrierte Arbeitsplätze betreffend
‒Bsp. (Braun-)Kohleausstieg & Tagebauregionen
●Soziale und ökonomische Härten abfedern, als auch neue und
langfristig tragbare Perspektiven fördern

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Umgang mit Unternehmen
●Kompensationszahlungen vermeiden, wegen möglicher Mitnahme-
effekte, falscher Anreize, Kettenreaktionen und Beihilferecht
●Kompensation nur in Ausnahmefällen, wenn etwa verfassungs-
rechtlich geboten („unverhältnismäßig“)
●Wenn ansonsten Kompensation, dann möglichst mit Bedingungen:
Investitionen in neue Geschäftsmodelle
●Negativbeispiel: Stilllegungsprämien für Kohlekraftwerke

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Unterstützung für Beschäftige
●Zunächst Unternehmen gefordert: neue Geschäftsmodelle
●Rechtzeitig Weiterbildungsangebote und Anpassung der Ausbildung
●Teilzeit- und Kurzarbeit-Regelungen
●Notfalls „sozialverträglicher“ Personalabbau (inkl. Frühverrentung)
●Evtl. staatliche Anpassungsgelder/-beihilfen
●Strukturförderung in der Region à

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Unterstützung für Regionen
●Exnovation lokal konzentrierter Branchen hat negative Auswirkungen
auch auf Region (Kaufkraft, Steuereinnahmen, evtl. Dividende)
‒gefährdet Finanzierung kommunaler Infrastrukturen & Angebote, die
wiederum wichtig sind für neue Wirtschaftszweige und Fachkräfte
●Förderung höherer politischer Ebenen angemessen: neben allg.
Infrastrukturförderung Fokussierung auf Zukunftsbranchen unter
Berücksichtigung regionaler Potenziale & Standortfaktoren
‒Clusterbildung?
●Nicht top-down vorgehen, sondern bottom-up-Prozesse unterstützen
zur Leitbild- und Ideenentwicklung mit starker lokaler Beteiligung

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Finanzierung der Hilfen
●verstärkte Ausrichtung bestehender Wirtschafts- und Infrastruktur-
förderprogramme an nachhaltigkeitsmotivierten Prozessen
‒Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“
‒Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE)
‒Europäischer Fonds für Strategische Investitionen (EFSI)
●bei besonders einschneidenden Strukturwandelprozessen kann mit
speziellen Förderprogrammen / Strukturfonds gearbeitet werden
‒Bsp. Strukturfonds Braunkohleregionen

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4) Zeit(-Horizont)
●kurzfristiger oder langfristiger Ausstieg
‒zeitliche Streckung, um Widerstand, Entschädigungspflichten und/oder
sozioökonomischen Friktionen zu vermeiden
‒dann aber frühzeitig kommunizieren & entscheiden
●z.B. Exnovation Kohle und Verbrennungsmotor bis 2030/35 jetzt einleiten
‒auch im Sinne von Planungs- und Investitionssicherheit von Unternehmen,
Arbeitnehmer/innen (Berufswahl) und Konsument/innen
‒Nachteil: Revidierbarkeit durch neue politische Mehrheit
●Bsp. rot-grüner Atomausstieg; Nachtspeicheröfen
à All-Parteien-Konsens hilfreich
●fixes oder flexibles Enddatum (Bsp. Atomausstieg I vs. II)

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Fazit und Forschungsthemen

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Zusammenfassung
●Exnovationen sind notwendiger Teil von Nachhaltigkeit
‒Exnovation und Innovation stehen in einem Wechselverhältnis
●Exnovationen verdienen stärkere Beachtung in Forschung & Politik
‒Was kann man aus vergangenen Prozessen für künftige lernen?
●Politische Forcierung von Exnovationen ist möglich
●Sozioökonomische Implikationen sind zu berücksichtigen
●Politisch gestaltete Prozesse – langfristig, aber frühzeitig begonnen
mit klaren politischen Ausstiegszielen und -instrumenten – haben
Vorteile gegenüber Abwarten und potenziell disruptivem Wandel

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Verhältnis Innovation & Exnovation
●Exnovation ersetzt nicht, sondern ergänzt Innovation(sfokus)
‒„zwei Seiten einer Medaille“
●Innovation und Exnovation stehen in einem Wechselverhältnis
‒Exnovation ohne Alternative schwierig; Innovation erleichtert Exnovation
‒Exnovationsentscheidungen können Innovationen befördern (Bsp.
Weiterentwicklung Leuchtmittel)

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Forschungsthemen
●Vertiefte, auch vergleichende Analyse von Exnovationsfällen
●Neben Technologien auch Ausstieg aus sozialen Praktiken
●Erfolgsbedingungen
●Akteurskonstellationen und Akteursverhalten
●Konfrontation vs. Konsens
●Diskurse, Narrative, Frames
●Instrumentenoptionen im Vergleich
●Strukturwandel, Arbeitsplatzeffekte
●Verhältnis von Innovationen und Exnovationen

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