La respuesta al desastre y las organizaciones sin fines de lucro en Puerto Rico/ Disaster response and non-profit organizations in Puerto Rico

Abstract

La crisis que provocaron los huracanes Irma y María en la isla obliga a que se redefina el manejo de los desastres naturales desde el gobierno y otros sectores. La proximidad a las comunidades más pobres y aisladas y la capacidad para entablar alianzas rápidas situó a las organizaciones sin fines de lucro en la primera línea de la emergencia con una respuesta efectiva. Pero más allá de la atención a lo inmediato, desde estas organizaciones no gubernamentales se están escuchando también resultados e iniciativas innovadoras. Esta reflexión busca llamar la atención sobre la necesidad de crear más conocimiento sobre estos fenómenos y desarrollar una respuesta a las emergencias más coordinada, colectiva y comunitaria. Además, busca que las políticas públicas dirigidas a la recuperación y reconstrucción del Puerto Rico post María se nutran de las propuestas desarrolladas desde estas organizaciones. ---
Rivas, M. (2018). La respuesta al desastre y las organizaciones sin fines de lucro en Puerto Rico. Revista de Administración Pública, 49, 39-65.

Full text

Volumen 49 (2018)
39
LA RESPUESTA AL DESASTRE Y LAS ORGANIZACIONES
SIN FINES DE LUCRO EN PUERTO RICO
Dra. Myrna Rivas Nina
Resumen
La crisis que provocaron los huracanes Irma y María en la isla
obliga a que se redena el manejo de los desastres naturales desde
el gobierno y otros sectores. La proximidad a las comunidades
más pobres y aisladas y la capacidad para entablar alianzas
rápidas situó a las organizaciones sin nes de lucro en la primera
línea de la emergencia con una respuesta efectiva. Pero más
allá de la atención a lo inmediato, desde estas organizaciones
no gubernamentales se están escuchando también resultados e
iniciativas innovadoras. Esta reexión busca llamar la atención
sobre la necesidad de crear más conocimiento sobre estos
fenómenos y desarrollar una respuesta colectiva y comunitaria
más coordinada a las emergencias. Además, busca que las
políticas públicas dirigidas a la recuperación y reconstrucción
del Puerto Rico post-María se nutran de las propuestas
desarrolladas desde estas organizaciones.
Palabras clave: Manejo de desastres naturales, huracán María,
Puerto Rico, organizaciones sin nes de lucro, organizaciones
no gubernamentales, propuestas colectivas de políticas
públicas
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Revista de Administración Pública (ISSN 0034-7620)
Volumen 49 (2018), pp. 39-65

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nuestRos desastRes vaRios…
Los trabajos de los historiadores como Fernando Picó y Gui-
llermo Baralt, entre otros, recuerdan de forma reiterada los
desastres que ha enfrentado Puerto Rico. Estos han reseñado
el impacto de los fenómenos naturales en el desarrollo económico
y socio-demográco del país, no solo huracanes y terremotos, sino
también sequías, inundaciones y plagas. Los desastres son una par-
te natural de la historia de Puerto Rico.
Algunas citas de Picó llevarían a pensar que está haciendo
referencia al 2017:
“En octubre de 1867 el huracán San Narciso hizo estragos
en las zonas este y central del país. Al mes siguiente una
serie de terremotos estremecieron a San Juan, por lo que
las actividades comerciales y administrativas quedaron
interrumpidas.” (Picó, 1988, p. 177)
“Todos estos problemas tuvieron el efecto de disminuir los
ingresos del tesoro y para el 1868 se tradujeron en una seria
crisis scal del gobierno de Puerto Rico.” (p. 177)
“Los estragos del huracán San Ciriaco hicieron que el 1899
fuera el año de mayor mortalidad en el siglo 19.” (Picó,
1988, p. 234)
“Esta circunstancia afectó gravemente la región de la
cordillera y la crisis se agravó por falta de nanciamiento
para la reconstrucción.” (p. 234)
“En esa hora de dicultades se planteó la emigración como
alternativa a la adversidad. El gran éxodo tomó rumbo
a Hawaii…” (p. 234) [Hoy cabe sustituir Hawaii por la
Florida.]
Por su parte, Baralt recuerda la capacidad de recuperación de
los pueblos, aquí haciendo referencia al municipio de Yauco con su
cultivo del café:
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“la producción del preciado fruto creció sólidamente,
alcanzando para el año 1880, 13,336 libras de café. Esto
ocurrió a pesar de los terribles daños causados por los
huracanes San Narciso (1867), que redujo la producción
a sólo 1,801,000 libras, Santa Susana (1871) y San Felipe
(1876).” (Baralt, 1985, p. 47)
“Después de los huracanes, la producción se repuso con
rapidez y se esperaba que en los próximos cinco o seis años
aumentaran en un 33%. Los pronósticos se cumplieron
porque para el 1894 ésta alcanzó la cima de todo el siglo
para Yauco...” (p. 47)
No obstante, los temas de desastres naturales, su manejo y
recuperación han tenido poca atención por parte de los cientícos
sociales y administradores públicos en Puerto Rico, lo que resulta
irónico en un país situado en la ruta anual de los huracanes por
el Caribe y sobre una falla geológica (Aquino, 2010; Santos-
Hernández, 2016). ¿Cuánto de la crisis económica y scal que vive
la isla en la actualidad, y en gran parte del siglo 21, podría tener
su raíz en el manejo que se hizo luego del huracán Georges que
afectó la isla en septiembre de 1998? Aunque se publicaron algunos
trabajos, hubo poco seguimiento (Junta de la Planicación, 1999;
FEMA, 1999). La búsqueda en diversas bases de datos sobre el
huracán Georges reeja que la mayoría de las investigaciones que
se desarrollaron después del mismo fueron sobre su impacto en el
medio ambiente. Otras líneas de estudios fueron sobre los efectos
psicológicos y psiquiátricos en las poblaciones afectadas y sobre
temas de ingeniería (impacto en la infraestructura, materiales de
construcción, etc.).
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escRibiendo sobRe la maRcha…
El Puerto Rico post-huracán Irma1 (6 de septiembre de 2017) y
post-huracán María2 (20 de septiembre de 2017) es una historia aún
por escribir. Al inicio de la redacción de este escrito la mayoría de
la población se encontraba sin energía eléctrica, mientras que las
cifras de muertos y personas que han emigrado a Estados Unidos
se encuentran aún bajo debate.3 Cabe aclarar que este escrito no es
producto de una investigación formal. No obstante, la gravedad de lo
acontecido amerita que desde la Ciencias Sociales y la Administración
Pública se inicie una reexión preliminar sobre lo que se hizo (o se
dejó de hacer) y la respuesta de los diferentes sectores.
Esta reexión es una primera mirada a una de las caras más
solidarias en medio del desastre: las organizaciones sin nes de lu-
cro (OSFLs) de Puerto Rico,4 conocidas en otros países como orga-
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1 Según el Servicio Nacional de Meteorología (SNM), Irma pasó entre 15 a
30 millas al noreste de la isla municipio de Culebra con vientos sostenidos de
88 millas por hora y ráfagas de 112 millas. Aunque alcanzó categoría 5 de la
escala Safr-Simpson, sus vientos que se sintieron en el noreste de Puerto Rico
fueron equivalentes a un huracán categoría 1.
2 Según el SNM, María entró por el municipio de Yabucoa en el suroeste
como huracán categoría 4 con vientos sostenidos de 155 millas por hora (por
una milla no fue categoría 5). No se tienen detalles de su paso por el interior
porque el radar quedó fuera de servicio, se estima que salió por el noroeste de
Puerto Rico aún como un huracán categoría 4.
3 Esta reexión se redactó originalmente entre el 25 de noviembre y el 15
de diciembre de 2017. El secretario de Asuntos Públicos y Política Pública,
Ramón Rosario, en entrevista de radio por WKAQ (27/11/2017), indicó que
18 municipios continuaban sin ningún servicio de la Autoridad de Energía
Eléctrica. La cadena de noticias CNN reportó unos 500 muertos en Puerto
Rico a raíz de María y el Gobierno de PR sólo 55 (22/11/2017). Por su parte,
el Gobierno de Florida estima que unos 200,000 puertorriqueños han llegado
luego de María, mientras que el Centro de Información Censal pide prudencia
en el análisis de estos datos (6/12/2017).
4 La Ley Núm. 164 de 2009 o Ley General de Corporaciones establece los re-
quisitos y procesos de las OSFLs, cuyos ingresos obtenidos de su gestión no se
utilizan para beneciar a sus miembros, sino para la corporación a través de la
repartición de ganancia. El Departamento de Estado las registra en una base de
datos y el Departamento de Hacienda administra su cumplimiento tributario.

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nizaciones no gubernamentales (ONGs).5 Estas entidades surgen
desde la sociedad civil con el propósito de servir y atender áreas
de interés público que el gobierno o el sector privado –con nes de
lucro– no están atendiendo o donde necesitan mayor colaboración.
La gama de servicios que ofrecen estas entidades en Puerto Rico
es amplia: educación, salud, prevención, protección del ambiente,
desarrollo económico, artes, cultura, vivienda, etc.
la solidaRidad desde la Resiliencia…
Las organizaciones sin nes de lucro y otras iniciativas de base
comunitaria6 se convirtieron en uno de los frentes de respuesta du-
rante la emergencia en todo Puerto Rico. Llama la atención que esto
ocurrió en un año en el que el sector de OSFL había enfrentando
retos importantes por los recortes de fondos legislativos y de otras
fuentes. Los recortes tuvieron impacto directo en la disminución de
sus recursos humanos y servicios dirigidos a atender a una pobla-
ción cada vez más necesitada a consecuencia de la pobreza. Cabe
recordar que cerca del 40% de las familias en Puerto Rico dependen
de ayudas económicas del gobierno federal de los Estados Unidos
(Negociado del Censo, 2016).
Un análisis de la cobertura de la prensa y las redes sociales en
los primeros ocho meses del año 2017 reeja que el tema más rese-
ñado sobre las OSFLs fue la preocupación de estas por los recor-
tes en las asignaciones gubernamentales. El Movimiento Una Sola
Voz, que representa a más de 130 organizaciones, lideró los esfuer-
zos para lograr la asignación de fondos legislativos y denunció que
en los últimos cuatro años había enfrentado una disminución de
60% de estos fondos (Rivera, 2017). El gobernador Ricardo Rosselló
rmó el 10 de agosto de 2017 la Resolución de la Cámara 200 para
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5 En esta reexión los términos “organizaciones sin nes de lucro” y “orga-
nizaciones no gubernamentales” se usarán como sinónimos.
6 Son esfuerzos de los ciudadanos con carácter más informal que podrían
culminar en una OSFL, pero aún no lo son.

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asignar cerca de $20 millones a más de 573 organizaciones. Sin em-
bargo, al momento del huracán María este dinero aún no se había
desembolsado. En octubre de 2017, la Legislatura anunció que se
tramitaría un adelanto de $4.8 millones.
A pesar de los retos que enfrentaban, la intervención de estas
organizaciones durante la emergencia se ha percibido como ágil y
efectiva. Además, a pocos meses de la emergencia, algunos de los
líderes del sector hablan proactivamente del interés de comenzar
nuevas iniciativas en sus grupos y de la necesidad de un cambio
social, económico y ambiental del país. Estas organizaciones han
mostrado un alto nivel de resiliencia.
Las Naciones Unidas dene resiliencia como la habilidad que
tiene un sistema, sociedad o comunidad que ha estado expuesta a
peligros y adversidades de resistir, amortiguar, protegerse, ajustarse
y recuperarse de los efectos de esos peligros o adversidades de
forma rápida y eciente (United Nations, 2015, p. 9). El término
abarca también la capacidad de prepararse y de prevenir peligros
futuros (Lei, Wang, Yue, Zhou y Yin, 2014).
¿Cuáles han podido ser las claves de la resiliencia de las ONGs
de Puerto Rico? ¿Ocurre así en otros lugares? ¿Deben tomarse en
cuenta al momento de diseñar políticas públicas en un escenario
post-María? Antes de tratar de responder a estas preguntas, esta
reexión presenta: a) un acercamiento al manejo de los desastres
naturales y sus fases; b) un acercamiento a la estructura del manejo
de las emergencias en la isla; y c) un acercamiento a la experiencia
internacional. Luego de esto se presenta el análisis de las OSFLs en
Puerto Rico durante el manejo del desastre.
un aceRcamiento al manejo de desastRes natuRales…
En los años que siguen a un gran desastre, se observa un au-
mento signicativo en la producción de investigación desde dife-
rentes disciplinas. Así ocurrió después del terremoto y tsunami de
diciembre de 2004 en el Océano Índico, donde murieron más de
230,000 personas en 15 países; en los Estados Unidos el huracán
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Katrina, en agosto de 2005, provocó cerca de 1,800 personas muer-
tas y desaparecidas; el terremoto de Haití de enero de 2010 tuvo
estimados de muertes que van desde 50,000 hasta 350,000 personas;
y el terremoto y tsunami de Japón en marzo de 2011 contabilizó
casi 16,000 muertes y unas 6,000 personas desaparecidas (Suppasri
y colegas, 2014). El manejo de los desastres naturales es un área
de estudio en crecimiento desde hace décadas, como lo reejan
decenas de revistas cientícas especializadas (por ejemplo: Journal
of Natural Disaster Science; Disasters; International Journal of Disaster
Risk Reduction; Natural Hazards: Journal of the International Society for
the Prevention and Mitigation of Natural Hazards; Journal of Geography
& Natural Disasters; Crisis Response Journal; Disaster Prevention and
Management; Journal of Contingencies and Crisis Management; Coastal
Management, International Journal of Physical Distribution & Logistics
Management; Journal of Risk Research y Risk Management, entre otras).
Una de las pocas publicaciones en español sobre el tema es la
Revista Internacional de Desastres Naturales, Accidentes e Infraestructu-
ra Civil, que tiene como uno de sus editores al profesor Luis Suárez,
del Departamento de Ingeniería Civil y Agrimensura de la Univer-
sidad de Puerto Rico en Mayagüez. En América Latina y el Caribe,
el país con mayor producción de artículos sobre desastres es Méxi-
co, y luego del terremoto de septiembre del 2017, podría anticiparse
que esta tendencia continuará, seguido de Brasil, Chile, Colombia
y Argentina.
Pero, ¿qué es el manejo de un desastre natural? Para organismos
como las Naciones Unidades, el Banco Mundial, la Organización
Mundial de la Salud o incluso el propio FEMA (Federal Emergency
Management Agency) el manejo de un desastre natural inicia antes
que el fenómeno ocurra, o sea, desde la identicación de un riesgo
potencial. Las fases son las siguientes: la prevención y mitigación, la
preparación, la respuesta y recuperación y la reconstrucción (CDC,
2016; United Nations, 2013 y 2015; World Bank, 2010).
La fase de respuesta que vive Puerto Rico, a la fecha de esta
reexión, se compone a su vez de varias fases. La primera es la fase
inmediata al paso de la emergencia, que abarca desde la búsqueda
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y rescate para evitar la pérdida de vidas humanas hasta proveer
necesidades básicas de agua, alimento, atención médica y albergue
temporero. Durante esta fase inmediata, se hace un cernimiento
(triage) rápido de las necesidades y servicios prioritarios, lo que
puede durar días o semanas, e incluso puede extenderse hasta seis
meses. La siguiente es la fase intermedia o de estabilización, en la
que, además de atenderse las necesidades básicas de la población,
se busca integrar a las personas a la escuela, al trabajo y a vivienda
y, en algunos casos, puede durar hasta dos años. Por último, está
la fase de respuesta a largo plazo, que busca enfocar la población
hacia las posibilidades de planicar y reconstruir un mejor futuro;
esta fase puede comenzar a semanas o meses del desastre y puede
durar entre 5 y 15 años (Haddow, Bullock y Coppola, 2017; Akgün,
Gümüşbuğa y Tansel, 2015). Esta última fase de respuesta se une
con la fase de recuperación y reconstrucción que puede durar
alrededor de 20 años.
Si partimos de las fases anteriores, se podría concluir que
cuando pasó el huracán María por Puerto Rico en septiembre de
2017, el país se encontraba aún dentro del cono de recuperación
del huracán Georges que pasó en septiembre de 1998. En algunos
barrios el huracán María destruyó infraestructura que había sido
construida de manera provisional luego del huracán Georges.
un aceRcamiento a la estRuctuRa del manejo de las emeRgen-
cias en PueRto Rico…
Para la investigadora Ingrid Olivo, quien analizó el impacto de
los huracanes San Ciriaco, San Felipe y Santa Clara en el desarrollo
de Puerto Rico, no todos los fenómenos naturales tienen que
culminar en desastre. Esta planicadora urbana plantea que existen
factores políticos, económicos, sociales y culturales que intensican
o reducen los estragos de estos fenómenos, al igual que el manejo
que se hace una vez ocurre la emergencia (Olivo 2015 y 2017).
¿Con qué estructura gubernamental contaba Puerto Rico para
enfrentar las emergencias? No estaría completo el análisis de la
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respuesta del sector sin nes de lucro en la isla sin comprender la
estructura de Gobierno de Puerto Rico al momento de los huracanes
Irma y María. Viene al caso reseñar algunos eventos relevantes:
Estos fenómenos atmosféricos ocurren a nueve meses de haber
asumido la gobernación y la Legislatura del país un nuevo partido
político. El gobernador Ricardo Rosselló juramentó el 2 de enero
de 2017.
Previamente, el 30 junio de 2016, el entonces presidente de
Estados Unidos, Barack Obama, rmó la Ley Federal 114-187
conocida como Puerto Rico Oversight, Management, and Economic
Stability Act (PROMESA). Esto llevó a que en agosto de 2016
Obama creara la Junta de Supervisión y Administración Financiera
para Puerto Rico, conocida popularmente como la Junta de Control
Fiscal, y nombrara a sus miembros. El portal de internet de la Junta
indica que su misión “es trabajar con el pueblo y el Gobierno de
Puerto Rico para crear las bases de un crecimiento económico
sostenible y restablecer la oportunidad para el pueblo de Puerto
Rico” (JSAF, 2018). No obstante, de acuerdo con la sección 101 de
la ley que crea PROMESA, su objetivo es proveer un método para
que el territorio pueda lograr responsabilidad scal y acceder a los
mercados de capital.
El Gobierno de Puerto Rico está obligado a someter a esta Junta
para su aprobación el Plan Fiscal para Puerto Rico (PFPR). La admi-
nistración del Gobernador anterior, el licenciado Alejandro García
Padilla, no sometió este plan. El PFPR de la presente administra-
ción se aprobó en marzo de 2017 con recortes en los presupuestos
de las agencias, impuestos y la amenaza de una posible reducción
de la jornada laboral y una reducción del 10% en las pensiones.
La Junta esperaba que el Gobierno pudiera lograr ahorros de $500
millones. A raíz de los huracanes, la Junta solicitó en octubre de
2017 la elaboración de un nuevo plan. El nuevo PFPR se entregó el
24 de enero de 2018 y se encuentra en proceso de revisión por parte
de la Junta.
Otro evento que afectó la estructura gubernamental fue
la aprobación de la Ley Estatal Núm. 20 de 10 de abril de 2017,
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conocida como Ley del Departamento de Seguridad Pública de
Puerto Rico. Esta legislación deroga la Ley 211 de 1999 que creaba
la Agencia Estatal para el Manejo de Emergencias y Administración
de Desastres de Puerto Rico (AEMED), entidad que por casi dos
décadas administró las emergencias en el país. Bajo la Ley Núm.
20 se consolidaron los servicios de la Policía de Puerto Rico, el
Cuerpo de Bomberos, el Cuerpo de Emergencias Médicas, AEMED,
el Sistema 911, el Instituto de Ciencias Forenses y el Negociado
de Investigaciones Especiales. Según esta legislación, todos estos
servicios pasarían a estar bajo la supervisión directa e indelegable
del Secretario de Seguridad Pública (Sr. Héctor Pesquera), pero
con la autoridad suprema del Gobernador. Le correspondería al
nuevo Departamento desarrollar planes de Desastres Naturales, de
Catástrofes, de Continuidad de Operaciones y de Mitigación, entre
otros.
El nuevo Negociado para el Manejo de Emergencias y Adminis-
tración de Desastres tiene “el deber y obligación de proteger a las
personas en situaciones de emergencias o desastres y, a esos efectos,
proveerá de la forma más rápida y efectiva la asistencia necesaria
para la protección antes, durante y después de éstos asegurando la
protección de vida y propiedades. De igual manera, gestionará la
más pronta recuperación y estabilización de los servicios necesarios
a los ciudadanos, industrias, negocios y actividades gubernamen-
tales.” (Ley Núm. 20, 2017, p. 58). Le correspondía al Negociado
elaborar un nuevo Plan Estatal para el Manejo de Emergencias en
colaboración con los municipios. Este Negociado cuenta con 205
puestos y un presupuesto en torno a los $12 millones, muy similar
a los números de los últimos tres años (OGP, 2017). La dirección de
este Negociado y la dirección del Cuerpo de Emergencias Médicas
recayeron en el Sr. Abner Gómez7.
Entre las funciones del Negociado para el Manejo de Emergen-
cias y Administración de Desastres se encuentra la coordinación
MYRNA RIVAS NINA
7 En enero de 2017 fue nombrado Director Ejecutivo de AEMEAD. Este re-
nunció a sus puestos el 10 de noviembre, a casi dos meses del huracán María,
luego de regresar de vacaciones.

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con otros sectores y el ofrecimiento de capacitación sobre preven-
ción y manejo de desastres libre de costo a municipios, escuelas,
universidades, instituciones de estudios postsecundarios, medios
de comunicación y otras entidades públicas y privadas. Este Nego-
ciado tendría también a su cargo el establecimiento del Centro de
Operaciones de Emergencias Estatal (COE)8, no obstante, la Ley
de 2017 no detalla las funciones de dicho Centro de Operaciones.
El Plan de Operaciones de Emergencia del Gobierno del 2008 sí de-
tallaba la operación del COE y reiteraba la necesidad de un COE a
nivel central y en cada municipio para el manejo de las actividades
de respuesta de forma organizada y eciente (AEMED, 2008).
¿Cuán preparados estaban los municipios considerando los re-
cortes de presupuesto y recursos humanos a raíz de la crisis eco-
nómica y scal? ¿Cuánta coordinación existía entre el Negociado y
los demás sectores? ¿Y entre el Negociado y los municipios? Todo
indica que poca, tal como quedó constatado cuando el Secretario de
Asuntos Públicos y Política Pública, Ramón Rosario, informó desde
el COE el 23 de septiembre de 2017, pasados tres días de María, que
aún no tenían noticia de 18 municipios, de un total de 78.
un aceRcamiento a la exPeRiencia inteRnacional…
¿Cómo suele ser la relación entre los diferentes sectores que
trabajan en la primera respuesta de un desastre natural y cuáles
se mueven con más agilidad dentro de la cadena de ayuda hu-
manitaria? Uno de los hallazgos que provee la literatura es que la
coordinación, colaboración e integración entre los organismos in-
ternacionales de ayuda (Naciones Unidas, Cruz Roja, etc.), los go-
biernos (central, federal, municipal), las ONGs locales, las ONG
del exterior, los militares y la empresa privada son áreas de gran
debilidad dentro del manejo de un desastre (Kim, Pettit, Harris
y Beresford, 2016). En estos eventos se suscita una competencia
fuerte y abierta entre bandos por el manejo de las ayudas huma-
nitarias y de los fondos especiales de ayuda. Incluso, esto ocurre,
aunque en menor medida, en países ricos con un alto nivel de
LA RESPUESTA AL DESASTRE Y LAS ORGANIZACIONES SIN FINES DE LUCRO

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preparación previo a la emergencia (Sakurai, Watson, Abraham y
Kokuryo, 2014).
De la revisión se desprende que, aunque cuentan con una ima-
gen general positiva, las ONGs locales no están exentas de críticas.
La experiencia internacional advierte que a veces estas entidades
pueden trabajar descoordinadamente entre ellas, siendo redun-
dantes y duplicando esfuerzos o pueden enfocarse más en las po-
blaciones que conocen (Kovacs y Spens, 2012). También algunos
gobiernos pueden aprovechar el trabajo de estos grupos para me-
jorar su imagen después de un mal desempeño, o las empresas pri-
vadas para dar visibilidad a su marca y promocionar productos.
Estudios sobre Haití o Indonesia también advierten sobre el uso
no siempre transparente de los fondos especiales (Benjamin, Bassi-
ly-Marcus, Babu, Silver y Martin, 2011). Algunos miembros de las
ONGs locales pueden aprovechar los contactos para obtener bene-
cios personales (lo que Larson, 2012, p. 9, llama “humoneytarian
relationship”).
No obstante, el análisis de los eventos de desastres a través del
mundo permite identicar a las ONGs locales como uno de los sec-
tores que más rápido responde, junto con los militares, al inicio de
la emergencia (Kim, Pettit, Harris y Beresford, 2016; Larson, 2012).
Estas organizaciones son capaces de llegar a las áreas más aisladas
o inaccesibles, llevar a cabo una evaluación rápida de las necesida-
des de las víctimas y establecer prioridades. Además, estos grupos
canalizan mejor las medicinas, comidas y otros productos básicos
en las etapas tempranas de la emergencia. Los organismos interna-
cionales las consideran aliados más ecientes y costo-efectivos que
los gobiernos para canalizar ayudas humanitarias.
Varios modelos que explican la interacción entre los grupos que
atienden la primera respuesta de un desastre identican que las
ONGs locales se destacan gracias a factores como: a) su cercanía
con las poblaciones afectadas; b) su facilidad para restablecer sus
redes de apoyo o capital social; y c) la comunicación de sus logros
y propuestas (Larson, 2012; Varella y Gonçalves, 2016). ¿Cómo se
desarrollaron estos tres elementos en el caso de Puerto Rico?
MYRNA RIVAS NINA

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la ceRcanía como un activo de las osFls en PueRto Rico
La comunidad de Punta Santiago en Humacao, municipio de la
costa este, fuertemente afectado por los vientos y las inundaciones
de ambos huracanes, en especial de María, sabía que PECES (Pro-
grama de Educación Comunal de Entrega y Servicio), una ONG na-
cida de la propia comunidad en la década de 1980, estaba ahí para
apoyarlos. La población de la zona montañosa de Adjuntas sabía
que Casa Pueblo y su Radio 1020AM también estaban ahí con ellos.
Las ocho comunidades aledañas al Caño Martín Peña, de igual for-
ma sabían que la organización conocida como el G8 les ofrecería
apoyo. Las comunidades servidas por los Centros de Salud Prima-
ria (los llamados Centros 330) administrados por OSFL sabían que
podían contar con su ayuda. Las personas sin hogar sabían que
Fondita de Jesús estaba ahí. También estuvieron Crearte, Nuestra
Escuela, los Centros Sor Isolina Ferré, iglesias de todas las deno-
minaciones y grupos profesionales y cientos de organizaciones de
muy diversos objetivos, servicios, bagajes y trayectorias. Apenas
pasaron los dos huracanes estos grupos se convirtieron de manera
orgánica en parte de la respuesta inicial y en centros de acopio y
distribución de productos de primera necesidad para comunidades
pobres y aisladas en todo Puerto Rico.
Una de las ventajas de estas organizaciones frente a otros com-
ponentes de ayuda como el gobierno (central, federal o municipal)
o las entidades del exterior es su conocimiento del entorno geográ-
co (casas, calles, accesos, ríos, quebradas, puentes, desviaciones,
etc.). Siempre se indica que Puerto Rico tiene 78 municipios, pero
cabe destacar que tiene también 900 barrios, de estos, 824 barrios
son rurales y 76 son núcleos urbanos (Torrech, 2009). La prensa lo-
cal e internacional reseñaba con estupor cómo a varias semanas del
LA RESPUESTA AL DESASTRE Y LAS ORGANIZACIONES SIN FINES DE LUCRO
8 El Gobierno constituyó el COE para el manejo del huracán Irma el 5 de
septiembre de 2017, el mismo continuaba activo al paso del huracán María.
El 22 de septiembre se constituyó el Centro Conjunto de Operaciones de los
gobiernos estatal y federal.

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huracán María habían aún barrios incomunicados (El Nuevo Día,
2017; Dickerson, 2017; Univisión, 2017).
El colapso de la infraestructura de comunicaciones, transpor-
tación y distribución que ocurrió en la isla luego de María no es la
excepción en un escenario de desastre mayor, sino la regla (De la
Torre, Dolinskaya y Smilowitz, 2012; Day, Melnyk, Larson, Davis
y Whybark, 2012). Así lo constatan estudios en países pobres como
Haití, pero también en países ricos como Japón (Sakurai, Watson,
Abraham y Kokuryo, 2014). Por tanto, la primera línea de ayuda a
las poblaciones más vulnerables, pobres y aisladas tras un desastre
proviene de lo más cercano, de quien logra tener acceso, como las
organizaciones locales con empleados y voluntarios cercanos a las
comunidades a las que sirven (Benjamin, Bassily-Marcus, Babu, Sil-
ver y Martin, 2011).
Otra ventaja de las ONGs locales es su cercanía emocional a
la comunidad y el compromiso con las poblaciones con quienes
trabajan, así como la conanza, reconocimiento y agradecimiento
que expresan las personas servidas. Las organizaciones conocen
por sus nombres a los líderes y miembros de la comunidad, pueden
hacer un avalúo rápido de necesidades básicas y de quiénes las
necesitan más. Como indica Perry (2007, p. 412) al analizar la
respuesta en Indonesia, aunque las ONGs internacionales tenían la
experiencia no lograron el mismo grado de cercanía y empatía con
las personas que lograron sus homólogos locales. Estos factores que
las vinculan con la gente legitiman los esfuerzos de las ONGs locales
y ayudan a aumentar la resiliencia de sus empleados y voluntarios,
así como de toda la organización frente al desastre (Lei, Wang, Yue,
Zhou y Yin, 2014).
la movilización del caPital social de las osFls en PueRto Rico
La literatura especializada explica que, cuando ocurre un
desastre, otra de las características a destacar de las organizaciones
no gubernamentales locales es su capacidad de establecer alianzas
de forma rápida y efectiva. En Puerto Rico, estos grupos que se
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lanzaron a la primera línea de respuesta no estuvieron solos, a los
pocos días comenzaron a recibir el apoyo de fundaciones locales
(Foundation for Puerto Rico, Fundación Comunitaria de Puerto
Rico, Fundación Ángel Ramos, Fundación Banco Popular, la Red
de Fundaciones, etc.) y empresas con las que tenían algún vínculo
o relación previa.
A pesar de las dicultades en las comunicaciones durante los
primeros días y semanas de la emergencia, las OSFLs de Puerto
Rico lograron contactar sus redes de apoyo. Estos grupos tenían la
conanza en que sus aliados habituales serían la vía para aumen-
tar su capacidad para responder a sus comunidades y allegar más
productos de primera necesidad. Esto es lo que los economistas del
desarrollo identican como capital social, esas redes y relaciones
basadas en la conanza, la interacción social y la reciprocidad que
establecen las personas, organizaciones y comunidades y que les
permiten allegar bienes y servicios (Lobato, 2007).
La movilización de su capital social llevó a las OSFLs de Puerto
Rico a establecer también nuevos contactos que rápidamente pasa-
ron a transformarse en aliados. Las fundaciones y empresas locales
y del exterior reconocieron su trabajo y prerieron canalizar su ayu-
da humanitaria a través de estas, como alternativa a otros sectores
como, por ejemplo, el gobierno (central, federal o municipal). Tal
como indica Larson (2012, p. 4), dentro del escenario de respuesta
a una emergencia el tiempo es vida o muerte, por tanto, los grupos
que se unen para apoyar se mueven hacia quienes entienden pue-
den garantizar mayor rapidez y agilidad en la distribución de sus
suministros y otros servicios.
Uno de los esfuerzos más innovadores para hacer efectiva la
respuesta fue la plataforma virtual ConnectRelief, un proyecto de
la OSFL local Caras de las Américas, apoyado por la Comunidad
de Colaboración e Innovación Social (CCIS). El objetivo de esta pla-
taforma es vincular las comunidades en necesidad con las ayudas.
Más allá de los aliados tradicionales, las organizaciones de
Puerto Rico recibieron suministros, apoyo logístico y brigadas de
organismos internacionales, de iglesias, de grandes fundaciones
LA RESPUESTA AL DESASTRE Y LAS ORGANIZACIONES SIN FINES DE LUCRO

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(Ford Foundation, Rockefeller Foundation, Knight Foundation,
Rainbow PUSH Coalition, Planet Water Foundation, etc.), sindica-
tos y asociaciones profesionales de Estados Unidos y de otros paí-
ses. La mayoría de estas entidades contaban con amplia experiencia
en la coordinación de ayuda durante desastres y en temas especí-
cos como la instalación de plantas desalinizadoras y puricadoras
de agua, plantas eléctricas o preparación de alimentos para pobla-
ciones grandes.
También se han creado diversos fondos para apoyar las OSFLs
locales y a las comunidades afectadas, algunos son: el PR Recovery
Fund, el PR Community Recovery Fund, Hurricane María Relief
Fund, el Hurricane Maria Community Relief & Recovery Fund,
Embracing PR y el Forward PR Fund, entre otros.
la comunicación de Resultados y PRoPuestas hacia el FutuRo
de las osFls en PueRto Rico
Pasadas las primeras semanas de la emergencia comenzaron a
escucharse otras iniciativas desde las OSFLs de Puerto Rico, como
actividades recreativas y culturales para los niños y sus familias,
de prevención y educación en salud y asesoría legal sobre seguros,
así como iniciativas más de largo plazo como propuestas de desa-
rrollo sostenible, uso de fuentes de energía renovables, agricultura
sustentable, reforestación y restauración de hábitats, entre otros. La
resiliencia del sector se ha reejado en la capacidad de crear nuevos
proyectos aún en los momentos de crisis.
Varias organizaciones comenzaron a informar del resultado de
su trabajo de ayuda, los logros colectivos junto a sus aliados y sus
ideas para el futuro de la isla, más allá de su ONG, a través de sus
redes sociales, boletines y los medios de comunicación. En otros
países se da también el fenómeno de que las ONGs (locales e inter-
nacionales) establecen una comunicación más clara de sus avances
que los gobiernos (Varella y Gonçalves, 2016).
En las últimas décadas se ha impulsado una cultura de medi-
ción de resultados dentro de la lantropía y de las organizaciones
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sin nes de lucro, y Puerto Rico no ha sido la excepción (Rivas,
2014; Flamboyán Foundation y Énfasis, 2014). Las principales fun-
daciones locales y el propio Gobierno de Puerto Rico han invertido
recursos nancieros y humanos en la capacitación de este sector
en temas de evaluación, indicadores y capacidad del desarrollo or-
ganizacional (“capacity building”). Varias de las organizaciones que
han estado en la primera línea de respuesta demuestran una cul-
tura de rendición de cuentas. A continuación, se destacan algunos
ejemplos:
El grupo PECES publicó en sus redes sociales, a dos meses de
María, grácas y estadísticas que, de forma sencilla y visual, re-
sumían los datos de la población atendida, los servicios ofrecidos,
los productos repartidos y los municipios apoyados desde su Cen-
tro de Sostenibilidad Comunitaria, creado en respuesta a la emer-
gencia (PECES, 2017). Esta organización cuenta con una escuela
de educación alternativa, provee múltiples servicios sociales y
co-maneja la Reserva Natural de Punta Santiago, donde desarro-
llaron microempresas comunitarias en Alianza con la Compañía
de Turismo y el Departamento de Recursos Naturales. En enero de
2018 completaron la instalación del equipo de ltración de agua
para la comunidad que funciona con energía solar y energía eóli-
ca. Estos han recibido el apoyo de múltiples grupos, como Espa-
cios Abiertos, la Fundación Fondo de Acceso a la Justicia, Oxfam
America y H2OpenDoors & Innovative Water Technologies, entre
muchos otros. A pesar de los fuertes daños en las viviendas, en la
Reserva y en las facilidades de la propia organización, sus líderes
destacan la necesidad de trabajar con su comunidad en un proyecto
de reconstrucción y planicación sostenible, pero también exhortan
al país a transformarse y mirar hacia el futuro (Oquendo, 2017).
Casa Pueblo es otra de las organizaciones que se ha destaca-
do en esta crisis por su respuesta innovadora a las comunidades,
la comunicación de sus logros y el desarrollo de propuestas para
la transformación del país. Estos cuentan con energía solar desde
1999 y, entre otros proyectos, manejan un Bosque Escuela de 150
cuerdas de terreno. Mientras todo Puerto Rico se encontraba sin
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energía eléctrica, se dieron a la tarea de distribuir miles de bombi-
llas y lámparas solares en Adjuntas y pueblos como Loíza, Salinas,
Barranquitas, Jayuya, Lares y Utuado. Esta ONG ha publicado pe-
riódicamente en sus redes sociales los avances de la distribución de
suministros.
Desde sus inicios en la década de los 80, una de las fortalezas
de Casa Pueblo ha sido su capacidad para establecer alianzas loca-
les e internacionales efectivas, como la que estableció entre 2013 y
2015 con ingenieros de la Universidad de Puerto Rico en Mayagüez
para poner en marcha su propuesta de diseño y construcción de
un poste de alumbrado alternativo para ahorrar energía (el poste-
rriqueño). En el escenario post-huracán María esta capacidad de
establecer alianzas se ha fortalecido logrando el apoyo de decenas
de organizaciones y fundaciones del exterior. Actualmente tienen
la campaña “50 con Sol” que aspira a que en diez años el 50% de
la energía de los hogares y de todo el país se obtenga por energía
solar (Casa Pueblo, 2017). A menos de tres meses de María, estos
decidieron poner en marcha dicha iniciativa en 10 casas del pueblo
de Adjuntas, planican cubrir a todo este municipio y luego a todo
Puerto Rico.
La organización Para La Naturaleza publica y envía periódica-
mente a sus socios y amigos un boletín electrónico con los avances
del trabajo de ayuda y sus proyectos con las comunidades vecinas,
agricultores ecológicos y ecosistemas. Además crearon un fondo
(Naturaleza Community Fund) cuya meta es asegurar que el 33%
por ciento de áreas naturales en la isla para el año 2033 estén prote-
gidas. Estos han logrado en los pasados meses que artistas locales e
internacionales apoyen esta iniciativa.
Por su parte, el Instituto Nueva Escuela también elabora un
boletín electrónico en el que presentan su apoyo a las escuelas pú-
blicas Montessori, que forman parte de su red y las comunidades
que las rodean.
Varios grupos muy activos en la fase de respuesta a la emergen-
cia han planteado también la necesidad de dialogar y trabajar sobre
la pobreza y la marginación en la isla. Una de estas organizaciones
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es Aspira de Puerto Rico, que tiene una escuela alternativa, capa-
cita a veteranos y da apoyo a jóvenes talentosos de comunidades
pobres para llegar a la universidad, entre otros programas. Du-
rante la respuesta a la emergencia sirvieron a barrios de Carolina,
Canóvanas, Loíza, Aguada y Mayagüez, gracias a la ayuda reci-
bida de otros ASPIRA en los Estados Unidos y otras entidades.
Estos han ido comunicando a través de su programa de radio se-
manal, en una de las principales estaciones del país, los avances
de su apoyo a más de 3,000 familias en alta necesidad. Además,
han respaldado el Informe “Desastres Naturales, Contaminación
y Desigualdad en Puerto Rico”, presentado el 7 de diciembre de
2017 en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la
Organización de los Estados Americanos, en Washington DC, y en
el que depuso una miembro de su Junta de Directores, la Sra. Mo-
desta Irizarry del pueblo costero de Loíza, fuertemente afectado
por ambos huracanes
Por su parte, el grupo Boys and Girls Clubs de Puerto Rico,
que sirve a más de trece residenciales públicos y comunidades, de-
puso ante la Junta de Supervisión y Administración Financiera. En
su ponencia informó el perl de la población de los niños, jóve-
nes y familias con la que trabajan, sus resultados antes y después
de los huracanes y sus propuestas para romper el ciclo de pobreza
(B&GC, 2017).
Destaca también la Alianza de Incubadoras Comunitarias quien
elaboró, con el apoyo del psicólogo social comunitario y experto
en microempresas, Nelson Reyes, un análisis sobre la pobreza y la
realidad socioeconómica de Puerto Rico antes y después del huracán
María. Estos prepararon una propuesta de desarrollo económico
para el país que contiene nueve recomendaciones que buscan en
especial promover un nuevo desarrollo humano y sustentable y el
desarrollo de microempresas comunitarias. Otras recomendaciones
son: cambiar el proceso de permisos; contar con un programa de
garantías para el nanciamiento de la microempresa; ofrecer un
incentivo para la exportación de productos y servicios a OSFLs que
trabajan en desarrollo económico; y eslabonar al sector económico
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comunitario-solidario con el sector industrial del país, entre otras
(Alianza de Incubadoras Comunitarias, 2017).
Puerto Rico debe sentir orgullo de la respuesta de sus organi-
zaciones sin nes de lucro a la emergencia. Sin embargo, reconocer
lo que hicieron no es suciente, sus propuestas dirigidas a la trans-
formación del país deben ser tomadas en consideración. La política
pública post-María requiere un proceso de redacción colectivo, des-
de la diversidad y el reconocimiento de que existe ese Puerto Rico
vulnerable, pobre y marginado que conocen hoy más que nunca las
organizaciones no gubernamentales.
hacia una deFinición colectiva de las Políticas Públicas
Luego de un desastre natural mayor, como el que vivió Puerto
Rico, la percepción de inestabilidad, caos e incertidumbre es común
en la mayoría de su población. Muchas personas viven el colapso
de sus pertenencias, vivienda, comunidad, infraestructura, institu-
ciones, gobierno (central, municipal o federal), o incluso la pérdida
de vidas o la separación de sus familiares por la emigración. Estu-
dios en Chile y Ecuador, entre otros países, reiteran la necesidad de
iniciar en las comunidades procesos colectivos de reexión y diálo-
go. Estos procesos ayudan a la ciudadanía a visualizar el potencial
de cambio de su entorno cercano y del país tras la crisis, y así a en-
caminarse mejor hacia la fase de reconstrucción (Ugarte y Salgado,
2014; Cordero-Reyes y colegas, 2017). En esta línea, los trabajos de
la planicadora urbana y experta en desastres, Ingrid Olivo, urgen
a desarrollar una visión de la respuesta a las emergencias más co-
lectiva y comunitaria, que integre a todos los sectores (Olivo, 2015
y 2017).
Para lograr una reconstrucción exitosa luego de un gran de-
sastre natural, deben tenderse puentes de comunicación y colabo-
ración entre los diversos actores sociales desde las etapas de res-
puesta, en la que se encuentra aún Puerto Rico. Las OSFLs locales,
el Gobierno de Puerto Rico, el Gobierno Federal de los Estados
Unidos, los gobiernos municipales y el sector privado –con nes
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de lucro– deben aunar esfuerzos para que las propuestas de políti-
ca pública que comienzan a desarrollarse desde todos los sectores
sean escuchas, estudiadas, valoradas y respetadas.
Como se aclaró al inicio, el presente trabajo es “una reexión
sobre la marcha”, no una investigación formal, por tanto, está su-
jeto a limitaciones. No obstante, permite elaborar sugerencias para
mejorar el manejo de los desastres naturales en Puerto Rico. Estas
son las siguientes:
a) Evaluar y redenir el papel del Departamento de Seguridad
Pública de Puerto Rico.
b) Asegurar que se desarrolle un Plan Estatal para el Mane-
jo de Emergencias y los demás planes contemplados por la
Ley 20 de 2017 (Plan de Desastres Naturales, Plan de Ca-
tástrofes, Plan de Continuidad de Operaciones y Plan de
Mitigación) tomando en cuenta la experiencia de los hura-
canes Irma y María. Estos deben integrar las mejores prácti-
cas internacionales sobre las diferentes fases del manejo de
desastre.
c) Fortalecer la relación, coordinación y comunicación entre el
Negociado para el Manejo de Emergencias y Administra-
ción de Desastres y cada municipio de la isla.
d) Fortalecer la relación, coordinación y comunicación entre
el Negociado para el Manejo de Emergencias y Adminis-
tración de Desastres y la Federal Emergency Management
Agency (FEMA).
e) Fortalecer la relación, coordinación y comunicación entre el
Negociado para el Manejo de Emergencias y Administra-
ción de Desastres y cada una de las agencias públicas.
f) Apoyar los planes, programas y Cuerpos de Voluntarios de
cada municipio y barrio de Puerto Rico.
g) Asegurar que el Negociado para el Manejo de Emergencias
y Administración de Desastres ofrezca la capacitación al
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personal de agencias públicas, comunidades, OSFLs, em-
presas y grupos de voluntarios.
h) Fortalecer la formación, los planes de acción y los recursos
de las OSFLs de Puerto Rico para el manejo de la respuesta
durante un desastre, pero también para las fases de recu-
peración y reconstrucción. Estos deben integrar las mejores
prácticas internacionales sobre las diferentes fases del ma-
nejo de desastre.
i) Realizar auditorías independientes a los fondos especiales
de emergencia dirigidos a apoyar comunidades y OSFLs y
evaluar sus resultados.
Finalmente, en lo que respecta a la investigación –y coincidien-
do con Olivo (2015 y 2017)– se sugiere la recopilación sistemática
de información y la construcción de bases de datos de Puerto Rico
y del Caribe sobre los eventos metereológicos (pequeños, interme-
dios y grandes). También se sugiere el desarrollo de estudios lon-
gitudinales con equipos multidisciplinarios que puedan integrar
campos como la geografía, meteorología, ingeniería, antropología,
sociología, economía, cultura, arte, administración pública, etc.
Como se indicó al inicio de este trabajo, los desastres naturales han
sido parte de la historia de Puerto Rico, pero se requiere crear co-
nocimiento que ayude a anticipar una mejor respuesta en el futuro.
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