Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007-2013)

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"Ponencia preparada para el XII Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad
Argentina de Análisis Político y la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, 12 al 15 de agosto de
2015".
CONCEPCIÓN DEL ESTADO Y CAMBIOS ORGANIZACIONALES
EN LA PROVINCIA DE SANTA FE (2007-2013)
Los casos de la política de Descentralización en el Ministerio de
Gobierno y Reforma del Estado, y la política de Participación Ciudadana
en el Ministerio de Innovación y Cultura.
Lic. Adrián CONTURSI REYNOSO (*)
acontursi@gmail.com
Universidad Nacional del Litoral
Área Temática
Estado, Administración y Políticas Públicas
[ Reforma de la Administración Pública ]
* Lic. en Ciencia Política (UNL), Estudiante de Maestría en Integración y Cooperación Internacional
(CERIR - UNR), Jefe de División en DPV (Gob. de la Pcia. de Santa Fe).
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CONCEPCIÓN DEL ESTADO Y CAMBIOS ORGANIZACIONALES
EN LA PROVINCIA DE SANTA FE (2007-2013)
Con el triunfo y posterior asunción del FPCS, en diciembre de 2007 en la Provincia de Santa
Fe, se rompe con 24 años ininterrumpidos del Partido Justicialista en control del Poder
Ejecutivo. Tras la jura como Gobernador, en su discurso ante la Asamblea Legislativa, el Dr.
Hermes Binner convoca a cambiar Santa Fe.
“…hay que cambiar el Estado, construir un Estado cercano a las preocupaciones de la
gente, capaz de impulsar políticas públicas pero, también, capaz de construir un trato
cordial con los ciudadanos.” (Binner, 2007)
Desde el primer día de gobierno, el FPCS impulsa un discurso de revisión de la concepción
del Estado, en donde es necesario repensar su organización y funcionamiento.
Las ideas del FPCS se pueden dilucidar a través del análisis del discurso de sus principales
referentes políticos: el exgobernador Dr. Hermes Binner, el actual gobernador Dr. Antonio
Bonfatti y el actual vicegobernador Dr. Jorge Henn.
Los organismos del Estado, han debido tal cual el discurso y las publicaciones ajustar su
organización y funcionamiento al nuevo concepto propuesto.
“…en este mensaje queremos resaltar aquellas acciones de los Ministerios que significan
el cambio para lo cual la sociedad nos confió su voto.
Con la nueva Ley de Ministerios, la creación de unos y la reconfiguración de otros,
muestran en la actualidad el acierto de esa iniciativa.” (Binner, 2009)
Sheldon Wolin (2001) nos recuerda que existen dentro de la filosofía política y la ciencia
política ciertos objetos de estudio que continúan reapareciendo. En el caso particular de ésta
investigación, el Estado y sus organizaciones. Un tema que ya ha sido abordado innumerables
veces, pero que a pesar de ello, ha generado diferentes corrientes académicas.
En esta investigación observamos la relación entre la concepción del Estado y cómo ésta se
materializa, es decir cómo el discurso del FPCS ha producido cambios en sus organizaciones.
Mabel Thwaites Rey (2001) nos permite ver que estamos, tal cual lo expresó Wolin, ante un
problema que continúa reapareciendo.
“Uno de los dilemas clave de la política es cómo poner en práctica el proyecto de
gobierno generalmente elegido en las urnas- a través de las instancias organizativo-
burocráticas preexistentes. (…) llevan a muchos noveles funcionarios políticos a
entusiasmarse con las posibilidades de cambios profundos en la administración y, no
pocas veces, a proponer ambiciosos proyectos de reforma. Más temprano que tarde, sin
embargo, tales ambiciones suelen terminar diluidas en el mar de las buenas intenciones,
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reactualizando los interrogantes acerca de las causas del fracaso de las políticas públicas.
(Thwaites Rey, 2001: 91)
Thwaites Rey (2008) indicaba que tanto el ex presidente Néstor Kirchner como la actual
presidenta Cristina Fernández de Kirchner se habían manifestado en favor de una mayor
intervención del Estado en la conducción del rumbo económico y social. Pero, que esta
reconceptualización del Estado no se había traducido en una reestructuración profunda del
mismo, ni en las lógicas de funcionamiento de las oficinas y agencias estatales.
En tanto, en la provincia de Santa Fe, el discurso del FPCS se enfocó en la necesidad de
planificar para poder desarrollar el cambio del Estado.
La Reforma del Estado toma gran relevancia como forma de materializar su concepción
abstracta del mismo, y proponen que la misma se asiente sobre tres pilares claramente
definidos:
1. Descentralización provincial: que plantea una nueva forma de organización administrativa y
territorial, en contraposición con la centralidad estatal. Tratando de acercar el Estado al
ciudadano y la autonomía de los espacios locales.
2. Participación ciudadana: refiere a la consulta permanente con la ciudadanía, a una
reconceptualización de la democracia. A un camino entre la Democracia Representativa y la
Democracia Participativa, en donde los ciudadanos son parte del Estado, aportan y construyen
junto a éste.
3. Inclusión social: se entiende como la protección de los derechos de los sectores, poblaciones
y territorios más vulnerables; así como también generar oportunidades para su desarrollo.
Estos tres pilares de la reforma del Estado se constituyen como las principales políticas
transversales a toda la nueva estructura organizacional. A pesar de ello, se concentran en al
menos un organismo que los promueve directamente.
El estudio se enfoca en los dos primeros pilares. En la política de descentralización,
impulsada principalmente por el Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado a través de la
creación de las Regiones lo que constituye un cambio relevante en la forma de comprender el
territorio de la Provincia y; en la política de participación ciudadana, promovida por el
Ministerio de Innovación y Cultura que ofrece espacios para acercar el Estado a los
ciudadanos.
El trabajo se estructura en dos partes, la primera consiste en una aproximación teórica,
especificando el marco teórico y el marco metodológico utilizados para la investigación. Y
una segunda parte que aborda el análisis de caso, caracterizando brevemente la gestión previa
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a la asunción del FPCS en 2007 y, prosiguiendo con el análisis del período 2007 a 2013 en
cuatro apartados: el Estado, la estructura, el territorio y, los habitantes. Arribando finalmente a
las conclusiones de la investigación.
PARTE I: UNA APROXIMACIÓ TEÓRICA AL ESTADO
MARCO TEÓRICO
Estado del Arte
Max Weber (1964) expresaba que casi no existían tareas que no hubieran sido administradas o
efectuadas por el Estado alguna vez en la historia. Por lo tanto, era imposible entender al
Estado desde su accionar, dada su posibilidad de abarcar diferentes áreas y ponerlas bajo su
dominio, control y/o regulación. Por lo cual, el Estado sólo podía ser entendido por un medio
específico que le definía y diferenciaba de los demás actores, la coacción física:
“…el Estado es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio
–el concepto del “territorio” es esencial a la definición- reclama para sí (con éxito) el
monopolio de la coacción física legítima.” (Weber, 1964: 1056)
Partiendo de esta definición, podemos inferir que el Estado tiene la capacidad de
reconfigurarse organizacionalmente para accionar despóticamente, sin impedimentos externos
o limitado por los intereses de otros actores, tal cual argumentaba Michael Mann (2006).
Aunque, como veremos a continuación, distintas corrientes que han estudiado al Estado nos
permiten ver que la configuración que éste adopte está fuertemente influenciada por la
concepción que se tenga del mismo.
Desde una perspectiva marxista, el Estado es una máquina represiva que la clase dominante
utiliza para asegurar su dominación sobre las clases subalternas. También puede ser entendido
como el lugar en donde la clase dominante se unifica (Poulantzas, 1973) y desde allí trata de
imponerse hegemónicamente. Además de la estructura de represión propia del Estado, Louis
Althusser (1988) argumentaba que la ideología del Estado, la cual era la ideología de la clase
dominante, se impartía a través de los Aparatos Ideológicos del Estado (AIE) a toda la
sociedad. Esta concepción de Estado se traducía en una configuración organizacional y
funcional que penetraba a través de diversas instituciones, siendo la principal la escuela. En
otras palabras, los AIE eran funcionales a una concepción de Estado.
Carnoy (1984) nos presenta una forma diferente de concebir al Estado desde la perspectiva
derivacionista:
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“…el Estado se deriva de la incapacidad del capital (en su existencia como muchos
capitales competitivos) para reproducir la naturaleza social de su propia existencia. Para
reproducirse, el capital requiere un Estado que no esté sometido a las mismas limitaciones
que los capitales individuales.” (Carnoy, 1984: 176)
En el marco de esta perspectiva, el Estado se concibe, según Claus Offe (1991), formado por
aparatos institucionales, organizaciones burocráticas y normas, que regulan las esferas pública
y privada de la sociedad. Es un Estado intervencionista que media en la lucha de clases y, no
se encuentra cooptado por ninguna de ellas. En esta concepción, el Estado acciona en una
lógica contradictoria: por un lado necesita legitimidad y recursos para garantizar su propia
existencia, por el otro debe asegurar las condiciones de acumulación del sistema capitalista,
tratando de que no se generen crisis que puedan hacer colapsar al sistema social.
Desde la escuela de la elección racional, se recupera la corriente liberal que promueve un
Estado mínimo que permita la libre interacción de los ciudadanos. James Buchanan (1979)
critica al Estado Benefactor Keynesiano, el cual se expandió para atender diferentes áreas
sociales y cuyo aumento lo convierte en un déspota benevolente. Esta corriente pretende
desactivar el Leviatán Estatal, proveyendo tal vez el ejemplo más claro de interacción entre
concepción y acción del Estado.
Tomando como ejemplo de esta corriente el caso argentino, la frase “Achicar el Estado es
agrandar la Nación”, representaba un discurso de corte neoliberal con base en la escuela de
la elección racional- que se materializó en la Reforma del Estado Argentino: privatizaciones,
desregulación económica y descentralización fiscal. Oscar Oszlak (2003) señala que como
resultado de las transformaciones de la década de los ‘90s, el Estado nacional argentino se
redujo considerablemente, ya que diez años antes lo triplicaba en tamaño y se ocupaba de un
número mayor de gestiones. La Reforma del Estado, se trasladó también a las provincias, pero
con una dislocación temporal:
“…después de una década de reformas de fase, y a pesar de que muchas provincias
todavía no han logrado un cierto piso fiscal, todo parece indicar que en la próxima década
la realización de actividades vinculadas con la optimización del aparato del estado
ocuparán un lugar relevante dentro de la agenda pública.” (Cao y Esteso, 2001: 6)
Aunque no identificamos estudios específicos en el caso argentino que indaguen en la relación
«conceptualización del Estado y transformaciones de sus organizaciones»; podemos rastrear
este vínculo en la mayoría de los estudios que abordan la Reforma del Estado argentino
(O’Donnel, 1985; Cao y Esteso, 2001; Thwaites Rey, 2001; Oszlak, 2003). Estos estudios,
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presentan las transformaciones que sufrió el Estado como efecto de la implementación de la
Reforma, lo que conlleva a pensar que las mismas son el efecto materializado de un concepto
abstracto, un tipo o modelo de Estado, en el caso particular argentino, un Estado Neoliberal.
Perspectiva Teórica
Para poder desarrollar la investigación, se definieron términos claves que nos ayudaron a
construir una perspectiva teórica, adoptando un enfoque neoinstitucionalista.
En una entrevista realizada a la Dra. Mabel Thwaites Rey, sobre cómo aproximarse
teóricamente al Estado y cómo diferentes corrientes académicas trabajan la concepción del
mismo, principalmente los marxistas y los neoinstitucionalistas, expresa:
“…los neoinstitucionalistas lo que hicieron fue darse cuenta del peso específico que
tienen las estructuras. (…) lo que tiene el neoinstitucionalismo es que aporta categorías de
rango más intermedio para analizar, que son necesarias para poder abordar un estudio
concreto, un estudio de caso, un caso concreto.” (Thwaites Rey, entrevista personal.
2014, 8 de Abril)
Sikkink (1993), en tanto, invita a dejar de lado los enfoques de poder o autonomía del Estado,
ya que ninguno de ellos recupera exitosamente los aspectos de las estructuras o instituciones
del Estado.
“El enfoque institucional pone de relieve el papel de los funcionarios y de las estructuras
organizativas en la determinación de los desenlaces políticos.” (Sikkink, 1993: 3)
Estado
En primera instancia, partimos de una concepción arraigada en las ideas de Max Weber,
recuperadas por la corriente que estudia al Estado y que se denomina neoinstitucionalista:
“…los Estados son asociaciones obligatorias que reivindican el control de los territorios y
las personas que en ellos habitan. Las organizaciones, jurídicas, recaudatorias y
coercitivas constituyen el núcleo de todo Estado.” (Skocpol, 1991: 15-16)
Cabe resaltar que la definición que plantea Theda Skocpol reafirma la existencia de los
elementos clásicos constitutivos de un Estado como son su territorio, su población y el poder
que se ejerce sobre estos. Lo importante para el presente trabajo recae sobre esa
reivindicación del control que se ejerce tanto sobre los territorios como sobre las personas.
Sobre cómo el Estado puede formular y perseguir objetivos que no estén directamente
vinculados a los intereses de grupos o clases sociales, es decir, un Estado autónomo que
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puede accionar en su espacio, pensarlo, reinterpretarlo y si es necesario alterarlo internamente
para alcanzar sus propios fines.
Ésta entelequia del Estado autónomo logra materializarse para que podamos observarlo a
través de sus organizaciones. Por lo tanto, la característica principal que rescataremos es que
el Estado es un conjunto de aparatos. (Thwaites Rey, 2005).
“…los Estados importan no sólo por las actividades de los funcionarios del Estado
orientadas al logro de un objetivo. Importan porque sus configuraciones organizativas,
junto con sus modelos globales de actividad, influyen en la cultura política, fomentan
algunos tipos de formación de grupos y de acciones políticas colectivas (aunque no
otros), y posibilitan el planteamiento de ciertas cuestiones políticas (aunque no de otras).”
(Skocpol, 1991: 40)
Kathryn Sikkink (1993), argumenta que la capacidad del Estado no puede medirse en
términos absolutos, sino que hay que poner de relieve la estructura organizativa para poder
ver si esta responde o no a los objetivos oficiales planteados. Sikkink (1993) en su estudio
comparativo de Brasil y Argentina especifica que:
“La estructura y los procedimientos vigentes en las instituciones del Estado de Brasil y la
Argentina condicionaron las actitudes desarrollistas del Estado, y conformaron las
estrategias políticas que adoptaron a fin de llevar a la práctica sus respectivos programas
económicos.” (Sikkink, 1993: 19)
Por lo que podemos ver, existe una relación directa entre el concepto de Estado y la
materialización de éste en sus organizaciones. Lo que incluye realizar cambios de ser
necesario en las organizaciones vigentes, para que sean funcionales al nuevo concepto. Las
organizaciones se crean o modifican en función del rol que el Estado les asigna, en otras
palabras los organismos estatales son los depositarios últimos de las políticas estatales.
Mabel Thwaites Rey (2005) explica que “la tensión entre la definición de los rumbos de
acción, ligados al ámbito de la «política propiamente dicha», y la puesta en marcha cotidiana
de los planes establecidos por los gobiernos.”, es una constante que se repite con la asunción
de cada nuevo gobierno.
Reforma, Descentralización y Participación Ciudadana
Después de las Reformas del Estado de primera generación, conocidas como «ajuste
estructural», que perseguían principalmente la reducción del Estado a través de las
privatizaciones, la desregulación económica y la descentralización fiscal. Un informe de 1997
del Banco Mundial propuso una segunda generación de reformas que apelan a una mayor
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competencia basada en méritos, a la apertura de las principales instituciones gubernamentales,
a la descentralización y a la instrumentación de prácticas de participación ciudadana. (López,
2005)
El Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1997 publicado por el Banco Mundial, que lleva la
leyenda “El Estado en un mundo en transformación”, fue producto de un considerable número
de profesionales de la institución, pero también contaron con asesoría externa, como por
ejemplo: Peter Evans, un fuerte representante de la corriente neoinstitucionalista.
El informe, que se estructura en cuatro partes y diez capítulos. Propone una revitalización de
las capacidades estatales, y para ello expone la necesidad de reformarlo en alguna medida. Su
capítulo siete, lleva por título Acercar el Estado a la sociedad, el cual parece coincidir
plenamente con el enfoque propuesto por el FPCS de “…construir un Estado más cercano”
(Binner, 2009).
López (2005), a quien adherimos, define estas reformas o cambios citando a Pollitt y
Bouckaert:
“…una serie de cambios intencionales de las estructuras y procesos de organizaciones
del sector público con el objetivo de que funcionen mejor en algún sentido- (Pollitt y
Bouckaert, 2000 citado por López, 2005: 75)
Dentro de las estratégicas de cambio propuestas, se encuentran la descentralización, y
asociada a ella en alguna medida está la participación ciudadana.
“...el término descentralización abarca un amplio conjunto de procesos distintos. Los
principales son la desconcentración administrativa, es decir, la transferencia de funciones
estatales de niveles superiores a niveles inferiores de gobierno, al mismo tiempo que se
mantiene el control central de los presupuestos y de las políticas; la descentralización
fiscal, es decir, cesión por parte de las instancias superiores a otras de menor rango de la
facultad de influir sobre los presupuestos y las decisiones financieras, y el traspaso, es
decir, la transferencia de recursos y de autoridad política a autoridades de nivel inferior
que son en gran medida independientes de los niveles superiores de gobierno. La
descentralización raramente abarca los tres aspectos.” (Banco Mundial, 1997: 137)
Thwaites Rey (2001) expresa que la construcción de un Estado alternativo al reciente Estado
neoliberal debe comprender la participación ciudadana, ya que no alcanza con la sanción de
buenas leyes, con la garantía de jueces imparciales o con reformas institucionales. La
construcción de éste nuevo Estado tiene que ver con un cambio en la forma de hacer política.
Por lo cual, es indispensable que las organizaciones del Estado se abran en función de
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permitir esa participación, logrando una alianza estratégica entre los funcionarios, los
burócratas y los ciudadanos, con el objetivo de mejorar la calidad de vida democrática.
La participación ciudadana es un nuevo tipo de articulación entre el Estado y la voluntad
popular a partir de mecanismos transparentes que brinden información confiable y habiliten
“la posibilidad de participación amplia de los ciudadanos en la determinación permanente
de metas y prioridades.” (Thwaites Rey, 2001)
MARCO METODOLÓGICO
Con el propósito de identificar los cambios que el FPCS impulsó en los organismos estatales,
necesitamos entender qué se comprende por Estado, y si esos cambios están vinculados o no a
esta concepción. Lo que nos lleva a plantear la siguiente pregunta-problema: La nueva
conceptualización del Estado ¿qué cambios organizacionales implicó?
En el caso de la presente investigación el objetivo general es analizar la concepción del
Estado y su materialización en los cambios organizacionales durante la gestión del FPCS en el
Poder Ejecutivo de la provincia de Santa Fe durante el período 2007 2013, a través de las
políticas de descentralización del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado; y por el otro,
la política de participación ciudadana del Ministerio de Innovación y Cultura.
El estudio constituye una investigación empírica descriptiva. La misma se abordó desde un
enfoque cualitativo. Por lo cual, la investigación es un acercamiento a la realidad subjetiva
que se nos presenta y trata de reconstruir el concepto de Estado desde los propios actores
involucrados en la gestión provincial desde 2007 hasta 2013 e identificar los cambios
organizacionales que se generaron. Por lo tanto, no posee variables de análisis sino categorías
conceptuales.
Categorías Conceptuales
Estado
La investigación se centró en el concepto de Estado, para lo cual partimos de dos definiciones.
En primera instancia adoptamos la definición de Theda Skocpol:
“…los Estados son asociaciones obligatorias que reivindican el control de los territorios y
las personas que en ellos habitan. Las organizaciones, jurídicas, recaudatorias y
coercitivas constituyen el núcleo de todo Estado.” (Skocpol, 1991: 15-16)
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Seguidamente, complementaremos la definición que propone al Estado como una entelequia,
otorgándole una posibilidad de acercamiento a estructuras reconocibles, a través de la
definición de Mabel Thwaites Rey:
“El Estado es un conjunto de aparatos”. (Thwaites Rey, 2005: ?)
Estas definiciones nos permiten proponer categorías intermedias o subcategorías, las cuales
también pueden ser entendidas como propiedades de la categoría principal, en el caso que nos
compete, el Estado.
Estructura: Organizaciones
Nos centraremos en el aspecto morfológico del Estado. Analizaremos, principalmente, la
legislación existente y los recursos que le son asignados. Así como su proceso de cambio para
comprender cómo se organiza el Estado santafesino.
Territorio: Política de Descentralización:
Entendemos la Descentralización como:
“…un amplio conjunto de procesos distintos. Los principales son la desconcentración
administrativa, (…) la descentralización fiscal, (…), y el traspaso (…). La
descentralización raramente abarca los tres aspectos.” (Banco Mundial, 1997: 137)
Adoptando esta conceptualización, observaremos cómo ha llevado adelante el Ministerio de
Gobierno y Reforma del Estado la política de descentralización provincial e indagaremos qué
comprende el FPCS por el mismo concepto.
Habitantes: Política de Participación Ciudadana
Para el presente trabajo comprenderemos la Participación ciudadana como un cambio en la
forma de hacer política. Como una alianza estratégica entre el Estado y los ciudadanos, en
donde las organizaciones de éste habilitan mecanismos para que los ciudadanos puedan
expresarse sobre la “determinación permanente de metas y prioridades.” (Thwaites Rey,
2001)
Aunque, esto no significa, que los productos generados de dicha participación sean
vinculantes a las decisiones que tome el Estado, ya que éste -como se ha expresado
anteriormente- es un actor autónomo de los intereses particulares.
Adoptando esta conceptualización, observaremos cómo ha llevado adelante el Ministerio de
Innovación y Cultura la política de participación ciudadana provincial e indagaremos qué
comprende el FPCS por el mismo concepto.
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Muestra
El método utilizado para generar la muestra es no probabilístico. Ya que se realizó un estudio
de caso de la Política de Descentralización y la Política de Participación Ciudadana.
Universo: el Estado de la Provincia de Santa Fe.
Unidades de Análisis: Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado
Ministerio de Innovación y Cultura
Muestras: Política de Descentralización
Política de Participación Ciudadana
Técnicas de recolección y análisis de datos
Para llevar adelante la presente investigación, se utilizaron diversas técnicas de recolección de
datos, enfocadas a obtener información específica. Las mismas se enumeran a continuación:
>> Estudio histórico narrativo: A través de un Análisis de Discurso, se (re)construi la
concepción del Estado del Frente Progresista, Cívico y Social, al igual que los
significados de Descentralización y Participación Ciudadana. Para lo cual, se analizaron
las intervenciones de actores relevantes del FPCS, siendo ellos los Gobernadores (Dr.
Hermes Binner y Dr. Antonio Bonfatti) en sus Discursos de Jura como gobernadores y,
los Mensajes dirigidos a la Asamblea Legislativa con motivo de los correspondientes
inicios de sesiones ordinarias entre los años 2008 y 2013.
También, se realizó un análisis de publicaciones que guían los cambios propuestos para
Santa Fe, como son: la Ley de Ministerios, la Ley de Presupuesto y, el Plan Estratégico
Participativo, entre otras.
>> Entrevistas semiestructuradas: El análisis anterior fue complementado con entrevistas
semi-estructuradas al vicegobernador en funciones, Dr. Jorge Henn y diversos
funcionarios del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado y, del Ministerio de
Innovación y Cultura.
PARTE II: EL ESTADO EN LA PROVINCIA DE SANTA FE
EL ESTADO SANTAFESINO ANTES DEL AÑO 2007
Transición a la Democracia y 24 años del Partido Justicialista
En Argentina, con el regreso a la Democracia, los ciudadanos de la provincia de Santa Fe
eligieron al CPN José María Vernet como su Gobernador para el período 1983 a 1987. La
asunción de Vernet como Gobernador fue un hito histórico en la provincia, ya que significaba
dejar atrás los años de intervención de facto y retomar la vía institucional democrática. Y,
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aunque también significaba inaugurar una forma de concebir al Estado y sus organizaciones,
debía gobernar un período de transición, por lo cual realizar reformas profundas al Estado no
era una opción válida.
En 1984, se promulgó la Ley 9.455 (Ley Orgánica de Ministerios) con lo cual el Gobierno
especificaba su organización a través de sus Ministerios y Secretarías. Pero, ésta Ley solo
modificaba parcialmente la Ley 8.882 promulgada en 1981 durante la intervención de facto de
la Provincia.
A pesar de que los cambios eran mínimos, a fines de 1985 se crea la Secretaría de Estado de
Trabajo. Para lo cual se deroga un Acta de transferencia que se había firmado a favor del
Gobierno Nacional durante el período del gobernador justicialista Carlos Sylvestre Begnis
(1973 a 1976 cuando fue depuesto por el Golpe Militar). Y se restablecía la Ley Orgánica de
dicha Secretaría, legislación que provenía del año 1973.
Vernet intenta, en estos primeros años del retorno a la Democracia, de impulsar la
reorganización de la Secretaría de Estado de Trabajo. Lo que nos permite inferir que la misma
representa los postulados de su partido político sobre la lucha en favor de los trabajadores,
con un Estado presente que los apoya.
Pero, no es hasta fines de 1987 que se logra promulgar una nueva Ley Orgánica de
Ministerios (Ley 10.101), derogando, a la vez, la Ley heredada de la época del Gobierno
Militar. (Ver Figura N° 1)
La Ley 10.101 marca también un punto de partida, ya que establecla organización del
Estado provincial para los años subsiguientes a 1987 y hasta fines de 2007. Durante los 20
años de vigencia de la Ley, la misma no recibió modificaciones profundas en su estructura, si
consideramos que se atravesó el «ajuste estructural» de la década de los 90s y se ingresó en
diversos debates ambientales a fines de los 90s y principio del nuevo siglo, lo que
simplemente generó la creación de una Secretaría de Estado de Ambiente y Desarrollo
Sustentable.
Aunque, debemos mencionar que al asumir el segundo Gobierno de Obeid, se promulga la
Ley 12.257 a fines de 2003, que aunque no realiza grandes cambios a la estructura del Estado,
si agiorna las denominaciones de los Ministerios y Secretarías existentes.
Se crean el Ministerio Coordinador y el Ministerio de Asuntos Hídricos, éste último como
acción reactiva a la catástrofe provocada por la inundación sufrida en Santa Fe ese mismo año
entre el 29 de abril y el 3 de mayo. Se cambian las denominaciones de Ministerio de
Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio por Ministerio de la Producción y, del
Ministerio de Salud y Medio Ambiente por Ministerio de Salud. En tanto, se elimina la
Secretaría de Estado General y Técnica y, se crea la Secretaría de Estado de Derechos
Humanos.
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Fig. N° 1: Normas. Ley Orgánica de Ministerios y subsiguientes, período 1973 a 2014.
Fuente: Elaboración propia.
Ley 88 82/1981 | Ley Orgánic a de Ministerios
Prom.21/08/1981-BO.28/08/1981
J.M. VERNET
(1983 a 1987)
1970
1975
1980
1985
1990
2000
V. REVIGLIO
(1987 a 1991)
C. REUTEMANN
(1991 a 1995)
J. OBEID
(1995 a 1999)
C. REUTEMANN
(1999 a 2003)
J. OBEID
(2003 a 2007)
H. BINNER
(2007 a 2011)
A. BONFATTI
(2011 a 2015)
Ley 94 55/1984 | Ley Orgánic a de Ministerios
Prom.25/07/1984-Dto.PE.02489-BO.31/07/1984
Ley 10 101/198 7 | Ley Orgá nica de Ministerios
Prom.16/11/1987-Dto.PE.04440-BO.26/11/1987
Ley 12 817/200 7 | Nueva Ley de Ministerios
Prom.06/12/2007-Dto.PE.3074-BO.11/12/2007
1995
2005
2010
2015
Modifica
Deroga
Deroga
Ley 69 42/1973 - Ley Orgánica de la Sec retaría de Es tado de Trabajo
Prom.14/05/1973-BO.06/08/1973
Ley 98 03/1985 - Crea Secre taría de Estado de Trabajo
Prom.03/12/1985-Dto.PE.01979-BO.10/12/1985
Ley 70 90/1974 - Acta de transferenc ia a la Nac ión de la Sec retaría de Traba jo
Prom.18/02/1974-BO.06/03/1974
Ley 10 468/198 9 - Ley Orgánic a de la Se cretaría de E stado de Trabajo
Prom.29/12/1989-Dto.PE.05487-BO.19/01/1990
Modifica
Deroga
Restablece la vigencia
Modifica
Deroga
Ley 1184 3/2000 - Le y Complementaria de l Presupuesto
Prom.27/11/2000-Dto.PE.03307-BO.22/12/2000 Ley 11877 /2000 - Ley Complementaria del Presupuesto
Prom.29/12/2000-Dto.PE.03988-BO.09/03/2001
Ley 12 104/200 2 - Ley Complementari a del Presupue sto
Prom.30/12/2002-Dto.PE.03777-BO.16/01/2003
Ley 12 262/200 4 - Ley Complementari a del Presupue sto
Prom.18/05/2004-Dto.PE.07774-BO.27/05/2004
Ley 12 512/200 5 - Ley Complementari a del Presupue sto
Prom.02/01/2006-Dto.PE.00003-BO.11/01/2006
Ley 12 015/200 1 - Prórroga, Ley Complementaria
del Pres upuesto
Prom.29/12/2000-Dto.PE.03988-BO.09/03/2001
Ley 12 257/200 3 - Denominaciones y Asuntos Hídricos
Prom.22/12/2003-Dto.PE.0118-BO.23/12/2003
Modifica
Ley 12261/2004 - Ley de Presupuesto
Prom.18/05/2004-Dto.PE.0773-BO.27/05/2004
Modifica
Reglamenta
Reglamenta
Deroga
Modifica
Ley 1171 7/1999 - S ec. de Medio Ambiente y Des . Sustent.
Prom.28/03/2000-Dto.PE.00827-BO.11/04/2000
Ley11220 /1994 - Pri vatización de D.I. P.O.S.
Prom.07/12/1994-Dto.PE.3593-BO.12/12/1994
Modifica
Ley 13240/2011 | Nuevas Dependencias
Prom.07/12/2011-Dto.PE.2944-BO.23/12/2011
Modifica
Ley 12850/2007 - Ley de Presupuesto para 2008
Prom.28/12/2007-Dto.PE.0188-BO.11/01/2008
Ley 12705/2007 - Ley de Presupuesto para 2007
Prom.26/02/2007-Dto.PE.0258-BO.06/03/2007
Ley 12968/2009 - Ley de Presupuesto para 2009
Prom.06/04/2009-Dto.PE.0512-BO.28/04/2009
Ley 13065/2009 - Ley de Presupuesto para 2010
Prom.06/01/2010-BO.08/01/2010
Ley 13 174/201 0 - Ley de Pre supuesto para 20 11
Prom.30/12/2010-Dto.PE.2901-BO.14/01/2011
Ley 13 226/2011 - Le y de Presupues to para 2012
Prom.12/12/2011-Dto.PE.0085-BO.29/12/2011
Ley 13338/2013 - Ley de Presupuesto para 2013
Prom.05/04/2013-Dto.PE.0599-BO.19/04/2013
Ley 13404/2013 - Ley de Presupuesto para 2014
Prom.23/12/2013-Dto.PE.4435-BO.06/01/2014
Recorte temporal (2007 a 2013)
Cotra Alte. C. LUCHETA
(1981 a 1982)
C.S. BEGNIS
(1973 a 1976)
Cnel. J.M. GONZÁLEZ
(1976)
R.E. CASIS
(1982 a 1983)
H. SALVI
(1983)
ViceAlte. J.A. DESIMONI
(1976 a 1981)
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Esta breve mirada hacia el pasado no nos permite inferir que la estructura organizacional es
consecuencia de la conceptualización del Estado del Partido Justicialista durante sus 24 años
de gobierno, ya que dicha reconstrucción excede el alcance de la presente investigación. Pero,
nos otorga el punto de partida para comparar los cambios que se han generado desde la
asunción del Frente Progresista, Cívico y Social, en relación con la estructura organizacional
heredada.
La gestión del Estado anterior al año 2007
Durante los 24 años de gestión Justicialista, podríamos realizar una breve caracterización de
la forma como el Estado accionaba.
Según el Subsecretario de Planificación y Diseño Institucional, el Abg. Federico Crisalle, del
Ministerio de Innovación y Cultura, aunque reconoce que la transición de la dictadura a la
democracia se realizó en un contexto de gran debilidad institucional, la gestión del Estado a
manos del PJ no fue la más positiva durante sus 24 años al frente de la Provincia.
Principalmente, porque el aparato estatal se utilizó de forma discrecional.
La percepción de fuerte discrecionalidad del uso del Estado, se ve reforzada por la forma en
que el mismo concentraba poder al centralizar un número importante de funciones y
principalmente accionar como enlace entre directrices políticas nacionales y una visión
acotada de la realidad en terreno. Su impacto real en el territorio era débil, más allá de la gran
concentración de poder central, tal cual comenta la Subsecretaria de Planificación y
Descentralización, Lic. María Paz Gutierrez, del Ministerio de Gobierno y Reforma del
Estado.
“…creo que durante todos estos años hubo una concepción del Estado como un aparato a
servicio de otras cosas. Y que no hubo una plena convicción, ni decisión política, ni
acción en pos de reformar el Estado. (…)
Yo creo que las políticas públicas antes se trabajaban desde las centralidades. Digamos,
que las políticas públicas, en términos de acciones destinadas a ciudadanos, se trabajaban,
se pensaban, se diseñaban desde Santa Fe o Rosario. Probablemente en línea, con algunas
directrices de política nacional, digamos, más bajada de la política nacional. Y sin tener
en cuenta las características de una provincia tan diversa y tan extensa como esta. Y sin
mirar lo que sucede en territorio.” (Gutierrez, entrevista personal. 2014, 13 de Mayo)
El Partido Justicialista entendía al territorio como un único espacio, comprendido dentro de
los límites de la provincia. Y concentraba sus organizaciones en las dos ciudades principales,
la ciudad capital de la provincia, Santa Fe y el centro urbano con mayor demografía, Rosario.
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Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 14 ]
En estas dos ciudades se concentraban los organismos y la mayoría de la población. Por lo
que su penetración dentro del extenso territorio santafesino era acotada a algunos organismos
particularidades que por sus funciones debían establecer presencia hacia el interior del mismo.
Igualmente, estos organismos, por ejemplo Educación o Salud por nombrar los más
identificables, no revestían una presencia administrativa en territorio, sino que a través de
reorganizar el espacio de la provincia en Delegaciones enviaban sus inspectores a controlar el
desarrollo de sus funciones en Escuelas, Hospitales y Centros de Salud.
A esta centralidad organizacional se suman los procedimientos vinculados a la utilización de
los recursos públicos.
Por lo expuesto, comprendemos que el Partido Justicialista entendía a la Provincia de Santa
Fe como un territorio único, concentraba las organizaciones del Estado en las dos ciudades
principales, y centralizaba los recursos principalmente económicos- los cuales eran
utilizados, según la coyuntura.
UN ESTADO MÁS CERCANO
El disparador de esta investigación es una frase relevante pronunciada por el Dr. Binner en su
discurso tras la jura como Gobernador.
“…hay que cambiar el Estado, construir un Estado cercano a las preocupaciones de la
gente, capaz de impulsar políticas públicas pero, también, capaz de construir un trato
cordial con los ciudadanos.” (Binner, 2007)
Por lo cual, la manifestación discursiva de construir un «Estado más cercano», conlleva en
primer instancia repensar el Estado mismo y la forma cómo éste se estructura para concretar
esa nueva disposición. Y en segunda instancia, concretar esa transformación, a través de
cambios reales en las estructuras.
Pero el proceso de transformación puede encontrarse con obstáculos. Siendo uno de los
principales, la propia voluntad política de sus autoridades para que el cambio se concrete más
allá de los discursos. Y también, la resistencia al cambio, la cual se puede manifestar
tradicionalmente en la burocracia de los aparatos estatales.
“Cuando se emprendan esas políticas está en juego la distancia entre la voluntad de
transformación y la posibilidad de transformarlas y, las resistencias que pueden estar en la
estructura administrativa, en la estructura permanente del Estado, que se resista a
cambiarla. Que es la más clásica, plantear la burocracia.” (Thwaites Rey, entrevista
personal. 2014, 8 de Abril)
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Durante la entrevista a la Dra. Thwaites Rey, ella especifica que la «voluntad política»
conlleva el compromiso de la autoridad con la gestión diaria, con destinar recursos y fiscalizar
el proceso. En caso contrario, el discurso simplemente representa una expresión vacía de
deseos políticos.
Para el FPCS, en la figura de Binner primero y en la de Bonfatti después, existe una repetida
proclama por la necesidad de cambiar Santa Fe, y para ello es necesario construir, cambiar,
reformular, reformar el Estado santafesino.
Un Estado más cercano, conceptualización del FPCS
En 2008, Binner argumenta que para cambiar Santa Fe había que reformular el Estado y, para
ello era necesario romper con el círculo vicioso del neoliberalismo que sostenía solamente la
relación Estado-Mercado. Pero más que romperlo, había que suplantar ese círculo vicioso por
un círculo virtuoso que contemplara un componente más en la ecuación: Estado-Mercado-
Sociedad.
El discurso advierte que los ciudadanos deben ser reincorporados, ya que el neoliberalismo
los marginó de las decisiones públicas. Y que el Estado debe garantizar sus derechos. Por lo
que el Estado debe cumplir un rol protagonista en ese proceso de reconstrucción de la
sociedad.
Carlos Suarez, Coordinador de la Región 3 Nodo Santa Fe, explica que el Estado fue
evolucionando históricamente, conducido por una lógica política y económica que lo llevó a
hipertrofiarse. Sin mencionarlo, Suarez refiere a que el Estado, durante los años previos al
FPCS, se convirtió en el Leviatán benevolente del que habla James Buchanan (1979). Pero
aclara, que en el caso santafesino, también era tremendamente ineficiente.
“Que no lograra eficiencia en muchos aspectos, (…) y que yo lo reitero no creo que haya
sido solamente culpa de la gestión porque esto me parece (…) tiene que ver con los
tiempos históricos que se vivió, me parece que lo primero que perdió es proximidad y
despersonalizó al ciudadano.” (Suárez, entrevista personal. 2014, 7 de Abril)
El FPCS se propone recuperar esa proximidad perdida, lo que conlleva también recuperar al
ciudadano como un actor relevante en la construcción social, para lo cual deben abrirse
espacios para que pueda expresarse.
Durante su primer año como Gobernador, Binner comunica las tres Líneas de Acción que
guiarán la gestión.
1) De un Estado que actúa por demanda a un Estado que garantice derechos.
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2) Identificación del desarrollo económico y social
3) Un Estado que se reforma a sí mismo.
Un Estado que se reforma a sí mismo
La tercera línea de acción propuesta, a su vez se divide nuevamente, en lo que denominan los
tres pilares de la Reforma del Estado.
Fig. N° 2: Líneas de Acción propuestas por el Dr. Binner.
Fuente: Elaboración propia, en base al Mensaje de Apertura del 126° Período de Sesiones
Ordinarias de la Legislatura (1° de mayo de 2008).
Mientras que las líneas de acción propuestas, parecían establecer un camino directo hacia una
reforma del Estado a través de áreas claves como la Descentralización, la Participación
ciudadana y la Inclusión social, para arribar al «Estado cercano», el discurso parecía
complejizar cada vez el concepto del Estado a medida que avanzaba la gestión.
En 2009, Binner expresa que la construcción de un «Nuevo Estado», en contraposición con el
«Viejo Estado» descripto en términos neoliberales, debía sustentarse sobre la base de valores
(solidario, participativo y transparente), que debía pensar estratégicamente y jerarquizar la
vida.
Es durante éste año (2009) que se presenta, el primer “Plan Estratégico Provincial Santa Fe:
Cinco regiones, una sola provincia”. El cual, podríamos decir retoma las líneas de acción, ya
que plantea claramente una nueva organización territorial basada en la Descentralización y
Líneas de Acción
De un Estado que
actúa por demanda a
un Estado que
garantice derechos
Identificación del
desarrollo económico
y social
Un Estado que se
reforma a sí mismo
Reforma de la
Constitución
Reforma del Sistema
deJusticia
Reforma del Estado
Descentralización
Participación
Ciudadana
Inclusión social
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reconoce el valor de los procesos participativos en las Asambleas Ciudadanas. Es también
durante ese año que el presupuesto se ajusta a la estructura organizacional tal cual la Ley de
Ministerio aprobada a fines de 2007.
Binner (2011), en su último mensaje ante la Asamblea Legislativa, con motivo del inicio del
129° período de sesiones ordinarias de la Legislatura, cambia el formato de presentación
tradicional, brinda un mensaje breve al auditorio. Pero, entrega un Informe de Gestión, el cual
es más detallado. En el informe se recupera la idea de cambiar, transformar las instituciones.
Se mencionan los valores que sustentan el nuevo Estado: solidaridad, participación y
transparencia. Y puntualiza que la construcción de éste nuevo Estado, como proceso para
revertir el rol heredado de la década de los ‘90s, produjo la creación de nuevas estructuras e
instituciones: por un lado, Ministerios y Secretarías, por el otro, Comisiones o Consejos.
También recupera la noción de «acercar el Estado al ciudadano». Pero, lo que es nuevo en la
recuperación de esta idea, es que ese acercamiento también puede darse a través de las nuevas
tecnologías de la información y la comunicación (TICs)
Un Estado presente y activo
Bonfatti (2011), en su mensaje tras jurar como Gobernador, expresa la necesidad de un
Estado presente y activo, el cual debe ser más ágil, más eficiente y más amable.
No existe un corte en la concepción del Estado entre la gestión de Binner y la Bonfatti. Éste
último, declara en 2012 que son la profundización del cambio iniciado en 2007, y en donde el
proceso de regionalización y descentralización tiene por objetivo: acercar el Estado al
ciudadano.
En 2013, Bonfatti emula la entrega de un Informe de Gestión durante su mensaje a la
Asamblea Legislativa. El cual brinda detalles de avance, ordenados por Ministerios y
Secretarías. En este se plantea la Planificación estratégica como política de transformación y
la Participación ciudadana como cambio en la cultura política serán los ejes de un cambio de
paradigma: para pasar de un Estado centralista que actuaba por reacción a demandas a un
Estado que garantice derechos.
Revalorización del Estado
Los funcionarios del FPCS no se afirman sobre una definición abstracta del Estado, sino que
se concentran en definirlo como consecuencia de procesos de participación.
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Es común encontrar frases como la expresada por María Pía Zelayeta, Coordinadora de la
Región 4 Nodo Rosario. Durante su entrevista, ella expresa claramente la intención de
reincorporar a los ciudadanos a la órbita del Estado, que según Suarez habían sido
despersonalizados y alejados del mismo y, que existe una responsabilidad compartida en
alcanzar ese objetivo. Existe una unanimidad discursiva en entender al Estado como
incluyente de los ciudadanos y considerarlos parte indivisible del mismo.
A pesar de la unanimidad de considerar al ciudadano dentro de los procesos del Estado,
existen diferencias en los enfoques sobre qué se entiende por el concepto como tal. Por
ejemplo, las definiciones de la Lic. María Paz Gutierrez (Subsecretaria de Planificación y
Descentralización) y el Abg. Federico Crisalle (Subsecretario de Planificación y Diseño),
ambos funcionarios de similar nivel, pertenecientes al Ministerio de Gobierno y Reforma del
Estado y, al Ministerio de Innovación y Cultura respectivamente, parecen diferir:
“…yo definiría al Estado como una construcción colectiva, no como un aparato, sino
como una construcción. (…) como una articulación de sus recursos, de sus recursos
humanos, de sus recursos materiales, de las decisiones, de sus recursos informáticos y
tecnológicos y, de los procesos de trabajo; en el sentido de ponerlos a disposición de las
garantías de los derechos ciudadanos.” (Gutierrez, entrevista personal. 2014, 13 de Mayo)
En tanto Crisalle:
“El Estado se define como un aparato institucional que tiene que orientar toda su
capacidad técnica. (…) pensamos un Estado profesionalizado, técnicamente al servicio de
la ciudadanía. No un Estado que se mire al ombligo.” (Crisalle, entrevista personal. 2014,
30 de Mayo)
Mientras Gutierrez lo define en términos de una construcción colectiva, Crisalle lo hace en
términos de aparato institucional. Si analizamos con detenimiento, y más allá de sus
diferentes enfoques, ambos coinciden en que, sean los recursos articulados o las capacidades
técnicas profesionales la que otorgan relevancia al Estado como tal, éstas deben estar dirigidas
hacia la ciudadanía.
Según Julio Garibaldi, Director de Políticas de Juventud, es en alguna medida «humanizar el
Estado». Ya que anteriormente el Estado se contemplaba como excesivamente burocrático, lo
que lo hacía lento en sus respuestas y, por ende, lo alejaba de la gente, que no encontraba en
el mismo la solución a sus preocupaciones.
El FPCS no posee una definición explícita sobre el concepto de Estado, pero si comunica un
mensaje del Estado deseado y también del Estado que no quiere ser.
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De estas expresiones podemos inferir a qué tipo de Estado se refiere el FPCS.
Un Estado cercano al ciudadano.
Un Estado que NO actúa por demanda.
Un Estado que garantice derechos.
Podríamos decir que el FPCS concibe un Estado autónomo, que reconoce al ciudadano como
un actor importante en la construcción de la sociedad. Entiende que su función es garantizar
los derechos de ese ciudadano, no como depositario sino como un sujeto; pero que ello no
implica ceder a los intereses particulares o las situaciones de coyuntura, lo que le permite
pensarse a largo plazo.
ESTRUCTURA: Un conjunto de Aparatos
Theda Skocpol (1991) explica que los Estados importan porque sus configuraciones
organizativas influyen en la cultura política. A éste enfoque lo denomina tocquevilliano.
La estructura que adopte el Estado posibilita que éste realice ciertas acciones, pero también
influye, aunque no siempre en forma intencional, sobre otros actores de la sociedad.
Shefter, citado por Skocpol (1991), expresa que existe una relación entre las estructuras que
adopta la administración pública, o sea el Estado, y la organización partidaria. Ya que
conjuntamente, permiten definir la agenda política de una sociedad.
“Para la mirada progresista existen los procesos, procesos de desnutrición, procesos de
escolarización, son procesos de tipo colectivo. La agenda del Frente Progresista Cívico y
Social es una agenda que defiende una mirada de los procesos colectivos.” (Henn,
entrevista personal. 2014, 26 de Mayo)
Nueva Ley de Ministerios
Con la asunción del FPCS a fines de 2007, se promulga una nueva Ley de Ministerios (Ley
12.817), la cual deroga la antigua Ley Orgánica de Ministerios (10.101/1987) y su
modificatoria, la Ley 12.257/2003.
La nueva Ley permite reorganizar la estructura del Estado, adecuándose tanto a los tiempos
como al propio discurso del FPCS. Esta primera acción, es un indicador de la «voluntad
política» del Frente por realizar una transformación de las organizaciones del Estado.
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Coordinador
Gobierno, Justicia y Culto
Producción
Hacienda y Finanzas
Educación
Salud
Obras, Servicios Públicos y Vivienda
Asuntos Hídricos
Secretarías de Estado
Derechos Humanos
Ministerios
LEY 10.101/87 - ORGÁNICA DE MINISTERIOS
[Modificada por Ley 12.257/03]
Ambiente y Desarrollo Sustentable
Gobierno y Reforma del Estado
Justicia y Derechos Humanos
Producción
Economía
Educación
Salud
Obras Públicas y Vivienda
Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente
Secretarías de Estado
Ministerios
Ciencia, Tecnología e Innovación
Seguridad
Trabajo y Seguridad Social
Trabajo
Desarrollo Social
Innovación y Cultura
LEY 12.817/07 - DE MINISTERIOS
[Modificada por Ley 13.240/11]
Hábitat
Energía
Se modifica
Se modifica
Se modifica
Se modifica
Se modifica
Se modifica
Continúa
Continúa
Continúa
Se jerarquiza
Se jerarquiza
Se crean
Fig. N° 3: Comparación de la Ley 10.101/1987 y la Ley 12.817/2007 y, sus modificatorias.
Fuente: Elaboración propia.
La Ley especifica que las competencias del MGyRE abarcan desde la descentralización, la
formulación del Plan Estratégico Provincial (PEP) y el establecimiento de mecanismos que
favorezcan la participación ciudadana.
“Art. 17.- El Ministro de Gobierno y Reforma del Estado asiste al Gobernador en todo lo
inherente al gobierno interno (…), a la planificación y coordinación de las políticas y
acciones de gobierno, a la planificación y coordinación de políticas que impliquen la
reforma del Estado, la participación de la sociedad en las acciones del Estado y el
respeto de la autonomía municipal...” (Ley 12.817/2007. [Letra cursiva agregada])
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Por su parte, la misma Ley también da cuentas de las competencias del MIyC que abarcan la
participación ciudadana en distintas expresiones culturales, y la promoción de la convivencia,
la invención y la creación colectiva, a través de programas e infraestructura.
“Art. 28.- El Ministro de Innovación y Cultura asiste al Gobernador de la Provincia en
todo lo inherente a la promoción de las artes y la cultura en todas sus manifestaciones.
En particular, le corresponde:
Inc. 2) Entender en la participación de la ciudadanía en las distintas expresiones
culturales;” (Ley 12.817/2007. [Letra cursiva agregada])
Se observa que ambos Ministerios no existían como tales en la configuración organizacional
anterior al año 2007. Y, aunque el MGyRE es la resultante de una combinación de organismos
anteriores, posee competencias que le son propias y están arraigadas en la conceptualización
del Estado del FPCS así como en su impronta de descentralizar e involucrar a la ciudadanía a
través de la participación ciudadana.
En tanto, el MIyC es un organismo totalmente nuevo, aunque recupera personal de la
Secretaría de Cultura que funcionaba al interior del anterior Ministerio de Educación.
Recursos destinados
Los discursos de Binner (2009 a 2011) y Bonfatti (2011 a 2013) presentan una impronta hacia
la descentralización y la participación ciudadana, como forma de acercar el Estado a los
ciudadanos. La nueva estructura propuesta responde a estos lineamientos. Mientras que un
breve análisis de los recursos asignados a través del presupuesto, nos permitirá ver si en
realidad el discurso político y la nueva configuración organizacional es realmente
acompañada para que la misma pueda implementarse y, por lo tanto, permitir al propio Estado
reformarse a sí mismo e influir en otros actores de la sociedad.
El MIyC es el Ministerio que detenta la menor inversión de la provincia, tanto durante la
gestión del Dr. Binner como del Dr. Bonfatti. Mientras que las partidas presupuestarias del
MGyRE han aumentado anualmente hasta convertirse en el cuarto Ministerio con mayores
recursos, solo detrás de los Ministerios de Educación, Seguridad y Salud, respectivamente.
El FPCS ha realizado modificaciones a su configuración organizacional con el fin de adecuar
su estructura a sus objetivos planteados. En este caso, acercar el Estado al ciudadano.
Vemos que en esa línea se ha realizado una fuerte inversión desde 2007 en el Ministerio cuyas
competencias abarcan la Reforma del Estado, la Descentralización y promoción de
dispositivos que permitan la Participación Ciudadana, como es el MGyRE, mientras que el
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MIyC no posee ingerencias en términos de la reforma del Estado y por lo tanto los montos
asignados al mismo son mucho menores.
2009
2010
2011
2012
PODER EJECUTIVO
9.053.807.306
10.922.765.819
13.677.687.200
18.499.932.500
21.963.427.000
Gobernación
38.004.700
38.174.000
39.310.000
42.283.000
56.283.000
Educación
4.286.946.468
4.972.075.000
6.215.812.000
8.810.502.000
10.520.581.000
Seguridad
1.231.289.000
1.437.189.000
1.843.037.200
2.686.290.500
3.272.623.000
Salud
1.106.950.078
1.348.583.000
1.859.128.000
2.547.723.000
3.219.102.000
MASPyMA
507.450.790
502.980.000
830.970.000
1.036.910.000
873.985.000
Economía
470.810.700
605.953.000
525.675.000
550.135.000
593.039.000
Desarrollo Social
342.725.444
432.280.000
518.043.000
603.382.000
672.863.000
Obras Púb. y Vivienda
299.419.000
541.107.000
468.995.000
486.772.000
417.571.000
Gob. y Ref. Estado
288.283.492
477.885.000
650.914.000
717.800.000
914.626.000
Trabajo y Seg. Social
171.459.000
202.423.000
242.227.600
379.792.000
461.873.000
Justicia y DDHH
107.680.000
152.019.000
225.875.000
280.884.000
331.872.000
Producción
83.900.500
88.561.000
95.477.400
138.242.000
168.650.000
Innovación y Cultura
57.426.315
54.758.000
77.524.000
104.000.000
132.318.000
Defensoría del Pueblo
29.100.819
35.877.819
46.704.000
63.142.000
83.134.000
Fiscalía de Estado
16.841.000
18.060.000
20.771.000
34.232.000
38.556.000
SCTI
15.520.000
14.841.000
17.224.000
17.843.000
20.298.000
Sec. Hábitat
173.230.000
Sec. Energía
12.823.000
Tabla N° 1: Presupuestos Provinciales aprobados, período 2009 a 2013. Se extraen las partidas del
Poder Legislativo, Poder Judicial, Organismos Descentralizados, Institutos de Seguridad Social, y los
items de Servicio de la Deuda Pública y Obligaciones a Cargo del Tesoro.
Fuente: Elaboración propia, en base a Leyes de Presupuesto aprobadas.
Podemos inferir, que el discurso es acompañado con una voluntad política tanto en términos
de habilitar las reformas necesarias de la estructura del Estado como de los recursos,
supuestamente necesarios para desarrollarla. Aún así, esto no nos permite observar si esta
reconfiguración y apuesta en recursos, se trasladan a una modificación real de los procesos.
TERRITORIO: Santa Fe, un monstruo de dos cabezas
De la entrevista con la Subsecretaria de Planificación y Descentralización, al hablar de
territorio se excede la consideración de la división política de la provincia y su estricta
referencia con los departamentos, distritos y ciudades.
La referencia se concentra en los lugares donde las personas se vinculan, trabajan, estudian, se
encuentran. El territorio está demarcado por los vínculos y las identidades de su gente en
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términos productivos, económicos y sociales; pero, sin por ello implicar una delimitación
física del espacio.
En primera instancia, por la definición de Estado que adoptamos, consideramos a toda la
provincia de Santa Fe como un territorio único en donde el Estado ejerce su dominación
legítima. Y en donde sus habitantes establecen sus vinculaciones.
Es el Estado el que establece, por recorrido histórico, social y/o económico sus organismos en
los dos centros urbanos principales: Santa Fe y Rosario. Y con ello impone a los habitantes
trayectos y procesos obligados a los que deben adaptarse.
Oscar Pieroni, Coordinador de la Región 5 Nodo Venado Tuerto, explica que antes de la
implementación de las políticas de descentralización, el Estado santafesino concentraba sus
organismos en las dos ciudades principales de la provincia.
“Un monstruo de dos cabezas, una cabeza administrativa en Santa Fe y, una cabeza
productiva en Rosario. Muy fuertes y, que concentraban toda la administración.” (Pieroni,
entrevista personal. 2014, 25 de Abril)
Esto imponía desplazamientos de hasta 500km aproximadamente en el caso de la localidad
norteña de Gato Colorado hasta la Capital provincial o mayores a 400km desde la localidad de
Rufino hasta la ciudad de Rosario, solo a modo de ejemplificar los recorridos a los que los
ciudadanos e incluso los representantes de las localidades, intendentes o presidentes
comunales, debían realizar. Estos desplazamientos impuestos por el Estado no coincidían con
los trayectos habituales de los ciudadanos, con sus vinculaciones reales en el territorio.
La Regionalización como paso previo a la descentralización
Binner (2007), expresaba desde su asunción la necesidad de descentralizar, de ir a lo local y
construir un Plan Estratégico para poder concretar esa idea.
Pero para abordar la descentralización, en primera instancia se tuvo que realizar un paso
intermedio que se denominó regionalización. Lo cual supone repensar el territorio, no
considerarlo como un bloque único homogéneo, sino como una composición compleja de
varios territorios de menor envergadura.
El Estado que antes había impuesto sus aparatos en solo dos centros urbanos, lo que
conllevaba muchas veces pensar a Santa Fe compuesta por dos territorios: Norte y Sur
provincial, ahora mira su propia organización territorial y se reorganiza en función de cumplir
su objetivo de acercarse al ciudadano.
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Pieroni, el único de los cinco coordinadores regionales que se encuentra en funciones desde
2008 comparte que en el diseño de las regiones, fue liderado por Antonio Bonfatti, en ese
entonces como Ministro de Gobierno y Reforma del Estado y Mónica Bifarello en la
Secretaría de Regiones, Municipios y Comunas. Para lo cual se realizaron varias rondas de
trabajo con los Municipios y Comunas sobre la propuesta de regionalización. Se tenía muy
claro que “No funciona ninguna reforma si no es con parte del consenso de los actores.”
(Pieroni, 2014)
Y aunque se acepta que la conformación de las regiones no es perfecta, también se expresa
que existe una flexibilidad hacia las mismas. Y que seguramente, deberán ser nuevamente
debatidas en las Asambleas y no se descarta pensar una organización diferente o nuevas
articulaciones.
Los Nodos y los Centros Cívicos, la materialización del Estado
La regionalización supone una reorganización interna del territorio la que posee una doble
finalidad. Por un lado, reconoce las identidades culturales, sociales y las vinculaciones
políticas, económicas, productivas de sus habitantes. Y por el otro, permite al Estado hacerse
presente a través de una dependencia en un ámbito territorial menor y así cumplir su cometido
de acercarse al ciudadano.
Mientras las regiones reconstruían las vinculaciones de los habitantes del territorio, los Nodos
se constituyen como el punto principal en donde esos caminos confluyen naturalmente.
Los coordinadores reconocen la importancia de los trayectos culturales, principalmente en el
Norte y el Sur de la provincia.
“Nosotros, la Región 5, es el Departamento General López más una localidad de
Constitución, una sola. Esto es caprichoso. ¿Por qué? Porque la gente de Bombal, cuando
vos consultás, la gente de Bombal dice que en realidad su vinculación no es con Rosario
es con Firmat. Porque Firmat, Bombal lo tiene a 20 kilómetros. Y la gente de Bombal va,
a lo que vos quieras, ponele médico, fútbol, ponele compras, ponele lo que vos quieras.
Va a Firmat, no a Rosario, esa es su realidad, esa es su vinculación.” (Pieroni, entrevista
personal. 2014, 25 de Abril)
En tanto, las dos ciudades de referencia histórica de la provincia, Santa Fe y Rosario,
constituyen a la vez Nodos dentro de la nueva organización territorial, corresponden a las
regiones 3 y 4 respectivamente. Pero su situación en comparación con las anteriores y debido
a esta referencia histórica no es la misma. Los habitantes no encuentran gran diferencia en el
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establecimiento de estos nodos, dado que su referencia geográfica no se ha alterado con la
creación de los mismos.
La idea de descentralización en Santa y Rosario no responde a la misma lógica que en los
Nodos de las otras tres regiones. Debido a la presencia de todas las dependencias del Estado,
por lo tanto los equipos de trabajo de los Centros Cívicos también son más pequeños. La
Secretaria de Planificación y Descentralización, entiende que estas dos ciudades tienen un
desafío de avanzar en una modalidad más sustentada por la tecnología, por la digitalización de
sus trámites y acciones.
Descentralización, un giro conceptual desde el FPCS
Al tomar como referencia la categoría conceptual de Descentralización, encontramos que en
realidad ésta no es adecuada para describir apropiadamente el proceso que se está viviendo en
la provincia de Santa Fe desde fines del año 2007. El significado tradicional del concepto
descentralización, concibe en su base algún tipo de transferencia de un poder superior a otro
de menor nivel. La descentralización se concibe como:
“…un amplio conjunto de procesos distintos. Los principales son la desconcentración
administrativa, (…) la descentralización fiscal, (…), y el traspaso (…). La
descentralización raramente abarca los tres aspectos.” (Banco Mundial, 1997: 137)
La Política de Descentralización, impulsada principalmente por el Ministerio de Gobierno y
Reforma del Estado no responde a este concepto. Por lo tanto, se torna importante e
imperioso, vislumbrar el significado que otorga el FPCS al término descentralización, para
poder comprender fehacientemente la finalidad de la política que lleva adelante.
“…en cada región hay una dependencia descentralizada del Poder Ejecutivo, si lo querés
más concreto, hay una dependencia descentralizada del Ministerio de Gobierno y
Reforma del Estado.
Esa dependencia descentralizada significa que por un lado hay en el territorio una
autoridad, un representante político del Poder Ejecutivo que son los Coordinadores
Regionales. Los Coordinadores Regionales funcionan en un edificio que se llama Centro
Cívico. Y en esos Centros Cívicos se realizan trámites y gestiones, que se pueden iniciar
y resolver parcialmente en los Centros Cívicos. Por lo tanto, de esta manera se evita el
traslado o se reduce si querés. Se reduce los tiempos de gestión y el traslado físico de
papeles y personal.” (Gutierrez, entrevista personal. 2014, 25 de Abril)
Recapitulando, el Estado ha reorganizado el territorio en regiones, identificado en cada una un
punto neurálgico al cual ha denominado Nodo y en donde ha emplazado un edificio nuevo o
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refuncionalizado uno ya existente al cual ha llamado “Centro Cívico”. El Coordinador de la
Región, responsable por la gestión del Centro es un funcionario designado por el Ministro de
Gobierno y Reforma del Estado, y cuya función es términos generales es acercar el Estado al
ciudadano.
Por las características que presenta el proceso, personalmente creo que sería más adecuado
llamarlo «desconcentración del Poder Ejecutivo». Lo que no altera el cometido de acercar el
Estado, pero si lo describe con mayor precisión. La Desconcentración del Poder Ejecutivo
puede visualizarse claramente a través de la tendencia de los Centros Cívicos a receptar cada
vez más trámites correspondientes a otros Ministerios.
La reorganización del territorio, convive con otras construcciones institucionalizadas, como
son las 7 delegaciones del Ministerio de Educación, las más de 20 delegaciones de Seguridad,
o las correspondientes al Ministerio de Salud.
Esto impulsó que a los Centros Cívicos también se incorporaran nuevos funcionarios.
Principalmente se identificaron, en una primera instancia cuatro áreas primordiales:
educación, salud, seguridad y desarrollo social, y para cada una de ellas se nombró un nuevo
Coordinador que trabaja conjuntamente y bajo la supervisión del Coordinador de la Región.
La Territorialización, elemento clave para una descentralización real
Existe una conciencia por parte de los funcionarios que el estado actual del proceso de
“descentralización” puede provocar nuevas concentraciones del mismo, pero dentro del
ámbito regional.
“…porque no nos quedamos en esto de que se concentre en unas nuevas centralidades.
Porque poco haríamos, si nosotros esto, transformamos este monstruo de dos cabezas en
un monstruo de cinco cabezas. Nosotros queremos descentralizar también dentro de cada
región.” (Pieroni, entrevista personal. 2014, 25 de Abril)
Por lo tanto, este proceso de “descentralización”, el cual ya expliqué sería mejor denominar
desconcentración, podría interpretarse como una etapa intermedia para una descentralización
real. Para que esa descentralización real exista, es necesario fortalecer a los gobiernos locales.
Ahí es donde se incorpora el concepto de territorialización, el cual tiene que ver con
empoderar el territorio, otorgarle capacidades de gestión a los Municipios y Comunas.
Entre otras medidas, se lanzó Gobiern@, que constituye el órgano rector de cinco Escuelas de
formación a las que se les dio el nombre de programas. Siendo una de ellas la Escuela de
Gobierno para Municipios y Comunas, que persigue el objetivo de otorgar herramientas de
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gestión a los gobiernos locales. Esta iniciativa está pensada principalmente para municipios y
comunas que cuentan con poco personal, pero que, con el paso del tiempo, se han encontrado
con el desafío de tener que ampliar sus funciones como Estado. La Escuela, les permite una
capacitación de sus escasos recursos humanos para poder brindar mejores servicios al
ciudadano.
En contraposición a la tendencia anterior al año 2007, en donde el Estado gestionaba en forma
centralizada los recursos correspondientes a los gobiernos locales y los asignaban
discrecionalmente. El FPCS ha avanzado, desde 2009 en la concreción de transferencias
automáticas de recursos desde el Estado Provincial hacia los Municipios y las Comunas,
según los parámetros establecidos por Ley. Esta acción permite previsibilidad por parte del
Gobierno local y con ello un empoderamiento al poder gestionar sus propios recursos, y no
sufrir ahogos financieros. (Ver Tabla N° 2)
Este proceso, permite un acercamiento a una descentralización real. La transferencia
automática recursos, los cuales los Gobiernos locales pueden calcular con antelación, dota de
previsibilidad sobre las fuentes de financiamiento disponible. Lo cual sumado a las nuevas
capacidades de gestión obtenidas a través del programa de Gobiern@, empoderan y crean un
posibilidad de gestión autónoma real de los Municipios y Comunas con respecto al Estado
provincial. Lo que también los prepara para recibir adecuadamente iniciativas
descentralizadas de trámites e incluso posibles traspasos de responsabilidades en el futuro.
Año
Presupuesto Provincial
Total Coparticipado
Proporción %
2007
8.147.527.381
122.099.726
1,50%
2008
12.718.196.593
133.453.978
1,05%
2009
17.881.245.627
1.611.449.104
9,01%
2010
20.878.121.579
2.443.831.830
11,71%
2011
25.976.271.200
3.112.898.979
11,98%
2012
35.382.968.340
3.855.277.527
10,90%
2013
31.450.603.000
5.241.560.110
16,67%
Tabla N° 2: Relación entre Total Coparticipado a los Municipios y Comunas y, el Presupuesto
Provincial.
Fuente: Elaboración propia, en base a información estadística publicada por la Dirección
General de Ingresos Públicos.
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HABITANTES: la participación ciudadana
El Subsecretario de Planificación y Diseño Institucional, Federico Crisalle del Ministerio de
Innovación y Cultura, compartía que dentro de la concepción del FPCS sobre el Estado, éste
posee una perspectiva de derechos. Por lo que una de las funciones principales es
garantizarlos. Y por lo tanto, existe un reconocimiento explícito de la persona como
ciudadano.
“Entonces el Estado garantiza derechos para un sujeto de derechos y, sobre esa base,
entiende que en frente hay un igual. Un igual al agente político que conduce el Estado y,
tiene que dar cuenta. Tiene que rendir cuenta, no es dadivosa, no es populista.” (Pieroni,
entrevista personal. 2014, 30 de Mayo)
Es por este reconocimiento del sujeto, como sujeto de derechos y no como objeto depositario
de los mismos que la Participación Ciudadana se presenta como un cambio en la forma de
hacer política.
La Subsecretaria de Planificación y Descentralización define la participación ciudadana de la
siguiente manera:
“Por participación ciudadana se entiende, la implementación de múltiples dispositivos
que implican abrir las puertas del Estado y escuchar a los ciudadanos. Y escucharlos en
términos de que puedan participar, discutir, informarse, expresar su opinión respecto a
algunas decisiones de políticas públicas y, que puedan de esa manera contribuir a darle
forma a esas decisiones.” (Gutierrez, entrevista personal. 2014, 25 de Abril)
Durante la investigación, se encontró que la Participación Ciudadana está indisolublemente
ligada al proceso de reorganización del territorio, y por lo tanto la mayoría de los dispositivos
de Participación han sido habilitados desde el mismo Ministerio de Gobierno y Reforma del
Estado. Por lo que, las estructuras dispuestas para acercar el Estado al ciudadano, también son
las impulsoras de espacios de encuentro entre los ciudadanos y el Estado y entre los mismos
ciudadanos.
El Estado ha habilitado cuatro dispositivos de Participación ciudadana y otros que responden
a la necesidad de intercambio y capacitación de los gobiernos locales.
Dispositivos de Participación Ciudadana
1. Asambleas Ciudadanas, son los dispositivos por predilección en los procesos de
Participación Ciudadana. Promueven el encuentro entre las autoridades provinciales,
locales, las organizaciones, instituciones y la ciudadanía en general. De las mismas han
surgido los Planes Estratégicos Provinciales, al igual que le han dado seguimiento.
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Las mismas se celebran anualmente en cada región en dos rondas completas. Lo que
conlleva, generalmente, dos Asambleas al año por región. Con la gestión de Bonfatti, se
han comenzado a realizar Asambleas microrregionales que comprende la división interna
de las regiones en unidades más pequeñas.
2. Consejos Regionales de Planificación Estratégica, los cuales son órganos de carácter
consultivo. Existe uno por Región, el cual es presidido por el Coordinador Regional y
congrega a funcionarios del gobierno local, legisladores, organizaciones sociales,
empresarias, universidades, etc. Con el objetivo de realizar un seguimiento pormenorizado
del Plan Estratégico Provincial en el ámbito de la aplicación regional de los proyectos.
3. Foro de Jóvenes, es un espacio temático que congrega a los jóvenes de la provincia,
reconociéndolos como sujetos de derechos, reconociendo su diversidad y fomentando un
ambiente propicio para la generación de políticas públicas. Del mismo que ha surgido el
PEP, del Foro de Jóvenes ha surgido el Plan Santa Fe Joven, el cual recoge las áreas
estratégicas de trabajo para los jóvenes en la provincia.
4. Foro de Pueblos Originarios, este espacio congrega a las comunidades de pueblos
originarios, ofreciendo una plataforma de encuentro entre éstas y el gobierno provincial,
para promover el respeto y el diálogo intercultural, con el objetivo de que los pueblos
originarios se integren al proceso de planificación estratégica del Estado.
Fig. N° 4: Enumeración de los Dispositivos de “Participación Ciudadana” e “Intercambio y
Capacitación”.
Fuente: Elaboración propia, en base a información del PEP de Santa Fe.
Asamblea
Ciudadana
Consejo
Regional de
Planificación
Foro de
Jóvenes
Foro de
Pueblos
Originarios
Participación
Ciudadana
Congreso
Santa Fe
Red de
Ciudades
Seminarios
Temáticos
Jornadas
Interministe-
riales
Intercambio y
Capacitación
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Estos dispositivos de participación ciudadana, principalmente las Asambleas, han aportado
una nueva forma de hacer política en donde se ha consultado y trabajado con el ciudadano
comprometido. Suárez especifica que los dispositivos de participación ciudadana no fueron
pensados para la coyuntura, sino para la planificación estratégica, para producir y promover la
planificación estratégica que necesita el Estado. De las Asambleas Ciudadanas han salido
según todos los entrevistados y los discursos analizados- los grandes ejes del Plan Estratégico
Provincial.
Las juventudes y la participación
La Red de Municipios y Comunas Joven impulsada por la Dirección de Políticas de Juventud,
dependiente del Ministerio de Innovación y Cultura fomenta y promueve que los gobiernos
locales generen políticas de juventud conjuntamente con los jóvenes de la localidad. Esto
permite, en forma indirecta, mejorar los espacios de participación de los jóvenes a través de
todo el territorio provincial.
El FPCS reconoce y valoriza a los jóvenes, a las diferentes juventudes. Al reconocer la
heterogeneidad de los sujetos, se deben realizar diversos programas. Es por eso que la
relación con los Gobiernos Locales es fundamental para atender las situaciones cotidianas y
concretas. De ahí el trabajo en Red entre los gobiernos locales y la provincia, y entre los
propios gobiernos locales, municipios y comunas.
Desde la Dirección de Políticas de Juventud, se pone en funcionamiento el dispositivo de
participación ciudadana denominado “Foro de Jóvenes”. De este evento, que convoca a
jóvenes de toda la provincia, es que se construel Plan Santa Fe Joven, que es la guía de
acción estratégica del área. El Plan fue el resultado de la participación de jóvenes en donde se
identificaron problemáticas comunes y potencialidades que debían ser abordadas desde los
jóvenes de la provincia.
La mayoría de los programas que se diseñan, recuperan la lógica del respeto hacia el joven
como sujeto, y la no imposición de acciones o esquemas. Por el contrario se apela a su propia
construcción.
La Participación como mecanismo de control del Estado
El vicegobernador expresaba que la participación podría palear algunas de las falencias del
sistema representativo. Se podrían adoptar mecanismos como la revocación de mandato, las
rendiciones de cuentas, las audiencias públicas. Y aunque esos mecanismos de democracia
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indirecta no estaban contemplados en la Provincia, los dispositivos de participación ciudadana
habilitaban el control y monitoreo de los acuerdos por parte de la ciudadanía.
Y en la apropiación de los procesos colectivos de construcción es donde podría afianzarse la
emergencia de políticas de Estado, superadoras de la gestión.
“…yo creo que el único reaseguramiento de cualquier política, en el fondo y más allá de
cuestiones normativas, de cuestiones legales, porque una ley se cambia por otra ley, un
decreto se cambia por otro decreto. Lo que no se cambia es lo que termina siendo un
derecho asimilado por la gente.” (Pieroni, entrevista personal. 2014, 25 de Abril)
El FPCS traslada parte de la responsabilidad a los ciudadanos en términos de diseño de
políticas. Estos dispositivos permiten la construcción conjunta, responsabiliza al ciudadano
por sus propias declaraciones, eso no significa que se le esté traspasando competencias del
Estado. Pero si se promueve su compromiso.
CONCLUSIONES
La presente investigación se propuso indagar sobre si la conceptualización del Estado,
propuesta por el Frente Progresista, Cívico y Social, al asumir como Poder Ejecutivo de la
provincia de Santa Fe en 2007, había provocado transformaciones en sus organizaciones y
cómo estas se había materializado. En tal sentido, del trabajo podemos inferir que el Estado
según lo conceptualiza el FPCS, es un Estado autónomo, que se reconoce a sí mismo como un
actor primordial en la configuración de la sociedad, que comprende que su rol es garantizar
los derechos de los habitantes de su territorio. Que para ello puede transformarse a sí mismo:
lo que conlleva modificar sus organizaciones, pero también reorganizar internamente su
territorio, en función de asegurar mayor proximidad con los ciudadanos. Y que, a pesar de su
fuerte autonomía, contempla como altamente positiva la participación de la ciudadanía en
diferentes espacios que el mismo otorga.
El Estado en el período 2007 a 2013 ha reorganizado su territorio en cinco regiones, las cuales
recuperan los vínculos históricos, sociales, productivos, económicos y culturales de los
ciudadanos. En cada Región ha designado a una ciudad como centro neurálgico, y la ha
denominado Nodo, haciendo referencia a la palabra “nudo”, en donde todas estas
vinculaciones confluyen.
De los cinco Nodos, dos referencian a las ciudades que concentran la demografía de la
Provincia, al igual que su influencia administrativa y económica, Santa Fe y Rosario. Las tres
restantes son Reconquista, Rafaela y Venado Tuerto. En todas se ha instalado un Centro
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Cívico, sede del Coordinador Regional y en donde se ofrecen servicios a ciudadanos y
Gobiernos locales. Estos edificios son la materialización del Estado en los nuevos territorios.
Más precisamente son dependencias del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado. Pero,
comienzan o pretenden congregar funciones y servicios o, coordinar acciones de otros
Ministerios.
Es a este proceso lo que el FPCS denomina descentralización. Si analizamos este proceso a la
luz del significado de la categoría conceptual propuesta, nos encontramos que no existe una
relación de desconcentración administrativa, descentralización fiscal o traspaso entre el
Estado provincial y los Gobiernos locales, Municipios y Comunas. Por lo tanto, propongo que
se intercambie el término descentralización por desconcentración.
Ya que en realidad el Estado que antes estaba concentrado en dos centros urbanos, Santa Fe y
Rosario, ahora se expande hacia el territorio por medio de este proceso, acercándose al
ciudadano, tal cual su objetivo discursivo. Este acercamiento se refuerza con la apertura de
espacios en donde ese ciudadano reconocido como actor protagónico, también es escuchado
por medio de dispositivos de Participación Ciudadana.
Pero, se considera que si este proceso no se profundiza hacia una descentralización real se
podría crear, en el corto plazo, una nueva concentración del Estado, con la única variante que
en vez de dos centros habría cinco.
Podemos identificar una voluntad política que tiende hacia la descentralización real, por ello
es necesario fortalecer la territorialización. Mediante el fortalecimiento de las capacidades de
los Gobiernos locales, se les preparaba para ser futuras receptoras de esa descentralización
real, mientras tanto adquieren autonomía de gestión.
Sin duda, en el período analizado se han realizado transformaciones organizaciones, no
solamente en términos de estructuras referidas como Ministerios o Secretarias, o
disponibilidad de recursos. Los cambios han sido en cuanto a la forma de hacer política.
Pero, no existe un reaseguro de que si cambia el partido esta forma no pueda derogarse.
Aunque se apele constantemente a la apropiación del ciudadano de los espacios que el mismo
Estado ha otorgado, y por ende también puede quitar.
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