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Redescobrindo o direito de superfície através dos Community Land Trusts: alternativas para a realização do direito a moradia adequada no Brasil

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Abstract

This article's main objective is to demonstrate how the surface right, one of the urban policy instruments less implemented by Brazilian municipalities since the edition of the Brazilian Statute of the City, can be used in favor of sustainable housing programs, as a means to offer a stock of affordable housing on a permanent basis. Through the review of specialized literature, in the legal field as well as in other disciplines, this paper discusses the legal framework of the surface right in Brazil and its implementation by Brazilian cities, in order to set a comparison with the Community Land Trust - CLT, a North American tool which has been proved capable of providing a stock of affordable housing with perpetuity through communal mobilization and self-management. The paper discusses the possible replication of CLTs in Brazil having the surface right as an entry point, by applying the communitarian self-management of the housing developments provided by the CLTs to the unfolding of the soil and the accessions ownership which is characteristic of both institutes. Key-words: community land trust; right to adequate housing; surface right
REDESCOBRINDO O DIREITO DE SUPERFÍCIE ATRAVÉS DOS COMMUNITY
LAND TRUSTS: ALTERNATIVAS PARA A REALIZAÇÃO DO DIREITO A
MORADIA ADEQUADA NO BRASIL
Debora Sotto1
RESUMO
O objetivo deste artigo é demonstrar como o direito de superfície, um dos
instrumentos de política urbana menos explorados pelos Municípios brasileiros
desde a edição do Estatuto da Cidade, pode ser utilizado para estruturar ações
habitacionais mais sustentáveis, ofertando um estoque de moradias
economicamente acessíveis aos segmentos de menor renda de maneira
permanente. A partir da análise de textos especializados, tanto na área do direito
como de outras disciplinas, discorre-se sobre o regime jurídico do direito de
superfície e sobre o seu histórico de aplicação pelas cidades brasileiras,
comparando-o, a seguir, com o Community Land Trust - CLT, um instrumento norte
americano capaz de prover um estoque de moradias economicamente acessíveis
aos segmentos de menor renda com perpetuidade, discutindo-se, ao final, a
possível replicação dos CLTs no Brasil tendo como via de entrada o instituto do
direito de superfície, aliando-se o desdobramento da propriedade do solo e das
acessões característico de ambos os institutos à autogestão comunitária dos
empreendimentos habitacionais proporcionada pelos CLTs.
Palavras-chave: community land trust; direito a moradia adequada; direito de
superfície
1 Doutora em Direito Urbanístico pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (2015).
Bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo (1998). Mestre em Direito do Estado - Direito
Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (2005). Mestre Profissional em Direito
Internacional do Meio Ambiente pela Universidade de Limoges (2011). Pesquisadora do Grupo de
Pesquisa Meio Ambiente Urbano. Procuradora do Município de São Paulo.
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ABSTRACT
This article’s main objective is to demonstrate how the surface right, one of the urban
policy instruments less implemented by Brazilian municipalities since the edition of
the Brazilian Statute of the City, can be used in favor of sustainable housing
programs, as a means to offer a stock of affordable housing on a permanent basis.
Through the review of specialized literature, in the legal field as well as in other
disciplines, this paper discusses the legal framework of the surface right in Brazil and
its implementation by Brazilian cities, in order to set a comparison with the
Community Land Trust – CLT, a North American tool which has been proved capable
of providing a stock of affordable housing with perpetuity through communal
mobilization and self-management. The paper discusses the possible replication of
CLTs in Brazil having the surface right as an entry point, by applying the
communitarian self-management of the housing developments provided by the CLTs
to the unfolding of the soil and the accessions ownership which is characteristic of
both institutes.
Key-words: community land trust; right to adequate housing; surface right
INTRODUÇÃO
O objetivo deste artigo é investigar como o direito de superfície, instituto
jurídico e político regulado no artigo 4o., inciso V, letra “l” e nos artigos 21 a 24 do
Estatuto da Cidade, pode ser aplicado no desenvolvimento de programas
habitacionais socialmente sustentáveis, capazes de promover o acesso da
população de baixa renda a moradias bem localizadas de maneira permanente,
minimizando os riscos de posterior gentrificação ou de degradação das unidades
habitacionais.
Para tanto, discorreremos sobre as principais características do instrumento,
tal como regulado pelo Estatuto da Cidade e pelo Código Civil Brasileiro de 2002,
comparando-o, a seguir, com um instrumento desenvolvido nos Estados Unidos a
partir dos anos 1960, os Community Land Trusts - CLTs, originalmente para
promoção do acesso da população negra à propriedade da terra no Sul dos Estados
2
Unidos e, mais recentemente, no intuito de garantir de maneira durável o acesso da
população de baixa renda a moradia e espaços comerciais economicamente
acessíveis em áreas bem localizadas.
Embora o CTL não seja automaticamente replicável no Brasil, dadas as
relevantes diferenças entre o direito brasileiro, de tradição continental, e o direito
norte-americano, filiado à common law, cremos ser possível a sua transposição ao
ordenamento jurídico brasileiro, com adaptações, através do instituto do direito de
superfície. Trata-se de proposição sobre a qual discorremos em nossa tese de
doutorado (SOTTO, 2016b) e que agora pretendemos demonstrar em maior detalhe,
por meio do exame da legislação e de textos científicos especializados, em um
exercício de direito comparado, sob uma perspectiva multidisciplinar.
1. O DIREITO À MORADIA ADEQUADA
O direito à moradia adequada, ou moradia “digna”, incluído no rol de direitos
sociais do artigo 6o. da Constituição da República por meio da Emenda
Constitucional no. 26 de 2000, compõe igualmente o rol dos direitos compreendidos
sob o guarda-chuva da garantia do direito a cidades sustentáveis posto pelo artigo
2o., inciso I, do Estatuto da Cidade, ao lado do direito à terra urbana, ao saneamento
ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações.
O direito social à moradia apresenta uma dupla feição: uma negativa,
limitadora da atuação estatal, e outra positiva, que permite ao cidadão exigir do
Estado prestações positivas destinadas à sua realização, devidamente estruturadas
na forma de políticas públicas (SILVA, 2014: p. 319). Nesse sentido, o artigo 11, item
1 do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais - PIDESC, de
que o Brasil é signatário, reconhece o "direito de todas as pessoas a um nível de
vida suficiente para si e para as suas famílias, incluindo alimentação, vestuário e
alojamento suficientes, bem como a um melhoramento constante das suas
condições de existência", assim como veicula a assunção, pelos Estados Partes, do
compromisso de tomar "medidas apropriadas destinadas a assegurar a realização
deste direito".
3
Segundo os Comentários Gerais do Comitê das Nações Unidas para os
Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de números 4, de 1991, e 7, de 1997, o
direito à moradia adequada desdobra-se em liberdades (freedoms) e direitos
(entitlements), caracteres que expressam as feições positiva e negativa desse
direito social. Entre as “liberdades”, incluem-se a proteção contra remoções e a
distribuição e demolição arbitrária de suas residências, a proteção contra
interferências arbitrárias no lar, privacidade e família e a liberdade de escolher a
própria residência. Entre os “direitos”, figuram a segurança na posse, o direito à
restituição da moradia, da terra e da propriedade, o acesso igualitário e não-
discriminatório à moradia adequada e o direito de participação nos processos
decisórios relativos à moradia nos níveis nacional e comunitário.
Como aponta SAULE JR. (2014, p. 13), os três elementos essenciais
integrantes do direito social à moradia adequada - segurança, paz e dignidade - são
diretamente dependentes da acessibilidade econômica e da qualidade das
habitações, fatores que, por sua vez, variam fortemente segundo a sua localização
na cidade. Como já afirmamos em outro estudo (SOTTO, 2016a: p. 846), habitações
bem localizadas, dotadas de utilidades urbanas e infraestrutura básica e próximas a
postos de trabalho e serviços públicos, são as que provém as melhores condições
de vida mas também são as que se mostram menos acessíveis economicamente à
população de baixa renda, demandando, assim o desenvolvimento de políticas
públicas habitacionais bem estruturadas nos três níveis de governo: federal,
estadual e municipal que visem proporcionar aos estamentos sociais de menor
renda moradias de qualidade, bem localizadas e economicamente acessíveis.
Nesse contexto, a Nova Agenda Urbana - NAU, aprovada em Quito, Equador,
em outubro de 2016 por ocasião da Conferência das Nações Unidas Habitat III,
veicula, tal como o PIDESC, o reconhecimento do direito à moradia adequada como
um componente do direito a um adequado padrão de vida (item 13, “a”), com a
assunção, pelos Estados signatários, do compromisso de promover políticas
habitacionais nos níveis nacional, subnacional e local que apoiem a progressiva
realização desse direito (item 31). Diversos dispositivos da NUA apontam os
elementos que deverão estruturar as políticas habitacionais para a promoção do
desenvolvimento urbano sustentável e realização do direito à cidade como a
concretização do ideal da “cidade para todos” (item 11).
4
A moradia adequada e acessível foi expressamente mencionada entre as
ações necessárias a “não deixar ninguém para trás” e erradicar a pobreza, entre os
princípios dirigentes da Nova Agenda Urbana (item 14, letra a). Adicionalmente, a
provisão de moradia economicamente acessível foi expressamente enumerada
entre as estratégias de planejamento urbano (item 99) e de urbanização e/ou
prevenção de assentamentos humanos precários (item 109) a serem
implementadas pela NAU, além do suporte dos Estados signatários ao
desenvolvimento de meios de financiamento com a participação de instituições
financeiras multilaterais, bancos de desenvolvimento regionais, instituições de
desenvolvimento financeiro, agências de cooperação, agentes financeiros do setor
privado, cooperativas, bancos e instituições de microcrédito (item 140).
Quanto à localização das moradias, a NAU veicula compromissos no sentido
de promover a implementação de programas de desenvolvimento urbano
sustentado com a moradia e as necessidades das pessoas ao centro da estratégia,
priorizando esquemas de moradias bem localizados e bem distribuídos de modo a
evitar desenvolvimentos habitacionais de massa periféricos, isolados e
desconectados dos sistemas urbanos, independentemente do segmento econômico
a que são destinados, e propondo soluções para as necessidades habitacionais dos
grupos de baixa-renda (item 112).
ainda o compromisso de encorajar o desenvolvimento de políticas,
instrumentos, mecanismos e modelos de financiamento diversificados que
promovam o acesso a uma grande variedade de opções de moradia acessível e
sustentável, inclusive locação, soluções cooperativas como co-moradia, community
land trusts e outras formas de posse coletiva, melhorando o suprimento de moradias
(especialmente para grupos de baixa renda), prevenindo segregação e remoções
forçadas arbitrárias e promovendo o reassentamento adequado e digno, inclusive
com o apoio a esquemas de autoconstrução e especial atenção a programas de
urbanização de favelas e assentamentos precários (item 107).
É importante destacar, nesse ponto, que as opções de moradia alternativas à
propriedade individual das unidades habitacionais, além de se mostrarem
economicamente mais acessíveis ao estamentos de menor renda, adicionalmente
mostram-se mais duráveis, pois são mais eficientes na prevenção de processos
expulsivos conexos às flutuações do valor da terra, seja pela valorização imobiliária,
como ocorre na gentrificação, seja pela desvalorização imobiliária, como o
5
fenômeno “blight” observado em Detroit e nas demais legacy cities norte
americanas.
O exame da Nova Agenda Urbana evidencia que, no Brasil, a construção de
cidades sustentáveis - socialmente inclusivas, economicamente prósperas e
ambientalmente equilibradas - demanda a incorporação de novas estratégias às
políticas habitacionais e a superação de velhos paradigmas, centrados
tradicionalmente na aquisição da propriedade privada individual.
De fato, é possível promover o direito à moradia digna de maneira mais
sustentável e mais durável por outros meios que não a aquisição individual de lotes,
casas ou apartamentos subsidiados pelo Poder Público. A locação social, a
concessão especial de moradia e a concessão de direito real de uso são alguns
instrumentos alternativos à propriedade privada, previstos no Estatuto da Cidade,
que já se mostraram capazes de prover os segmentos de menor renda de moradias
juridicamente seguras, de qualidade, bem localizadas e economicamente
acessíveis.
Pretendemos demonstrar neste estudo como o direito de superfície, também
previsto no Estatuto da Cidade como instrumento de política urbana, pode ser
aplicado na estruturação de ações habitacionais socialmente mais sustentáveis e
duráveis.
2. O DIREITO DE SUPERFÍCIE NO ESTATUTO DA CIDADE E NO NOVO CÓDIGO
CIVIL BRASILEIRO
O direito de superfície foi incluído pelo Estatuto da Cidade entre os institutos
políticos e jurídicos da política urbana, artigo 4o., inciso V letra “l”, regulamentado em
detalhe pelos artigos 21 a 24 do mesmo diploma. Pelo instituto do direito de
superfície, faculta-se ao proprietário de imóvel urbano - que, no caso, pode ser um
particular ou o próprio Poder Público - conceder a terceiro o direito de superfície de
seu terreno, gratuita ou onerosamente, por tempo determinado ou indeterminado,
mediante escritura pública registrada no cartório de imóveis.
Segundo a análise de ROLNIK (2001), o direito de superfície, assim como a
outorga onerosa do direito de construir, consagra a ideia do “solo criado”, de
separação do “direito básico, que todos lotes urbanos devem possuir, dos potenciais
6
definidos pela política urbana”. De fato, enquanto a outorga onerosa formaliza a
separação entre o direito de propriedade e a edificabilidade do terreno
(APPARECIDO, 2012 - p. 121), a concessão do direito de superfície reconhece a
separação entre propriedade da terra e a propriedade das edificações sobre esta
construídas, por meio da suspensão ou interrupção do princípio da acessão
imobiliária (FETT, 2009 - p. 140). Entretanto, na outorga onerosa do direito de
construir, a titularidade da edificabilidade que excede o coeficiente de
aproveitamento básico do terreno é atribuída ao Poder Público, a saber, ao
Município, enquanto que no direito de superfície, como adverte ALOCHIO (2008, p.
125), os direitos de propriedade da terra e das acessões foram dissociados, mas
não publicizados em sua titularidade.
Trata-se, assim, o direito de superfície de modalidade de direito real de
propriedade que se constitui por um negócio jurídico celebrado entre o proprietário
do imóvel e terceiro superficiário, por meio do qual se concede ao superficiário o
direito de utilizar o solo, o subsolo e o espaço aéreo do terreno, na forma
estabelecida no contrato, bem como o dever de responder integralmente pelos
encargos e tributos incidentes sobre a propriedade superficiária e pelos encargos e
tributos incidentes sobre a área objeto da concessão do direito de superfície, neste
caso, proporcionalmente à sua parcela de ocupação efetiva, salvo expressa
disposição em contrário.
Os direitos e deveres do superficiário transmitem-se a seus herdeiros em
caso de morte e podem ser alienados a terceiros nos termos estabelecidos no
contrato respectivo, concedido o direito de preferência ao proprietário. O direito de
superfície extingue-se pelo advento do termo final ou por descumprimento das
obrigações contratualmente assumidas, retornando ao proprietário o pleno domínio
do terreno, acompanhado das acessões e benfeitorias realizadas pelo superficiário,
independentemente de indenização, salvo estipulação contratual em contrário.
O direito de superfície também foi contemplado pelo Código Civil Brasileiro
de 2002 - NCC, em seus artigos 1.369 a 1.377, de maneira bastante semelhante à
regrada pelo Estatuto da Cidade, entretanto, com diferenças significativas de regime
jurídico. A concessão de direito de superfície regida pelo NCC refere-se a negócio
essencialmente privado, voltado à realização de interesses particulares e fundado
nos princípios da iniciativa privada e da autonomia da vontade em típica relação de
direito civil (CF, artigo 22, inciso I), enquanto que a concessão de direito de
7
superfície regida pelo Estatuto da Cidade, como instituto de política urbana,
extrapola o simples interesse particular para alcançar objetivos de interesse público,
voltados à ordenação do território e à realização das funções sociais da propriedade
e da cidade (CF, art. 182).
Por esse motivo - diferenças de escopo e regime jurídico - entendemos que
as normas do NCC, editadas em 2002, não revogaram as normas do Estatuto da
Cidade, editadas em 2001, em que pese tenham sido veiculadas por lei ordinária
federal posterior e de igual hierarquia. Como bem destaca LANDIM (2009 - p. 206):
o entendimento doutrinário majoritário é no sentido de
configurar o Estatuto da Cidade como macrossistema que
regula a propriedade urbana e o Código Civil de 2002, como
norma geral aplicável à propriedade rural ou agrícola e,
subsidiariamente, ao Estatuto da Cidade.
Assim, as normas do NCC aplicam-se à concessão de direito de superfície
tanto em áreas urbanas quanto em áreas rurais (artigo 1.369, caput) e não
autorizam obras no subsolo, salvo se inerentes ao objeto da concessão (artigo
1.369, parágrafo único), enquanto que as normas do Estatuto da Cidade aplicam-se
apenas a imóveis urbanos (artigo 21, caput) e abrangem o direito de utilizar o solo, o
subsolo ou o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecia no contrato
respectivo, atendida a legislação urbanística (artigo 21, § 1o.). Quanto ao prazo de
duração, o NCC exige que a concessão se dê sempre por prazo determinado (artigo
1.369, caput) enquanto que no Estatuto da Cidade a avença pode ser celebrada por
prazo indeterminado (artigo 21, caput). Quanto à onerosidade, tal como o Estatuto
da Cidade, o NCC faculta a concessão gratuita ou onerosa, vedando, entretanto, a
cobrança de qualquer pagamento em razão da transferência do direito de superfície
pelo superficiário a terceiros (artigos 1.370 e 1.372, parágrafo único), o que sob o
nosso ponto de vista não ocorre na concessão do direito de superfície regida pelo
Estatuto da Cidade.
O NCC dispôs, ainda, que o no caso de extinção do direito de superfície em
consequência de desapropriação, a indenização cabe ao proprietário e ao
superficiário, no valor correspondente ao direito real de cada um (artigo 1.376),
regra que, no nosso entender, também se aplica subsidiariamente à concessão do
8
direito de superfície regida pelo Estatuto da Cidade. Finalmente, o NCC (artigo
1.377) dispõe que suas normas também se aplicam ao direito de superfície
constituído por pessoa jurídica de direito público no que não for diversamente
disciplinado em lei especial, como é o caso do Estatuto da Cidade.
Por proporcionar a separação entre a propriedade da terra e a propriedade
das edificações, o direito de superfície mostra-se especialmente vocacionado para
auxiliar processos de regularização fundiária de assentamentos irregulares
(PINHEIRO et al, 2008 - p. 233), justamente por propiciar a titulação dos moradores
em interferências com a titularidade da terra. Acabou, entretanto, suplantado em
importância e alcance pelos instrumentos da Concessão Especial de Moradia -
CUEM, Concessão de Direito Real de Uso - CDRU, sobretudo com a edição da Lei
Federal no. 11.977/2009, que criou, adicionalmente, o instituto da legitimação de
posse. Na cidade de São Paulo, em especial, o instituto foi utilizado para viabilizar a
implantação de um parque municipal - o Parque do Povo - sobre uma gleba de
propriedade do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS e da Caixa Econômica
Federal - CEF.2
É interessante observar, a esse respeito, que o Relatório MUNIC 2015, do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, pesquisou a existência de
diversos instrumentos de política urbana, tanto na forma de legislação específica
quanto como parte integrante dos Planos Diretores Municipais, incluindo entre estes
expressamente o direito de superfície. Entre os Municípios pesquisados no ano de
2015 que possuíam ao menos um instrumento de política urbana investigado, 16,7%
possuíam legislação sobre direito de superfície, número superior à legitimação de
posse (12,6%) e à usucapião especial de imóvel urbano (11,9%).
O Relatório produzido em 2011 pela Rede de Avaliação e Capacitação para a
Implementação dos Planos Diretores Participativos, pesquisa encomendada pelo
Ministério das Cidades na presidência de Dilma Roussef (SANTOS JR;
MONTANDON - org., 2011), contém dados semelhantes aos posteriormente trazidos
pelo MUNIC 2015: o direito de superfície é previsto na maioria dos Planos Diretores
de maneira vinculada às ações de regularização urbanística e fundiária de
2 PREFEITURA DE SÃO PAULO (2006). Prefeitura vai administrar oficialmente o Parque do
Povo por 20 anos. Portal da Prefeitura da Cidade de São Paulo, 25/08/2006. Disponível em:
[http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/comunicacao/noticias/?p=135747]. Acesso em
04/06/2017.
9
assentamentos precários, dependendo frequentemente de previsão legislativa
posterior para sua implementação.
É curioso que a existência de legislação regulando o instituto do direito de
superfície não seja refletida pela publicação de relatos significativos sobre a
aplicação prática do instrumento, ainda que de maneira acessória à regularização
fundiária de assentamentos irregulares. As potencialidades do direito de superfície
enquanto instrumento de política urbana, decorridos já dezesseis anos da edição do
Estatuto da Cidade, parecem não ter sido integralmente exploradas.
Cumpre, finalmente, mencionar que a Medida Provisória no. 759/2016,
recentemente aprovada pelo Congresso Nacional e atualmente no aguardo da
sanção presidencial, introduziu alterações no texto do Código Civil Brasileiro de
2002 para criar uma nova modalidade de direito de superfície, o “direito real de laje”.
Este “direito real de laje”, segundo a dicção legal, consiste na possibilidade
de coexistência de unidades imobiliárias autônomas de titularidade distintas
situadas em uma mesma área, de maneira a permitir que o proprietário ceda a
superfície de sua construção a fim de que terceiro edifique unidade distinta daquela
originalmente construída sobre o solo.
A análise deste novo “direito real”, veiculado por polêmica Medida Provisória
que alterou radicalmente o quadro normativo da regularização fundiária no Brasil, é
matéria complexa que escapa ao escopo deste artigo. Entretanto, que se fazer,
ao menos, o registro desta “inovação” legislativa.
3. OS COMMUNITY LAND TRUSTS - CLTs
Como narra DAVIS (2010), o primeiro Community Land Trust foi
implementado ao final dos anos 1960 por Bob Swann, Slater King - primo de Martin
Luther King Jr. - e Charles Sherrod no contexto do movimento pelos direitos civis
nos Estados Unidos. À época, a ameaça de expulsão dos trabalhos rurais negros
das terras em que trabalhavam como arrendatários era um dos principais meios de
coação utilizados pelos dirigentes brancos para impedir o alistamento eleitoral das
comunidades negras no sul dos Estados Unidos. Desse modo, a busca por
mecanismos que assegurassem às comunidades negras rurais a segurança da
posse da terra era fundamental para o sucesso do movimento pelos direitos civis.
10
Inspirados nas obras de Henry George e Ebenezer Howard e na experiência
dos kibutzim em Israel, um grupo de ativistas pelos direitos civis, liderados por
Swann e King, fundaram a New Communities Inc.: uma organização sem fins
lucrativos dedicada a proporcionar o acesso de comunidades negras no sul dos
Estados Unidos à propriedade da terra. Após alguns percalços iniciais, a New
Communities acabou por adquirir 3.000 acres de terras cultiváveis e 2.000 acres de
florestas no estado da Georgia.
A organização manteve-se em funcionamento com muito esforço por cerca
de vinte anos, enfrentando a hostilidade dos fazendeiros e negociantes brancos e o
boicote dos funcionários governamentais que utilizavam todo subterfúgio burocrático
para negar à organização quaisquer auxílios ou subsídios financeiros. Finalmente,
afundada em dívidas, a New Communities acabou perdendo suas terras,
encerrando suas atividades no início dos anos 1980.3
Não obstante, o legado dessa experiência restou consolidado em um livro,
publicado em 1972 - The Community Land Trust. A publicação foi decisiva para a
difusão do conceito dos CLTs por todo o país, estimulando a abertura de outros
Community Land Trusts - aplicados, agora, à moradia acessível - e a consolidação
de um verdadeiro movimento nacional em favor dessa nova forma de equitable
housing (moradia equitativa), com a capacitação de especialistas e a criação de
uma rede nacional de CLTs, a National Community Land Trust Network, em 2006.
Tal como hoje consolidados, os CLTs, ou Community Land Trusts, são
organizações sem fins lucrativos que têm por objetivo prover moradias
economicamente acessíveis aos segmentos de baixa renda de maneira
permanente, aliando a propriedade coletiva da terra à autogestão comunitária. As
terras integrantes desses land trusts são geralmente doadas por entidades públicas
ou privadas, ou adquiridas mediante subsídios governamentais (DAVIS; JACOBUS,
2008 - p.4).
Os CLTs são normalmente implementados por líderes comunitários e
organizações da sociedade civil, com auxílio municipal; entretanto, em algumas
cidades norte-americanas, como Chicago e Irvine - Califórnia, exemplos de
CLTs instituídos pelos próprios governos locais (STEPHENS, 2014).
3 A história da criação do primeiro CLT foi narrada em um empolgante documentário, lançado no ano
de 2016: Arc of Justice: the Rise, Fall and Rebirth of a Beloved Community, dirigido por Helen S.
Cohen e Mark Lipman: [http://www.arcofjusticefilm.com].
11
Embora o principal escopo dos CLTs seja o de assegurar um estoque
permanente de moradias economicamente acessíveis aos segmentos sociais de
menor renda, o fomento e proteção de outros usos comunitários são igualmente
possíveis, incluindo desde a agricultura urbana e periurbana (YUEN, 2014), até a
proteção de pequenos comércios locais e a preservação de áreas verdes
(ROSENBERG; YUEN, 2012).
A terra é de propriedade do CLT, que cede o uso do solo aos adquirentes das
residências por prazos bastante longos, em geral de 99 anos, mediante o
pagamento de modestos aluguéis mensais pelos adquirentes que, adicionalmente,
pagam preços módicos pela aquisição das estruturas existentes (SKOBBA;
CARSWELL, 2014 - p.5).
Os valores amealhados por meio dos aluguéis da terra e dos preços de
venda das edificações são inteiramente revertidos para as atividades do Trust,
inclusive para a aquisição e reforma de mais imóveis na sua área de atuação.
Assim, de maneira semelhante ao direito de superfície brasileiro, o modelo do CLT
separa a propriedade da terra da propriedade das estruturas erigidas: vai além,
entretanto, do direito de superfície, pois alia a propriedade individual das acessões à
propriedade e gestão coletiva da terra por organizações comunitárias especialmente
constituídas para este fim.
Como explicam HICKEY et al (2014 - p. 10), o arranjo proporcionado pelo
CLT permite que famílias de menor renda adquiram residências a preços bastante
inferiores ao que pagariam pela aquisição da propriedade individual integral do
imóvel, sob a condição de observar restrições no preço pelo qual suas casas serão
vendidas no futuro, as quais são impostas pelos CLTs no intuito de mantê-las
igualmente acessíveis a outras famílias de baixa renda.
Ou seja, a venda das acessões se nos termos impostos pelo Trust, em
nome do interesse comunitário, inclusive com a garantia do direito de preferência de
aquisição a essas organizações, porém em condições econômicas ainda assim
vantajosas para os seus proprietários. É justamente por meio das restrições
impostas à revenda das acessões que o modelo do CLT se mostra capaz de
oferecer residências economicamente acessíveis aos segmentos de menor renda
com perpetuidade (THADEN; LOWE, 2014 - p. 1).
Os CLTs possuem um modelo de governança fortemente fundado no controle
e participação comunitárias (DAVIS; JACOBUS, 2008 - p.5): operam dentro dos
12
limites de uma determinada área geográfica e são dirigidos e controlados pelas
pessoas que vivem nessa área; a diretoria é geralmente tripartite, cada parte com
um mesmo número de cadeiras, sendo um terço de representantes dos adquirentes,
um terço de representantes da comunidade em que se localiza o CLT e um terço de
representantes da administração pública, fundadores locais e demais entidades de
interesse público.
Como explica THADEN (2011, p. 2), o CLT proporciona aos adquirentes
aconselhamento e planejamento financeiro antes e após a aquisição dos imóveis,
além de apoios e incentivos para a manutenção das edificações, prevenindo a
execução de hipotecas e a degradação da vizinhança; consequentemente, obtém
melhores resultados na longevidade e sustentabilidade financeira das aquisições do
que os observados nos financiamentos hipotecários convencionais, sobretudo no
cenário posterior à crise dos subprimes. Assim, os CLTs têm sido utilizados nos
Estados Unidos tanto para garantir um estoque de moradias economicamente
acessíveis em bairros pressionados pela gentrificação nas cidades em expansão
demográfica e econômica, como para prevenir a degradação (blight) de vizinhanças
sob stress social e econômico nas cidades em situação de retração econômica e
demográfica (FUJII, 2016 - p. 2).
Nesse contexto, a instituição de CLTs foi utilizada, por exemplo, como meio
de garantir a oferta de moradias economicamente acessíveis e evitar a expulsão
branca das famílias de menor renda no entorno de três grandes projetos de
mobilidade urbana conduzidos em Atlanta, Denver e na região das Twin Cities
(Minneapolis e St. Paul), respectivamente, a BeltLine, as FastTracks e os Central
Corridors - todos os três Transit Oriented Developments - TODs, compreendendo a
ampliação de vias férreas associada a requalificação urbana e a implementação de
novos empreendimentos imobiliários (HICKEY, 2013). Exercem, ainda, os CLTs um
importantíssimo papel na proteção de comunidades negras e latinas em cidades
como New Orleans, Atlanda, Delray Beach e Druham, experiências estas
documentadas no curta-metragem Streets of Dreams.4
Por fortalecerem os laços comunitários e trabalharem a favor da
decomodificação da moradia, os CLTs desempenham, segundo BUNCE (2016), um
papel de resistência política a práticas de especulação e acúmulo de capital pelo
4 Streets of Dreams: Development Without Displacement in Communities of Color, também
produzido e dirigido pela dupla Helen S. Cohen e Mark Lipman [http://www.newday.com].
13
mercado imobiliário, reconfigurando as definições tradicionais da propriedade e da
regulação da terra e redefinindo o papel desempenhado pelas comunidades nos
processos decisórios atinentes à gestão do solo urbano e dos espaços públicos.
Desempenham, ainda, importantíssimo papel no empoderamento, autonomia e
permanência de comunidades negras, latinas e mais recentemente, de imigrantes,
nas principais cidades norte-americanas.
Em um contexto mundial de crise econômica, em que as grandes cidades
tornam-se cada vez mais caras para seus habitantes, o modelo inclusivo,
participativo e auto gestionário dos CTLs apresenta-se como uma alternativa
bastante atraente, sobretudo nos países de tradição jurídica anglo-saxã, em que a
replicação do instrumento demanda poucas adaptações em relação ao modelo
norte-americano.
Assim, mais recentemente, o modelo dos CLTs foi exportado para o Reino
Unido, onde vem se consolidando como uma alternativa para a provisão de
moradias economicamente acessíveis em um contexto de gravíssima crise
habitacional, com cerca de 225 Community Land Trusts estabelecidos5. Há, ainda,
experiências com os CLTs em países como o Canadá (CANADA MORTGAGE AND
HOUSING CORPORATION, 2005), Austrália (CRABTREE et al, 2012) e Quênia
(BASSETT, 2007). O modelo deve expandir-se para outros países, nos anos por vir,
sobretudo após a sua inclusão na Nova Agenda Urbana, editada na Conferência
Habitat III, como exemplo de opção de moradia acessível e sustentável (item 107).
4. O DIREITO DE SUPERFÍCIE COMO UMA VIA DE ENTRADA PARA A
REPLICAÇÃO DOS CLTs NO BRASIL
O modelo da provisão habitacional baseado na venda subsidiada de
unidades habitacionais aos segmentos de menor renda, décadas praticado no
Brasil, não produz um estoque durável de moradias acessíveis. A má localização e a
baixa qualidade das unidades normalmente redundam na rápida deterioração dos
imóveis, enquanto que, nos casos de rara boa localização das unidades, os
moradores não resistem às pressões para revender os imóveis a famílias de maior
5 NATIONAL COMMUNITY LAND TRUST NETWORK. About CLTs.
[http://www.communitylandtrusts.org.uk/what-is-a-clt/about-clts]. Acesso em 5/06/2017.
14
renda. Em ambos os casos, o resultado final é a substituição dos residentes
originários por famílias de distintos segmentos de renda, o que alimenta um
processo de sucessivos deslocamentos populacionais que acaba por deixar
desatendidos justamente os mais vulneráveis.
Situações semelhantes também podem ser observadas nos assentamentos
submetidos a processos de regularização fundiária, especialmente quando resultam
na concessão de títulos individuais de propriedade privada, mais facilmente
negociáveis do que os títulos de concessão especial de moradia ou de concessão
de direito real de uso, uma vez que estes se submetem a restrições quanto ao perfil
sócio econômico dos possíveis adquirentes.
O modelo dos CLTs oferece soluções para alguns dos problemas enfrentados
pelas políticas de provisão habitacional no Brasil. Em primeiro lugar, o CLT garante
um estoque de moradias acessíveis com perpetuidade: a propriedade desdobrada
do solo e das acessões, aliada à imposição de restrições à revenda das edificações,
logra proteger os moradores contra processos expulsivos, garantindo que outras
famílias dos mesmos segmentos de renda possam adquirir suas residências na
comunidade de maneira contínua e durável. Adicionalmente, o apoio e suporte
comunitários proporcionado pelos CLTs auxiliam os moradores a conservar os
imóveis e a se proteger contra a perda da propriedade em razão de endividamento,
prevenindo a degradação dos conjuntos e conferindo maior segurança às famílias.
O senso de comunidade proporciona, ainda, o empoderamento e a capacitação
cidadã dos moradores, inserindo-os em uma espiral virtuosa de prosperidade e de
inclusão social.
Embora a figura dos Trusts”, típica do direito anglo-saxão, o encontre
correspondência exata no ordenamento jurídico brasileiro, entendemos que a
replicação do modelo dos CTLs no Brasil é possível, por meio de adaptações ao
instituto do direito de superfície.
De fato, o direito de superfície tem o condão de proporcionar o
desdobramento da propriedade do solo e das acessões entre distintos titulares, o
que constitui uma das bases fundamentais do CLT. Bastaria, assim, que a
propriedade do solo fosse conferida a uma entidade sem fins lucrativos, que entre
15
nós poderia assumir a forma de uma fundação, cooperativa ou associação civil,
tendo por objeto social a cessão onerosa do direito de superfície a famílias de baixa
renda, mediante a imposição de cláusulas contratuais voltadas a garantir a
continuidade do uso habitacional de interesse social aos futuros adquirentes das
acessões. A governança tripartite, típica do CLT, seria transposta para os estatutos
sociais da entidade, revertendo-se as receitas com a cessão do direito de superfície
à manutenção das suas finalidades sociais.
O modelo, assim estruturado, seria perfeitamente aplicável tanto à formação
de novos loteamentos destinados à população de baixa renda, quanto à
regularização fundiária de assentamentos informais, em terras públicas ou privadas,
e à reforma de prédios residenciais degradados nos centros das grandes cidades
brasileiras, aliando a durabilidade de estoque de moradias economicamente
acessíveis ao empoderamento e autogestão comunitários. Dialogaria, ainda, com
outros instrumentos de política urbana, como as Zonas Especiais de Interesse
Social – ZEIS e o Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios – PEUC.
O engajamento comunitário proposto pelos CLTs encontra ressonância com
experiências habitacionais autogeridas já conduzidas no Brasil, tanto no âmbito dos
mutirões de autoconstrução quanto nos empreendimentos inseridos no Programa
Minha Casa Minha Vida Entidades, encerrado pelo Governo Federal no ano de
2016.
16
A experiência canadense e australiana com os CLTs indica, ainda, que o
instrumento também é bastante eficiente em aliar proteção da posse da terra com o
empoderamento de comunidades tradicionais, o que no Brasil poderia ser aplicado a
regularização fundiária de comunidades quilombolas, ribeirinhas e de pescadores.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Decorridos dezesseis anos da edição do Estatuto da Cidade, o direito de
superfície remanesce como um dos instrumentos de política urbana menos
utilizados pelas cidades brasileiras. Apresenta, entretanto, grandes potencialidades
de aplicação à realização do direito a moradia adequada, as quais podem ser
significativamente ampliadas por meio da incorporação da experiência norte-
americana com os Community Land Trusts, instrumentos que aliam a durabilidade
do estoque de moradias economicamente acessíveis ao empoderamento
comunitário, em um movimento extremamente oportuno de decomodificação da
moradia, essencial para a construção de cidades mais sustentáveis: socialmente
inclusivas, economicamente prósperas e ambientalmente equilibradas.
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Article
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RESUMO: O trabalho pretende apresentar o instrumento do Termo Territorial Coletivo enquanto transformador do próprio direito de propriedade em seus moldes mais tradicionais, pois subverte sua gestão e uso a partir de um paradigma coletivo. Trata-se de uma possibilidade construída no âmbito interno do instituto, ou seja, sem exigir uma mudança substancial do que se entende por propriedade privada, que promove sua adaptação para um paradigma coletivo e com maior potencial de garantia de direitos de populações vulnerabilizadas, bastante afinado com as necessidades atuais de nossas cidades. Palavras-chave: Propriedade coletiva. Segurança da posse. Termo territorial coletivo. 1 INTRODUÇÃO A propriedade privada se instituiu como um dogma capitalista desde os seus primórdios. Sua institucionalização jurídica acompanhou as exigências do novo modo de produção, dando à propriedade um caráter de direito individual absoluto, que dava ao proprietário plenos poderes de utilização de seu bem, com amplos poderes de recuperação em caso de qualquer esbulho e poucas hipóteses legalmente autorizadas de perda deste direito. Associada a esta formatação institucional, a propriedade privada foi alçada a uma condição de status social, parte de uma ideologia proprietária que se capilarizou rapidamente entre as sociedades, tornando-a elemento de desejo e dificultando qualquer movimento de relativização de suas prerrogativas. Este caráter absoluto do direito de propriedade foi sendo abrandado institucionalmente ao longo do tempo, pela necessária problematização de sua função social. No Brasil, exemplos claros deste abrandamento estão na positivação dos direitos de vizinhança e da função social da propriedade, esta última sendo interpretada não como uma limitação, mas como um componente do direito de propriedade sem o qual este deixa de existir. No contexto urbano, o direito de propriedade ganha dimensão especialmente relevante no que se refere ao aspecto fundiário/imobiliário. Isto porque, em um cenário de grave irregularidade fundiária e, consequentemente, de grandes áreas ocupadas informalmente, a aquisição da propriedade passa a ser vista como a forma privilegiada de garantia da permanência dos moradores destas áreas ocupadas informalmente, o que nem sempre se mostra verdadeiro.
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