ArticlePDF Available

De Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn

Authors:

Abstract

De Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn Door mr. dr. Caroline Raat 1. Inleiding 1.1 Culinair racisme in Toscane Op 31 januari 2009 verscheen er een artikel in BN De Stem met als titel Lucca in Toscane: eigen eten eerst. Volgens dit artikel heeft het gemeentebestuur van het Italiaanse stadje een verordening aangenomen met een protectionistisch doel: "Om de eigen culinaire tradities en architectuur te beschermen, mogen er geen nieuwe horeca-activiteiten worden ontplooid door personen met een andere etnische achtergrond." Ook mogen nieuw te openen restaurants alleen producten en gerechten uit de eigen provincie serveren in elegante restaurants waar de stoelen van hout zijn en waar het personeel in uniform werkt. Dit nieuws werd met gemengde gevoelens ontvangen; sommigen konden zich best voorstellen dat men paal en perk wilde stellen aan de verMcDonaldisering van het oude Europa, anderen vonden dit soort regels uit de tijd én niet stroken met de Europese gedachte. De vraag rijst of het gemeentebestuur van Lucca hiermee niet in strijd handelt met het Europees recht, en met name met de Dienstenrichtlijn. In deze richtlijn staat onder meer dat de lidstaten de toegang tot, de uitoefening van een dienstenactiviteit en de vestiging van een dienstverrichter op hun grondgebied niet afhankelijk mogen maken van de naleving van eisen die niet aan de beginselen van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid voldoen. Het ziet ernaar uit dat de verordening van de gemeente Lucca geen lang leven beschoren zal zijn. In deze inleidende bijdrage tot dit themanummer wordt stilgestaan bij de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet. Hoewel beide slechts ten dele betrekking hebben op consumenten en het consumentenrecht, zijn zij toch interessant. Zij geven inzicht in hoe de abstracte noties van het vrij verkeer van diensten en vrije vestiging van dienstverrichters worden vertaald in concrete regels met vergaande consequenties. In dit artikel zal slechts kort worden ingegaan op de Dienstenrichtlijn, en met name op de hierin opgenomen screeningsplicht. Verder zal een overzicht worden gegeven van de belangrijkste regels in de Dienstenwet, waarin genoemde richtlijn momenteel wordt omgezet. De Dienstenwet richt zich primair tot overheden, en de veranderingen zullen daar dan ook het eerst voelbaar zijn. Daarom zullen in het derde hoofdstuk van deze bijdrage de gevolgen van de wet vanuit dat perspectief worden geschetst, waarbij de nadruk ligt op lokale overheden. Mocht u onderweg het spoor bijster raken in het woud van websites, instanties en terminologie, dan ligt dat niet aan u. Het heeft mij ook een tijd gekost voor ik er de weg in wist te vinden. 1.2 De Dienstenrichtlijn De Europese richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt dateert van december 2006 en staat ook wel bekend als de Bolkesteinrichtlijn (hierna: richtlijn). In beginsel vallen alle diensten die niet van algemeen belang zijn onder de werking van de richtlijn, tenzij zij zijn uitgezonderd. 1 Een dienstverrichter is een natuurlijke persoon of rechtspersoon die diensten verleent. Onder deze beschrijving valt een veelheid aan beroeps-en bedrijfsbeoefenaren, zoals artiesten en loodgieters, maar ook het legioen der adviseurs. Het belangrijkste doel van de richtlijn is het wegnemen van belemmeringen voor het vrije verkeer van diensten en de vrije vestiging van dienstverrichters, met als doel het dichterbij brengen van de interne markt. Dit is vanouds één van de belangrijkste doelstellingen van het EG-Verdrag. De vóór de datum van de inwerkingtreding van de bestaande regelgeving en rechtspraak op het gebied van vrij verkeer van diensten en vrije vestiging van dienstverrichters was niet voldoende om deze belangrijke beginselen te realiseren. Zo werd het consumenten en zakelijke afnemers met regelmaat zeer moeilijk of onmogelijk gemaakt om diensten in een andere dan hun eigen lidstaat in te kopen. 2 Omdat de dienstensector het grootste aandeel in de Europese economie heeft, was en is het van groot belang dat de dan bestaande nationale hindernissen snel zouden verdwijnen. Om die reden heeft de Commissie in 2004 het voorstel voor de richtlijn gedaan. 1 Dat geldt onder meer voor financiële diensten en uitzenddiensten.
1
De Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn
Door mr. dr. Caroline Raat
1. Inleiding
1.1 Culinair racisme in Toscane
Op 31 januari 2009 verscheen er een artikel in BN De Stem met als titel Lucca in Toscane: eigen
eten eerst. Volgens dit artikel heeft het gemeentebestuur van het Italiaanse stadje een verordening
aangenomen met een protectionistisch doel: “Om de eigen culinaire tradities en architectuur te
beschermen, mogen er geen nieuwe horeca-activiteiten worden ontplooid door personen met een
andere etnische achtergrond.” Ook mogen nieuw te openen restaurants alleen producten en
gerechten uit de eigen provincie serveren in elegante restaurants waar de stoelen van hout zijn en
waar het personeel in uniform werkt. Dit nieuws werd met gemengde gevoelens ontvangen;
sommigen konden zich best voorstellen dat men paal en perk wilde stellen aan de
verMcDonaldisering van het oude Europa, anderen vonden dit soort regels uit de tijd én niet
stroken met de Europese gedachte. De vraag rijst of het gemeentebestuur van Lucca hiermee niet
in strijd handelt met het Europees recht, en met name met de Dienstenrichtlijn. In deze richtlijn
staat onder meer dat de lidstaten de toegang tot, de uitoefening van een dienstenactiviteit en de
vestiging van een dienstverrichter op hun grondgebied niet afhankelijk mogen maken van de
naleving van eisen die niet aan de beginselen van non-discriminatie, noodzakelijkheid en
evenredigheid voldoen. Het ziet ernaar uit dat de verordening van de gemeente Lucca geen lang
leven beschoren zal zijn.
In deze inleidende bijdrage tot dit themanummer wordt stilgestaan bij de Dienstenrichtlijn en
de Dienstenwet. Hoewel beide slechts ten dele betrekking hebben op consumenten en het
consumentenrecht, zijn zij toch interessant. Zij geven inzicht in hoe de abstracte noties van
het vrij verkeer van diensten en vrije vestiging van dienstverrichters worden vertaald in
concrete regels met vergaande consequenties. In dit artikel zal slechts kort worden ingegaan
op de Dienstenrichtlijn, en met name op de hierin opgenomen screeningsplicht. Verder zal
een overzicht worden gegeven van de belangrijkste regels in de Dienstenwet, waarin
genoemde richtlijn momenteel wordt omgezet. De Dienstenwet richt zich primair tot
overheden, en de veranderingen zullen daar dan ook het eerst voelbaar zijn. Daarom zullen
in het derde hoofdstuk van deze bijdrage de gevolgen van de wet vanuit dat perspectief
worden geschetst, waarbij de nadruk ligt op lokale overheden. Mocht u onderweg het spoor
bijster raken in het woud van websites, instanties en terminologie, dan ligt dat niet aan u. Het
heeft mij ook een tijd gekost voor ik er de weg in wist te vinden.
1.2 De Dienstenrichtlijn
De Europese richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt dateert van
december 2006 en staat ook wel bekend als de Bolkesteinrichtlijn (hierna: richtlijn). In
beginsel vallen alle diensten die niet van algemeen belang zijn onder de werking van de
richtlijn, tenzij zij zijn uitgezonderd.1Een dienstverrichter is een natuurlijke persoon of
rechtspersoon die diensten verleent. Onder deze beschrijving valt een veelheid aan beroeps-
en bedrijfsbeoefenaren, zoals artiesten en loodgieters, maar ook het legioen der adviseurs.
Het belangrijkste doel van de richtlijn is het wegnemen van belemmeringen voor het vrije
verkeer van diensten en de vrije vestiging van dienstverrichters, met als doel het dichterbij
brengen van de interne markt. Dit is vanouds één van de belangrijkste doelstellingen van het
EG-Verdrag. De vóór de datum van de inwerkingtreding van de bestaande regelgeving en
rechtspraak op het gebied van vrij verkeer van diensten en vrije vestiging van
dienstverrichters was niet voldoende om deze belangrijke beginselen te realiseren. Zo werd
het consumenten en zakelijke afnemers met regelmaat zeer moeilijk of onmogelijk gemaakt
om diensten in een andere dan hun eigen lidstaat in te kopen.2Omdat de dienstensector het
grootste aandeel in de Europese economie heeft, was en is het van groot belang dat de dan
bestaande nationale hindernissen snel zouden verdwijnen. Om die reden heeft de Commissie
in 2004 het voorstel voor de richtlijn gedaan.
1Dat geldt onder meer voor financiële diensten en uitzenddiensten.
2TK 2007–2008, 31 579, nr. 3, p. 6.
2
De richtlijn geeft, om het doel van vrij verkeer van diensten en vrije vestiging van
dienstverrichters naderbij te brengen, regels voor administratieve vereenvoudiging van
procedures en formaliteiten die van toepassing zijn op de toegang tot of de uitoefening van
een dienst, voor verbetering van de kwaliteit van diensten en voor administratieve
samenwerking tussen bevoegde instanties. Deze regels zijn uiteraard van belang voor de
dienstverrichters zelf, maar indirect ook voor consumenten. Zij kunnen als afnemers van
diensten profiteren van een gevarieerder aanbod dat tegen concurrerende prijzen wordt
aangeboden. Ook worden zij beter geïnformeerd over de regels met betrekking tot diensten,
het aanbod en de kwaliteit ervan, zowel in eigen land als in andere lidstaten. Belangrijke
componenten van de richtlijn zijn: het één-loket voor dienstverrichters en afnemers,
administratieve vereenvoudiging, de wederzijdse erkenning van gegevens en bescheiden, en
de screeningsplicht. Eind 2009 moet de richtlijn zijn geïmplementeerd in nationale
wetgeving.3In Nederland heeft de regering daartoe het voorstel tot vaststelling van de
Dienstenwet gedaan.4De diverse componenten van de richtlijn komen bij de beschrijving van
de Dienstwet aan de orde. Omdat de screeningsplicht hierin niet is opgenomen, wordt deze
hieronder uitgelegd.
1.3 De screeningsplicht
De screeningsplicht behelst de in de richtlijn opgenomen verplichting voor lidstaten om alle op
31 december 2006 geldende regelgeving te beoordelen op de verenigbaarheid met de richtlijn
en het beoordelingsverslag in te leveren bij de Europese Commissie. Het kan daarbij gaan
over regelgeving die de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrij verkeer van
diensten belemmert, maar ook – en vooral – over in deze regelgeving opgenomen
vergunningsstelsels en over daarop betrekking hebbende beleidsregels. Bij de screening
wordt beoordeeld of de regels, vergunningsstelsels of beleidsregels niet discriminatoir,
noodzakelijk en evenredig zijn. Is dat het geval, dan zijn de regels niet in strijd met de richtlijn
en kunnen zij onveranderd blijven bestaan. Voldoet de regelgeving niet, dan moet deze
worden aangepast aan de vereisten uit de richtlijn, wat bijvoorbeeld kan betekenen dat een
vergunningsstelsel moet vervallen of veranderen. Daarnaast dient er een lijst te worden
gemaakt en ingeleverd van de aanwezige regelgeving die niet aan de vereisten in de richtlijn
hoeven te voldoen, bijvoorbeeld omdat zij buiten de reikwijdte vallen.
Decentrale overheden moeten in Nederland hun screeningsresultaten aan het Ministerie van
Economische Zaken bekendmaken. In de praktijk bestaat de screening uit het invullen van
zeer uitgebreide rapportageformulieren waarin per voorschrift, vergunningsstelsel of
beleidsregel moet worden aangegeven of sprake is van regulering van dienstverlening, en of
deze regulering noodzakelijk en evenredig is, etc. Nieuwe en gewijzigde regelgeving valt
vanaf 1 januari 2007 onder de notificatieverplichting van de Richtlijn. Vanaf het moment dat
het hierboven beschreven screeningsverslag door het Rijk bij de Europese Commissie is
ingeleverd, moet een nieuw in te stellen, een te wijzigen of ingestelde eis in regelgeving,
vergunningsstelsels of beleidsregels die een beperking van de vrijheid van vestiging van
dienstverrichters of het vrij verkeer van diensten kan inhouden, worden gemeld aan de
Commissie. Deze voert een toets uit en kan bij beschikking verzoeken om van vaststelling
van de eisen af te zien of deze in te trekken.5
2. De Dienstenwet
2.1 Algemeen
De Dienstenwet zal naar verwachting op 1 januari 2010 in werking treden. Net als de richtlijn
geeft ook deze wet in eerste instantie regels voor overheden; deze moeten zo veel mogelijk
belemmeringen voor dienstverrichters wegnemen. De wet volgt vrijwel één op één de regels
van de richtlijn, waarbij als belangrijk uitgangspunt de gelijke behandeling van in Nederland
gevestigde dienstverrichters geldt. Het is volgens de regering – terecht – niet de bedoeling
dat zij door de inwerkingtreding van de wet worden achtergesteld ten opzichte van
3De Dienstenwet is aangenomen door de Tweede Kamer, notitie 15 april 2009 PM.
4EK 2008-2009, 31 579, A, Gewijzigd voorstel van wet.
5Op grond van artt. 226-228 EG-Verdrag kan de Commissie beroep instellen bij het Hof van Justitie
van de Europese Gemeenschappen wegens niet-nakoming van verplichtingen van het
gemeenschapsrecht. Bij een veroordeling is de lidstaat verplicht om deze na te komen.
3
dienstverrichters uit andere lidstaten.6De Dienstenwet houdt onder meer een wijziging van de
Algemene wet bestuursrecht in, maar geeft ook nieuwe taken en verplichtingen aan de
Consumentenautoriteit, het Ministerie van Economische Zaken, bevoegde instanties, en aan
dienstverrichters zelf. Daarnaast geeft de wet regels voor administratieve samenwerking
tussen bevoegde instanties van diverse lidstaten. Hieronder worden belangrijke onderdelen
van de wet toegelicht.
2.2 Consumentenbescherming
In de wet staat dat de Consumentenautoriteit voor consumenten (niet-zakelijke afnemers)
belangrijke informatie moet ontsluiten via het één-loket, dat voor consumenten het
informatiepunt wordt genoemd.7Dit loket wordt on line ondergebracht bij de website
www.consuwijzer.nl, een website voor consumenten waar ook nu al informatie voor
consumenten op staat.8De Consumentenautoriteit zal op het informatiepunt ten behoeve van
consumenten uit alle lidstaten gegevens zetten over wet- en regelgeving met betrekking tot
diensten in Nederland en andere lidstaten, waaronder vergunningvereisten, en informatie
over consumentenbescherming. Ook komen er in overeenstemming met de wet onder meer
adressen van organisaties op te staan waar de consument kosteloos met vragen terechtkan,
en informatie over rechtsbescherming.
Wat betreft informatie aan consumenten over regelgeving in andere lidstaten, deze hoeft
slecht algemeen van aard te zijn en te gaan over eisen die aan dienstverrichters worden
gesteld, rechtsmiddelen die consumenten hebben als zij een geschil hebben met een
dienstverrichter of een bevoegde instantie, en adresgegevens van organisaties zonder
winstoogmerk waar consumenten praktische bijstand kunnen krijgen, bijvoorbeeld bij
juridische procedures tegen bevoegde instanties of dienstverrichters. Die informatie moet
volgens de richtlijn op een duidelijke en eenduidige manier worden aangeboden, goed
toegankelijk en actueel zijn, onder meer langs elektronische weg. Er kan overigens worden
volstaan met een verwijzing naar de website van het één-loket in de betreffende andere
lidstaat. Op www.consuwijzer.nl moeten over diensten in Nederland, naast algemene
informatie, ook gegevens over procedures en formaliteiten komen te staan. Onder procedures
en formaliteiten worden in dit verband de procedures rond het verlenen van vergunningen en
rechtsbescherming hiertegen verstaan.
De wettelijk verplichte bijstandsfunctie van de Consumentenautoriteit bestaat niet zozeer uit
het geven van (juridische) bijstand, maar uit het geven van gerichte, maar wel algemene
informatie op vragen van de consument, bijvoorbeeld hoe eisen doorgaans worden uitgelegd.
De bijstandsfunctie is beperkt tot informatie over andere lidstaten en zal waarschijnlijk worden
verzorgd door het Europees Consumenten Centrum (ECC). Dit centrum is ondergebracht bij
het Juridisch Loket, dat ressorteert onder de Raad voor Rechtsbijstand, een zelfstandig
bestuursorgaan dat functioneert onder verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie. Het
centrum houdt zich momenteel al bezig met het informeren van consumenten over hun
rechten met betrekking tot aankoop van goederen in Europese lidstaten en kan klachten
daarover voorleggen aan de collega-centra in deze andere lidstaten.9Naast het
informatiepunt als bedoeld in de wet is er de verplichting voor de in de wet genoemde
‘bevoegde instanties’, zoals gemeenten en provincies, om op hun eigen websites informatie
voor particuliere en zakelijke afnemers bekend te maken, voor zover zij betrokken zijn bij een
of meer vergunningsstelsels.10
6TK 2007–2008, 31 579, nr. 3, p. 29.
7De Consumentenautoriteit ressorteert onder het Ministerie van Economische Zaken.
8Dit informatiepunt bestaat nu ook al, omdat de consumentenautoriteit de inrichting ervan als
buitenwettelijke taak aan zich getrokken had. S.W. Ammerlaan en D.J. Janssen, De
Consumentenautoriteit: een introductie, in: Tijdschrift voor Consumentenrecht en handelspraktijken
2006-5, p. 139.
9Ongelukkigerwijs heeft het ECC als een van de (nog) actieve domeinnamen
www.consumenteninformatiepunt.nl. Dit maakt de verwarring rond websites, organisaties en regels er
niet minder om.
10 Overigens maken steeds meer decentrale overheden voor hun bekendmaking gebruik van landelijk
opererende websites, zoals www.overheid.nl en www.lokalebekendmaking.nl.
4
Een ander onderdeel van de consumentenbescherming betreft de verplichtingen voor
dienstverrichters, die worden geïmplementeerd door een aanvulling van Boek 6 van het
Burgerlijk Wetboek. Dienstverrichters worden verplicht om, voorafgaand aan het
daadwerkelijk verlenen van een dienst of het sluiten van een overeenkomst, op eigen initiatief
bepaalde informatie aan hun afnemers te verstrekken. Zo moet de dienstverrichter zijn naam,
rechtspositie en rechtsvorm11, het geografisch adres waar hij is gevestigd en zijn
adresgegevens bekendmaken, en verder gegevens over de inschrijving in het handelsregister,
de eventuele vergunningen die aan hem zijn verstrekt, zijn BTW-nummer, zijn eventuele
inschrijving bij een beroepsorde, zijn algemene voorwaarden en bovenwettelijke
garantiebepalingen, de prijs van de dienst en een beschrijving van de kenmerken van de
dienst, verzekering of waarborgen, klachtmogelijkheden en eventuele gedragscodes waaraan
hij is gebonden. Op verzoek moet de dienstverrichter aan een afnemer onder meer informatie
verstrekken over de prijs van een dienst indien deze niet precies in zijn algemeenheid kan
worden gegeven, en een voldoende gedetailleerde kostenraming. Een dienstverrichter kan
dus niet langer volstaan met een globale offerte.
2.3 Regels ten behoeve van dienstverrichters
Voor dienstverrichters uit alle lidstaten komt er een één-loket voor zowel
informatievoorziening als voor het afwikkelen van procedures en formaliteiten, zoals het
aanvragen van vergunningen. Dit wordt simpelweg het centraal loket genoemd, dat wordt
ondergebracht bij de website www.antwoordvoorbedrijven.nl.12 Deze website valt onder de
verantwoordelijkheid van het Ministerie van Economische Zaken. Net als het informatiepunt
heeft het centraal loket een informatieve functie en een bijstandsfunctie. Daarnaast heeft het
centraal loket een belangrijke functie die het informatiepunt ontbeert: de transactiefunctie.
De transactiefunctie bestaat hieruit dat al het berichtenverkeer dat nodig is voor de
procedures en formaliteiten elektronisch en via deze website moet kunnen plaatsvinden als
de dienstverrichter dat wil. Hiervoor wordt de al bestaande optie
mijn.antwoordvoorbedrijven.nl verder ontwikkeld. Verder is er een aansluitplicht voor alle
eerder genoemde bevoegde instanties bij het centraal loket voor dienstverrichters. Zij moeten
via de beschermde berichtenomgeving van het centraal loket, de ‘berichtenbox,’ op verzoek
van een dienstverrichter berichten ontvangen en verzenden die op procedures en
formaliteiten betrekking hebben. Dat betekent dat bijvoorbeeld de afhandeling van een
vergunningaanvraag door een gemeente geheel via deze box moet kunnen plaatsvinden,
tenzij dit in de wet is uitgezonderd. De feitelijke aansluiting op de website en de berichtenbox
vindt plaats via Samenwerkende Catalogi, dat onderdeel is van
www.antwoordvoorbedrijven.nl. Dit is zowel een digitale standaard als een voorziening voor
decentrale overheden, waarmee zij ook nu al producten en informatie digitaal aan burgers en
bedrijven kunnen aanbieden. De bevoegde instanties moeten zich niet alleen aanmelden bij
het centraal loket, zij hebben ten aanzien van dienstverrichters ook de plicht om op de eigen
website alle informatie op orde te hebben.
2.4 Vergunningstelsels
Eerder is al gewezen op de screeningsplicht, de plicht om te beoordelen of wetten,
vergunningstelsels en beleidsregels richtlijnconform zijn. Dat is het geval als een stelsel niet-
discriminerend, noodzakelijk en proportioneel is. In Hoofdstuk 5 van de wet worden de
bepalingen uit de richtlijn over de inrichting en de grondslagen van vergunningstelsels, de
procedures en formaliteiten, en de duur van vergunningen geïmplementeerd. Onder een
vergunningstelsel wordt in dit verband ook een stelsel van licenties, erkenningen,
benoemingen, concessies en inschrijvingen als beroepsbeoefenaar, of in een register, etc.,
verstaan. Hieronder wordt een aantal aspecten van vergunningstelsels in deze context belicht.
11 In het wetsvoorstel wordt, evenals in de richtlijn, gesproken van rechtspositie en rechtsvorm. De
rechtspositie (het geheel van rechten en plichten) volgt echter mede voort uit de rechtsvorm (de
juridische status van de onderneming). M.i. kan daarom worden volstaan met het weergeven van de
rechtsvorm.
12 Dit loket bevat ook informatie die vergelijkbaar is met die voor consumenten, maar dan voor
zakelijke afnemers van diensten.
5
Kernbegrip bij de regels voor vergunningstelsels is administratieve vereenvoudiging.
Dienstverrichters mogen zo min mogelijk hinder ondervinden van Nederlandse, en daarmee
ook van lokale, vergunningstelsels wanneer zij in een andere dan hun eigen lidstaat willen
werken. Daarbij geldt wel de restrictie dat het moet gaan om vergunningstelsels die zich
specifiek richten op dienstverrichters. Vergunningstelsels die in beginsel ook voor burgers en
niet-dienstverrichtende ondernemers gelden, zoals bouwvergunningen, vallen niet onder de
werking van de richtlijn en de wet. Vergunningstelsels die dat wel doen, moeten naast de
vereisten in bijvoorbeeld de Algemene wet bestuursrecht voldoen aan de bepalingen in de
Dienstenwet. Consumenten profiteren mee van de administratieve vereenvoudiging in die zin
dat prijzen verlaagd kunnen worden en het aanbod gevarieerder kan worden.
Een belangrijke regel met betrekking tot vergunningstelsels vloeit voort uit het beginsel van
wederzijdse erkenning: de vergunningverlenende instantie zal rekening moeten houden met
de eisen waaraan de dienstverrichter in zijn lidstaat van vestiging al onderworpen is geweest.
Zijn deze inhoudelijk of qua niveau gelijkwaardig, dan mag de Nederlandse instantie niet ook
nog eigen eisen stellen. Zij moet nagaan of de dienstverrichter niet al in zijn lidstaat van
vestiging voldoet aan de voorwaarden die zij stelt voor het verlenen van een vergunning,
bijvoorbeeld aan een bepaalde opleidingseis.
De wens tot administratieve vereenvoudiging vertaalt zich onder meer in de algemene regel
dat vergunningen niet voor bepaalde tijd worden verleend, maar voor onbepaalde duur.
Hierop is een aantal uitzonderingen, waarvan de belangrijkste zijn het geval dat er een
beperkt aantal vergunningen wordt verleend, het geval dat een beperkte duur
gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang. Dit zijn redenen die als
zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, zoals openbare orde,
openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, bescherming van consumenten,
afnemers van diensten en werknemers, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het
stedelijk milieu en diergezondheid. Is hiervan sprake, dan mag een vergunning voor bepaalde
tijd worden verleend. Deze regel was voor de VNG aanleiding om in de model-Apv een
algemene bepaling op te nemen waarin staat dat beschikkingen op basis hiervan voor
onbepaalde tijd worden verleend, tenzij anders is bepaald of de aard van de beschikking zich
daartegen verzet.13 Bij het laatste kan worden gedacht aan een vergunning die naar zijn aard
een beperkte duur heeft, zoals een evenementenvergunning.
De regel over beslistermijnen wijkt in die zin af van artikel 4:13 van de Awb dat in het eerste
lid van dit artikel de termijn voor het geven van een beschikking op een aanvraag om een
vergunning, indien het desbetreffende specifieke voorschrift geen termijn bevat, wordt
bepaald op acht weken. Daarmee wordt voldaan aan de eis in de richtlijn dat aanvragen van
dienstverrichters zo snel mogelijk en in elk geval binnen een redelijke, vooraf vastgestelde en
bekend gemaakte termijn worden behandeld.
Het meest in het oog springt ongetwijfeld de voorgestelde aanvulling van de Algemene wet
bestuursrecht met de figuur van de van rechtswege gegeven beschikking, ook wel aangeduid
als de lex silencio positivo. Hierover kunt u meer lezen in de bijdrage van Rianne Jacobs.
Al eerder is de transactiefunctie genoemd: procedures en formaliteiten rond de aanvraag en
verlening van een vergunning als bedoeld in de richtlijn moeten in beginsel geheel
elektronisch via de berichtenbox kunnen worden afgehandeld, inclusief de
vergunningverlening zelf. Dit is slechts anders indien inspectie van de plaats waar de dienst
wordt verricht, inspectie van de door de dienstverrichter gebruikte uitrusting, de fysieke
controle van de geschiktheid of de persoonlijke integriteit van de dienstverrichter of van zijn
verantwoordelijke personeelsleden noodzakelijk is voor een zorgvuldige vergunningverlening.
2.5 Administratieve samenwerking
Een andere verplichting in de richtlijn en de wet is die tot administratieve samenwerking van
bevoegde instanties. Zij moeten gaan samenwerken met bevoegde instanties uit andere
lidstaten bij het toezicht op dienstverleners, wat de verplichting tot wederzijdse bijstand wordt
genoemd. Deze wederzijdse bijstand kent vier procedures. Allereerst krijgt een bevoegde
13 VNG, Toelichting bij art. 1.7 van de Model-Apv, Den Haag, mei 2008.
6
instantie uit een lidstaat de bevoegdheid om een (andere) bevoegde instantie uit een andere
lidstaat te benaderen met een verzoek om informatie over een dienstverlener en zijn
dienstverrichtingen of een verzoek tot het verrichten van een inspectie en verificatie. Voor dit
laatste geldt wel dat het verzoek deugdelijk moet zijn gemotiveerd en de desbetreffende
instantie bevoegd is om aan het verzoek te voldoen. Ten tweede krijgt een bevoegde
instantie de bevoegdheid om bij een relevante bevoegde instantie uit een andere lidstaat
informatie op te vragen over tuchtrechtelijke, bestuursrechtelijke maatregelen of
strafrechtelijke sancties en beslissingen over insolventie en faillissement waarbij sprake is
van frauduleuze praktijken. Dit is een belangrijke mogelijkheid om de integriteit van
dienstverrichters te onderzoeken.14 In Nederland zal deze informatie de vorm krijgen van een
verklaring omtrent het gedrag. Ook krijgen bevoegde instanties de bevoegdheid om tegen
dienstverleners die op hun grondgebied zijn gevestigd op te treden wanneer de veiligheid in
het geding is. Als laatste is er de mogelijkheid voor een bevoegde instantie om de Europese
Commissie en andere lidstaten te informeren over een situatie met betrekking tot een
dienstverlener die tot ernstige schade aan de gezondheid, het milieu of veiligheid van
personen kan leiden. Om de administratieve samenwerking daadwerkelijk vorm te geven,
komt er een Europees Interne Markt Informatiesysteem, het IMI. Dit is een beveiligd systeem
voor de uitwisseling van informatie tussen bevoegde instanties van de diverse lidstaten. Alle
bevoegde instanties moeten zich hierbij aansluiten.
3. Gevolgen voor de bevoegde instanties
3.1 De screening
De screening leidt tot een enorme paperasserie.15 Om deze in elk geval deels vóór te zijn,
hebben het Ministerie van Economische Zaken en de Vereniging voor Nederlandse
Gemeenten (VNG) de afspraak gemaakt dat, indien gemeenten de modelverordeningen van
de VNG ongewijzigd overnemen, deze niet gescreend hoeven te worden. Zij worden geacht
richtlijnproof te zijn en dit zal als zodanig worden gemeld. Dit geldt bijvoorbeeld voor de
model-Algemene plaatselijke verordening van mei 2008. Veel gemeenten gebruiken dit model
en andere modellen voor hun eigen regelgeving, maar er zullen weinig gemeenten zijn die
deze modellen onverkort overnemen. Elke gemeenteraad verandert immers wel iets aan de
bepalingen uit het model. Het is al met al niet verbazingwekkend dat, hoewel de inleverdatum
voor de screening op 1 september 2008 al is verstreken, veel overheden nog niet of slechts
ten dele aan deze verplichting hebben voldaan.
3.2 Eén-loket
Het optuigen van het centraal loket met de daaraan gekoppelde websites van bevoegde
instanties heeft nogal wat voeten in aarde. Via dit loket moet immers informatie worden
verstrekt die betrekking heeft op alle regels, beleidsregels en vergunningsstelsels in
Nederland die binnen de reikwijdte van de richtlijn vallen. Bovendien moeten alle procedures
en formaliteiten via de berichtenbox kunnen worden afgehandeld. Het succes van deze
operatie valt of staat voor een groot deel met de medewerking van de diverse bevoegde
instanties. Zij hebben een ‘aansluitplicht’ die niet stopt bij een eenmalige aanmelding; zij
moeten de eigen elektronische informatie voortdurend up-to-date houden en via het centraal
loket ontsluiten. Dit klinkt eenvoudig en ook burger- en bedrijfsvriendelijk, maar het betekent
zeker in het begin een enorme extra taak voor deze instanties, ook al worden zij vanuit het
Ministerie ondersteund. De aansluiting op Samenwerkende Catalogi betekent dat het eigen
zogeheten content management van de organisatie moet stroken met die van het centraal
loket. Externe bedrijven worden ingehuurd om de organisaties voor te bereiden op de
Dienstenwet en het werken met het centraal loket. Meer dan de helft van de lagere
overheden is overigens al aangesloten bij Samenwerkende Catalogi en voldoet daarmee aan
de vereisten van de Dienstenwet.
In zekere zin is de Dienstenwet te beschouwen als een stok achter de deur om de eigen
zaken (ook digitaal) goed op orde te hebben. Terwijl nu nog lang niet alle, bijvoorbeeld
14 Dit kan van belang zijn als toepassing wordt gegeven aan de Wet Bevordering integriteitsbeoordeling
door het openbaar bestuur.
15 Zo moet er per vergunningstelsel, bepaling in een wet, verordening of beleidsregel een lijvig
formulier worden ingevuld.
7
gemeentelijke, vergunningen via de elektronische weg kunnen worden aangevraagd –
sommige gemeenten hebben zelfs nog geen formeel besluit ten aanzien van het openstellen
van elektronisch bestuurlijk verkeer genomen terwijl, al dan niet beveiligd met DigiD, allerlei
gemeentelijke producten via de website kunnen worden afgenomen – moet dit alles
binnenkort voor die regels en vergunningen die onder de Dienstenwet vallen, wel zijn
gerealiseerd. De wet regelt niet alleen dat de digitale weg openstaat, maar stelt ook nog eisen
aan de kwaliteit en de veiligheid ervan. Nog treuriger is het gesteld met de informatie over
regels en vergunningenstelsels op de websites van veel decentrale overheden. Deze is vaak
verouderd, inaccuraat of onvindbaar. De Dienstenwet sluit wat dat betreft goed aan bij andere
regels die gericht zijn op het vergroten van het gebruiksgemak van overheidsdiensten voor
burgers en bedrijven, zoals de Wet elektronische bekendmaking, de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht, en de Wet samenhangende besluiten. Zeker voor kleinere
overheidsorganisaties dreigt echter in korte tijd een kluwen aan systemen en
informatiestromen te ontstaan. Het is de vraag of deze tijdig kan worden ontward.
Niet alleen moeten informatie en berichtenverkeer geheel elektronisch en via de berichtenbox
kunnen plaatsvinden, de uiteindelijke vergunningverlening ook. De vertrouwde schriftelijke
beschikking zal terrein verliezen ten gunste van de digitale versie.
3.3 Administratieve vereenvoudiging
Al decennia is er de roep om deregulering, terwijl er weinig van terecht komt. Het is immers
meestal niet mogelijk en zelfs onwenselijk om regels zomaar te schrappen. Deregulering op
het ene niveau impliceert bovendien vaak regulering op het andere. Daarom is het vaak
verstandiger om te kijken of het mogelijk is om regels minder hinderlijk te maken en daarmee
komen we op het terrein van administratieve vereenvoudiging. Vergunningstelsels kunnen
soms worden vervangen door algemene regels of door een meldingenstelsel. Het probleem
van tegenstrijdige regelgeving kan worden opgelost. Samenhangende besluiten kunnen
tegelijk worden aangevraagd en beoordeeld. Aan deze ontwikkeling kunnen de regels in de
Dienstenwet, in combinatie met de screenings- en notificatieplicht, een bijdrage leveren. Het
dwingt bevoegde instanties om de bestaande regels goed tegen het licht te houden: zijn zij
nog nodig en zo ja, kunnen zij anders worden vormgegeven? Is er een goede reden om een
vergunning voor, bijvoorbeeld een terras, per jaar te verstrekken, of kan worden volstaan met
een vergunning voor onbepaalde tijd?
3.4 Administratieve samenwerking
De verplichting tot wederzijdse bijstand zal de minste gevolgen hebben voor bevoegde
instanties. Voor wat betreft het toezicht op de dienstverlener hoeven zij, net als nu, uitsluitend
toezicht te houden op de dienstverleners die op hun grondgebied zijn gevestigd of op de
activiteiten die tijdelijk op hun grondgebied worden uitgeoefend. Grensoverschrijdende
inspecties en verificaties zijn niet verplicht. Bij dit toezicht en bij de handhaving hoeven eisen
uit andere lidstaten niet te worden gehandhaafd. Wat dat betreft verandert er niets ten
opzichte van de huidige situatie. Wel kunnen de bevoegde instanties worden geconfronteerd
met verzoeken om wederzijdse bijstand van bevoegde instanties uit andere lidstaten en
dienen zij zich aan te sluiten bij het IMI.
4 Gevolgen voor de dienstverrichter
De Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet hebben beide tot doel het leven van de Europese
dienstverrichter te vergemakkelijken: de Poolse bouwvakker kan zonder al te veel problemen
aan de slag in Nederland, de Nederlandse juridisch adviseur in Spanje. Om dit doel dichterbij
te brengen, wordt van overheden veel gevergd: zij moeten hun werkwijze veranderen, regels
veranderen en zich aansluiten bij de Samenhangende Catalogi. Het zal nog wel even duren
voordat alle overheden in alle lidstaten hieraan gewend zijn. Het is zelfs de vraag of de datum
van 1 januari 2010 voor al deze ‘bevoegde instanties’ wel haalbaar is. Ik acht de kans reëel
dat een organisator van evenementen uit Amsterdam volgend jaar nog niet on line al zijn
vergunningen kan regelen voor het organiseren van een feest in een plattelandsgemeente in
Roemenië. Ook dienstverrichters zullen niet van de ene dag op de andere massaal gebruik
gaan maken van alle mogelijkheden, maar ze komen er wel. De dienstverrichter kan te zijner
tijd gemakkelijk op één plek op het Internet de informatie vinden over de op hem en zijn
dienst toepasselijke regels in de diverse lidstaten. Hij kan via deze site ook meer gerichte
8
informatie hierover inwinnen. En hij kan vanachter zijn pc veilig alle procedures en
formaliteiten doorlopen die nodig zijn om aan de eisen van de lidstaat te voldoen.
5 En de consument?
Op den duur zal de consument in zijn eigen omgeving kunnen kiezen uit een groter
dienstenaanbod, tegen lagere prijzen. Wat dat betreft is de inmiddels klassiek geworden
Poolse bouwvakker een goed voorbeeld. Een ander gevolg is dat de consument
meeprofiteert van de administratieve vereenvoudiging en de digitalisering van
overheidsdiensten. De kans is immers groot dat ook niet op dienstverrichters toepasselijke
regels en vergunningstelsels tegen het dereguleringslicht worden gehouden. Ook de
consument zal steeds vaker zijn procedures en formaliteiten met de overheid, waar deze zich
in Europa ook feitelijk bevindt, in zijn eigen huis kunnen afhandelen. Dat is een grote
vooruitgang in vergelijking met de huidige situatie. En als deze mogelijkheid in 2010 nog geen
realiteit is, dan is in elk geval een belangrijke eerste stap gezet naar een volledig digitaal
ontsloten Europa.
ResearchGate has not been able to resolve any citations for this publication.
ResearchGate has not been able to resolve any references for this publication.