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ANÁLISIS
Innovaciones en el cuidado
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
El Objetivo 5 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible marca un avance sin pre-
cedente en la agenda de cuidado dado que visibiliza el cuidado como un tema
central del desarrollo sostenible. Hay nuevo compromiso internacional que busca
el reconocimiento, reorganización y reducción del trabajo doméstico y de cuidado
no remunerado mediante políticas de cuidado que vayan de la mano con imple-
mentación de políticas a nivel nacional.
Este informe contribuye a entender como políticas de cuidado están siendo imple-
mentadas en las distintas regiones del Sur Global –África Subsahariana; Asia y el
Pacífico; Latinoamérica y el Caribe, así como identificar elementos que tienen el
potencial de hacerlas transformadoras. También revisa los vínculos entre diferentes
conceptualizaciones de cuidado, reflejadas en el marco de políticas de cuidado y
su relación con las políticas de equidad de género en un marco más amplio, así
como los diferentes actores que moldean la existencia e implementación actual de
políticas de cuidado.
Este informe busca proveer a que los hacedores de políticas, los profesionales del
desarrollo, los movimientos de mujeres y otros actores pertinentes con ejemplos
concretos de políticas útiles para el contexto especifico regional y nacional, así
como para contribuir al alcance del objetivo 5.4 de los ODS.
Nuevos conceptos, nuevos actores,
nuevas políticas
ÍNDICE
RESUMEN .............................................................................................................................................................5
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................................7
Las políticas de cuidado y su definición .........................................................................................................9
El cuidado como política transformadora .....................................................................................................12
Agendas de cuidados ..................................................................................................................................14
Cómo se encuadran las políticas del cuidado .............................................................................................. 14
La movilización de las mujeres en torno al cuidado ....................................................................................15
Una nota metodológica .................................................................................................................................16
ÁFRICA SUBSAHARIANA .................................................................................................................................18
Contexto ........................................................................................................................................................ 18
Políticas, marcos y desafíos para la igualdad de género .............................................................................20
Dónde se sitúan las políticas del cuidado ..............................................................................................21
Encuadre de las políticas del cuidado ....................................................................................................23
Los servicios del cuidado ..............................................................................................................................24
El cuidado y el VIH/sida ................................................................................................................................26
Infraestructura relevante para el cuidado ....................................................................................................27
La protección social y el cuidado ..................................................................................................................29
Programas de transferencias monetarias .............................................................................................29
Programas de empleo directo ................................................................................................................31
Las políticas laborales y el cuidado ..............................................................................................................32
La movilización en torno al cuidado ..............................................................................................................33
ASIA Y EL PACÍFICO ..........................................................................................................................................37
Contexto ........................................................................................................................................................37
Políticas, marcos y desafíos para la igualdad de género .............................................................................38
Dónde se sitúan y cómo se encuadran las políticas del cuidado ..........................................................39
Los servicios del cuidado ..............................................................................................................................41
Infraestructura relevante para el cuidado .....................................................................................................43
La protección social y el cuidado ..................................................................................................................45
Programas de transferencias monetarias .............................................................................................45
Programas de empleo directo ...............................................................................................................48
Las políticas laborales y el cuidado ..............................................................................................................50
La movilización en torno a los cuidados .......................................................................................................51
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ..................................................................................................................... 54
Contexto ....................................................................................................................................................... 54
Políticas, marcos y desafíos para la igualdad de género .............................................................................56
Dónde se sitúan las políticas de cuidado ..............................................................................................57
Cómo se encuadran las políticas del cuidado ........................................................................................59
Institucionalización de las políticas de cuidado: los casos de Costa Rica y Uruguay ...........................59
Servicios de cuidado ....................................................................................................................................61
La protección social y el cuidado ..................................................................................................................62
Programas de transferencias monetarias .............................................................................................62
Programas de empleo directo ................................................................................................................63
Las políticas laborales y de cuidado .............................................................................................................65
La movilización en torno al cuidado .............................................................................................................65
La movilización en Uruguay ...................................................................................................................65
La movilización en Costa Rica ...............................................................................................................67
EL CAMINO A SEGUIR .......................................................................................................................................68
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................................71
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
RESUMEN
El Objetivo 5 de Desarrollo Sostenible – “Lograr la
igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mu-
jeres y las niñas”– incluye el mandato de “reconocer y
valorar los cuidados no remunerados y el trabajo domés-
tico no remunerado”. La meta 5.4 también reclama “la
prestación de servicios públicos, la provisión de infraes-
tructuras y la formulación de políticas de protección
social”. El conjunto de estos requisitos ofrece un punto
de partida para abogar por la introducción de políticas
de cuidado a nivel nacional.
En “Innovaciones en el cuidado”, nos proponemos
echar luz sobre la situación actual de las políticas
de cuidado en las distintas regiones del Sur Global
–África Subsahariana; Asia y el Pacífico; Latinoamérica
y el Caribe– e identificar los elementos que pueden
convertirlas en herramientas transformadoras: en otras
palabras, en herramientas que sirvan para modificar las
desigualdades estructurales que rigen la provisión y re-
cepción (o la ausencia) de cuidados, en lugar de limitarse
a paliar sus efectos más perjudiciales. Tomando la meta
5.4 como punto de partida, evaluamos los servicios
del cuidado, la infraestructura relevante para el cuida-
do y las políticas de protección social desde la óptica
del cuidado. Y en sintonía con el Objetivo 8 del Desa-
rrollo Sostenible –“Promover el crecimiento económi-
co sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y
productivo, y el trabajo digno para todos”–, también
aplicamos la lente del cuidado a las políticas laborales.
Para confeccionar el presente informe nos basamos en
la literatura específica, pero también en los informes de
Beijing + 20 que presentaron las diferentes naciones
a pedido de las Comisiones Regionales Económicas y
Sociales de la ONU, una fuente excepcional de infor-
mación actualizada. También abrevamos en estudios del
Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para
el Desarrollo Social (entre otros) sobre los derroteros de
las demandas sociales ligadas a la provisión de cuidados,
tanto en los países como a nivel internacional, e inda-
gamos cómo se enuncian, encuadran e implementan
las políticas de cuidado en distintos contextos, cuáles
son las agendas que sostienen su implementación y qué
tensiones se generan mientras se las implementa. En el
proceso, exploramos ejemplos concretos de políticas
de cuidado, que los hacedores de políticas, los profe-
sionales del desarrollo, los movimientos de mujeres y
otros actores pertinentes pueden replicar y ampliar para
aprovechar al máximo el potencial transformador que
encierra la agenda del cuidado.
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
INTRODUCCIÓN
Luego de que los movimientos de mujeres, las investigadoras feministas y quienes trabajan en las burocracias estata-
les e internacionales en temas relacionados con las mujeres pasaran años perfeccionando conceptos, desarrollando
marcos normativos y acumulando impulso político, el Objetivo 5 de Desarrollo Sostenible –“Lograr la igualdad
entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas”– incluyó por fin el trabajo doméstico y de cuidado no
remunerado en la meta 5.4 (véase Recuadro 1):
5.4 Reconocer y valorar los cuidados no remunerados y el trabajo doméstico no remunerado mediante la presta-
ción de servicios públicos, la provisión de infraestructuras y la formulación de políticas de protección social,
así como mediante la promoción de la responsabilidad compartida en el hogar y la familia, según proceda
en cada país.
Por otra parte, el indicador que se acordó para el se-
guimiento de esta meta —“5.4.1. Porcentaje de tiempo
empleado en prestación de trabajo doméstico y de cui-
dados no remunerado, por sexo, franja etaria y lugar”
(ECOSOC, 2016) – requerirá expandir la cobertura, la
complejidad y la regularidad de las encuestas sobre el
uso del tiempo, sobre todo en las tres grandes regiones
del Sur Global: África Subsahariana, Asia y el Pacífico,
y América Latina y el Caribe.
El compromiso internacional de reconocer, redistribuir
y reducir el trabajo doméstico y de cuidado no remune-
rado a través de políticas específicas debe corresponder-
se con la implementación real de esas políticas en el ni-
vel nacional. Este informe contribuye a entender cómo
se implementan hoy las políticas de cuidado en el Sur
Global y a identificar los elementos que les confieren
potencial transformador, en el sentido de modificar las
desigualdades estructurales que subyacen a las maneras
actuales de brindar y recibir (o no recibir) cuidados, en
contraste con la mera paliación de sus efectos más noci-
vos (Esquivel, 2014, p. 434). Tomando como parámetro
la meta 5.4, examinamos los servicios del cuidado, la
infraestructura relevante para el cuidado y las polí-
ticas de protección social desde la óptica del cuidado.
En sintonía con el Objetivo 8 de Desarrollo Sostenible
–“Promover el crecimiento económico sostenido, in-
clusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el
trabajo digno para todos”–, también aplicamos la óptica
del cuidado a las políticas laborales.
En este informe, reseñamos los nexos entre distintas con-
ceptualizaciones sobre el cuidado –tal como se reflejan en
La meta 5.4 incluye el trabajo doméstico y de cuidado
no remunerado desde la perspectiva del reconocimien-
to y la valoración, en los términos hoy corrientes que
introdujo hace ya 20 años la Plataforma para la Acción
de Beijing (Cuarta Conferencia Mundial de la ONU
sobre la Mujer, 1995), pero es aún más enérgica que
la Plataforma, dado que también cita las maneras de
efectuar ese reconocimiento: “mediante la prestación
de servicios públicos, la provisión de infraestructuras
y la formulación de políticas de protección social”.
Aunque no lo diga explícitamente, la meta 5.4 indica
cómo redistribuir el trabajo doméstico y de cuidado no
remunerado, desde los hogares hacia el sector público,
y también cómo reducirlo, cuando el cuidado requiere
una serie de tareas arduas y agobiantes, mediante la
provisión de infraestructura social.
La inclusión explícita del trabajo doméstico y de cuida-
do no remunerado en la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible (ONU, 2015) constituye un avance sin prece-
dentes para la agenda del cuidado, en la medida en que
visibiliza el cuidado como dimensión medular del desa-
rrollo sostenible.1 La mención explícita de políticas de
cuidado en la meta 5.4 puede muy bien catapultarlas a
las agendas de los gobiernos nacionales y representa una
oportunidad para que los movimientos de mujeres res-
palden las políticas de cuidado, incidan en su formula-
ción y exijan a los gobiernos su correcta implementación.
1 Para un análisis de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
desde una perspectiva feminista, ver Esquivel y Sweetman
(2016).
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
8
la enunciación de las políticas de cuidado y su relación con
políticas para la igualdad de género más en general– y los
diferentes actores que configuran las políticas de cuida-
do e inciden en su implementación. También prestamos
atención particular a la movilización en torno a este te-
ma, porque consideramos que las políticas de cuidado
Recuadro 1
Trabajo doméstico y de cuidados no remunerado
El “trabajo doméstico y de cuidado no remunerado”
se refiere al cuidado de personas y las tareas del
hogar que se llevan a cabo sin remuneración, así
como al trabajo comunitario no remunerado. Como
concepto, trabajo doméstico y de cuidado no remu-
nerado se utiliza de manera similar a los anteriores
“trabajo reproductivo” y “trabajo no remunerado”, tal
como se formulan en la Plataforma para la Acción
de Beijing (Cuarta Conferencia Mundial de la ONU
sobre la Mujer, 1995).
El “cuidado de personas” es el componente del tra-
bajo doméstico y de cuidado no remunerado que se
dedica en mayor medida, aunque no exclusivamente,
al cuidado directo de personas que requieren aten-
ción, como los niños o los adultos débiles. El tiempo
que requiere el cuidado de personas sobrecarga a
las mujeres (y hombres) responsables de cuidarlas
e inhibe sus posibilidades de ganarse la vida o dis-
frutar del ocio.
El componente “trabajo doméstico” del trabajo do-
méstico y de cuidado no remunerado se refiere a
las tareas domésticas, relacionadas con el mante-
nimiento del hogar: limpiar la casa, hacer la comida
y lavar la ropa en beneficio de los otros miembros
de la familia; tareas que también pueden entenderse
como “cuidados indirectos”.
El componente “trabajo comunitario no remunerado”
del trabajo doméstico y de cuidado no remunerado
se refiere a los trabajos no remunerados en bene-
ficio de otros hogares. Incluye los trabajos que se
realizan en beneficio de amigos, vecinos o parientes,
como resultado de sentirse responsable por el bien
general de la comunidad.
Fuente: Esquivel, 2014.
emergen de procesos políticos. En efecto, el cuidado es
un terreno en disputa. Los esfuerzos coordinados de los
movimientos de mujeres, junto a otros movimientos so-
ciales y sindicales, han desempeñado un papel crucial en
la implementación de políticas de cuidado transformado-
ras (UNRISD, 2016).
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
Las políticas de cuidado y su definición
Las políticas de cuidado son políticas públicas que asig-
nan recursos para el cuidado, en forma de dinero (in-
gresos, transferencias y subsidios), servicios y/o tiempo.
Conforman un amplio espectro, que abarca desde
remuneraciones y subsidios para cuidadores o para
personas que requieren cuidados, servicios directos de
cuidado y regulaciones sobre cuidado, hasta la provi-
sión de servicios complementarios, como transporte,
agua potable e instalaciones de saneamiento. También
incluyen regulaciones laborales, como la protección de
la maternidad, la licencia por paternidad y la regulación
de horarios laborales, que asignan tiempo al cuidado.
Las políticas de cuidado, entonces, comprenden políti-
cas cuyo desarrollo incumbe a diversos sectores –como
los de salud, educación, trabajo y protección social– y
sirven a fines diversos, que incluyen la reducción de la
pobreza, la mejora de la participación en la fuerza de
trabajo, la creación de empleo y la expansión de capaci-
dades para las generaciones futuras.
A los fines de este informe, y sobre la base de la meta
5.4, las políticas del cuidado incluyen lo siguiente:
• Servicios de cuidado, que redistribuyen el
trabajo de los cuidadores en la esfera privada
llevando una parte a la esfera pública: tanto los
servicios para la educación y el cuidado de la
primera infancia (ECPI), como los relacionados
con el cuidado de personas enfermas, personas
con discapacidad y adultos mayores. En la sec-
ción sobre África Subsahariana, el informe se
enfoca especialmente en los servicios para el
cuidado de las personas que viven con VIH y/o
padecen SIDA;
• Infraestructura relevante para el cuidado,
que reduce la carga de los trabajos asignados a
las mujeres, como la recolección de agua potable,
las instalaciones de saneamiento y el suministro
de energía, especialmente en las secciones sobre
Asia y África Subsahariana;
• Políticas de protección social, como las trans-
ferencias monetarias y los programas de empleo
directo; y
• Las políticas laborales, tales como los benefi-
cios de maternidad y la licencia parental.
Este informe revela que en diferentes contextos se otor-
ga preferencia a diferentes políticas de cuidado, según
cuáles sean las dimensiones demográficas, económicas,
sociales y culturales de cada lugar (véase Cuadro 1).
Mientras que los países subsaharianos se inclinan por la
infraestructura relevante para el cuidado, por ejemplo,
los países asiáticos y latinoamericanos priorizan los ser-
vicios de cuidado. Solo América Latina y el Caribe “si-
túan” las políticas del cuidado en la agenda de políticas
para la igualdad de género, una concepción fundada en
el reconocimiento de que la distribución desigual entre
hombres y mujeres del trabajo doméstico y de cuidado
no remunerado es una de las causas fundamentales de
la desigualdad de género en su dimensión económica
y social (Figura 1). En otras regiones, las políticas de
cuidado se presentan como componentes integrales de
las políticas para la reducción de la pobreza, y a menu-
do están enunciadas desde una perspectiva instrumen-
talista. En muchos países que examinamos para este
informe existen ciertas políticas de cuidado, pero en
otros casos no, y a menudo no se toman en cuenta las
dimensiones del cuidado en las políticas de protección
social y en las políticas laborales.
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Cuadro 1. Políticas sobre prestación de cuidados en el Sur Global
Región África Subsahariana Asia y el Pacífico América Latina
y el Caribe
CONTEXTO
Tendencias
y asuntos
principales
• Pobreza generalizada
y multidimensional
• Población joven
y creciente
• Alto crecimiento
económico, pero bajo
desarrollo
• Sector informal
de gran tamaño
• Problemas relacionados
con la pobreza
• Fuerzas conservadoras
poderosas
• Conflictos y
desastres naturales
• Baja cobertura de
protección social, con
muchos programas piloto
• Heterogeneidad
e todos los sentidos
• Niveles diversos de
pobreza y desigualdad
• Estadios diversos de la
transición demográfica
• Estadios diversos del
crecimiento económico
• La cobertura de la
protección social
varía con los países
y las regiones
• Alta desigualdad
de ingresos
• Algo de pobreza
Comienzo de la
transición demográfica
(Fase 2)
• Desaceleración
económica
• Alta cobertura de
protección social
IGUALDAD
DE GÉNERO
Políticas:
Contexto
general
• Algunos adelantos
en el establecimiento
de mecanismos
institucionales
para las mujeres
• Escasez de políticas
públicas
• Implementación débil
donde las políticas
existen
• Fondos insuficientes
• Oposición de fuerzas
conservadoras
• Igualdad de géwnero alta
(Mongolia, Vietnam) a
muy baja (Afganistán)
• Diferentes regímenes
políticos and económicos
con diferentes políticas
públicas
• Muchos avances
nacionales y regionales
• Progresos políticos de
las mujeres, tanto de
participación como de
liderazgo
• Avances en las políticas
y en su implementación
• Políticas explícitas del
cuidado, muchas de
ellas institucionalizadas
Cuidado
• El cuidado solo se
aborda (si se aborda)
como elemento inherente
a las políticas para la
reducción de la pobreza.
• Políticas del cuidado
como vehículo para
el empoderamiento
económico de las
mujeres (por vía de
su mayor participación
en la fuerza de trabajo) y
como inversión en
el capital humano
de los niños
• Marco de las “tres R”
• Corresponsabilidad
SERVICIOS
DEL CUIDADO
Cuidado de
niños, cuidado
de adultos
mayores,
atención de
salud, etc.
• Adopción de políticas
ECPI, a menudo con
encuadre instrumentalista
e implementación
despareja
• Énfasis en atención
de salud materna
e infantil
• Servicios de guardería
en función de la
participación femenina
en la fuerza de trabajo
y la contribución de las
mujeres al crecimiento
económico
implementación desigual
de políticas ECPI
• Notables avances
en políticas de salud
• Servicios para el
cuidado infantil
institucionalizados
como sistemas (Costa
Rica, Uruguay)
• Los índices de
ECPI más altos del
mundo desarrollo
(comparables a países
europeos)
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
Región África Subsahariana Asia y el Pacífico América Latina
y el Caribe
INFRAESTRUCTURA
Agua potable,
saneamiento,
caminos, etc.
• Bajo nivel de desarrollo
• Cierto avance, pero a la
zaga, sobre todo en agua
potable, saneamiento
e higiene
• Bajo a alto nivel
de desarrollo, según
el país
• Alto nivel
de desarrollo
LA PROTECCIÓN
SOCIAL Y EL
CUIDADO
Transferencias
monetarias
• Transferencias
monetarias
incondicionales (TMI)
con baja cobertura, pero
muchos programas piloto;
impactan positivamente
en la vida de las mujeres
porque reducen la
pobreza; no incorporan
trabajo doméstico y de
cuidados no remunerado
como dimensión
explícita, aunque muchos
beneficiarios son niños.
• Usadas con frecuencia
para mitigar la pobreza
(transferencias
monetarias
condicionadas
en India)
• Transferencias
monetarias
condicionadas,
generalizadas pese
a sus desventajas para
las mujeres.
• Las condicionalidades
funcionan en tándem
con políticas públicas.
Generación de
empleo directo
• Programas para generar
empleo directo como
vía para mitigar la
pobreza y (re)construir
infraestructura (tras
desastres); algunos
intentos (Sudáfrica) de
invertir en infraestructura
social y provisión de
servicios de cuidado,
aunque no siempre
exitosos.
• Según la subregión,
opciones muy comunes
para mitigar la
pobreza y reconstruir
infraestructura luego de
desastres naturales; en
India se han combinado
con provisión de
servicios para el cuidado
infantil.
• Pocos programas
de empleo directo.
• Cuando se
implementan, hay
alta participación de
mujeres y frecuente
provisión de servicios
para el cuidado infantil.
POLÍTICAS
LABORALES
Licencia de
maternidad
• Alto índice de empleo
informal, con diferencias
regionales (33–82%)
• Licencia de maternidad
efectiva solo para el
15% de las mujeres
trabajadoras
• Alta participación en
la fuerza de trabajo y
mujeres “atrapadas” en
el empleo informal debido
a la pobreza
• Avances de política
laboral en muchos
países (política
avanzada de licencia
por paternidad en
Vietnam convive con
inexistencia de licencia
por maternidad en Papúa
Nueva Guinea)
• Alto índice de empleo
informal a sueldo
(40–75%)
• Leyes laborales
avanzadas, inclusive
licencia de maternidad
(12 semanas en lugar
de las 14 que marca la
norma internacional)
y, en muchos casos,
de paternidad.
MOVILIZ ACIÓN EN
TORNO AL CUIDADO
Enfoque
y logros
• Cuidado como baja
prioridad en agendas de
movimientos feministas
en comparación con otras
cuestiones (violencia
contra las mujeres;
liderazgo y participación
de las mujeres en la
política).
• Cuidado presente en
la agenda de grandes
movimientos con nexos
internacionales
• Cuidado como
prioridad para
grandes movimientos
internacionales
• Variaciones regionales
(alta prioridad en
India, baja prioridad
en Afganistán y Papúa
Nueva Guinea)
• Cuidado considerado
un tema central y
con larga historia
de militancia
• Varios logros
importantes de
movimientos de
mujeres en muchos
países
• Cuidado otrora una
cuestión descendente,
pero reivindicado
por bases allí donde
los movimientos de
mujeres lo incorporaron
a su agenda.
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Figura 1. Trabajo remunerado y trabajo doméstico
y de cuidado no remunerado, por sexo
Fuente: Autoras, sobre la base de Charmes (2015) y Esquivel (2011).
Trabajo remunerado
(hora/día)
Trabajo no remunerado
(hora/día)
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Etiopía
Mongolia
Tanzania
Ecuador
Republica
de Korea
México
Sudáfrica
Tailandia
India
China
El Salvador
Costa
Rica
Uruguay
El cuidado como política transformadora
Las políticas del cuidado determinan cómo se prestan
y financian los cuidados, quienes los reciben y quié-
nes los prestan. En su concepción e implementación,
pueden fomentar la igualdad de género, e incluso mi-
tigar otras dimensiones de la desigualdad, como las de
clase, casta y pertenencia étnica; o bien, exacerbarlas.
Pueden contribuir a realizar los derechos humanos de
las mujeres, en particular los de las más pobres, pero si
su concepción es mediocre o su implementación es de-
ficiente, también pueden reforzar las desigualdades y
socavar los derechos (Sepúlveda y Donald, 2014). Más
aún, las políticas del cuidado encierran el potencial de
garantizar simultáneamente los derechos, la agencia,
la autonomía y el bienestar de quienes brindan y re-
ciben los cuidados (UNRISD, 2016). Y pueden surtir
efectos positivos en la gobernabilidad, la ciudadanía y
la responsabilidad social (Molyneux, Jones y Samuels,
2016). En otras palabras, las políticas del cuidado pue-
den ser transformadoras.
En el transcurso de los últimos cinco años, el marco de
las “tres R” –reconocer, reducir y redistribuir el trabajo
doméstico y de cuidado no remunerado– se ha conver-
tido en un epítome del abordaje que concibe las políticas
del cuidado como una herramienta transformadora, con
poder de galvanizar posiciones normativas progresistas
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
en torno a los cuidados (véase recuadro 2).2 Este marco
es hoy una herramienta de diagnóstico y argumentación
en los círculos del desarrollo (ActionAid 2013a; Kidder
y Pionetti 2013), e incluso ha provocado un cambio
de lenguaje en los informes de la ONU, que hasta
ayer nomás solo replicaban la fórmula plasmada en la
Plataforma para la Acción de Beijing, con su enfoque
exclusivo en el reconocimiento y la valoración (Esquivel
2011b). El marco de las “tres R” también figuró en la
propuesta inicial para la meta 5.4 (UN Women, 2013),
aunque tanto la reducción como la redistribución de los
cuidados y quehaceres domésticos cayeron en la batalla
antes de llegar al enunciado definitivo. De todos modos,
el marco de las “tres R” fue “recuperado” en la decla-
ración final que acordó la Comisión de la Condición
Jurídica y Social de la Mujer en 2016 (UN Women, 2016b,
“g”): los gobiernos deben —dice el documento– “tomar
todas las medidas apropiadas para reconocer, reducir y
redistribuir el trabajo asistencial no remunerado, dando
prioridad a las políticas de protección social, incluidos
unos servicios sociales accesibles y asequibles de cali-
dad, servicios asistenciales para los niños, las personas
2 Reinterpretación de Fraser (1997, 2000), el marco de las “tres
R” fue propuesto por Elson (2008). Véase una elaboración en
Esquivel, 2011a y aplicaciones prácticas a la política pública
en Esquivel 2013.
con discapacidad, los adultos mayores, las personas que
viven con el VIH y el sida, y para todos aquellos que
necesiten cuidados; y a promover el reparto equitativo
de las responsabilidades entre mujeres y hombres”. Este
enunciado expande efectivamente la meta 5.4 y la expre-
sa de manera aún más concreta.
En América Latina, una región que ha progresado enor-
memente en la política transformadora del cuidado, el
marco normativo predilecto ha sido la corresponsabi-
lidad social, que expande el discurso precedente –más
acotado– de conciliación entre el trabajo y la familia.
Similar en propósito a la redistribución, la correspon-
sabilidad social del cuidado requiere un sector público
fuerte, capaz de garantizar que no todas las responsabili-
dades del cuidado recaigan sobre las familias, en especial
sobre las mujeres que las integran. A diferencia de las
“tres R”, este enfoque deposita un peso mayor en el sector
privado, al que designa corresponsable en la provisión
de los cuidados. Mientras que el marco de las “tres R”
gira en torno a la idea del cuidado como dimensión del
bienestar y abreva en la metáfora del cuidado como un
“rombo” que distribuye sus responsabilidades entre los
cuatro vértices del hogar, el Estado, el mercado y la co-
munidad (Razavi, 2007), el marco de la corresponsabili-
dad posiciona la interacción dentro del mercado laboral
en el centro del debate (Martínez Franzoni, 2015).
Recuadro 2. El marco de las “tres R”
El marco de las “tres R” –reconocer, reducir y
redistribuir el trabajo doméstico y de cuidado no
remunerado– expande la demanda de reconoci-
miento y valoración acordada en la Plataforma
para la Acción de Beijing* (típicamente leída
como un simple llamado a medir), agregándole
una dimensión concreta de justicia económica.
Reconocer el trabajo doméstico y de cuidado no
remunerado significa negarse a darlo por sentado,
impugnando las normas sociales y los estereotipos
de género que lo subvaloran e invisibilizan en el di-
seño y la implementación de las políticas sociales.
Por consiguiente, es mucho más que facilitar ese
trabajo de las mujeres con medidas que vuelven a
instalarlas en el papel de cuidadoras por excelen-
cia. Reducir el trabajo doméstico y de cuidado no
remunerado significa acortar el tiempo que exigen
estas tareas cuando implican una rutina agobiante
para quienes las realizan, pero dejan de serlo si
se provee la infraestructura adecuada. Redistribuir
el trabajo doméstico y de cuidado no remunerado
significa modificar su distribución entre hombres y
mujeres, pero también entre los hogares y la socie-
dad en su conjunto.
* Cuarta Conferencia Mundial de la ONU sobre la Mujer
Fuente: UNRISD, 2016.
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Agendas de cuidados
Las agendas del cuidado son posturas normativas que de-
finen quién debe brindar cuidados a quién, a qué costo,
y qué instituciones, estructuras económicas, normas de
género y políticas públicas los concretan en diferentes
contextos (Esquivel 2014, 433). Las agendas del cuidado
encuadran las políticas del cuidado.
Debido a su inevitable carga política, las agendas del
cuidado difieren en aspectos sustanciales. Los actores
que adoptan una perspectiva de la justicia social definen
la prestación de cuidados en función de los derechos.
Ponen de relieve las desigualdades de género, clase y
raza en la prestación de cuidados y a los beneficiarios de
los cuidados, alegando que esas desigualdades impiden
a las mujeres el goce de sus derechos humanos y profun-
dizan desigualdades preexistentes entre los receptores
de cuidados (Sepúlveda Carmona 2013). Estos análisis
demandan la redistribución de las responsabilidades por
los cuidados y la universalización del acceso a los cui-
dados de calidad, en particular mediante intervenciones
activas del Estado (UNRISD 2010a; Esquivel 2013).
Por otra parte, los actores que adoptan la perspectiva
de la inversión social conciben los cuidados como un
aporte a la formación de capital humano de los recep-
tores y un impedimento para el empleo rentable de los
cuidadores, e ipso facto un motor de pobreza (Williams,
2012). Estos abordajes se enfocan en los niños como
beneficiarios (dejando de lado a los adultos, dependien-
tes o no dependientes) y en la eficiencia que se gana con
la participación de las mujeres en el mercado de trabajo
cuando el Estado provee o subsidia los servicios de cui-
dado. Esta perspectiva privilegia las intervenciones que
se enfocan en los grupos poblacionales “vulnerables”
o “dependientes”, con el consiguiente riesgo de dejar al
margen al derecho de las mujeres a la igualdad (Razavi
y Staab 2012).
Cómo se encuadran las políticas del cuidado
Siguiendo las innovadoras contribuciones que generó
el Instituto de Investigación de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Social (UNRISD por sus siglas en
inglés) (UNRISD 2010a; UNRISD 2010b; Budlender
2010, Razavi y Staab 2012) a lo largo de los últimos
cinco años, varios organismos de la ONU, institu-
ciones de fondos multilaterales y donantes de fondos
han incorporado el cuidado al vocabulario corriente
del desarrollo. El Informe sobre el Desarrollo Mundial
2013: E m pleo, por ejemplo, identifica las deficiencias
en la prestación de servicios como un obstáculo para
la participación de las mujeres en la fuerza de traba-
jo y propone que el Estado invierta en la creación de
guarderías o subsidie servicios para el cuidado infantil
como vía para reducir los costos en los que las mujeres
incurren en su hogar cuando se incorporan al mercado
de trabajo (World Bank, 2012b, 30). El Informe sobre
Desarrollo Humano 2015: Trabajo al servicio del desarrollo
humano evalúa todas las formas de trabajo, incluido el
trabajo doméstico y de cuidado no remunerado, e insta
a resolver los desequilibrios de género en relación con
las oportunidades de trabajo remunerado y no remu-
nerado mediante un arsenal de políticas públicas que
comprenden, entre otras, la promoción del empleo para
las mujeres, la expansión de las guarderías y la valo-
ración del trabajo de cuidados (que podría fomentar
opciones para “recompensarlo”) (PNUD, 2015, pp.
20–21). El informe de la OIT Las mujeres en el trabajo:
Tendencias de 2016 dedica un capítulo entero a las políti-
cas de conciliación entre el trabajo y la familia, identi-
ficando la distribución inequitativa entre los hombres y
las mujeres de los cuidados y quehaceres domésticos no
remunerados como un determinante clave del moroso
avance hacia la igualdad laboral de género (OIT, 2016b).
El progreso de las mujeres en el mundo 2015–2016, de ONU
Mujeres acentúa la urgencia de igualdad sustantiva en
el trabajo remunerado y no remunerado como dos ca-
ras de la misma moneda, e insta a invertir en servicios
sociales como clave del avance hacia la igualdad de
género (UN Women 2016c, p. 156; ONU Mujeres 2015,
pp. 4–6). En este sentido, la meta 5.4 se inscribe en
una estrategia más general de transversalidad en pos
de instalar el trabajo doméstico y de cuidado no remu-
nerado como asunto de política pública en el discurso
internacional del desarrollo.
El presente informe demuestra que el debate interna-
cional arriba descripto difiere enormemente de las rea-
lidades locales y nacionales. En los países de ingresos
15
INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
bajos y medios son muy escasas las políticas de protec-
ción social y cuidado infantil que reconocen el trabajo
doméstico y de cuidado no remunerado entre sus obje-
tivos explícitos, y más raras aun las que lo incorporan
como dimensión en las evaluaciones de sus resultados
(Chopra, 2013). Los informes nacionales, regionales
y alternativos que evalúan los avances logrados y los
desafíos pendientes en el vigésimo aniversario de la
Plataforma para la Acción de Beijing ofrecen un pano-
rama igualmente desalentador, aunque con ciertas dife-
rencias regionales. Los informes de los países africanos
indican que los gobiernos y sus mecanismos institucio-
nales de género reconocen el trabajo doméstico y de
cuidado no remunerado que realizan las mujeres, pero
las políticas concebidas con el propósito de reducir y
redistribuir los cuidados, o bien no se implementan, o
bien se implementan sin los recursos financieros nece-
sarios para cumplir con sus objetivos (con la excepción,
tal vez, de algunos progresos en el área de infraestruc-
tura). Por su parte, los informes de países asiáticos
identifican el trabajo doméstico y de cuidado no remu-
nerado como un obstáculo para el empoderamiento
económico de las mujeres, mencionan la prestación de
servicios para el cuidado infantil como un medio para
acrecentar la participación de las mujeres en la fuerza
de trabajo e incluyen entre los desafíos pendientes el
equilibrio entre las responsabilidades productivas y
reproductivas, pero ninguno de ellos plantea este tema
como un asunto de alta prioridad (UNSCAP, 2015a). En
contraste, el trabajo doméstico y de cuidado no remu-
nerado ocupa un lugar prominente en los informes de
los países latinoamericanos confeccionados en relación
con Beijing+20, que lo presentan como una dimensión
crucial de la desigualdad entre hombres y mujeres.
El diseño y la implementación de políticas en torno al
cuidado que apunten a redistribuir el trabajo remune-
rado y no remunerado entre los hombres y las mujeres,
las familias, el Estado, las organizaciones sin fines de
lucro y el mercado figuran entre los desafíos más apre-
miantes a enfrentar en el futuro como vía para avanzar
hacia la igualdad de género en los países de la región
(CEPAL 2015a).
El consenso cada vez más visible en los foros interna-
cionales del desarrollo en torno al trabajo doméstico y
de cuidado no remunerado –un consenso, vale aclarar,
sobre la importancia del cuidado para el desarrollo, pe-
ro no necesariamente sobre las agendas del cuidado–,
en contraste con la baja prioridad que se otorga al cui-
dado en las agendas nacionales, sugiere la posibilidad
de que los países en desarrollo perciban la agenda del
cuidado como del “Norte” u “Occidental”. Si esto es
así, existe el riesgo de que la división entre los países
desarrollados y los países en desarrollo “quiebre” el
progresismo del consenso y abra una vía de escape
para los gobiernos reacios a implementar la meta 5.4.3
De hecho, la salvedad final de la meta 5.4 —“la promo-
ción de la responsabilidad compartida en el hogar y la
familia, según proceda en cada país”— define el cuida-
do como una cuestión cultural, y califica de “apropiada”
la alternativa de restringir la posición social de las muje-
res a la función de madres y cuidadoras.
La movilización de las mujeres
en torno al cuidado
Las posturas que adoptan los movimientos de mujeres
en relación con el trabajo doméstico y de cuidado no
remunerado reflejan los discursos del desarrollo plan-
teados en los foros internacionales, regionales y nacio-
nales de políticas públicas. Las organizaciones feminis-
tas y los movimientos de mujeres que participaron en
las negociaciones de los Objetivos para el Desarrollo
Sostenible (ODS) como integrantes del Grupo Mayor
de Mujeres (Women’s Major Group, WMG) usaron el
marco de las “tres R” para articular su posición sobre
las políticas del cuidado y lo defendieron con argumen-
tos contundentes desde la perspectiva de los derechos
(Gabizon 2016). Cuando primó la decisión de eliminar
los conceptos de reducción y redistribución de la pro-
puesta preliminar, el WMG se opuso enérgicamente,
pero sin resultados.
Sin embargo, el concepto del trabajo doméstico y de
cuidado no remunerado que es moneda corriente en el
discurso internacional del desarrollo, e incluso forma
parte de la meta 5.4, no necesariamente figura en las
agendas nacionales de los movimientos de mujeres.
3 Este es un juego de palabras con el concepto de “hegemonía
quebrada” [“hegemony cracked”], de Eyben (2012).
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Tal como queda en evidencia en el presente informe, en
la mayoría de los países subsaharianos, los movimien-
tos de mujeres se movilizan en torno a cuestiones que
nada tienen que ver con el trabajo no remunerado. Esta
obedece en algunos casos a la decisión estratégica de
enmarcar la argumentación en agendas políticas que
pueden tener más resonancia, como los derechos de
los niños o el derecho a la seguridad social. En Nigeria,
por ejemplo, una coalición que nuclea a miembros de la
comunidad, representantes sindicales y organizaciones
por los derechos de las mujeres decidió enfocar su dis-
curso argumentativo en la educación de primera infan-
cia, dada la existencia de una política integrada de ECPI,
como vía para reducir la carga de trabajo que implicaba
para las mujeres el cuidado de sus hijos, aun cuando no
había un reconocimiento explícito de este trabajo en la
formulación de la política (ActionAid 2013b).
Lo mismo ocurre en Asia, donde el concepto de trabajo
doméstico y de cuidado no remunerado rara vez está
presente en la movilización y la defensa de las causas
feministas (Rao, 2016). Las normas omnipresentes que
naturalizan la responsabilidad de las mujeres por los cui-
dados pueden explicar la ausencia de reclamos en torno
al trabajo no remunerado de cuidados. Por ejemplo, las
feministas de la India encontraban grandes dificultades
para movilizarse en torno a la causa del cuidado a raíz
de que la distribución de esas tareas está profundamente
internalizada y relegada al ámbito privado (Chigateri et
al. 2016). Lo mismo ocurría en Nepal, donde los profe-
sionales negaban que los cuidados no remunerados fue-
ran un problema porque es “lo que hacen las mujeres”
(Chopra y Sweetman, 2014).
En otras situaciones, la agenda del trabajo doméstico y
de cuidado no remunerado puede ser interpretada una
agenda impuesta desde arriba que no se condice bien con
los contextos locales, especialmente en las zonas rurales.
Ello se debe en parte a que el trabajo doméstico y de cui-
dado no remunerado se percibe como el extremo opues-
to al trabajo asalariado/de mercado (Mapedzahama
2014). En un debate reciente de India, algunos profesio-
nales rechazaron la separación artificial entre el trabajo
doméstico y de cuidado no remunerado, por un lado, y
otras formas de trabajo femenino en el sector informal,
por el otro, porque las trabajadoras agrícolas, las mujeres
que trabajan desde su casa e incluso las trabajadoras do-
mésticas no siempre reciben su compensación en forma
de salario, circunstancia que las excluye del acceso a la
seguridad social (ActionAid 2015). Estas concepciones
ayudan a explicar por qué, en el caso de la India, las de-
mandas ligadas al reconocimiento del trabajo doméstico
y de cuidado no remunerado se enmarcaron al principio
como reclamos del mismo derecho a la seguridad social
que recibían las otras formas de trabajo, un encuadre
similar a la “remuneración del trabajo doméstico”, que
también encuentra eco en América Latina (Esquivel,
2015). Sin embargo, la demanda no encontró eco para
insertar a esas mujeres en la Ley sobre Seguridad Social
de Trabajadores no Organizados que se aprobó en 2008
en la India (Rao 2016).
La excepción es América Latina, donde las demandas
ligadas a las políticas del cuidado fueron articuladas por
académicas feministas urbanas, funcionarias de los mi-
nisterios de trabajo, mujeres parlamentarias y sindicalis-
tas (Rodríguez Gustá y Madera 2015). Estas alianzas e
múltiples actores lograron instalar las políticas ligadas al
cuidado entre las prioridades de la agenda pública.
Una nota metodológica
El presente informe combina el estudio de la bibliografía
especializada con un análisis exhaustivo de documentos
sobre políticas públicas presentados por gobiernos na-
cionales. Una fuente original e innovadora para elaborar
la reseña de políticas han sido los informes sobre las eva-
luaciones nacionales confeccionados para el proceso de
revisión de Beijing+20. Las evaluaciones efectuadas por
cada Estado se publicaron en las páginas de la Comisión
Económica de las Naciones Unidas para África (CEPA),
la Comisión Económica de las Naciones Unidas para
Asia y el Pacífico (CESPAP) y la Comisión Económica
de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe
(CEPAL) (UNECA 2015b; UNESCAP 2015b; CEPAL
2015b). Hay informes disponibles de 34 países de Asia
y el Pacífico y de todos los Estados subsaharianos me-
nos Guinea Ecuatorial y la República Centroafricana.4
4 El panorama general de CESPAP (2015a, 5) da cuenta de 36
informes nacionales sobre la evaluación de Beijing+20, pero
17
INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
En lo que concierne a América Latina y el Caribe, fue-
ron veintiocho los países que presentaron sus informes.
Por último, cada comisión regional elaboró un pano-
rama general de su área (UNECA 2014; UNESCAP
2015b; ECLAC 2015b).
La información de los exámenes nacionales de Beijig+20
que se presenta en este informe fue seleccionada con
miras a representar subregiones de Asia y el Pacífico y
del África Subsahariana, así como los diversos contextos
nacionales de América Latina y el Caribe, sobre la base
de sus diferencias sociales, económicas o políticas (por
ejemplo, países de ingresos medios y bajos; naciones
afectadas por la guerra; tipo de régimen político; dife-
rencias regionales, culturales y ecológicas). Los informes
nacionales no solo están al día, sino que también abarcan
un amplio espectro de dimensiones en lo que concier-
ne a la desigualdad de género; es decir, las 12 áreas de
acción que estableció la Plataforma para la Acción de
Beijing. Todos los informes nacionales y regionales de
Beijing+20 se confeccionaron para el 59º período de
sesiones de la Comisión de la Condición Jurídica y Social
de la Mujer (CSW por su sigla en inglés), que tuvo lugar
en marzo de 2015, en la ciudad de Nueva York.5
la página web de CESPAP solo publicó 34. En el caso de
África, faltan los informes de Guinea Ecuatorial, Libia y la
República Centroafricana. En lo que concierne a Asia y el
Pacífico, la lista de ausentes es más larga, e incluye a Bután,
las Islas Cook, la República de Corea, la República Popular
Democrática de Corea, Guam, Hong Kong, la República De-
mocrática Popular Lao, Macao China, Malasia, Maldivas, las
Islas Marianas del Norte, los Estados Federados de Micro-
nesia, Myanmar, Niue, Pakistán, la Samoa Estadounidense,
la Polinesia Francesa, Sri Lanka, Tailandia y Turkmenistán.
En el caso de América Latina y el Caribe, 28 de los 33 Es-
tados miembros latinoamericanos y caribeños presentaron
informes, así como 13 miembros asociados del Caribe. Cabe
señalar que, debido a limitaciones idiomáticas, en particular
del ruso y el portugués, varios de los informes quedaron fue-
ra de nuestro alcance.
5 Tal como en las tres evaluaciones previas de Beijing, la Co-
misión emitió una Declaración política en la que reafirmó los
compromisos asumidos en 1995. Sin embargo, la Declaración
se negoció a puertas cerradas antes de que llegaran las dele-
gaciones nacionales a la CSW y se emitió el primer día de la
CSW, en marcado contraste con la apertura de los procesos
en cuyo marco se redactaron los informes nacionales y regio-
nales (Goetz, 2015).
Los informes nacionales de Beijing+20 suscitaron algu-
nas dificultades metodológicas. Por ejemplo, son muy
dispares en cuanto a la calidad y el nivel de detalle, y
no todos cubren algunos de los factores más extendido
que reducen la desigualdad de género, como la orga-
nización de los sistemas para la educación/el cuidado
de nivel preescolar, que redistribuyen el cuidado desde
la esfera privada hacia la estatal. A fin de equilibrar la
perspectiva que presentan los informes de Beijing+20,
también se incluyen aportes de la sociedad civil, en par-
ticular el informe paralelo de FEMNET para el África
Subsahariana, documentos de Isis Internacional para
Asia y el Pacífico, así como materiales elaborados por
intelectuales o activistas.
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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ÁFRICA SUBSAHARIANA
Contexto
Una de las características más distintivas del África
Subsahariana es la extensión y la magnitud de pobreza. Las
complicaciones multidimensionales de su situación demo-
gráfica, interrelacionadas y combinadas con los reveses de
la economía, han perpetuado y afianzado la pobreza. La
desigualdad de género es persistentemente alta y, en las
comparaciones mundiales, la región exhibe los índices más
altos de violencia contra las mujeres (WHO, 2013, p. 20).6
La ausencia o la precariedad de la infraestructura y los
servicios públicos coadyuvan a la gravosa carga de trabajo
doméstico y de cuidado no remunerado que recae sobre
las mujeres.
Los desafíos demográficos del África Subsahariana
derivan de su población joven y creciente (UNFPA,
2014). En la mayoría de los países que conforman la
región, los altos índices de natalidad se combinan con
un aproximado 42% de la población por debajo de los
15 años (Sippel et al., 2011, p. 8). La proporción de adul-
tos mayores en la población total es más bien reducida
y, en comparación con otras regiones del mundo, la
transición demográfica del envejecimiento se encuentra
en una fase temprana (UNDESA 2015b, 12). Además,
la expectativa de vida se mantiene baja debido a altos
índices de VIH/sida (Folbre, 2014, i146). Allí donde los
padres están ausentes por fallecimiento, en lugares con
alta incidencia de VIH/sida, la generación anterior suele
asumir el cuidado de los huérfanos (UNFPA, 2012, p.
42). Los niños y niñas también a menudo trabajan como
cuidadores remunerados, ya que muchos niños y niñas
son trabajadores domésticos informales (ILO, 2013a).7
La infraestructura y los servicios en general son in-
suficientes para las necesidades particulares de los
6 La tasa de prevalencia para la combinación de violencia se-
xual ejercida por la pareja y por alguien fuera de la pareja
asciende en África al 45,6% (WHO, 2013, p. 20).
7 Se sabe poco sobre el trabajo doméstico infantil en África. La
OIT calcula que unos 65 millones de niños y niñas –o uno
de cada cuatro– son trabajadores. Dada la índole solapada de
las labores infantiles en el trabajo doméstico, es muy arduo
obtener datos representativos (WHO, 2013a).
numerosos niños y jóvenes, sobre todo las instalaciones
sanitarias para las adolescentes, los materiales escolares
y los maestros con capacitación suficiente y adecuada
(UNECA, 2014, p. 3).
Los resultados económicos del África Subsahariana
en conjunto han sido notables en años recientes. La
inversión extranjera directa se ha multiplicado por
siete desde los primeros años del siglo XXI, y el
promedio continental del crecimiento económico
se encuentra en el 5–7% (UNECA, 2014, p. 2). Sin
embargo, los guarismos varían mucho de país en país.
Algunos países, como Ghana, Mozambique, Namibia
y Sudáfrica, disfrutan de notables mejoras en la eco-
nomía, mientras que los Estados más frágiles, como
Somalia, Liberia y Eritrea, no muestran signos de pro-
greso económico.8En particular, en este último grupo
de países no se han creado oportunidades de trabajo
digno, y la falta de empleo digno suscita problemas,
incluidas las tensiones sociales (UNFPA, 2014, p. 3;
Sippel et al., 2011, p. 8). En muchos países prevalece el
sector informal, y nueve de cada diez trabajadores ru-
rales y urbanos –en su mayoría mujeres y jóvenes– tie-
nen empleos informales (African Development Bank,
2013). Las mujeres están históricamente relegadas a los
sectores económicos de baja productividad, que tien-
den a ser los que menos se benefician del crecimiento
económico (UNECA, 2014, p. 14).
Los desafíos demográficos y económicos de África
han conducido al afianzamiento de la pobreza.
Según el Informe sobre Desarrollo Humano 2015 (UNDP,
2015), la mayoría de los países más pobres están en
el África Subsahariana. El índice de extrema pobre-
za está bajando, pero el progreso en la erradicación
de la pobreza ha sido lento (CEPA, 2015a, p. 6).
La pobreza del continente es severa y difícil de
8 La epidemia del ébola surtió un impacto severo en los resul-
tados económicos de la subregión africana occidental World
Bank, 2015a).
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
resolver debido a su carácter multidimensional, inclu-
so en Sudáfrica, que es un país de ingresos medios.9
Los problemas relacionados con la pobreza siguen
siendo los principales desafíos pese al significativo
crecimiento económico (CEPA, 2012, p. 2).
Los niveles de desarrollo económico, infraestructural
y social varían de país a país y en el interior de cada
uno, pero son generalmente bajos en todo el conti-
nente. Los gobiernos consignan los problemas rela-
cionados con la pobreza como altas prioridades de su
agenda y, aunque estas prioridades incluyen cuestiones
de desarrollo infraestructural –incluidos los servicios
de agua potable, instalaciones sanitarias o trasporte–,
la ejecución y la provisión siguen siendo precarias, un
contexto en el que las peores repercusiones negativas
recaen sobre las mujeres (African Development Bank,
2015). La ausencia de perspectivas laborales en las zo-
nas rurales continúa alimentando la migración hacia
las ciudades, que incrementa la carga sobre la ya esca-
sa infraestructura de las zonas urbanas y exacerba la
escasez de servicios en muchas ciudades, así como la
propagación de los asentamientos informales (Sippel
et al. 2011, 12).
Las políticas y los programas para reducir la pobre-
za están financiados en gran medida por donantes
del Norte Global. Estos programas se han reducido
como consecuencia de la recesión económica que
comenzó en 2008 (UNECA, 2014, p. 14). El gasto
en protección social del África Subsahariana es ba-
jo en relación con los parámetros internacionales.
Sin embargo, un expendio de hasta 1–2% del PIB se-
ría manejable para los países de bajos ingresos (World
Bank, 2012a, p. 2).
Los di lemas de salud que aquejan al África Subsaha riana
son numerosos, y uno de los más acuciantes es la dificul-
tad para proveer una atención de calidad. En particular,
el cuidado de las personas con necesidades especiales –
niños, adultos mayores, personas con d iscapacidad y per-
sonas enferma s– recae principa lmente sobre las famil ias
9 Sudáfrica tiene un alto índice de desigualdad de ingresos, se-
gún los cálculos del Banco Mundial (2015c) para 2011–2015.
y, dentro de las familias, sobre las mujeres, debido a la
ausencia generalizada de servicios públicos aptos, espe-
cialmente en las zonas rurales (UNPFA, 2012, p. 110).10
Entre los numerosos desafíos de salud, el VIH/sida es
un problema significativo en muchas regiones del sub-
continente. El África Subsahariana representa el 70%
de la población mundial –o uno de cada veinte adultos–
que vive con VIH (WHO, 2016). Aproximadamente el
51% de las personas que viven con VIH en el continen-
te habitan en África Oriental y Meridional, y la mayoría
son mujeres (UN AIDS, 2016). Aparte del VIH/sida,
el África Subsahariana enfrenta otros dilemas severos
para la salud de su población, que afectan en especial
a las mujeres y los niños (UNECA, 2015a, p. 8). La
deficiente atención de salud, aparejada al rol de las
mujeres como principales cuidadoras, tanto en el hogar
como en la comunidad y los hospitales, expone a las
mujeres a riesgos significativos, tal como ocurrió con
el brote de ébola y sus estragos en la población femeni-
na (Mutima, Gitomer y Hobson, 2015; ONU Women,
2014). No obstante, se ha observado cierto progreso
en la disminución de la mortalidad materna e infan-
til (UNECA, 2015a, p. 8). Las políticas que mejoran
la salud materna e infantil permiten ahorrar tiempo y
dinero en cuidados e incrementar el bienestar de las
personas que brindan y reciben cuidados.
Una gama de persistentes normas y estereotipos cultu-
rales obstaculiza el empoderamiento de las mujeres en
muchos países del África Subsahariana. CEPA (2014,
p. 31) subraya una serie de factores relacionados con
las normas sociales que impiden a las mujeres el ejerci-
cio pleno de sus derechos y reducen su posibilidad de
10 La prevalencia del HIV/sida varía en la región subsahariana.
Aunque África representa el 71% de la población que vive con
HIV o padece sida, la región subsahariana exhibe grandes
variaciones, desde el 0,5% en Senegal hasta el 6% en Kenia y
el 24,4% en Suazilandia (ADVERT 2015b). El sur y el este de
África enfrentan el severo desafío de una gran población de
huérfanos que viven con los abuelos como ocurre a menudo
cuando los padres jóvenes mueren de sida. En África Occi-
dental, el HIV/sida es apenas uno entre numerosos proble-
mas d salud, como la malaria, la fiebre tifoidea y la precarie-
dad de los servicios, que redobla la carga de los cuidados para
las mujeres, e particular si están embarazadas o son ancianas,
así como para los niños.
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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protegerse con la ley. A grandes rasgos, la implemen-
tación de las leyes en materia de derechos humanos es
lenta en el continente, y la discriminación de las muje-
res persiste en muchos sistemas e instituciones legales
y formales, entre los que se cuentan el matrimonio,
la herencia y el control de los recursos productivos.
Además, las leyes consuetudinarias y religiosas consa-
gradas por la legislación y las constituciones formales
abarcan el derecho de familia e impugnan los dere-
chos de las mujeres (UNECA, 2014; véase también
Mohamed, 2015).
Los gobiernos de varios países se enfrentan a podero-
sas fuerzas conservadoras del espectro político y de la
sociedad, tal como se revela en los informes nacionales
de Beijing+20. Por ejemplo, las fuerzas religiosas con-
servadoras retardan la reforma de las leyes que rigen
la familia y el matrimonio. En particular se impugna
el concepto de la igualdad entre los cónyuges dentro
del matrimonio (República de Costa de Marfil, 2014;
IRIN, 2012). Allí donde se han modificado los marcos
jurídicos y se han creado mecanismos institucionales de
género, su instrumentación también tropieza con los
obstáculos que imponen las fuerzas religiosas conserva-
doras (FEMNET, 2015a, p. 33).
Las normas sociales encierran el potencial de cambio
en contextos afectados por conflictos, donde los roles
de género se encuentran en proceso de cambio debido
a las nuevas tareas que asumen las mujeres en ausencia
de los hombres (Meintjes, Turshen y Pillay, 2010). En
algunos países de posguerra han colapsado las barreras
que obstaculizaban el empoderamiento de las mujeres
(UNEP et al. 2013, p. 7).
Además de las cuestiones contextuales citadas en esta
sección, los Estados subsaharianos confrontan otro
abanico de desafíos, como el cambio climático. Sus
consecuencias afectan a los pequeños agricultores,
muchos de los cuales son mujeres (Kanengoni, 2015).
Estos problemas están interrelacionados y, junto con
las deudas pendientes en materia de desarrollo infraes-
tructural, como la falta de acceso al agua potable, la
atención de salud y otros servicios, incrementan la car-
ga de los cuidados no remunerados que recaen sobre
las mujeres.
Políticas, marcos y desafíos
para la igualdad de género
Muchas políticas para la reducción de la pobreza y el
desarrollo económico comprenden estrategias y objeti-
vos multidimensionales que a menudo hacen referencia
a la desigualdad de género. Casi la mitad de los países
africanos adoptaron estrategias para la reducción de
la pobreza, que en su mayoría incluyen disposiciones
especiales para las mujeres (UNECA, 2014, p. 14). En
casi todos los Estados se han instrumentado marcos ju-
rídicos y políticas públicas sobre la igualdad de género.
Muchas de las mejoras atañen a un amplio abanico de
los campos citados en la Plataforma para la Acción de
Beijing. En el nivel continental, el Protocolo de la Carta
africana de derechos humanos y de los pueblos sobre los derechos
de las mujeres en África se considera un instrumento con
gran potencial, ya que es vinculante para los Estados
que han suscripto sus compromisos de promover y pro-
teger los derechos humanos de las mujeres y las niñas.
Fue ratificado por 36 de los 54 Estados miembros de
la Unión Africana, que ahora están obligados a tomar
medidas para combatir la discriminación y la violencia
contra las mujeres en los espacios públicos y privados
(Mohamed, 2015).
El informe de CEPA (2015a) sobre las prioridades para
el desarrollo sostenible de África subraya la igualdad de
género como una prioridad explícita de la política pú-
blica en tres de las cinco subregiones africanas (África
Occidental, Central y Meridional). Las políticas relati-
vas a la igualdad de género giran en torno a las mujeres
y la educación, la participación en la esfera política y en
las actividades económicas remuneradas, así como la
incidencia de las mujeres en la toma de decisiones. El
trabajo no remunerado de las mujeres en la esfera do-
méstica y la provisión de cuidados como dimensión de
la desigualdad que requiere políticas pertinentes no se
menciona de manera explícita. De acuerdo con el argu-
mento implícito, el empoderamiento de las mujeres por
medio de la educación les permitirá competir por em-
pleos calificados y bien remunerados, de modo tal que,
como madres, las mujeres estarán en mejor posición
para alimentar, cuidar y educar a sus hijos (UNECA,
2015a, p.9). Esta postura convalida sin ambages el
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
rol de las mujeres como proveedoras de cuidados no
remunerados en el seno de la familia y no conduce a
la reducción de los cuidados no remunerados ni a una
redistribución que los convierta en una responsabilidad
compartida con los hombres y/o el Estado.
En el nivel nacional, casi todos los Estados del África
Subsahariana han avanzado en ciertas áreas estipuladas
en la Plataforma para la Acción de Beijing, en particu-
lar los marcos jurídicos y los mecanismos de género
(UNECA, 2014, p. 7; véase también Mohamed, 2015).
Los informes nacionales de Beijing+20 ponen de relieve
mecanismos institucionales para el avance de las mu-
jeres que están apuntalados por marcos jurídicos, nor-
mativos o estratégicos para la promoción de la igualdad
de género y el empoderamiento de las mujeres. Esto se
logró mediante el establecimiento y el fortalecimiento
de instituciones nacionales de género, es decir, minis-
terios autónomos del género y la mujer, direcciones de
género en diversos ministerios, secciones u oficinas de
género en ministerios de importancia clave, así como
secretarías de género o comisiones de género e igualdad.
Los informes nacionales también consignan progresos
sustantivos en la instrumentación de acciones progra-
máticas y normativas con miras a la igualdad de género y
el empoderamiento de las mujeres (UNECA, 2014, p. 7).
Entre los escollos que dificultan la tarea de promover
los derechos de las mujeres en el África Subsahariana
se menciona con frecuencia la falta de voluntad política
(Mohamed, 2015). Una aproximación al caso de Ruanda
ilumina la relevancia de la voluntad política para lograr la
igualdad de género y desarrollar políticas que propicien el
desarrollo. Pese a su pobreza y las heridas que aún no han
terminado de cerrar tras el genocidio de 1994, Ruanda ha
hecho avances impresiona ntes hacia la ig uald ad de género,11
que hoy la sitúan entre los países más igualitarios del
continente y a la cabeza de los rankings mundiales so-
bre participación política de las mujeres. La igualdad de
género es un objetivo explícito, tanto en el discurso del
11 Ruanda ocupa el 80° puesto en el Índice de desigualdad de
género del PNUD, pero también el 163° en el Índice de De-
sarrollo Humano (PNUD 2015). Véase la reseña crítica de las
políticas ruandesas de género en Debusscher y Ansoms, 2013.
presidente como en el órgano decisorio de las políticas
nacionales y ocupa un lugar protagónico en la sección del
informe Beijing+20 dedicada a las mujeres y la economía,
con un subcapítulo sobre el fomento de la armonización
entre las responsabilidades laborales y familiares de hom-
bres y mujeres (República de Ruanda, 2014).
Todos los informes de académicos, activistas y profesio-
nales del desarrollo mencionan la insuficiencia del gasto
social a lo ancho y a lo largo del África subsahariana
(por ejemplo, Bibler y Zuckerman, 2013, p. 2; véanse
también los informes de países, como el de República de
Camerún, 2015, p. 9). La subregión gasta comparativa-
mente poco en políticas de familia y niñez, circunstancia
sorprendente dado el volumen de la población infantil
(ILO, 2014c, p. 14). El gasto insuficiente en servicios
e infraestructura surte efectos negativos acumulativos
del trabajo doméstico y de cuidados no remunerado que
recae sobre las mujeres, dada la carga persistentemente
alta de las enfermedades (incluidos el HIV/sida y el ébo-
la), la índole de los desafíos demográficos y la merma de
recursos como el agua, los combustibles y los alimentos
a raíz del cambio climático. Estos factores múltiples se
combinan e incrementan el tiempo que dedican las mu-
jeres a satisfacer demandas relacionadas con los cuida-
dos. La provisión deficiente de infraestructura, en par-
ticular de agua potable e instalaciones sanitarias, surten
consecuencias interrelacionadas que repercuten en las
mujeres y los niños (ILO, 2014c). Es esencial destinar
fondos sobre todo al sector de la salud, y el desarrollo de
programas para garantizar la calidad del agua, el aire y
el medio ambiente –que inciden en la salud de madres e
hijos– aliviaría los costos públicos de la salud en el largo
plazo (UNECA, 2015, p. 8).
Dónde se sitúan las políticas del cuidado
Con un complejo trasfondo de mejoras y obstáculos
persistentes en el trabajo por la igualdad de género en
el África Subsahariana, las políticas que reconocen, re-
ducen o redistribuyen el trabajo no remunerado de las
mujeres –tanto las tareas del hogar como el cuidado
de personas dependientes– a menudo forman parte
de marcos normativos muy diversos. El cuidado suele
empaquetarse –de manera implícita o explícita– en po-
líticas educativas, infraestructurales, de salud, de lucha
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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contra la pobreza y de otros tipos. Se presenta a través
de marcos normativos; por ejemplo, encuadres progre-
sistas o integradas, o bien instrumentalistas o familistas.
Las políticas de lucha contra la pobreza son las que
se implementan con mayor frecuencia en el África
Subsahariana, debido a los problemas pertinentes
generados por la pobreza (UNECA, 2014, p. 2), y las
políticas que contribuyen a reconocer, redistribuir o re-
ducir la carga de cuidados no remunerados que recaen
sobre las mujeres a menudo se sitúan en el marco de
las medidas contra la pobreza. La pobreza tiene facetas
multidimensionales e interseca una gama de cuestiones,
tal como se refleja en el formato de muchas políticas
para su reducción. Las políticas contra la pobreza aco-
meten problemas persistentes, como la infraestructura
relacionada con el agua y el saneamiento, la atención de
salud, la educación y la seguridad alimentaria. Aunque
no aborden explícitamente el trabajo doméstico y de
cuidado no remunerado, lo reducen y pueden generar
ahorro de tiempo para las mujeres. Las políticas sustan-
ciadas en preocupaciones relacionadas con el agua, por
ejemplo, se sitúan a menudo en el discurso de la salud
pública y se encuadran en consecuencia, pero también
surten impacto en el trabajo de cuidados que recae so-
bre las mujeres y en la desigualdad de género. (Fontana
y Elson 2014, p. 461).
Las políticas de desarrollo y cuidado de la primera
infancia (ECPI) se cuentan entre las más frecuentes y
encierran un gran potencial de incidencia positiva en
la vida de las mujeres. Formuladas como políticas para
el desarrollo de la primera infancia (ECPI) o políticas
para la atención y la educación de la primera infancia
(AEPI), tienen el potencial de redistribuir el cuidado
desde la familia, o la esfera privada, hacia el Estado,
si se instrumentan adecuadamente. Estas políticas, por
regla general, son servicios concebidos para atender a
los niños en edad preescolar, en respuesta a las nece-
sidades de la joven población subsahariana. Las polí-
ticas de ECPI están presentes en casi todos los países
de la región. Si bien las políticas de cuidado infantil
temprano tienen un potencial transformador, en la
medida en que distribuyen el cuidado desde la esfera
privada a la esfera pública, muchas están formuladas a
la manera instrumentalista (Budlender, 2015), es decir,
la preocupación por las maneras de fomentar el creci-
miento económico, y de ahí la necesidad de garantizar
que los niños desarrollen todo su potencial para con-
vertirse en ciudadanos productivos. Aunque también
se emplean argumentos sobre los derechos de los niños,
los proponentes de este enfoque se valen del argumen-
to económico, tal como lo auspicia el Banco Mundial,
para apuntalar su propuesta (Budlender, 2015, p. 4).
Las políticas de infraestructura surten el impacto po-
sitivo de reducir los cuidados no remunerados que re-
caen sobre las espaldas de las mujeres, en la medida en
que las mejoras de infraestructura, en particular las que
facilitan el acceso al agua potable, reducen el tiempo
utilizado para la obtención de agua y favorecen la salud
infantil. Las políticas de desarrollo infraestructural no
formulan explícitamente la carga de cuidados no remu-
nerados como un factor clave de la desigualdad de gé-
nero que puede reducirse mediante su instrumentación.
El informe paralelo de la sociedad civil “African Civil
Society: Beijing+20, Shadow report” pone de relieve
los factores estructurales sobre los que se afianza la des-
igualdad de género (FEMNET 2015a). La prestación
de servicios pobres para los pobres sostiene y a veces
incrementa la carga de cuidados no remunerados que
sobrellevan las mujeres, en especial las más vulnerables.
Limita el acceso de las mujeres al trabajo remunerado,
así como sus oportunidades de alfabetización y edu-
cación. La evidencia demuestra que las consecuencias
para las mujeres son de largo alcance, incluso en lo que
concierne a la reducción de los matrimonios tempranos
y forzosos (FEMNET 2015a, 16).
Las políticas de salud en el África Subsahariana a me-
nudo se conciben con miras a lidiar con la epidemia
de VIH/sida. El VIH/sida y la sustantiva carga adi-
cional que impuso la epidemia ayudaron a reconocer
que las familias, en especial las mujeres que las inte-
gran, no pueden llevar todo el peso sobre sus espaldas
(Budlender 2015). La bibliografía sobre el cuidado
identifica el VIH/sida y sus consecuencias como una
característica definitoria en la economía africana del
cuidado (Folbre 2014, i128). Las políticas de salud con-
cernientes al cuidado suelen destinarse al auxilio y la
protección de los huérfanos u otros grupos dependien-
tes, e involucran desembolsos de dinero para cuidados.
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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En lo que concierne a otras enfermedades, los medios
que las mujeres tienen a su disposición para protegerse
son limitados, tal como lo reveló el brote de ébola en
África Occidental (ONU Mujeres, 2014). Las mujeres
embarazadas se encuentran en situación de riesgo debi-
do a la deficiente provisión de servicios para la atención
de la salud (Taylor, 2014). En consecuencia, los desafíos
que jaquean la salud demandan una gama de políticas
y acciones gubernamentales específicas y hechas a la
medida de la situación. Las políticas que mejoran la
atención de salud y el cuidado de los huérfanos impac-
tan significativamente en las mujeres, dada la tendencia
a asignarles el rol de cuidadoras primordiales.
Encuadre de las políticas del cuidado
Si bien un abanico de políticas puede surtir un impacto
transformador en el trabajo de cuidados no remune-
rados que deben asumir las mujeres, en la práctica no
suelen reducir ni redistribuir esta carga en medida su-
ficiente. En particular las políticas de ECPI e infraes-
tructura se caracterizan por sus deficiencias en materia
de financiación, instrumentación y monitoreo. Dos ca-
sos de países demuestran que, aun cuando las políticas
reconocen –o incluso abordan– la carga de cuidados no
remunerados, en el terreno a menudo se malogran por
escasez de fondos o defectos de implementación. Las
experiencias de Liberia y Ruanda, ejemplos de países
subsaharianos pobres y en situación de posguerra, de-
jan en claro cuál en la diferencia entre las prioridades y
la implementación de las políticas públicas.
La Política Nacional de Género de Liberia (2010–2015)
(República de Liberia, 2009) reconoce el trabajo de cui-
dados no remunerado de las mujeres en varios pasajes,
en particular en relación con la agricultura (p. 21), el
empleo (p. 22), la salud (las mujeres como cuidado-
ras, p. 25), el medio ambiente (como productoras y
consumidoras, p. 27), la infraestructura y los servicios
básicos (p. 28), y el cuidado de adultos mayores (p. 39).
La sección de políticas sobre agua potable, transporte,
electricidad y desarrollo energético alude indirecta-
mente al objetivo de reducir la carga de cuidados que
sobrellevan las mujeres, en la medida en que su apli-
cación mitigará el trabajo de las mujeres y aumentará
su empoderamiento económico ((Republic of Liberia
2009, 2009, p. 41). Sin embargo, el informe liberiano
para Beijing+20 critica la escasez de fondos destinados
a los mecanismos institucionales de género, la instru-
mentación ineficaz de la política nacional de género y
las capacidades deficientes de los nuevos mecanismos
institucionales (Government of Liberia, 2014, p. 6).
El informe nacional de Ruanda para Beijing+20, por
otra parte, mantiene de principio a fin un enérgico
enfoque y adecuado lenguaje igualitario de género, e
impulsa la armonización de las responsabilidades labo-
rales y familiares de mujeres y hombres en un amplio
abanico de proyectos y programas. Un objetivo explí-
cito es reducir la carga de trabajo de cuidado no re-
munerado que realizan las mujeres. Entre los ejemplos
de proyectos orientados hacia ese objetivo se cuenta la
producción y utilización de biogás y cocinas con uso
eficiente del combustible, iniciativa que liberaría el
tiempo empleado en obtención de leña y disminuiría
riesgos de salud. Otro proyecto concreto es la capa-
citación de las mujeres en la producción de equipos
de energía solar. Además, el programa “una vaca por
familia pobre” contribuye a reducir el tiempo que de-
dican las mujeres al trabajo doméstico, incrementa su
ingreso mediante la venta de leche y mejora la nutrición
de la familia (Republic of Ruanda, 2014).
Una causa adicional que perpetúa la carga de trabajo no
remunerado asignada a las mujeres, así como la incapa-
cidad para zanjar el problema con políticas eficaces es
el encuadre de las cuestiones ligadas al cuidado en una
perspectiva familista. La familia extendida se enfatiza
en muchos documentos de políticas africanas, incluidas
las de la Unión Africana, que apuntan a “fortalecer las
familias”. El Protocolo de la Carta africana de derechos humanos
y de los pueblos sobre los derechos de las mujeres en África, de
2016, “Adopta políticas y legislación que ofrecen incen-
tivos a todos los interesados pertinentes, incluidos los
hijos adultos, para que sostengan a los Adultos Mayores
en sus comunidades, asegurándose de que permanezcan
en el hogar durante el mayor tiempo posible” (African
Union, 2014). La perspectiva familista a menudo se
apuntala con argumentos que citan la “tradición” y
la cultura, especialmente en lo que concierne al cui-
dado de los adultos mayores. Por ejemplo, el informe
de Beijing+20 reconoce que los servicios de cuidados
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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para adultos mayores son insuficientes para acomodar
a grandes cantidades de personas, pero agrega que los
ancianos reciben cuidados de los parientes inmediatos
en su hogar, “en consonancia con la tradición”, y que se
considera “degradante abandonar” a los padres y otros
parientes mayores en manos del cuidado institucional
(Government of Liberia, 2014, p. 19). Este enfoque ba-
sado en la tradición y las normas sociales deposita toda
la responsabilidad en las familias sin tomar en conside-
ración las necesidades de los cuidadores (y receptores de
los cuidados). Los actores conservadores, incluidos los
grupos religiosos, ejercen creciente influencia en el pla-
no internacional, nacional y local (Kabeer, 2015a). Los
exámenes de Beijing+20 revelan que, en Costa de Marfil
y Mali, por ejemplo, había una fuerte resistencia contra
las leyes reformistas y la igualdad de los cónyuges en el
matrimonio. Durante una reforma de la ley sobre ma-
trimonio y relaciones familiares en Malaui, las fuerzas
conservadoras triunfaron en su resistencia a la abolición
de la poligamia (Republic of Malawi, 2014, 71).
Los servicios del cuidado
Los servicios del cuidado del África Subsahariana no
andan sobre ruedas, sobre todo en lo que concierne
a la prestación de servicios públicos. Las políticas de
cuidado infantil son bastante comunes y extendidas
en la región subsahariana como parte de las políticas
para la ECPI. Están concebidas para niños en edad
preescolar y engloban la atención a necesidades inter-
sectoriales de salud, educación, nutrición y cuidado. En
general, se enfocan primordialmente en el desarrollo
infantil, pese a su potencial para redistribuir también
los cuidados desde el hogar hacia el sector público o
el privado (Fontana y Elson, 2014, p. 466). Algunas
incluyen componentes de capacitación parental,12
pero no hay demasiada información disponible sobre
este aspecto.
12 Las políticas de ECPI a menudo incluyen “educación paren-
tal”, con el objetivo de capacitar a los padres para bridar me-
jores cuidados a sus hijos. Las iniciativas de formación paren-
tal son comunes, pero los detalles son escasos en la literatura
examinada por Budlender (2015).
El África Subsahariana ha hecho grandes progresos en
lo que concierne a las políticas integradas de ECPI:
“30 países han adoptado esas políticas y 7 están formu-
lándolas […]; muchos de los demás países son frágiles
o están afectados por conflictos” (UNESCO, 2015, p.
69). El razonamiento que subyace a estas políticas a
menudo no está relacionado con la redistribución del
trabajo de cuidado no remunerado que llevan a cabo
las mujeres. La política sobre ECPI de Liberia, por
ejemplo, formula objetivos basados en un enfoque
instrumentalista “para asegurar que todos los niños
desarrollen su pleno potencial mediante la prestación
de servicios y programas óptimos e integrados para
el ECPI, que les permitan convertirse en ciudadanos
útiles, productivos y potenciales líderes del futuro”
(Republic of Liberia, 2013). El enfoque que limita la
educación de la primera infancia al énfasis instrumen-
tal de la productividad futura corre el riesgo de descui-
dar las necesidades presentes de las cuidadoras.
En Nigeria se procedió a adaptar localmente la Con-
vención sobre los Derechos del Niño mediante el diseño
de la Política Nacional para el Desarrollo Integrado de
la Primera Infancia en 2007, que provee cuidados a los
niños y las niñas de hasta cinco años mientras sus pa-
dres trabajan (Oluwafemi et al., 2014, p. 119). La meta
era expandir, universalizar e integrar las intervenciones
de diversos sectores en el desarrollo de la primera infan-
cia, articulando con la Política Nacional de Educación,
Alimentación y nutrición, Salud, y la Ley sobre los
Derechos del Niño. La mayoría de las escuelas públicas
no están en condiciones de proveer los servicios reque-
ridos, debido a la falta de aulas y cuidadores calificados.
E incluso en las que fue posible poner los servicios a
disposición del público, estos se limitaron en general a
los niños de 3 a 5 años (ActionAid, 2013a, p. 31).
Kenia tiene una larga tradición de políticas para el
desarrollo de la primera infancia. Su presidente pana-
fricanista Jomo Kenyatta lanzó la filosofía nacional del
Harambee con el objetivo de movilizar grupos de acción
comunitaria, además de estructurar metas educativas y
socioeconómicas. La atención y educación de la primera
infancia se declaró un asunto de interés comunitario que
requiere colaboración. Las comunidades adquirieron te-
rrenos y construyeron escuelas, iniciativa que redundó en
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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números crecientes de centros preescolares y guarderías.
Las mujeres formaron grupos para defender y sostener
la educación y el cuidado de la primera infancia. Estos
grupos identificaron a personas aptas para desempeñar-
se como docentes de preescolar. Mientras que algunas
escuelas dictaban clases en las instalaciones educativas
convencionales, otras se organizaron en casas particu-
lares, cobertizos improvisados e incluso a la intemperie
(Mbugua, 2004).
El Ministerio de Educación de Kenia estableció en 2006
el Marco Normativo Nacional para el Desarrollo de la
Primera Infancia, que en 2010 garantizó acceso al ECPI
a todos los niños y niñas de 4–5 años (Yoshikawa y
Kabay 2014, p. 21). La evaluación naciona l de Beijing+20
revela un incremento constante en la tasa bruta de ma-
triculación preprimaria, desde el 57,7% en 2005 hasta el
66,3% en 2012 (Republic of Kenia, 2015, p. xxvi). En
2006, 2007 y 2008, la matriculación de niñas en progra-
mas de ECPI superó a la de varones.13 De acuerdo con
la evaluación del ministerio keniata, los esfuerzos del
gobierno por mejorar los programas de ECPI posibili-
taron el acceso de más niñas a la educación de primera
infancia. En el nivel primario se registraron incremen-
tos similares de la matriculación (Republic of Kenia
2014). Por otra parte, las escuelas preprimarias púbicas
no cuentan con servicios adaptados especialmente para
niños menores de 3 años. La enseñanza se enfoca en
el aprendizaje de las letras y los números, porque los
prestadores y los padres conciben el ECPI como una
“escuela primaria temprana”. Solo en unos pocos cen-
tros privados de las áreas urbanas se emplean métodos
pedagógicos centrados en el niño (Republic of Kenia,
2014). Las zonas muy pobres están aún peor equipa-
das, de modo tal que muchos padres, dada la escasez
de ECPI cercanos al domicilio y la preocupación por la
seguridad de sus hijos pequeños, prefieren recurrir a las
escuelas privadas (Ngware, 2015).
13 De acuerdo con la UNESCO, en algunos países (Suazilandia,
Lesoto o Mongolia), el riesgo de deserción escolar en grados
posteriores es más alto entre los varones que entre las mujeres,
sobre todo en zonas pobres y rurales, debido a la obligación –y
a menudo el deseo– de trabajar (UNESCO, 2015, p. 173).
La experiencia de Ghana con el ECPI también es digna
de mención. Ghana aumentó la tasa bruta de matricula-
ción preprimaria luego de establecer por ley un sistema
de educación básica universal que incluye dos años de
nivel preescolar.14 La política ghanesa es muy elogiada
debido a su oferta de servicios integrados y coordina-
dos que atienden a niños desde el nacimiento hasta los
8 años de edad. Sin embargo, la calidad es un desafío
mayúsculo: muchos programas están superpoblados, tie-
nen una infraestructura deficiente y carecen de docentes
calificados (Yoshikawa y Kabay, 2014, 21).
Aunque casi todos los países africanos cuentan con polí-
ticas para el desarrollo de la primera infancia, Fontana y
Elson (2010, p. 468) señalan que las políticas de cuidado
infantil aún son escasas en los países en desarrollo. Las
políticas existen, pero su ejecución está rezagada. Tal co-
mo revelan los casos de Kenia, Nigeria y Ghana, muchos
de los programas para el desarrollo de la primera infancia
fueron establecidos con una carencia de capacidades cru-
ciales. La provisión de servicios óptimos para el cuidado
de los niños en cantidad suficiente y condiciones acce-
sibles ha resultado aún más difícil en las zonas rurales.
En muchos casos, las mujeres zanjan estos problemas
por medio de la iniciativa propia y comunitaria. En las
zonas rurales pobres de Kenia, por ejemplo, las mujeres
han organizado guarderías a falta de servicios públicos
para el cuidado de los niños. Estas soluciones comu-
nitarias son asequibles para las mujeres pobres y per-
miten que los hijos más grandes asistan a la escuela en
lugar de quedarse en la casa para cuidar a sus hermanos
menores. Sin embargo, las guarderías informales mu-
chas veces ofrecen una atención deficiente debido a la
limitación del espacio, la precariedad de las instalacio-
nes sanitarias, la falta de nutrición, la inseguridad del
entorno y una serie de otras cuestiones (Premji 2014).
14 La tasa bruta de matriculación preprimaria pasó del 3% en
1971 al 113% en 2012 (Yoshikawa y Kabay 2014, 21–22). Este
índice se expresa como porcentaje de la población pertene-
ciente a la franja etaria oficial para la educación primaria. La
matriculación bruta puede exceder el 100% debido a la inclu-
sión de estudiantes de franjas etarias más altas o más bajas,
ya sea por inicio temprano o tardío de la escuela, o bien por
repetición de grados (World Bank, 2016).
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Otro desafío frecuente es la falta de coordinación en
las políticas de género y desarrollo infantil. Ruanda,
por ejemplo, dispone de voluntad política e iniciativas
sólidas en aras de incrementar la igualdad de género
(República de Ruanda, 2014), pero es deficiente en su
provisión de servicios para la educación y la atención
de niños en edad preescolar (Abbott, Mutesi y Norris
2015). Estas carencias a menudo abren las puertas a la
intervención de organizaciones confesionales, como
suele ocurrir, por ejemplo, con la provisión de centros
de acogida residencial (Better Care Network, 2015).
Hay otra gama de servicios públicos que también encie-
rran un potencial transformador por su capacidad para
reducir la carga de cuidados no remunerados que recae
sobre las mujeres. Los servicios de salud accesibles y de
buena calidad surten impactos significativos en la salud
y el bienestar de madres e hijos, así como en la reducción
del tiempo que insumen los cuidados en la vida de las
mujeres. En Gambia, por ejemplo, el sistema de salud
pública ha progresado gracias a la creación de nuevos
hospitales estatales, aparejada a la oferta de servicios
accesibles y asequibles de salud reproductiva (Republic
of Gambia, 2014, p. 25). También están las denominadas
“estaciones ambulantes”, que hacen visitas mensuales a
las comunidades a fin de brindar servicios tales como la
atención de salud reproductiva y pediátrica, e incluyen
atención prenatal, vacunación infantil, supervisión del
crecimiento, registro de nacimientos y muertes, e incluso
tratamientos básicos para niños enfermos. La estrategia
de las estaciones ambulantes surte un impacto significa-
tivo, ya que acerca la atención de salud a las poblaciones
rurales (African Health Observatory, 2014) y, en conse-
cuencia, también permite que las mujeres se ahorren el
tiempo que insume el traslado a pie a los hospitales.
En Ruanda, la introducción del Esquema Mutual
Universal de Salud Comunitaria (Mutuelle de santé) re-
dujo las barreras económicas que dificultaban el acceso
de las mujeres a los servicios de salud. El sistema brinda
atención médica a las mujeres pobres por una contribu-
ción anual cuyo monto no supera los cinco dólares esta-
dounidenses (Republic of Rwanda, 2014, p. 19). Antes
de esta prestación, las mujeres citaban la falta de dinero
como impedimento de su acceso a la atención de salud.
El gobierno también invirtió en la mejora del acceso
mediante la provisión de centros médicos con miras a
que nadie necesite caminar más de una hora para llegar
(Republic of Rwanda, 2014). Este esquema expandió el
acceso a los servicios. Entre 2005 y 2011, la cantidad
de parteras calificadas creció del 39% al 69%, y el uso
de anticonceptivos femeninos se incrementó del 10%
al 25% (UN Women, 2015b). Debido que Ruanda lo-
gró extender su cobertura de salud hasta el 90% de la
población, los gobiernos de otros países africanos y al-
gunos asiáticos han examinado su enfoque de atención
universal (Makaka, Breen y Binagwaho, 2012). Por otra
parte, las críticas al esquema incluyen la alta dependen-
cia de donantes para la financiación, así como el costo
de las tarifas, en vista de que muchos ruandeses viven
en la extrema pobreza (Nyandekwe, Nzayirambaho y
Kakoma, 2014).
El cuidado y el VIH/sida
La epidemia de VIH/sida redundó en una serie de medi-
das orientadas a frenar la propagación de la enfermedad
y hacer frente a sus con secuencias para la salud de la
población (UN Women, 2015a). Sin embargo, aunque
es evidente que la presencia de personas con VIH/
sida en el hogar incrementa el trabajo doméstico y de
cuidado no remunerado que realizan las mujeres, son
escasas las políticas orientadas a reducir y redistribuir el
aumento de la carga. El cuidado de personas que viven
con VIH o padecen sida demanda un bagaje significati-
vo de recursos, infraestructura y servicios. La evidencia
de Tanzania, por ejemplo, demuestra que se duplicó la
cantidad de agua necesaria para brindar una atención
adecuada (Brown, 2010, p. 63). También, tal como se
desprende de encuestas sudafricanas, la atención de
personas con VIH/sida requiere que las mujeres pidan
licencia en el trabajo y que las niñas falten a la escuela
(Makina, 2009, p. 313).
África Meridional y África Oriental son las regiones más
afectadas por el VIH/sida, pero también son las que han
logrado los mayores avances en el suministro de trata-
mientos, sobre todo a las mujeres embarazadas. Casi 16
millones de personas recibieron tratamiento en 2015
(WHO, 2015). Si bien la respuesta aún no es universal,
ha disminuido no solo el número de muertes relaciona-
das con el VIH/sida, sino también la cantidad de nuevos
27
INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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infectados (UNECA, 2014, p. 4). Botsuana, Namibia,
Sudáfrica y Suazilandia han experimentado este pro-
greso, así como Costa de Marfil, Malaui, Mozambique,
Uganda, Zambia and Zimbabue.
Desde los primeros años del siglo XXI, los cuantiosos
fondos aportados por donantes internacionales, co-
mo el Banco Mundial, El Fondo Mundial, el Plan de
Emergencia del Presidente de los EE.UU. para el Alivio
del sida (PEPFAR por su sigla en inglés), entre otros, han
permitido poner en marcha diversos programas de VIH.
También se introdujeron métodos novedosos para la re-
caudación de fondos, como un impuesto especial en los
pasajes de líneas aéreas y cargos por el uso de los teléfonos
celulares (WHO, 2015, p. 32).
De más está decir que no todos los Estados respondieron
de la misma manera al VIH/sida. Al principio, las auto-
ridades de Zimbabue destacaron los roles “tradicionales”
que desempeñan las familias y las comunidades en el
cuidado de los enfermos crónicos, así como el modelo
de atención hogareña, que se basa en la dedicación de las
mujeres al trabajo doméstico y de cuidado no remunerado
(Makina, 2009, p. 314). Pero la estrategia cambió con el
tiempo: hoy Zimbabue ha logrado controlar la epidemia
mediante una combinación de medidas preventivas, ser-
vicios descentralizados de salud, prestación de servicios
comunitarios y eliminación de tarifas para los usuarios
(Republic of Zimbabwe, 2015, p. 8).
Sudáfrica se encuentra en mejores condiciones en lo que
concierne a la oferta de servicios de salud en compara-
ción con otros países africanos, pero continúa jaqueada
por el elevado número de personas que viven con VIH.
De hecho, su programa de tratamientos para el VIH/si-
da, lanzado en 2003, es uno los más grandes del mundo.
El Plan Estratégico Nacional 2007–2011 y aparejado a
una campaña nacional de consulta y test de VIH (HTC
por su sigla en inglés) apuntaron a aumentar la propor-
ción de habitantes que se han sometido al análisis de
detección. La iniciativa de incorporar el test de VIH a
las consultas prenatales rutinarias de las mujeres emba-
razadas arrojó resultados particularmente buenos. Otro
paso promisorio, en 2015, fue el levantamiento de la
prohibición de la venta en farmacias del kit para el análi-
sis casero, que puede alentar a más personas a someterse
al test (AVERT, 2015a). Sudáfrica también ha ampliado
los servicios subsidiados de atención a domicilio, pero
esta opción no cubre los cuidados de tiempo comple-
to que requiere una persona enferma, e ipso facto no
puede remplazar el trabajo doméstico y de cuidado no
remunerado (Makina, 2009, 315).
Infraestructura relevante para el cuidado
África Subsa hariana se caracteri za por sus vastos déficits
de infraestructura (Andrés, Biller y Herrera Dappe,
2013, p. 3), uno de los impedimentos más serios para
los procesos de desarrollo (African Development Bank,
2015). La figura 2 indica que el África Subsahariana ha
quedado muy rezagada con respecto a las otras regiones
del mundo en el acceso a las telecomunicaciones, la
electricidad y las redes mejoradas de agua potable
y saneamiento.15 Más aún, alrededor del 30% de la
infraestructura existente está muy deteriorada y en
urgente necesidad de renovación (Africa Infrastructure
Knowledge Program, 2011, p. 2). Las reducciones del
gasto público, incluido el de infraestructura desde
mediados de los años ochenta, han repercutido
negativamente en la vida de las mujeres por el rebote
de los costos sociales resultantes en los hogares, que
a su vez acrecentó su carga de quehaceres domésticos
y cuidados no remunerados (Seguino y Were, 2014, p.
i37; Tanzarn y Gutiérrez, 2015, p. 14). La ausencia o
deficiencia de la infraestructura incrementa la cantidad
de tiempo y dinero que insumen la recolección y el
tratamiento del agua, así como el acceso a los servicios
de cuidado y salud (Seguino y Were, 2014, p. i37). Los
riesgos de salud debidos a la fa lta de ag ua, saneamiento e
15 Una fuente mejorada de ag ua potable se define como “aquella
que, por la naturaleza de su construcción [o a través de la
intervención activa] está protegida adecuadamente de la con-
taminación exterior, particularmente materia fecal” (OMS,
PJM, UNICEF 2015b, p. 50). Esta infraestructura impacta
fuertemente en la igualdad de género, y más específicamente
en el trabajo doméstico y de cuidado no remunerado, debi-
do a que las mujeres y las niñas emplean gran parte de su
tiempo en la recolección y el tratamiento de agua (UN Wo-
men, 2016a, p. 60). Una instalación de saneamiento mejorada
es aquella que impide de forma higiénica el contacto de las
personas con excrementos humanos (WHO, PJM, UNICEF
2015b, p. 50)
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
28
higiene incrementan la carga de cuidados que requieren
los niños, los mayores y otras personas vulnerables.
Las encuestas de Tanzania sobre el uso del tiempo per-
miten apreciar los beneficios de la infraestructura para
las mujeres. El tiempo anual destinado a la recolección
de agua en Tanzania se equiparó al de 640.000 empleos
de tiempo completo para las mujeres y 120.000 empleos
de tiempo completo para los hombres (Fontana y Natali,
2008). En los casos de merma en los recursos naturales,
la recolección de agua representó una carga aún más
pesada de trabajo y tiempo para las mujeres, debido a
la necesidad de recorrer distancias más largas a pie para
acceder a las fuentes (UNEP et al., 2013).
Se han observado algunos éxitos menores con respec-
to a la disponibilidad del saneamiento mejorado en el
África Subsahariana, en el área de las diferencias entre
zonas urbanas y rurales. La cobertura de las zonas ru-
rales aumentó levemente, del 25% en 1990 al 31% en
2010. La cobertura de las zonas urbanas se redujo del
57% al 54% entre 1990 y 2010, en parte debido a la alta
proporción de poblaciones urbanas que crecen a paso
acelerado en relación con la infraestructura disponible
(UNDESA, 2014).
En lo que concierne a las fuentes mejoradas de agua
potable, hubo algún progreso de cobertura. La cantidad
de países subsaharianos que han alcanzado o superado
el 80% de acceso a fuentes mejoradas de agua potable
en las zonas rurales se duplicó, del 5% en 1990 al 10%
en 2010. También disminuyó el número de países con
menos del 50% de cobertura, del 27% al 16% en el mis-
mo período de tiempo (UNDESA, 2014). En Liberia, el
acceso a las fuentes de agua mejorada creció del 52% en
2007 al 57% en 2010, de acuerdo con el informe sobre la
estrategia liberiana para reducir la pobreza. Cabe aclarar,
sin embargo, que la mejora tuvo lugar principalmente
en zonas urbanas. El acceso a las instalaciones sanita-
rias se incrementó del 39% al 50% en todo el país entre
2070 y 2010. El agua potable y el saneamiento fue el
sector público con menor cantidad de obras terminadas
entre 2008 y 2011. Las mejoras fueron más bien magras,
debido a que el Ministerio de Obras Públicas se enfocó
Figura 2. Infraestructura, comparación de regiones
Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial, excepto cuando se indique otra cosa.
Notas: a) El crecimiento promedio del PIB para MAN corresponde al período 2000 –2009; b) Acceso a telecomunicaciones se define como
la cantidad de líneas fijas y móviles; c) Panorama de la Energía Mundial 2010, por la Asociación Internacional de Energía; d) El saneamiento
mejorado se define como un sistema de sifón con descarga a red de alcantarillado, tanque séptico o letrina de pozo; una letrina de pozo me-
jorada con ventilación; una letrina de pozo con losa; e) El agua mejorada se define como conexión de agua corriente en la vivienda, fuentes
de agua pública, pozos entubados o pozos de sondeo, pozos excavados protegidos, manantiales protegidos, captación del agua de lluvia.
Fuente: Andrés, Biller y Herrera Dappe (2013, p. 3).
Crecimiento
promedio
del PIB
(2000-2012) a
Tasa de
urbanización
(2012)
Acceso
a telecom
(c/100 personas)
(2 011) b
Acceso a
electricidad
(% de población)
(2010) c
Acceso a
saneamiento
mejorado
(% de pobl.)
(2 011) d
Acceso
a agua
mejorada
(% de pobl.)
(2 011) e
Asia Oriental y Pacífico (AOP) 8,9% 50 98 92 67 91
Europa y Asia Central (EAC) 4,4% 60 157 100 94 95
América Latina y el Caribe (ALC) 3,1% 79 125 94 81 94
Medio Oriente
y África del Norte (MAN) 4,2% 60 105 94 89 89
Región de Asia Meridional (R AM) 6,7% 31 72 71 39 90
África Subsahariana (AS) 4,7% 37 54 35 30 63
2,5% 53 103 78 64 89
29
INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
ante todo en la construcción de carreteras. (Republic of
Liberia, 2012, p. 36).
Uganda incluyó la provisión de agua potable entre otras
medidas pensadas para beneficiar a la población más
pobre. El gobierno ugandés reformó el sector de agua
potable urbana como parte de su Plan de Acción para
la Erradicación de la Pobreza. En 2006, el Ministerio de
Agua y Medio Ambiente actualizó la estrategia con miras
a expandir el servicio de agua corriente en los distritos
pobres de las zonas urbanas y rurales. Se concretaron tres
medidas en beneficio de los pobres: una política de redes
asequibles que bajó los costos e incrementó la cobertura
(también en asentamientos pobres); una política de tarifas
que diferencia las categorías de consumidores a favor de
los pobres; y un proyecto para subsidiar el suministro de
agua a los consumidores que habitan en los asentamien-
tos pobres de Kampala. Estas medidas fueron exitosas
en líneas generales e incrementaron la prestación de ser-
vicios públicos que reciben los pobres, agregando alrede-
dor de 81.000 beneficiarios. Como resultado, disminuyó
el tiempo que pasan las mujeres y las niñas recolectando
agua y haciendo cola (World Bank, 2014, p. 57). Sin
embargo, algunos escollos permanecen. A pesar de los
costos reducidos, los precios son demasiado altos para la
población más pobre, que por ende continúa excluida del
acceso (World Bank, 2014, p. v).
Una gran cantidad de mujeres, especialmente de las
zonas rurales, sufre las peores repercusiones de la
ausencia de políticas sobre agua potable, o bien de la
desidia en su implementación. Varios países no han de-
sarrollado políticas específicas de agua potable, o bien,
donde esas políticas existen, su implementación deja
mucho que desear. La implementación de políticas, y
más aún la voluntad política, son precondiciones ne-
cesarias para el cambio positivo (Vidal, 2012). Ruanda
ha ejecutado con éxito sus políticas de fuentes e insta-
laciones mejoradas en materia de agua potable, sanea-
miento e higiene. Más del 54% de la población cuenta
con instalaciones sanitarias dignas, con una tasa de
cobertura que escaló de 1,5 millones de personas en
1990 a más de 5,5 millones en 2012. El país también se
ha propuesto la ambiciosa meta del 100% en el sumi-
nistro de agua y saneamiento para 2020. Ello se debe
en gran medida al fuerte respaldo político que reciben
los marcos institucionales y las estrategias claras de
políticas públicas (Sano, s/f; Vidal, 2012).
La protección social y el cuidado
Los sistemas de protección social apuntan a garantizar un
nivel básico de bienestar socioeconómico a todos los ha-
bitantes por medio de transferencias sociales, generación
de empleo directo, seguridad social y salud universal. En
África, las trasferencias monetarias incondicionadas y los
programas de generación de empleo directo son las políti-
cas más comunes (World Bank 2015d, 8). La forma de los
programas varía según el nivel de ingreso de cada país. Las
transferencias monetarias condicionadas e incondicionales
prevalecen en los países de ingresos medios-bajos, medios-
medios y medios-altos. Los programas de empleo directo
prevalecen en los países de ingresos bajos (World Bank,
2015d, pp. 9–10). Estas políticas son cada vez más nume-
rosas y complejas en todas partes del mundo. En el África
Subsahariana se ha registrado una fuerte expansión de las
transferencias monetarias. En 2010 había programas de
transferencias monetarias incondicionales en 21 países; en
2014, la cantidad de países había escalado casi al doble: ya
eran 40 (World Bank, 2015d, p. 7). Aunque estas políticas
no suelen mencionar explícitamente el objetivo de reducir
el trabajo de cuidado no remunerado que recae sobre las
mujeres, los ejemplos que se mencionan más abajo permi-
ten apreciar sus efectos en las mujeres, especialmente en las
pobres y las que brindan cuidados.
En los países pobres, a raíz de los magros presupuestos,
la opción entre transferencias condicionadas o incondi-
cionales no puede hacerse a la ligera: las transferencias
condicionadas a menudo no conducen a mejores resulta-
dos que las incondicionales, de modo tal que los esfuer-
zos de las mujeres por cumplir con las condiciones no
les aportan beneficios sociales adicionales. Tal como la
comprobación de medios, las condiciones son costosas
y complejas de ejecutar, e insumen fondos que darían
mejores frutos si se destinaran a incrementar los montos
de las transferencias (Fultz y Francis 2013, p. 34).
Programas de transferencias monetarias
En 2004, Zambia se contó entre los primeros países sub-
saharianos que implementaron transferencias monetarias
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
30
sociales. La medida también fue novedosa como proce-
dimiento del Estado zambiano, que hasta entonces solo
había provisto servicios públicos de manera irregular
(Schuering, 2008). Zambia puso en marcha al menos
cuatro modelos de transferencias monetarias sociales,
que incluyen un plan para indigentes a cambio de una
contraprestación laboral, un programa para adultos ma-
yores, un subsidio infantil y un programa de categorías
múltiples.16 El Programa de Subsidio Infantil (CGP
por su sigla en inglés) es un esquema de transferencias
monetarias incondicionales, focalizado en hogares con
niños menores de cinco años, situados en tres distritos
específicos, que apunta a reducir la pobreza extrema y
la transferencia generacional descendente de la pobreza.
Los pagos se otorgan directamente a las mujeres (Natali
et al., 2016). El CGP ha cumplido algunas de sus metas en
lo concerniente a reducir la pobreza, mejorar la seguridad
alimentaria, facilitar el consumo, aumentar la producti-
vidad e incrementar la posesión de ganado para mejorar
el sustento. Los hogares del programa adquirieron una
seguridad financiera significativa en comparación con
su situación previa. UNICEF ha observado impactos
generales de gran envergadura en el consumo, la segu-
ridad alimentaria y el bienestar, así como en la salud y el
desarrollo de los niños. El programa también surtió un
impacto positivo en el desarrollo patrimonial y comercial,
así como en la producción agrícola. (Handa et al., 2014).
En 2008, el Programa para Empoderar el Sustento y
combatir la Pobreza (LEAP por su sigla en inglés) fue
pionero en África Occidental como programa social de
transferencias monetarias. Suministró dinero en efec-
tivo y un seguro de salud a hogares de todo el país en
situación de pobreza extrema. Este programa de trans-
ferencias monetarias incondicionales se focalizó en
hogares con un huérfano o niño vulnerable, un adulto
mayor pobre o una persona con discapacidad e incapaz
16 El programa de categorías múltiples se focaliza en hogares
que cumplan con cualquiera de las siguientes condiciones:
una mujer cabeza de familia con huérfanos a cargo; un hogar
con un miembro discapacitado; un hogar encabezado por un
adulto mayor (más de 60 años) con huérfanos a cargo; y casos
especiales que son críticos pero no están comprendidos en
las otras categorías; por ejemplo, un hogar de dos adultos
mayores que no pueden valerse por sí mismos.
de trabajar (de Groot et al., 2015). Entre los hogares des-
tinatarios, el 60% estaban encabezados por mujeres. El
objetivo del programa era aliviar la pobreza y fomentar
el desarrollo de capital humano a largo plazo. Mientras
se mantuvo vigente, el LEAP surtió un impacto posi-
tivo en el índice de escolarización y ausentismo de los
niños (Handa et al., 2013). Sin embargo, el programa
recibió críticas en razón de que los montos transferidos
eran insuficientes para producir cambios significativos.
Otro escollo era la irregularidad e inconsistencia de los
pagos. (Gbedemah, Jones y Pereznieto, 2010).
La Transferencia Monetaria Social de Liberia fue lanzada
en 2009 como programa piloto para sostener a familias
rurales en situación de pobreza extrema. El objetivo
primordial del programa era la reducción de la pobreza.
La selección se focalizó en hogares muy pobres cuyas
oportunidades de empleo estuvieran limitadas por razo-
nes como –entre otros criterios– la presencia de tres o
más personas dependientes. El 60% de los destinatarios
–unas 1.900 familias, que incluían alrededor de 4.500 ni-
ños– eran hogares encabezados por una mujer. El uso del
dinero quedaba a criterio de los beneficiarios (Borgarello,
Figazzolo y Weedon, 2011). Estas transferencias mejora-
ron las viviendas, así como la salud y la educación de los
niños. También impactaron positivamente en la seguri-
dad alimentaria y las oportunidades de generar ingresos
(UNICEF, 2012).
Sudáfrica cuenta con un sistema de protección social
exhaustivo y bien desarrollado en comparación con los
de otros países subsaharianos. Fue establecido con el ob-
jetivo de reducir la pobreza, como muchas otras políticas
sociales del continente, e impacta en la desigualdad de
género, aunque no está formulado como tal. UNICEF-
ESARO (2015) evaluó las transferencias monetarias so-
ciales de África y examinó evidencias sobre los resultados
en relación con los niños. Entre los casos estudiados, la
política sudafricana de transferencias monetarias incon-
dicionales se consideró exitosa. El Subsidio para Niños
de Acogida (FCG por su sigla en inglés) es una asig nación
para quienes acogen en su hogar a niños declarados “en
necesidad de cuidado y protección” por el poder judicial,
como resultado de abusos, descuido, abandono, trata de
personas o cuestiones similares, tal como los define la
Ley del Niño, sección 150 (Budlender y Woolard 2012).
31
INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
El Subsidio para Manutención de Niños (CSG por su
sigla en inglés) es la principal asignación infantil focali-
zada en la pobreza y requiere comprobación de medios
(Budlender y Woolard, 2012).
Aunque ha recibido elogios por su incondicionalidad y
por facilitar el acceso de las mujeres al empleo remunera-
do, el sistema se subsidios infantiles exhibe ciertos puntos
débiles, en especial la confusión en torno al propósito del
FCG y las inequidades resultantes. El FCG está formula-
do como un recurso para brindar “cuidado y protección”,
no para combatir la pobreza, una distinción que en la
práctica se desdibuja. A fines de los años noventa, bene-
ficiaba a unos 50.000 niños, pero ese número ya se había
multiplicado por diez en 2015 (ILO, 2016a). El incremen-
to se debió en parte a la gran cantidad de huérfanos que
fueron acogidos en hogares familiares, y por ende elegi-
bles para recibir el subsidio. La mayoría de los huérfanos
que recibe el FCG vive con sus abuelos u otros parientes
cercanos (Budlender y Woolard, 2012).Hay otros progra-
mas de transferencias dignos de mención por su potencial
impacto transformador. El Subsidio para la Dependencia
del Cuidado se otorga a personas responsables de cuidar a
niños con discapacidades severas, en razón de que sus po-
sibilidades de ganarse el sustento se juzgan limitadas por
la atención intensiva que requieren esos niños. También
hay un Subsidio para la Vejez (OCG por su sigla en inglés)
que se otorga a los hogares donde viven adultos mayores.
(Budlender y Woolard 2012).
Las transferencias monetarias de Sudáfrica no crean
desincentivos para el trabajo y el ahorro. Por el contra-
rio, los hogares que reciben pensiones de vejez registran
índices de participación en la fuerza de trabajo 11% a
12% más altos que los hogares no beneficiarios, y tam-
bién índices de empleo 8% a 15% superiores, porque la
pensión recibida por un miembro del hogar permite que
otros miembros desempleados salgan a buscar trabajo.
(Borgarello, Figazzolo y Weedon 2011, p. 89; véase tam-
bién Plagerson y Ulriksen 2015).
El sistema sudafricano de protección social surte im-
pacto en la desigualdad de género aun cuando no esté
encuadrado ni formulado en estos términos. Su sistema
de subsidios alcanza a muchas más mujeres que hombres.
El OAG alcanza a más mujeres que hombres porque las
mujeres tienden a ser más longevas y más pobres, y por
ende es más probable que pasen el test de comproba-
ción de medios. Los subsidios infantiles alcanzan a más
mujeres que hombres porque es más probable que las
mujeres sean las principales cuidadoras de los niños. De
hecho, menos del 40% de los niños sudafricanos viven
con su padre biológico. El CSG podría ser visto como
un instrumento que aborda la desigualdad de género, en
la medida en que reconoce implícitamente el trabajo de
cuidados no remunerado que realizan las mujeres como
responsables primordiales o exclusivas de velar por los
hijos. Dada la ausencia de los padres, muchas mujeres de-
ben hacerse cargo de cuidar a los hijos además de obtener
un ingreso para alimentarlos. La Ley de Manutención
obliga al padre a aportar dinero para el sustento de sus
hijos, cualquiera sea el vínculo civil que lo haya unido a
la madre biológica de los niños. En la práctica, empero,
las cosas son bastante distintas. Muchos padres no pue-
den aportar lo que les corresponde porque se encuentran
desempleados. De otros tantos se desconoce el paradero
o la identidad. Pero incluso si el padre está identificado y
percibe ingresos, la ley es tan defectuosa que la mayoría
de los aportes son exiguos o quedan impagos. En tales
circunstancias, el modesto CSG aligera la carga.
De todos modos, la desigualdad persiste en la medida en
que los niños que viven con su madre a menudo son tan
pobres como los que no viven con su madre ni con su
padre, con la diferencia de que los segundos pueden ac-
ceder a un subsidio más alto si son huérfanos (Budlender
y Woolard, 2012).
Programas de empleo directo
Los programas de empleo directo constituyen una es-
trategia de protección muy extendida en África, donde
ya la han aplicado 39 países (World Bank, 2015b, p.
9). Estos programas emplean a sus participantes en la
construcción y la rehabilitación de bienes comunita-
rios e infraestructura estatal. En general están conce-
bidos con el propósito de mejorar las circunstancias
cotidianas de segmentos poblacionales en situación
de pobreza e inseguridad alimentaria, o bien como
medida de emergencia en contextos de alta desocupa-
ción y desastres naturales (Tanzarn y Gutiérrez 2015).
Algunos ejemplos destacados son el Programa para la
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
32
Expansión de Obras Públicas en Sudáfrica (EPWP
por su sigla en inglés) –el mayor del continente hasta
ahora– y el Programa de Protección Productiva Etíope
(PSNP por su sigla en inglés).
El EPWP de Sudáfrica apunta a suministrar ingresos y
mitigar la pobreza mediante el ofrecimiento de trabajo
temporario a los desempleados, en tándem con la ex-
pansión de servicios e infraestructura. Desde 2004, ha
generado más de 5 millones de oportunidades laborales
en sus tres primeras fases (South African Government,
2016). Al mismo tiempo, alcanzó su objetivo de cupo
femenino, que se había estipulado en el 55 por ciento
(Tanzarn y Gutiérrez, 2015, p. 17). Aunque el EPWP
se diseñó con atención a la “pobreza de tiempo” y la
carga de cuidados no remunerados que caracterizan a
la situación de las mujeres pobres, la ejecución del pro-
grama no siempre ha traducido estas consideraciones a
la práctica. Por el contrario, muchas mujeres se vieron
obligadas a trabajar durante jornadas más largas debido
al incremento de su carga de trabajo remunerado y no
remunerado (Tanzarn y Gutiérrez 2015, p. 30).
El EPWP también permite entrever los desafíos que su-
pone la integración del sector social en los programas de
empleo directo. El componente del EPWP especializado
en la educación de primera infancia es en esencia una ini-
ciativa de capacitación que sostiene a las trabajadoras de
ECPI durante su formación, pero no les brinda respaldo
alguno en forma de empleo o ayuda para la colocación
luego del egreso. Los centros estatales de ECPI no han al-
canzado suficiente expansión, como tampoco ha ocurrido
con los subsidios para apoyar la demanda a fin de que los
proveedores privados los mantengan en funcionamiento.
Al mismo tiempo, el alto costo de las tarifas excluye de
estos establecimientos a los hijos de familias pobres. El
estipendio de capacitación que paga el EPWP es más
alto que el salario de los centros, de modo que funciona
como incentivo para continuar la formación en lugar de
incorporarse a la fuerza de trabajo. Cuando las becarias
exitosas consiguen empleo, tienden a ascender a los pues-
tos docentes de grados superiores, donde la remuneración
es más alta, de modo que el propósito original concebido
para el componente, que consistía en sumar trabajadoras
calificadas de ECPI a la fuerza de trabajo, se cumple solo
de manera parcial (Parenzee y Budlender, 2015).
El PSNP de Etiopía es el programa más grande de este
tipo en África del Este y se cuenta entre los programas
de empleo directo más grandes del continente. Es una
intervención de protección social que integra eficaz-
mente la generación de empleo directo con transferen-
cias incondicionales de dinero o alimentos (Tanzarn y
Gutiérrez 2015, p. 1). El PNSP salva la brecha entre el
paliativo de emergencia y la asistencia para el desarrollo
a largo plazo, a la vez que sostiene a las comunidades
locales mediante transferencias de dinero y alimentos.
Al menos el 85% de los beneficiarios recibe transfe-
rencias en efectivo por su trabajo en obras públicas de
pequeña escala, mientras que el aproximado 15% de
beneficiarios con derecho a la ayuda directa (en calidad
de discapacitados, adultos mayores y mujeres embara-
zadas o lactantes) recibe transferencias incondiciona-
les. El PNSP es sensible a los roles que desempeñan
las mujeres en la agricultura y la seguridad alimentaria,
además de tomar en cuenta necesidades y vulnerabi-
lidades específicas de las mujeres. Incluye provisiones
para necesidades biológicas específicas del género, res-
palda el acceso de las mujeres al crédito y fomenta la
participación de las mujeres en decisiones relacionadas
con el trabajo en estos programas (Holmes y Jones
2011, pp. 12–13). Este programa se considera un caso
excepcional de buenas prácticas en aras de la igualdad
de género (Tanzarn y Gutiérrez, 2015, p. 21).
Las políticas laborales y el cuidado
Las políticas laborales han mejorado en muchos países
africanos. En Costa de Marfil, por ejemplo, las empleadas
públicas y privadas tienen derecho a 14 semanas de licen-
cia por maternidad y una hora de lactancia por día durante
un año. También los padres obtienen tres días de licencia
por paternidad. La igualdad de género está garantizada en
el “code du travail” (Republic of Côte d’Ivoire, 2014).
Nigeria promulgó en 2010 una Ley de Normas Laborales
que incluye una licencia por maternidad de 16 semanas
para empleadas públicas y privadas (Republic of Nigeria,
2014, 38), en línea con la recomendación del Convenio
183 para la Protección Materna del año 2000. Sin embar-
go, el 75% de la población trabaja en el sector informal.
Como en la mayoría de los países subsaharianos, incluido
Costa de Marfil, el crecimiento económico de Nigeria no
33
INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
ha absorbido su descomunal fuerza de trabajo, que in-
cluye alrededor de 50 millones de jóvenes desempleados
(Holmes y Akinrimisi 2012, p. 9). Esta realidad económi-
ca implica que la vasta mayoría de las mujeres no accede a
los beneficios de las leyes laborares.
En muchos países del África Subsahariana, solo una
pequeña proporción de la población trabajadora accede
a un empleo formal. Según la red global WIEGO (sigla
en inglés de Mujeres en el Empleo Informal: Globalizar
y Organizar), el 74% de mujeres y el 61% de hombres
trabaja en el sector informal no agrícola. La proporción
de trabajadores informales del África Subsahariana as-
ciende en promedio al 61%, aunque los índices regiona-
les son muy dispares. El guarismo más bajo se registra
en Sudáfrica, cuyo sector informal representa el 33% del
empleo, mientras que el de Mali, en el extremo más alto,
asciende al 82% (WIEGO, 2013). En consecuencia, las
políticas laborales, como las licencias de maternidad y
paternidad, las pensiones jubilatorias y las asignaciones
familiares, alcanzan solo a la minoría de trabajadores
formales (Folbre, 2014; Aboderin y Beard, 2015).
En el África Subsahariana, apenas el 16,9% de de los
habitantes accede a una pensión jubilatoria, muy por
debajo del 51,5% mundial (Arza, 2015). El índice de
cobertura para la protección materna también es com-
parativamente bajo. Dado que el empleo formal de las
mujeres es escaso, la licencia materna efectiva beneficia
a menos del 15% de la población trabajadora femeni-
na (ILO, 2016b, 36). Algunos países han establecido
pensiones para los trabajadores informales. El Ghana,
el Sistema Nacional de Seguridad Social introdujo el
Fondo del Sector Informal (SIS) en 2008. El SIS está
basado en contribuciones voluntarias y ofrece a los tra-
bajadores informales opciones de ahorros jubilatorios
y otros servicios financieros (World Bank, 2012a, p. 9).
La participación de las mujeres en la fuerza laboral
subsahariana se ha aumentado 3,2 puntos porcentuales
durante las últimas dos décadas. Tanto este incremento,
como la reducción de las disparidades en las tasas de par-
ticipación, se deben en parte a la pobreza persistente, que
impide a las mujeres dejar de trabajar (ILO, 2016b, p. 7).
De acuerdo con CEPA (2014, p. 22), las opciones de las
mujeres están restringidas por impedimentos culturales
que limitan sus oportunidades económicas y las arrojan
al empleo vulnerable e informal. Este problema persiste
debido a la abundante oferta de mano de obra y se exacer-
ba ante la ausencia o la deficiencia de la protección social.
Tales circunstancias vulnerables, sumadas a la falta de un
sustento alternativo, dificultan la salida de los mercados
laborales para los trabajadores pobres y de baja califica-
ción, en particular para las mujeres (UNECA, 2014, p.
22). Las mujeres quedan entonces atrapadas en la pobreza,
sin posibilidad de acceder a un empleo digno, que es una
de las vías más prometedoras para asumir otros roles y
controlar los recursos (Fultz y Francis 2013, p. 34). En
etas circunstancias, la extensión de la protección estatal
–como las pensiones universales y la cobertura de salud–
es de una necesidad acuciante para los trabajadores infor-
males (Alter Chen, 2012, p. 18).
La movilización en torno al cuidado
Los cuidados ocupan un lugar de máxima prioridad en
las agendas de redes tan grandes como Solidaridad para
los Derechos de las Mujeres Africanas (SOAWR por su
sigla en inglés) y Red de Comunicación y Desarrollo de
las Mujeres Africanas (FEMNET por su sigla en inglés),
que dirigen sus reclamos a organismos nacionales, su-
bregionales e internacionales. Las organizaciones de mu-
jeres subsaharianas avanzan cuesta arriba en su lucha por
la igualdad de género, en especial por la resistencia que
oponen las fuerzas conservadoras, tanto de la sociedad
como de los gobiernos. Tras una oleada de optimismo y
cambio en el continente (Tripp, 2013), después de 2013
se produjo un cambio de marea que sumió a la región
subsahariana en un creciente retroceso, acoplado a una
merma del número de mujeres en posiciones políticas.
Nigeria, por ejemplo, ratificó toda clase de protocolos e
instrumentos internacionales, pero usó ese pretexto para
acallar a los movimientos de mujeres. Además, la imple-
mentación de los instrumentos permaneció limitada y
dificulta la adaptación local de los protocolos (SOAWR,
2015, p. 9; Wanyeki, 2012).17
17 Sobre la influencia de las fuerzas conservadoras en el
nivel internacional, véanse, por ejemplo, Goetz, 2015;
Kabeer, 2015b.
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
34
El África Subsahariana se “oenegizó” a medida que los
movimientos de mujeres se despolitizaban. Las ONG,
que reciben fondos cuantiosos de actores internaciona-
les, están asumiendo funciones del Estado, en especial
tras las privatizaciones y los recortes de gastos públicos
que resultaron de las políticas públicas neoliberales.18
Hoy las mujeres se movilizan en torno a una serie de
prioridades, como la violencia contra las mujeres y ni-
ñas, la salud (incluidas la salud sexual, reproductiva y
la atención del HIV/sida) y el empoderamiento de las
mujeres (Mohamed, 2015; Wanyekim, 2012).19 El traba-
jo doméstico y de cuidado no remunerado como dimen-
sión de la desigualdad está ausente en la mayoría de los
casos y, cuando está presente, es una baja prioridad en
las agendas de los movimientos de mujeres de casi todos
los países subsaharianos.
Sin embargo, no todos guardan silencio en relación
con los cuidados. FEMNET y SOAWR ofrecen dos
ejemplos claros de cómo es posible insertar los cuida-
dos en las agendas de los movimientos africanos. Las
campañas continentales de FEMNET son dignas de
mencionar. En una declaración sobre los OSM y su
relevancia para las mujeres africanas, la red exhortó
a los líderes del continente a demostrar la voluntad
política de implementar la Agenda 2030 y subrayar la
importancia que revisten los derechos de las mujeres.
( FE MN ET, 2015 c). 20 FEMNET también está urg iendo
18 Hay considerable bibliografía sobre el rol de la sociedad civil y
la despolitización de la acción colectiva, devenida en “oenegi-
zación” durante los años noventa. Véase, por ejemplo, Haber-
son, Rothchild y Chazan, 1994.
19 Sobre la educación en Níger, véase ANED, 2014; sobre la
formación y el empoderamiento económico en Senegal,
REFDAF, 2016; sobre los derechos de las mujeres y el medio
ambiente en Ghana, Nigeria y Kenia, NETRIGHT, 2012;
ECOWA, 2016, y WomanKind Kenya, 2016.
20 Los siete puntos son: acabar con la discriminación y la vio-
lencia de género; acabar con el matrimonio infantil y la mu-
tilación genital de las mujeres; garantizar el acceso de todos
y todas a los servicios y la educación de salud sexual y repro-
ductiva; proteger los derechos reproductivos de las mujeres
y las niñas; reconocer y valorar el trabajo de cuidado no re-
munerado que recae sobre las mujeres y las niñas; expandir
las oportunidades económicas de las mujeres y garantizar sus
derechos a los recursos; y eliminar las disparidades de género
a los gobiernos a reconocer el trabajo doméstico y de
cuidado no remunerado que realizan las mujeres, en-
tre una serie de otras demandas (FEMNET, 2015c).
En un informe de posicionamiento, “The Africa We
Want” [“El África que queremos”], FEMNET llama
a eliminar todas las barreras que impiden el acceso
de las mujeres a la información, la tecnología, la in-
fraestructura, el crédito, el empleo y los mercados, así
como a reconocer y redistribuir su carga de trabajo
doméstico y de cuidado no remunerado (FEMNET,
2015b). FEMNET hace hincapié en la importancia
de reconocer la responsabilidad compartida de ambos
progenitores en la crianza y el desarrollo de los hijos,
recalcando que esta es una función social en la que el
Estado y el sector privado tienen una responsabilidad
secundaria (FEMNET, 2015b, 2015c). Su “Plan estra-
tégico 2014–2018” llama a los gobiernos a redistribuir
la carga de cuidados no remunerados con los hombres,
los niños varones, el Estado y el sector privado, con
el reconocimiento del importante papel de las muje-
res en la economía como telón de fondo (FEMNET,
2014, p. 10).
En “Breathing Life into the Maputo Protocol” [“Un
soplo de vida en el Protocolo de Maputo”], SOAWR su-
braya una serie de avances e impedimentos para la lucha
de las mujeres por sus derechos. Uno de los cuatro prin-
cipales impedimentos es la continua marginación de la
demanda por la reducción, redistribución y valoración
del trabajo no remunerado de cuidados, a pesar de su
reconocida importancia (SOAWR, 2015, p. 13).
FEMNET y SOAWR son movimientos de gran en-
vergadura con vínculos internacionales. También hay
una cantidad de ONG más pequeñas y actores inter-
nacionales que sensibilizan, movilizan y capacitan a las
ONG y activistas locales sobre cuestiones ligadas a los
cuidados. Un ejemplo es MenCare, una campaña glo-
bal de paternidad que apunta a promover la paternidad
y los cuidados equitativos y no violentos. Esta ONG
internacional colabora con Promundo, Sonke Gender
Justice, MenEngage y otros. Activa en 35 países, insta a
en las escuelas, garantizando el acceso igualitario a la edu-
cación (FEMNET, 2015c).
35
INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
los hombres a ocuparse de los cuidados (sobre todo de
los pacientes de sida), incluso en el África Subsahariana
(MenCare, 2015). Sus iniciativas funcionan en pequeña
escala, como en el nivel local, con miras a impulsar un
cambio de comportamiento respecto de los estereotipos
y las normas de género en individuos y comunidades.
La Red por los Derechos de las Mujeres de Ghana
(NETRIGHT), una organización afianzada que sumi-
nistró informes nacionales paralelos sobre Beijing+10
y Beijing+15, organizó en Nueva York un debate sobre
desigualdades de género –incluido el trabajo no remu-
nerado de cuidados– como preparación para el proceso
evaluativo de Beijing+20 (NETRIGHT, 2016). He ahí
un ejemplo del modo en que las organizaciones con
vínculos internacionales pueden incluir en sus agendas
el trabajo doméstico y de cuidado no remunerado que
recae sobre las mujeres, a la par de las cuestiones loca-
les que constituyen sus prioridades.
Como cabría esperar, hay diferencias regionales en
lo que concierne a la movilización por los cuidados.
Sudáfrica, por ejemplo, tiene una historia más larga de
militancia feminista y, por consiguiente, movimientos
políticos bastante institucionalizados. Gender Links
es una ONG que promueve la igualdad y la justicia
de género en 15 países del África Meridional (Gender
Links, 2016). Entre sus recursos hay materiales sobre
el trabajo doméstico y de cuidado no remunerado que
recae sobre las mujeres (Gender Links, 2011), pero los
cuidados no han sido una prioridad en su caso.
En la mayoría de los países africanos existen pequeñas
organizaciones de mujeres. Estos grupos promueven la
conciencia y la protección de los derechos de las mu-
jeres –que incluyen la atención de salud y el acceso a
infraestructuras como las de agua potable, saneamiento
e higiene–, además de cuestiones tales como la pro-
tección del medioambiente en el contexto del cambio
climático (WomanKind Kenya, 2016). La movilización
de las bases irrumpe en casos de emergencia, como las
epidemias, que a menudo impactan en el trabajo de cui-
dados. Durante la crisis del ébola, por ejemplo, surgió
una movilización por el reconocimiento y la financia-
ción de las organizaciones locales. Como resultado, las
organizaciones locales recibieron fondos y respaldo
de organizaciones internacionales.21 El trabajo de las
organizaciones locales de base suele complementar el
de las grandes organizaciones de ayuda y ONG inter-
nacionales. Mientras estas últimas establecen clínicas y
proveen suministros, las organizaciones locales acuden
en ayuda de individuos y comunidades, en especial las
de difícil acceso (Mutima, Gitomer y Hobson, 2015).
Dada la debilidad de las instituciones públicas, así como
de las políticas y su implementación, las demandas de
estas organizaciones no se dirigen a los gobiernos, sino
a la comunidad de donantes internacionales.
Los movimientos sociales, incluidos los de las mujeres,
se han movilizado en África en el contexto de la epi-
demia de HIV/sida, reclamando la acción del Estado e
impugnando políticas públicas (OMS, 2015, p. 32). En
Sudáfrica, el movimiento en torno al sida impulsó políti-
cas ad hoc y ofreció un apoyo esencial a las personas que
con HIV/sida. Esta crisis afectó significativamente a las
mujeres, ya que ellas eran y siguen siendo las principales
cuidadoras. Sin embargo, los liderazgos políticos medio-
cres y la “negación del sida” obstaculizaron la colabora-
ción efectiva entre el Estado y el movimiento en torno
al sida. Estos reveses desaceleraron el progreso de las
políticas públicas, así como el acceso al tratamiento, los
cuidados y las medidas de prevención (Nunn et al., 2012).
En un programa piloto de Kenia, Nigeria y Uganda,
el movimiento internacional ActionAid respaldó el
mapeo de políticas ligadas al cuidado y capacitó a las
mujeres, sus familias y comunidades acerca del trabajo
doméstico y de cuidado no remunerado que realizan las
mujeres. Uno de sus objetivos era concientizar y alen-
tar a las mujeres a que reclamaran servicios públicos
de calidad. Se crearon foros para construir estrategias
de lucha (Nesbitt-Ahmed y Chopra, 2013). ActionAid
organizó grupos de debate con funcionarios guberna-
mentales para examinar posibles estrategias nacionales
en torno a los cuidados, concientizar y suministrar
datos al gobierno. Las encuestas y anotaciones sobre el
21 Carta abierta: “A Call to Fund In-Country Grassroots Orga-
nizations Addressing the Effects of Ebola”, 23 de marzo de
2015, https://docs.google.com/forms/d/1s11kZbWCwvR4GX
qVshbudhI8Wt-wOC6zUN6jjsM0cM/viewform.
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
36
uso del tiempo permitieron recolectar datos valiosos e
incrementar la conciencia de las mujeres sobre su tra-
bajo no remunerado de cuidados. En consecuencia, las
mujeres comenzaron a cuestionar su carga, demandar
que los hombres y los líderes la reconocieran, e ins-
tarlos a embarcarse en esas tareas. En algunas comu-
nidades, las mujeres se movilizaron para exigir al go-
bierno servicios públicos esenciales para los cuidados
(ActionAid, 2013a, p. 5).
37
INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
ASIA Y EL PACÍFICO
Contexto
La región de Asia y el Pacífico es heterogénea en demo-
grafía y economía, con múltiples niveles de desarrollo
económico, social y de infraestructura Las diferencias
son vastas en cuanto a la igualdad de género y al entor-
no cultural, no sólo entre los países de Asia y el Pacífico,
sino también en el interior de cada uno. La región tam-
bién es diversa en sus entornos ecológicos y por ello los
impactos del cambio climático son diferenciados.
Los países de Asia y el Pacífico se encuentran es esta-
dios demográficos bastante distintos. Algunos tienen
poblaciones muy numerosas y jóvenes, sobre todo los
de Asia Meridional y Occidental (UNFPA, 2014, 3).22
India es el país del mundo con más jóvenes de 10 a
24 años, cuya cantidad total asciende a 356 millones
(UNFPA, 2014, 5). Otros países, en especial los de
ingresos medios a altos, atraviesan transiciones demo-
gráficas hacia el envejecimiento de la población. Asia
experimentará un incremento de más del 60% en la
población de adultos mayores (más de 60 años) hasta
2030. Acoplado a tasas decrecientes de fertilidad en
muchos países, este fenómeno conducirá a un incre-
mento proporcional de la tercera edad (UNDESA,
2015a). Una cuestión de importancia crítica en estos
países será la prestación de cuidados a los adultos
mayores, sobre todo en China, donde el baby-boom de
los años cincuenta a setenta y las consecuencias de la
política del “hijo único” han detonado cambios en las
estructuras familiares. De la mano con la emigración,
China se enfrenta a crecientes necesidades en materia
de cuidados (Hopkins, 2016; Scheil-Adlung, 2015).
La inmigración encierra el potencial de equilibrar
algunos de estos cambios demográficos mediante el
incremento de la población activa y el segmento de
potenciales cuidadores (UNDESA, 2016).
22 China (1.367 millones de personas, Julio de 2015) e India
(1.251 millones de personas, julio de 2015) tienen las pobla-
ciones más numerosas del mundo. Véase Central Intelligence
Agency, The World Factbook, https://www.cia.gov/library/
publications/the-world-factbook.
En cuanto al desempeño económico, la región de
Asia y el Pacífico abarca desde economías fuertes (co-
mo Japón, China y Corea del Sur) hasta muy pobres
(como Bangladesh, Nepal y Myanmar). Asia atraviesa
un proceso veloz de crecimiento e industrialización.
India y China se cuentan entre las economías más
grandes y pujantes del mundo.23 Otros países de eco-
nomías menos fuertes –por ejemplo, Camboya, Laos,
Myanmar y Papúa Nueva Guinea– registran índices de
crecimiento económico superiores al 7% (World Bank,
2015b). La mayoría de las economías de Asia Oriental y
Sudoriental se apuntala en la manufactura y el comer-
cio. Innumerables mujeres están empleadas en la in-
dustria de la vestimenta, un sector con alto coeficiente
de mano de obra que a menudo trabaja en condiciones
vulnerables (WIEGO s/f).
En muchos países de fuerte crecimiento económico
también hay segmentos de población muy pobre. Con
altos niveles de desigualdades socioeconómicas, la
India enfrenta una gama de problemas relacionados
con la pobreza, que incluyen la malnutrición de niños
pobres, así como desafíos a nivel de infraestructura en
las áreas donde viven los sectores más pauperizados,
tanto rurales como urbanas (Republic of India, 2015).
En numerosos países asiáticos, el crecimiento de las
ciudades y la pobreza urbana han detonado problemas
multidimensionales, que empeoran cuando se acoplan
a una provisión insuficiente de infraestructura y servi-
cios. En Asia vive el 60% de la población total mundial
de asentamientos marginales, y hay muchos más pobres
urbanos en condiciones de marginalidad que en otros
continentes (Asian Development Bank, 2014). La po-
breza se perpetúa en los lugares donde se acopla a la
falta de oportunidades económicas. Pese al crecimiento
de sus economías, muchos países de Asia y el Pacífico,
como Papúa Nueva Guinea (UNDP, 2013b), registran
23 La India se cuenta entre los países de crecimiento más veloz,
cuyo índice actual asciende al 8$ (República de la India, 2015,
p. 80).
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
38
altos índices de desempleo. En tales contextos, las
mujeres también enfrentan múltiples desafíos, como
los efectos negativos del cambio climático y toda una
gama de problemas que repercuten en ellas. Los altos
índices de embarazo adolescente, por ejemplo, agobian
a muchas mujeres que carecen de los medios necesarios
para brindar cuidados adecuados a las jóvenes madres
y sus hijos (Asian Development Bank, 2016).
Un arsenal de normas y estereotipos rígidos se interpo-
nen de muchas maneras en el camino hacia la igualdad
de género en Asia y el Pacífico. Los roles socioculturales
discriminatorios obstaculizan la prevención eficaz de
la violencia contra las mujeres, así como la protección
efectiva de las víctimas y su acceso al poder judicial
(CESPAP, 2015a). Los sistemas patriarcales que rigen la
propiedad de la tierra, el derecho de familia y el acceso
a los recursos productivos restringen las oportunidades
de las mujeres y sus medios de subsistencia (Kelkar,
2016). En muchas zonas, sobre todo en el sur y el su-
doeste de Asia, la Comisión Económica y Social de las
Naciones Unidas para Asia y el Pacífico (UNESCAP
por su siglas en inglés) ha identificado la necesidad de
lidiar con las normas “discriminatorias, prejuiciosas y
asfixiantes” del patriarcado, en una gesta de largo pla-
zo hacia la igualdad de género (UNESCAP, 2015a, p.
12). En los países pobres, como las Islas Marshall, los
roles de las mujeres, aparejados a sus pesadas cargas
como cuidadoras, restringen su participación en la vida
pública (República de las Islas Marshall, 2015, p. 22).
Las desigualdades basadas en la pertenencia étnica, la
religión, la casta y otros factores afectan profundamente
a las mujeres. Las mujeres de las castas más bajas, las
minorías étnicas o las zonas rurales están expuestas a
la discriminación y la estigmatización (República de la
India, 2015, p. 33; Gobierno de Nepal 2014, p. 12). A
menudo son marginadas por los prestadores de servi-
cios y los empleadores de trabajadoras domésticas (véa-
se, por ejemplo, UN Women, 2015c, pp. 34, 50).
Uno de los mayores desafíos que enfrenta la región
de Asia y el Pacífico es el cambio climático y los efec-
tos negativos de catástrofes naturales. En 2015, la
región experimentó 160 desastres, la mayoría en Asia
Meridional, que representan el 47% de las 344 catás-
trofes que ocurrieron ese año en todo el mundo. Estos
acontecimientos dejaron como saldo más de 16.000 víc-
timas fatales y un daño económico que superó los 45.100
millones de dólares (UNESCAP, 2016). El cambio cli-
mático, aparejado a los ambientes de recursos escasos
y acceso precario e inequitativo a la infraestructura y
los servicios, incrementa la carga de trabajo doméstico y
de cuidado no remunerado que recae sobre las mujeres
(UNDP, 2015, p. 121). En los países en desarrollo, las
mujeres son especialmente vulnerables al cambio climá-
tico, debido a su alta dependencia de los recursos locales
para el sustento (UNDP, 2013a). El cambio climático y
la administración de los recursos naturales son dos de
las cuestiones más prioritarias que los movimientos de
mujeres demandan incluir en las agendas de los actores
nacionales e internacionales (UNESCAP, 2015a).
El continente asiático ha sufrido y aún sufre las con-
secuencias de varias guerras y crisis prolongadas.
Afganistán y Nepal se encuentran severamente afec-
tados por las repercusiones de conflictos violentos.
Aunque Afganistán ocupa una posición muy baja en la
clasificación internacional de desarrollo humano y en-
frenta grandes desafíos derivados de sus múltiples con-
flictos, en años recientes ha experimentado algún pro-
greso en lo concerniente a los derechos de las mujeres y
la igualdad de género (Islamic Republic of Afghanistan,
2014; Save the Children, 2012; UNDP, 2015).
Políticas, marcos y desafíos
para la igualdad de género
Tres áreas de progreso sobresalen en el nivel institucio-
nal de Asia y el Pacífico: el trabajo por la igualdad de
género en los organismos gubernamentales nacionales,
el abordaje de la violencia contra las mujeres, y el fo-
mento de la participación y el liderazgo de las mujeres
en la política (UNESCAP, 2015, ix).
Todas las regiones de Asia y el Pacífico han alcanzado
algún nivel de progreso en el camino hacia la igualdad
de género, aunque con diferencias debidas a los contex-
tos heterogéneos y a la historia política de cada país. Las
orientaciones ideológicas de los gobiernos y sus políti-
cas públicas han ejercido una poderosa influencia en el
empoderamiento de las mujeres. Mongolia y Vietnam,
por ejemplo, tienen una historia política de socialismo y
39
INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
alta participación de las mujeres en la fuerza de trabajo.
Los países de Asia y el Pacífico reconocen la importan-
cia de las mujeres en la economía y han dado pasos cru-
ciales hacia su empoderamiento económico mediante
reformas legislativas, ordenamientos laborales flexibles,
establecimientos de salarios mínimos, provisión de
guarderías y acceso a crédito y/u otros servicios finan-
cieros (UNESCAP, 2015a, pp. 10–11). Muchos gobier-
nos también reconocen la importancia de las mujeres
para las empresas privadas. Los gobiernos que valoran
la iniciativa empresarial como motor para el crecimien-
to económico y la creación de empleo han introducido
y revisado políticas con miras a fomentar la iniciativa
empresarial de las mujeres (UNESCAP, 2013).
Pese a los avances hacia la igualdad de género, aún per-
sisten algunos lastres. En el nivel subregional existen
diversos impedimentos interrelacionados, que incluyen
la violencia contra las mujeres, su limitada participación
en actividades y liderazgos políticos, su bajo empodera-
miento económico, la carencia de servicios adecuados
para la atención de la salud y los retos ambientales que
afectan negativamente el sustento y el bienestar de las
mujeres (UNESCAP, 2015a).24 Muchos de los proble-
mas se relacionan con la escasez de fondos para combatir
las desigualdades de género. Las ideologías patriarcales
agregan un serio impedimento e inciden en la fijación
de prioridades para las agendas nacionales, así como en
la asignación de los presupuestos pertinentes. En países
pobres, como Papúa Nueva Guinea y las Islas Marshall,
escasean las políticas de género y los fondos para las
instituciones que se encargan de ponerlas en marcha.
Más insignificantes aún son las políticas relacionadas
con el trabajo doméstico y de cuidado no remunerado
que recae sobre las mujeres (por ej., República de las
Islas Marshall, 2015).
Los artífices de las políticas públicas han comenzado
a advertir que los efectos del cambio climático no son
24 CESPAP [UNESCAP] (2015a) enumera impedimentos de
todas las subregiones en relación con los marcos normativos,
los mecanismos institucionales y una seria de obstáculos re-
lativos a la formulación, ejecución y seguimiento de políticas
y legislaciones, capacidad técnica y disponibilidad de datos/
estadísticas.
neutrales en lo concerniente al género, y por tanto es
preciso incluir de inmediato a las mujeres en los pro-
cesos decisorios que atañen a los programas y las polí-
ticas del cambio climático (UNESCAP, 2016; UNDP,
2013a). Los movimientos de mujeres ejercen presión
para urgir a la acción concreta en este frente.
Dónde se sitúan y cómo se encuadran
las políticas del cuidado
Las políticas relacionadas con el trabajo doméstico y de
cuidado no remunerado que realizan las mujeres a me-
nudo integran o atraviesan políticas formuladas como
abordajes de problemas económicos, de infraestructura,
de salud y de cambio climático. Los abordajes explícitos
e implícitos del cuidado en las políticas públicas pueden
determinar su potencial transformador. En muchos
países asiáticos, el énfasis en la participación de las mu-
jeres en la fuerza de trabajo se entrelaza con argumentos
sobre la importancia del crecimiento económico. La
participación de las mujeres en la fuerza de trabajo varía
en las diferentes partes de Asia y el Pacífico. Muchos
países han implementado políticas laborales y públicas
que habilitan la incorporación de las mujeres al mercado
laboral, incluidas las referidas al cuidado de los hijos.
Para configurar un entorno que fomente el crecimiento
económico, es preciso invertir en las mujeres y las niñas
con miras a la igualdad de género (UNESCAP, 2015a).
Esta inversión incluye la asignación de recursos para la
sociedad en general. Por ende, las políticas relativas a los
cuidados constituyen una inversión e integran el conjun-
to de políticas que allanan el camino a la participación
de las mujeres en la fuerza de trabajo, postulada como
necesidad para el crecimiento económico.
Los servicios de guarderías infantiles son uno de los cin-
co avances registrados en el contexto de la participación
económica y el empoderamiento de las mujeres en Asia
y el Pacífico (UNESCAP, 2015a, p. 11). El encuadre
de la igualdad de género en el discurso del crecimiento
económico contiene medidas tales como la licencia pa-
rental y la protección de la maternidad para las mujeres
trabajadoras. Un puñado de países están instrumentan-
do las políticas pertinentes. Vietnam, por ejemplo, ha
establecido una de las licencias maternas pagas más
extendidas, que permite hasta seis meses remunerados
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
40
al cien por ciento. El informe de Beijing+20 destaca la
promulgación de la Estrategia para el Desarrollo de la
Familia Vietnamita, con la meta de “construir familias
vietnamitas prósperas, progresistas y felices”. El encua-
dre del crecimiento económico se acopla a una mirada
“familista”, que hace hincapié en la familia como “nues-
tro verdadero dulce hogar o nido acogedor” en pleno
aceleramiento de la industrialización y la moderniza-
ción (República Socialista de Vietnam, 2014, p. 4). Se
reconoce la importancia de la familia como la fuente
que reproduce la fuerza de trabajo, pero sin reflexiones
adicionales sobre la división del trabajo en el seno fami-
liar. Las políticas en favor del crecimiento económico
no siempre llevan a reducir el trabajo doméstico y de
cuidado no remunerado que recae sobre las mujeres. En
China, por ejemplo, la provisión de guarderías públicas
se redujo en el contexto de las reformas neoliberales
(Cook y Dong, 2011).
En muchos países, el cuidado no es una prioridad ex-
plícita de la agenda gubernamental. Los países con po-
líticas explícitas de cuidado tienen un contexto político
particular. Debido a sus históricos sistemas de bienestar
social, algunos países, como Mongolia y Vietnam, cuen-
tan con políticas específicas de cuidado concebidas con
el propósito de abrir las puertas a la participación de la
mujer en la vida económica y social. Mongolia subsidia
el nivel preescolar (Begzsurem y Aldar 2014), y Vietnam
ha instaurado políticas considerablemente igualitarias y
amplias de salud y educación (República Socialista de
Vietnam, 2014). Un segundo ejemplo es la India, con su
particular historia de militancia feminista que presiona
desde las bases desde hace más de treinta años en pos de
instaurar políticas de género (Rao, 2016). Esto ha redun-
dado en un abanico de políticas ligadas al cuidado. Las
políticas indias sobre maternidad y cuidado se encua-
dran en estrategias antipobreza (sobre todo antipobreza
de las mujeres rurales) como medidas para reducir la
malnutrición infantil (Republic of India, 2015).
Por otra parte, en Afganistán y las Islas Marshall son
muy escasas las prioridades ligadas específicamente a la
desigualdad de género. En contextos pauperizados, se
priorizan las medidas para subsanar problemas relacio-
nados con la pobreza, como los servicios de salud y la
violencia contra las mujeres.
Un impedimento clave es la expectativa de que muchas
cuestiones relacionadas con los cuidados se resuelvan
en el seno familiar, dando por sentado que lo harán
las mujeres y las niñas de la casa. Algunos gobiernos,
como el de Mongolia, apuntan a fortalecer a la familia
y realzan su papel mediante políticas de bienestar y el
aliento de la procreación en el marco tradicional de las
relaciones entre los géneros. Como ejemplos de esta
idiosincrasia cabe mencionar la prolongada licencia de
crianza sin goce de sueldo –de la que suele hacer uso
principalmente la madre– y la acotada participación del
padre en el cuidado de los hijos (Dugarova, 2016, p. 36).
La concepción funcionalista de la familia en Vietnam,
como ya se ha señalado, destaca la importancia del nú-
cleo familiar como espacio clave para la reproducción de
la fuerza productiva. China organizó tradicionalmente
el cuidado de los adultos mayores según la lógica de las
normas confucianas sobre la piedad filial. Varias leyes
reafirman como obligación moral la responsabilidad de
los hijos –es decir, de las hijas y esposas de los hijos– por
el cuidado de los padres en la vejez (Cook y Dong, 2011,
p. 953). Recién en los últimos años se ha incrementado
la provisión estatal de cuidados para los adultos mayores
(Scheil-Adlung, 2015, p. 31).
En muchas zonas de Asia y el Pacífico, las normas socia-
les y culturales limitan la posibilidad de que las mujeres
hagan uso pleno de sus derechos y participen de lleno
en la vida social, política y económica. En Afganistán,
estas normas restringen la movilidad y el sustento de
las mujeres, en tanto que la violencia contra las mujeres
se atribuye a la “cultura y las tradiciones inapropiadas”.
La modificación de estas percepciones se vislumbra
como un proceso difícil, de largo plazo y “el mayor
desafío para las mujeres afganas” (Islamic Republic of
Afghanistan 2014, p. 32).
Incluso en países con economías fuertes, donde se alien-
ta la participación política y económica de las mujeres,
muchos impedimentos siguen en pie, que derivan par-
ticularmente de la cultura corporativa patriarcal. Esta
cultura demanda largas jornadas de trabajo y, en conse-
cuencia, a menudo impide que las mujeres permanezcan
en el empleo durante el embarazo y después de dar a
luz. Además, los cuidados se consideran ante todo un
asunto de mujeres, cualquiera sea su participación en
41
INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
la economía formal. El servicio público de guarderías
infantiles es insuficiente para garantizar a las mujeres
un acceso igualitario al trabajo remunerado (APWLD
2014, 12).
Los servicios del cuidado
En la región de Asia y el Pacífico, la provisión de servi-
cios públicos para el cuidado es en general mejor que la
del África Subsahariana, pero peor que la de América
Latina y el Caribe (Neumann, Josephson y Chua 2015,
p. 24). Las políticas del cuidado y la provisión de ser-
vicios en el área de los cuidados varían notablemente
entre las subregiones y los países. Las razones son di-
versas, como se indicó más arriba en líneas generales.
La cobertura de la educación para la primera infancia y
los servicios de guardería es más alta en Asia Oriental y el
Pacífico que en otras regiones del mundo. Sin embargo,
hay diferencias notables de cobertura e instrumentación
eficiente dentro de cada país, sobre todo entre las zonas
rurales y urbanas, ligadas al estatus socioeconómico, la
lengua, la pertenencia étnica, el género y los servicios pa-
ra niños con discapacidades. Incluso donde se proveen
servicios públicos, la calidad varía enormemente. En la
mayoría de los países de Asia Meridional y Occidental se
han incrementado las tasas de matriculación preprimaria
desde 1999. Sin embargo, las tasas son muy bajas en al-
gunos países, como Bangladesh y Afganistán. Entre las
numerosas dificultades de la región cabe mencionar la
escasez de docentes de educación inicial, un problema
que ha empeorado con el crecimiento de la matrícula
en años recientes (Neuman, Josephson y Chua, 2015).
Kazakstán fue el primer país de Asia Central en esta-
blecer un año de escolarización preescolar obligatoria.
Esta medida ha propiciado la igualdad dado que garan-
tizó el acceso a los hijos de familias pobres y a las niñas
(UNESCO 2015, 71).
Los Servicios para el Desarrollo Infantil Integrado de la
India, o anganwadi, hoy se cuentan entre los programas
de ECPI más grandes del mundo. Este programa apun-
ta a subsanar los desafíos de la maternidad y el cuidado
infantil para la población pobre, en especial de las áreas
rurales. A raíz de la extendida malnutrición materna e
infantil y otros problemas derivados de la pobreza, el
diseño del los anganwadi se enfocó en problemas rela-
cionados a la nutrición y la salud, pero también con la
desigualdad de género, ya que, por ejemplo, provee a las
niñas los mismos recursos que a los varones (Republic
of India 2015, p. 4). El objetivo es llegar a las mujeres
embarazadas, las madres lactantes y los niños menores
de seis años mediante un programa integrado de edu-
cación, salud y nutrición para la primera infancia. Los
diversos servicios se brindan en centros anganwadi (UN
Women, 2012). Las mujeres de hogares pobres acuden
a ellos en busca de nutrición adicional para sus hijos,
mientras que las trabajadoras asalariadas y domésticas
los usan como guarderías. Los centros también proveen
atención de salud en lugares donde los servicios de sa-
lud primaria son de difícil acceso. En aras de mejorar el
programa, los centros anganwadi se ubicaron cerca de las
escuelas primarias, una estrategia eficaz para aumentar
la escolarización de las niñas y facilitar la transición de
preescolar a primer grado, tanto de las niñas como de
los varones (UN Women, 2012, 32).
No obstante, la provisión de servicios públicos en el área
de los cuidados es insuficiente en la India (Rao, 2016).
Una comparación entre los distintos estados indios re-
vela índices divergentes de asistencia. En algunos esta-
dos, solo el 20% de los niños concurre a los anganwadi,
mientras que en otros lo hace el 85 por ciento. Al mismo
tiempo, en todas las regiones se incrementó la asistencia
a las escuelas preprimarias privadas (UNESCO 2015, p.
80). En años recientes hubo recortes sustanciales en el
presupuesto de los anganwadi, así como huelgas reiteradas
del personal encargado de cuidar a los niños (Parakh,
2016), cuyos salarios son inseguros y se ubican por deba-
jo del mínimo (UN Women, 2012).
En Mongolia, la provisión de ECPI decreció en gran
medida después de 1990. Los niños de nivel preprima-
rio recibían escasa atención y, hasta hace poco, menos
del 70% de los niños mongoles asistía a programas para
el desarrollo de la primera infancia (UNICEF, 2015b).25
25 La cantidad de niñas y niños matriculados en preescolar as-
cendía a 97.000 en 1990, cayó a 64.000 en 1995 y comenzó a
subir con el inicio del milenio, hasta 90.300 en 2003, 122.100
en 2010 y 183.000 en 2014 (Dugarova, 2016, p. 25).
Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
42
En 2005 se adoptó una política para el Desarrollo
Integrado de la Primera Infancia, orientada a aumentar
la colaboración y la coordinación entre los distintos sec-
tores de los servicios para el cuidado infantil. En 2016
se promulgó una ley sobre cuidado infantil con miras
a proveer servicios de educación preescolar a todos los
niños de 2 a 6 años. Los proveedores del rubro en el
sector privado contribuyeron a subsanar la escasez de
centros preescolares públicos (Dugarova, 2016, p. 27).
Mongolia también experimentó dificultades para llegar
a los niños y niñas de grupos desaventajados, como
los de las zonas rurales y los discapacitados. UNICEF
(2015b), así como el Banco Mundial en tándem con la
Alianza Mundial para la Educación, respaldaron un
programa para subsanar las desigualdades que aqueja-
ban a los niños y niñas nómades. Los jardines de infan-
tes móviles han redundado en un aumento de la ma-
triculación entre los niños de zonas rurales alejadas de
las ciudades y contribuyen a prepararlos para la escuela
(World Bank and Global Partnership for Education,
2014). Cabe aclarar que los estudios no indican cómo
han impactado estos programas en el trabajo de cui-
dado no remunerado que realizan las mujeres, aunque
la carga de trabajo de las mujeres pastoras y su falta de
tiempo para la preparación preescolar de los hijos es un
problema identificado (UNICEF, 2015b).
La experiencia de China demuestra cómo afecta la dis-
ponibilidad de servicios públicos para el cuidado de los
niños a las elecciones de las mujeres, así como a sus opor-
tunidades de embarcarse en actividades rentables o de
otros tipos. En el curso de las reformas neoliberales que
introdujo durante los años ochenta, China recortó el gas-
to público en servicios de guarderías infantiles. Con este
descenso del respaldo estatal, emergió y prosperó una ga-
ma de servicios privatizados para el cuidado de los niños.
No obstante, en vista de que estos servicios privados no
están sujetos a regulación, su prestación de cuidados es
de calidad cuestionable. El empleo de las mujeres declinó
en consecuencia, a la vez que crecía su involucramiento
en el trabajo informal (Cook y Dong, 2011; Alfers, 2015).
Los retos para la salud son numerosos, e incluyen el im-
pacto de los servicios de salud en el trabajo doméstico
y de cuidado no remunerado que realizan las mujeres.
Estos servicios han progresado en muchos países de
Asia y el Pacífico, y hubo mejoras en los servicios de
salud materna e infantil. No obstante, la mortalidad
materna registra variaciones altas, tanto entre las subre-
giones como en los países que las integran. El índice de
mortalidad materna de 2013 en el Afganistán asolado
por la guerra, por ejemplo, escaló a 400 muertes por
cada 100.000 nacimientos vivos, en comparación con
las 29 por cada 100.000 de Sri Lanka, un país que tam-
bién está afectado por conflictos. En Asia Sudoriental,
los índices de mortalidad materna varían desde 200 por
cada 100.000 en Myanmar, hasta 6 por cada 100.000 en
Singapur. El acceso a servicios de salud atendidos por
profesionales calificados, especialmente en atención
prenatal, surte un fuerte impacto de reducción en la
mortalidad materna, así como de aumento en el bienes-
tar de madre e hijo (UNESCAP, 2015, p. 36).
Afganistán ha informado sobre mejoras en lo que con-
cierne a la atención de salud para las mujeres. El compro-
miso del gobierno con el incremento de los servicios pa-
ra la atención de salud ha multiplicado por diez el acceso
entre 2001 y 2015. La esperanza de vida de las mujeres
escaló de 45 a 62 años, aparejada a una reducción quín-
tuple de la mortalidad materna, aunque este índice sigue
siendo el más alto del mundo. Un programa de alimento
para la educación, del Programa Mundial de Alimentos,
ayuda a los niños en situación de déficits alimentarios
(World Food Program, 2015). También se han desarro-
llado servicios de atención para mujeres adictas (Islamic
Republic of Afghanistan, 2014; Save the Children, 2012).
El programa Mujeres Trabajadoras en pos de la Salud,
de Paquistán, es una iniciativa del sector público para
mejorar acceso de las mujeres a la salud reproducti-
va. Sus servicios a domicilio brindan atención básica
materna e infantil, facilitan el registro de nacimientos
y muertes, distribuyen medicamentos y desarrollan
otras iniciativas nacionales de salud (Zhu et al., 2014).
Además, este programa ofrece servicios de educación y
complementos nutricionales, apoyo psicosocial y otros
servicios relevantes para el cuidado infantil. Aparte
de los beneficios de salud para madres e hijos, y el
ahorro de tiempo en cuidados, el programa también
brinda oportunidades de empleo para más de 100.000
mujeres y ha surtido un impacto positivo en la toma
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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Valeria Esquivel y Andrea Kaufmann
de decisiones del personal de salud, los patrones de
movilidad de las mujeres y las normas de género en ge-
neral (Green, 2013). El programa causó un incremento
significativo en la salud materna e infantil, e impactó
positivamente ante todo en las familias pobres (Zhu et
al., 2014). Pese al éxito de la iniciativa, empero, ha habi-
do problemas en relación con la seguridad del empleo
y el pago de los salarios, que redundaron en protestas y
campañas. Otra dificultad es la provisión irregular de
medicamentos y equipos (Zhu et al., 2014).
Filipinas también ofrece un ejemplo de mejoras en la
salud materna e infantil, aunque también problemáti-
co en lo que concierne a la ejecución de las políticas.
Si bien se observaron mejoras de la salud infantil, el
índice de mortalidad materna disminuyó a un ritmo
más lento, e incluso aumentó en 2011. Filipinas quedó
un 75% por debajo de la meta para la reducción de la
mortalidad materna propuesta en el Objetivo 5 del
Milenio (Philippine Commission on Women, 2015, p.
5). El país promulgó la Ley de Paternidad Responsable
y Salud Reproductiva en 2012, luego de 13 años de ne-
gociaciones en el Parlamento. La ley está vigente desde
2014 y garantiza acceso universal a todos los métodos
de planificación familiar, administración de la fertili-
dad, educación sexual y atención de la salud materna,
un servicio de urgente necesidad. La implementación de
la ley es complicada, en particular debido a la oposición
de algunos sectores sociales y los problemas para llegar
a las mujeres más pobres (Philippine Commission on
Women, 2015, p. 15).
La transición demográfica y el envejecimiento de la
población presentan retos en varios países asiáticos,
especialmente en Japón y China. Urge mejorar las po-
líticas para el cuidado de los adultos mayores a fin de
dar abasto con la creciente demanda de estos servicios.
Japón ofrece una prestación nacional y universal de
cuidados para adultos mayores, tanto en instituciones
públicas como a través de servicios a domicilio (Scheil-
Adlung, 2015, p. 31). El gobierno también ha promul-
gado la “Ley sobre el ordenamiento de leyes relevantes
para la promoción de la seguridad general de la atención
médica local y los cuidados a largo plazo” (Japón, s/f).
Otra medida en esta área son los “créditos de tiempo”
para la prestación de cuidados a adultos mayores. El
Fureai Kippu –“vale por relación solidaria”– es un sis-
tema de redes de apoyo mutuo que surgió de grupos
cooperativos urbanos de base, como la Asociación de
Ayuda para la Vida Cotidiana, de Tokio, y la Asociación
de Cuidados para la Vida, de Kobe. En el sistema del
Fureai Kippu, los participantes brindan cuidados a per-
sonas discapacitadas o adultos mayores, como llevarles
comida y ayudarlos con las compras. A cambio, reciben
vales electrónicos en una cuenta digital de ahorros. Los
dueños de los vales pueden guardarlos para su futuro,
o bien transferirlos a una persona de su elección, por
lo general a alguno de sus padres u otro miembro de la
familia. El sistema permite a los adultos mayores evitar
o posponer el ingreso a un costoso hogar geriátrico,
además de mejorar su calidad de vida (Hayashi, 2012).
A diferencia de Japón, China mantuvo hasta 2009 una
mínima provisión estatal de cuidados para adultos ma-
yores (Scheil-Adlung, 2015, p. 31), que solo brindaba
apoyo público a ancianos sin hijos, ingresos ni parien-
tes (los “tres sin”). Desde entonces ha crecido la oferta
privada de hogares geriátricos, sobre todo en las zonas
urbanas (Feng et al., 2012). Sin embargo, los cuidados se
brindan en condiciones precarias y sus prestadoras son
mujeres migrantes de las zonas rurales, tanto en las ins-
tituciones comunitarias, como en las privadas y estatales
(Rao, 2016). En las zonas rurales, los adultos mayores
desempeñan importantes roles de cuidadores: a princi-
pios de la década de 2010, el 38% de los niños estaba
a cargo de los abuelos, debido a que los padres habían
migrado a las ciudades en busca de trabajo (UNFPA,
2012, p. 35).
Infraestructura relevante para el cuidado
Asia y el Pacífico han experimentado una gama de me-
joras en la provisión de infraestructuras, en particular
las relevantes para el trabajo doméstico y de cuidado no
remunerado que realizan las mujeres, como el acceso al
agua potable, el saneamiento y la higiene. A pesar de
los avances, se calcula que 663 millones de personas de
todo el mundo aún usan fuentes no mejoradas de agua
potable, y un quinto de ellas vive en el Asia Meridional
(UNICEF y WHO, 2015, p. 7). Además, aunque Asia
experimentó en general un mejor desarrollo de su in-
fraestructura en comparación con otras regiones del
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
44
mundo en desarrollo, el Banco Mundial ha tasado la
brecha infraestructural del sur asiático en 2,5 billones
de dólares (Andrés, Biller y Herrera Dappe, 2013).
Dentro de la región se observan vastas diferencias
de desarrollo infraestructural. Afganistán, Nepal y
Bangladesh, por ejemplo, registran niveles muy bajos de
provisión de infraestructura. Sri Lanka y las Maldivas,
por otra parte, están más avanzados en este terreno
(Andrés, Biller y Herrera Dappe, 2013). Afganistán
y Nepal han partido de un punto inicial diferente en
lo tocante a la (re)construcción de su infraestructura,
a raíz de conflictos violentos y crisis prolongadas. Sin
embargo, el acceso a fuentes mejoradas de agua potable
en Afganistán se incrementó en 54 puntos porcentua-
les desde 1990: la cobertura creció del 1% al 55% de la
población (WHO, JPM and UNICEF 2015a, 3).
Con una cobertura actual del 27%, el acceso a fuentes
mejoradas de agua potable ha registrado un alza sig-
nificativa en Asia Oriental. Desde 1990, la cobertura
de Asia Meridional y Sudoriental creció en un 20% y
un 19%, respectivamente (UNICEF and WHO, 2015,
pp. 7–8). Las dificultades con la provisión de agua son
diferentes en las zonas urbanas y rurales. En muchas
ciudades de Asia Sudoriental, solo el 50% de la po-
blación urbana accede a conexiones de agua corriente
(McIntosh, 2014, p. iv).
Vietnam ha progresado en el suministro urbano de
agua potable a través de la corporatización, recupera-
ción total de los costos y exenciones de tarifas por la
conexión. El Estado hace fuertes inversiones en el sec-
tor de agua y saneamiento, e incrementó en un 33% el
acceso al agua potable entre 1990 y 2012, hasta el 98%
en las zonas urbanas y el 94% en las rurales. En 2009, el
gobierno convirtió las empresas estatales proveedoras
de agua en sociedades anónimas con capital estatutario
(Canales Trujillo, Xuan Nguyet Hong y Whitley, 2015,
p. 12). Pero los resultados de esta política son dispares,
debido a las vastas diferencias en lo tocante a mejoras
y disponibilidad de servicios e infraestructura entre las
zonas urbanas y rurales (UN Women, 2016a).
En Camboya, la Agencia de Suministro de Agua Phnom
Penh –una empresa pública– mantiene vigente desde
hace más de diez años el programa Agua Limpia para
las Familias de Bajo Ingreso, en el marco de la política
gubernamental para la reducción de la pobreza. Este
programa ha abaratado significativamente el costo del
agua para más de 30.000 hogares pobres, e implica un
ahorro de tiempo para las mujeres y los niños de esos
hogares (Reino de Camboya, 2013).
Un informe del Banco Asiático de Desarrollo sobre el
uso del tiempo y la infraestructura por parte de las mu-
jeres reveló que el Tercer Proyecto para el Suministro
de Agua y Saneamiento facilitó a las mujeres de Sri
Lanka las tareas ligadas a la recolección de agua, de
modo tal que incrementó el tiempo a su disposición.
De acuerdo con la encuesta de evaluación, el proyecto
facilitó la recolección de agua al 82% de las consul-
tadas, e incrementó los ingresos mensuales del 57%
gracias al tiempo ahorrado en la recolección de agua
y su reasignación a actividades rentables. Otra mejora
derivada del proyecto fue una significativa reducción
de las enfermedades transmitidas por el agua entre los
beneficiarios (Asian Development Bank 2015, 12).
Un proyecto para el suministro de agua potable en
Vanuatu surtió un impacto significativo en la reducción
del trabajo doméstico y de cuidado no remunerado que
realizan las mujeres, en particular por las mejoras cua-
litativas en el cuidado infantil. Las mujeres dijeron que,
gracias a la fuente mejorada de agua, pudieron reasignar
más tiempo al cuidado de los hijos, circunstancia que a
su vez surtió un efecto positivo en la salud de los niños.
El proyecto fue muy valorado, no solo por las mujeres,
sino también por hombres que incrementaron cada vez
más su ayuda a las mujeres en las tareas hogareñas re-
lacionadas con la higiene y la limpieza (Willetts et al.,
2010). Según el Banco Asiático de Desarrollo, hay esca-
sos datos o análisis disponibles sobre el uso del tiempo
y la infraestructura, aparte de esa encuesta sobre el pro-
yecto de Vanuatu (Asian Development Bank 2015, 12).
El saneamiento también es una alta prioridad para las
agendas regionales de infraestructura y, al igual que el
agua, causa un fuerte impacto en el trabajo doméstico y
de cuidado no remunerado que realizan las mujeres, así
como en el bienestar de las mujeres y de las personas
con necesidad de cuidados. Solo en Asia Meridional
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INNOVACIONES EN EL CUIDADO
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hay 953 millones de personas que no acceden al sanea-
miento mejorado. Aunque se registraron avances signi-
ficativos en muchos países, el progreso varía entre las
subregiones. En Asia Meridional, el uso y la obtención
de instalaciones sanitarias mejoradas se duplicó, desde
el 22% en 1990 hasta el 47% en 2015 (UNICEF and
WHO 2015, 13).
Bangladesh enfrenta un serio desafío en relación con
las instalaciones sanitarias, a raíz del fuerte incremento
constante de las poblaciones urbanas y la consecuen-
te precariedad ambiental. La población de Dhaka –la
ciudad capital– crece a razón de 500.000 personas por
año, en un proceso impulsado por factores económicos
de atracción y rechazo, en particular por las oportu-
nidades de empleo que ofrece Dhaka en la industria
de la indumentaria. El crecimiento de la población
jaquea la infraestructura de la ciudad, especialmente