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Revista de
Administración
Pública
Los espacios cuentan: prácticas y discursos en la Administración
Pública sobre las políticas de igualdad de género.
Daniela Cerva Cerna*
Presentación
El abordaje de la inclusión de las políticas de género en el Estado mexicano
requiere una mirada que reconstruya no sólo el devenir histórico de
este proceso, con sus diferentes enfoques y modelos interpretativos; es
necesario revisar críticamente la relación que existe entre el desempeño
institucional y las representaciones que prevalecen sobre las acciones a
favor de la igualdad de género en los ámbitos organizacionales desde
donde éstas se despliegan.
Las demandas por igualdad y no discriminación con base en el género se
plantean como reivindicaciones colectivas, que aun cuando se apoyan en
el discurso de los derechos individuales de las mujeres como ciudadanas,
demandan al Estado sin abstraerse de cuestionarlo.
Este ensayo se divide en dos grandes apartados. El primero presenta el
encuadre conceptual sobre las políticas públicas, con especial énfasis
en el desarrollo de políticas de igualdad en el marco de los procesos de
su inclusión en el Estado. Se presentan los principales antecedentes a
* Licenciada en Sociología por la Universidad de Chile. Maestra en Ciencias Sociales
por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, México y Doctora en Ciencias
Políticas con orientación en Sociología, por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales
de la Universidad Nacional Autónoma de México. Egresada de la estancia posdoctoral
en el Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias (CRIM) de la UNAM. Sus
líneas de investigación son: teoría feminista, estudios de género, políticas públicas,
análisis institucional. Entre sus publicaciones más recientes destacan: “Procesos de
institucionalización de la perspectiva de género en el Estado: Análisis desde la cultura
organizacional” (2013); “Entre la ausencia y lo insulso: la agenda de género en las
campañas presidenciales de 2012”; “La importancia de las instituciones y la organización
de las mujeres. El cumplimiento de la cuota de género en las elecciones federales
mexicanas de 2012” (2014), “Participación política y violencia de género en México”
(2014). Actualmente es Profesora Investigadora, Tiempo Completo, en la Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de Morelos.
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nivel internacional y nacional, los actores involucrados y la respuesta
institucional para el abordaje de políticas públicas para la igualdad de
género.
En el segundo apartado se problematiza, desde un análisis que vincula
estructura, procesos y actores, los obstáculos y límites que enfrentan los
procesos de institucionalización de la perspectiva de género en México,
destacando la reacción de los actores institucionales que son parte del
ámbito de la administración pública, donde estas acciones se construyen.
Las variables que propongo poner de relieve son la cultura política y
organizacional como aspectos que condicionan el desempeño institucional
de dichas acciones.
La información que se analiza se desprende de una investigación de
corte cualitativo, que reconstruye las representaciones que funcionarios
públicos tienen acerca del enfoque de género y sus acciones dentro de la
administración pública en México.
I. La construcción de políticas públicas desde un enfoque de
género: devenir histórico y aportes desde las ciencias sociales
Las políticas públicas: estado de la cuestión
Desde las ciencias políticas y sociales ha sido de sumo interés conocer
y explicar la conformación de mecanismos de regulación social que
aseguren los procesos de integración y bienestar de la población. Así, las
políticas públicas son la materia prima que explica las formas que adquiere
la acción gubernamental para dar respuesta racional a los problemas
públicos y que han destacado autores como Cobb, Parsons y Roth.1
El proceso de toma de decisiones de aquello que una sociedad considera
como “los principales problemas públicos” no sólo involucra el estudio
de cómo el Estado despliega una serie de iniciativas para atender dicha
necesidad. También incluye analizar el marco legal, el funcionamiento
del gobierno, así como la interacción de otros actores sociales que son
parte del juego, partidos políticos y sindicatos, movimientos sociales y
grupos organizados, poderes fácticos, entre otros, así como los marcos
interpretativos que acompañan las demandas sociales.
En este curso de acción los actores cuentan con capacidades distintas
de poner “sus temas” como parte de la agenda institucional. Claramente
los aspectos vinculados con los valores y las construcciones ideológicas
1 Véase Roger Cobb, Jennie-Keith Ross y Marc ,Ross. “Agenda Building as a Comparative
Political Process”, The American Political Science Review, vol. 70, núm. 1, 1976. Wayne
Parsons. Políticas públicas: Una introducción a la teoría y la práctica del análisis, México-
Argentina, Flacso-Edgard Elgar, 2007. André-Noel Deubel Roth. Políticas Públicas.
Formulación, implementación y evaluación, Bogotá, Ediciones Aura, 2006.
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cobran sentido en la medida en que formarán parte de las consideraciones
acerca de lo que se considera importante y le compete, o no, al Estado
resolver como problemas de orden social.
De igual forma, el proceso de evaluación de las políticas implica integrar
en el análisis el papel del Estado en la concepción y puesta en marcha
de las intervenciones públicas y los resultados obtenidos bajo distintos
esquemas interpretativos (desarrollo y crecimiento, costo-benecio,
eciencia y ecacia, equidad, justicia, empoderamiento, etc.). En este
marco, actualmente la noción de desempeño institucional se establece
como una medida de evaluación de cómo las decisiones de política no
sólo atienden a niveles óptimos de eciencia y ecacia en el uso de los
recursos, sino además, fomentan la participación ciudadana y rendición
de cuentas.2
El estudio de todos estos elementos forman parte de lo que en ciencia
política y administrativa se denomina el ciclo de la política pública3 y en su
tratamiento destacan diversos enfoques explicativos que intentan analizar
el proceso mediante el cual una demanda o necesidad se constituye en
una propuesta de intervención pública.4
2 Los procesos de reforma administrativa de la administración estatal han promovido
un discurso que cuestiona la lógica de gestión burocrática tradicional, resaltando la
necesidad de modernización de la gestión orientada a los resultados.
3 El primer momento lo constituye la denición de la política pública, donde cobra especial
énfasis la movilización de las personas en torno un problema; el segundo momento es
la implementación, que reere a la puesta en marcha de la solución que se proponen
al problema planteado. Destaca en esta etapa la parte instrumental del proceso con
especial énfasis en la gura de los expertos. La tercera etapa es la evaluación de los
impactos o resultados obtenidos de la implementación de la política. Esta tipología no es
lineal y ha sido sujeta a revisión y cuestionamiento debido a los contextos y coyunturas
que impactan en el curso de acción establecido, así como los factores institucionales
desde donde se sostienen las políticas (normas, reglamentos, sistema de partido y
representación, política, entre otros).
4 Luis F. Aguilar Villanueva (ed.). Antologías de política pública, 4 vols., México, Miguel
Ángel Porrúa, 1992; Eugene Bardach, Los ocho pasos para el análisis de Políticas
Públicas, México, CIDE, 2008; Bob Jessop. “Desarrollos recientes en la teoría del Estado.
Enfoques, problemas y agendas”, en Crisis del Estado de Bienestar. Hacia una nueva
teoría del Estado y sus consecuencias sociales, Bogotá, Siglo del Hombre-Universidad
Nacional de Colombia, 1999, pp. 99-134; León Peter de, “Una revisión del proceso de
las políticas públicas: de Lasswell a Sabatier”, Gestión y Política Pública, vol. VI, núm. 1,
primer semestre, 1997, pp. 5-17; James G. March, y Johan P Olsen. El redescubrimiento
de las instituciones. La base organizativa de la política, México, CNCPYAP-UAS-FCE,
1997; Wayne, Parsons, Políticas públicas: Una introducción a la teoría y la práctica del
análisis, op. cit.; Ernesto, Stein, Tommasi, Mariano, Echebarría, Koldo, Lora, Eduardo y
Payne, Mark (coords.), La política de las políticas públicas: progreso económico y social
en América Latina, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 2006; Subirats,
Joan y Ricard Gomà, Políticas públicas: hacia la renovación del instrumental de análisis,
España, Fundació per a la Universitat Oberta de Catalunya-EurecaMedia, SL, 2002;
André-Noel, Roth Deubel, Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación,
y Germán Darío Valencia Agudelo, “Contribuciones de las políticas públicas al estudio del
Estado”, Semestre Económico, vol. 14, núm. 30, 2011, pp. 87-104.
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Desde un enfoque tradicional, las ciencias políticas consideraban que
las decisiones públicas eran variables dependientes de la actividad
política desarrollada por las autoridades formales. Se las veía como
el resultado, el producto o la consecuencia de las decisiones de los
gobernantes o de quienes estaban representados en el sistema
mediante los partidos políticos. Es decir, las políticas eran producto
de las decisiones de los gobernantes para la solución de un problema
en particular, y eran realizadas como un medio para legitimar su poder
ante los gobernados. Hoy en día se sabe que si bien es parte central
del quehacer del gobierno la gestión, implementación y evaluación
de las políticas públicas, no está sólo en el proceso. La participación
ciudadana se considera un factor fundamental, por tanto los gobiernos
son instrumentos para la realización de políticas públicas que den
respuesta a las demandas de la población.
Es en este sentido que se destaca el carácter público de las políticas,
es decir, las políticas públicas no sólo son resultado de las instituciones,
la presencia e intervención de actores diferentes al gubernamental
(sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, empresas, iglesias,
asambleas vecinales, etc.) nos habla de un ámbito público donde los
ciudadanos individuales, por sí mismos o a través de sus organizaciones,
hacen política y hacen las políticas.5
Así entendidas, las políticas públicas son parte de un proceso político6
destinado a generar políticas, es decir, curso de acción programadas
que contienen un objetivo, recursos, una serie de acciones y actividades
vinculadas, y potencialmente una población que se espera sea
beneciada. Crucial es el papel que juega el gobierno como catalizador
de las demandas, así como la intervención de las comunidades de
expertos que informan y orientan las decisiones que se deberán tomar.
De esta manera el estudio de las políticas públicas pone énfasis en que
este proceso no sólo involucra aspectos teóricos y técnicos referidos
a “un procedimiento”. La práctica de la política está enmarcada en
5 La orientación que en ciencias políticas sustenta este enfoque es el pluralismo, donde
se considera al proceso de las políticas públicas como un fenómeno orientado por las
demandas y las opiniones públicas.
6 En español utilizamos la noción de “política” para identicar varias dimensiones. En
inglés se diferencian polity, la dimensión institucional de la política, de politics, el
proceso político, y policy, el programa político.
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sistemas políticos7 que determinan la forma en que se decide qué es
importante y cómo se debe resolver.8
Los procesos de decisiones y los resultados obtenidos no están exentos
de conictos, aquí entran en juego diversas tensiones, como las diferentes
deniciones sobre el problema a resolver, las racionalidades organizativas
y de acción, los diversos actores pugnan por implementar ciertas acciones
y/o frenar otras.
Es por lo anterior que el cambio del énfasis en el estudio de las políticas
públicas se ha concentrado más en el proceso de discusión, debate y
decisión, que en el contenido y la orientación especíca de las políticas.9
Cobran importancia los mecanismos institucionales, el análisis de los
sistemas políticos y la dimensión cultural desde donde se aplica la política,
variables que funcionan de manera interactiva y que es preciso analizar
desde un enfoque sistémico para entender tanto el papel que cumplen los
diferentes actores, las reglas institucionales10 y las prácticas políticas que
sustentan las decisiones.
Como varios autores concuerdan, los procesos de debate, aprobación y
ejecución de las medidas de política tienen un efecto central en la calidad
7 Debido a las políticas de ajuste estructural, a los procesos de democratización política y
al establecimiento de modelo de desarrollo y crecimiento económico, el estudio y análisis
de las políticas públicas ocupó un papel central no sólo en los debates de los organismos
de cooperación internacional, también fueron tema de estudios de las ciencias sociales y
políticas, que para el caso mexicano se expresa en una serie de publicaciones relativas
al papel del gobierno en la generación de mecanismos y programas sociales destinados
a la superación de la pobreza. Hoy en día, la relación entre Estado-mercado-sociedad
se insertan en contextos de expansión del neoliberalismo que obliga a generar políticas
focalizadas hacia la población, con discursos que legitiman una nueva gestión pública
orientada a la eciencia y a la reducción del Estado.
8 Para un análisis más competo sobre el proceso de toma de decisiones ver Parsons,. Op.cit
2006. Aquí se exponen las principales orientaciones disciplinarias (ciencias políticas, la
sociología, la teoría organizacional, la economía, la psicología y la administración), así
como los enfoques explicativos: elitismo, poder, marxismo, pluralismo, corporativismo,
institucionalismo y tecnocracia.
9 Clásica es la tipología que nos ofreció Theodore Lowi entre las distintas orientaciones de
política pública según su impacto en la sociedad: distributivas, regulativas y redistributivas.
De acuerdo con los planteamientos de Roth, Subirats y Goma.
10 Véase Ernesto Stein, Mariano Tommasi, Koldo Echebarría, Eduardo Lora y Mark Payne
(coords.). La política de las políticas públicas: progreso económico y social en América
Latina, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 2006.
En los últimos años cobró fuerza el paradigma del neoinstitucionalismo para explicar el
papel que juegan las instituciones en el comportamiento social, económico y político. Aquí
interesa analizar el impacto que tienen determinadas conguraciones de las instituciones
políticas sobre los procesos de formación de la política pública. Como señala el mismo
Ernesto Stein, hay distintos temas que ven los efectos de arreglos institucionales en
el resultado de las políticas: si el régimen político es presidencial o parlamentario, si
el Estado es centralizado o descentralizado, si el sistema electoral es mayoritario o
proporcional, si los partidos son muchos o pocos, débiles o fuertes, si las organizaciones
empresariales, sindicatos y medios de comunicación participar en los procesos políticos,
sí la burocracia es meritocrática o clientelista, entre otros.
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de las propias políticas públicas. El contexto también es un factor central
que explica la diferencia de resultados, en el entendido que las políticas
no se adoptan o ejecutan en el vacío, son parte de un contexto político,
cultural y social que determina su denición y funcionamiento.
Ahora bien, el punto que me interesa resaltar es el efecto que tienen
las políticas públicas sobre ciertos resultados, ya sean económicos o
sociales; es decir, los cursos de acción que se deciden apuntan a una
transformación del estado inicial que corresponde a la identicación de
un problema. Y es aquí en donde entramos directamente a la discusión
sobre las políticas públicas destinadas a promover una mayor igualdad
entre los géneros y cómo debe entenderse este proceso en contextos
de inclusión de las demandas históricas del feminismo y el movimiento
de mujeres, en el marco de contextos organizacionales que presentan
atributos particulares que pueden condicionar el sentido y los resultados
de la igualdad de género.
Políticas públicas para la igualdad de género
Las políticas públicas encierran una concepción de poder en la medida
en que un grupo de personas intenta inuir en las preferencias y acciones
sobre las cuales se invertirán recursos que corresponden al ámbito de lo
público. No todas las preferencias ni todos los actores que las reclaman
tienen el mismo peso a la hora de tomar decisiones. Es en este sentido
que las políticas públicas suponen una dimensión de poder11 que la
propia perspectiva de género reconoce e intenta develar como parte
de la organización de la sociedad, y que da como resultado la desigual
distribución de recursos (ya sea económicos, de poder o prestigio) que
existe entre los géneros.
En efecto, las políticas de igualdad de género se han denido en función
del transformar las relaciones de discriminación y desigualad que son
producto del ordenamiento genérico de las sociedades. Ello supone
un entendimiento de la construcción social y cultural de las relaciones
de género y, por tanto, un consenso sobre la importancia de intervenir
políticamente para generar condiciones de igualdad. No sólo se trata de
transformar la lógica del diseño de las políticas “agregando a las mujeres”,
es igual de importante el análisis crítico de cómo las prácticas laborales-
organizaciones desde dónde se piensan y ejecutan estas acciones
también están imbuidas de patrones y condicionantes de género.
Para describir el desarrollo de políticas públicas orientadas a la igualdad
de género propongo los siguientes temas claves:
11 Parto de la interrelación que existe entre las políticas públicas como un eje de estudio
de las ciencias políticas y la perspectiva de género como dimensión transversal de las
ciencias sociales y categoría explicativa de la desigualdad social.
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a) Contexto en el cual emerge la incorporación de las demandas de
género y los principales modelos explicativos.
b) Entorno político-económico que ha propiciado la emergencia de las
políticas públicas a favor del género: Actores claves y principales
demandas.
c) Cambio de paradigma que se ha producido en el análisis de las
políticas públicas al incorporar el género como variable explicativa
de la desigualdad social.
a) Contexto en el cual emerge la incorporación de las demandas de
género y los principales modelos explicativos
En términos históricos, es en la segunda mitad de la década de los
setenta y comienzos de los ochenta en que se desarrollan tres procesos
que inuyen enormemente en la acción y debate público acerca de las
demandas de las mujeres en América Latina: procesos de democratización
política y social, movilización internacional relativa a la condición social
de las mujeres (Decenio Internacional de la Mujer 1975-1985) y cambio
en el contexto económico mundial con la crisis de los ochenta (ajuste
estructural, aumento de la desigualdad social, disminución de servicios
estatales, etcétera).
Detrás de ellos es posible advertir la presencia de una importante reexión
teórica y académica sobre la condición social de la mujer, la que nutre no
sólo el contenido de los movimientos de mujeres y feministas, sino que
además, se inserta en el debate de las políticas públicas dirigidas hacia
las mujeres.
Desde hace más de tres décadas asistimos a la creciente participación
de las mujeres en la educación y el trabajo remunerado, la acción
emprendida por el movimiento social de mujeres y el papel cumplido
por organizaciones internacionales, instalan un escenario de demandas
hacia los Estados y las sociedades por ampliar los derechos ciudadanos
a favor de las mujeres. Así, se consagran acciones concretas en pro de la
no discriminación, además se intenta propiciar una serie de condiciones
sociales, económicas y políticas que impliquen igualdad de derechos para
ambos sexos.
Inicialmente estos requerimientos se caracterizaron por atender la
discriminación en ámbitos como la legislación, trabajo y educación,
en función de mejorar la inserción social y las condiciones materiales
de vida de las mujeres. Actualmente podemos observar que cobran
relevancia las demandas que se dirigen a potenciar su capacidad de
integración a espacios sociales determinantes que impliquen procesos de
toma de decisión, la apropiación de los derechos sobre su cuerpo, y el
empoderamiento social. Este giro se sustenta en una corriente basada en
una perspectiva de género que implica una preocupación no sólo por el
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sujeto “mujer”. Se introduce una nueva mirada relacional que integra tanto
lo femenino como lo masculino en el análisis de las relaciones de género
en los diversos contextos históricos, políticos y sociales. Relativizar la
situación de las mujeres atendiendo al contexto social y cultural lleva a
integrar en el análisis otras categorías de diferenciación que devienen en
desigualdad: clase social, etnia, raza, edad, estado civil, etcétera.
La perspectiva de género busca explicar las formas en que se estructuran
las relaciones sociales, señalando que los roles, actitudes, valores,
necesidades e identidades de hombres y mujeres son producto de factores
culturales concretos y no de procesos biológicos preestablecidos. Mientras
las diferencias de sexo son naturales, las de género son culturales y, por
ende, son susceptibles de modicación.12
Esta constatación fue ganando mayor legitimidad como estructura
explicativa y comenzó a incluirse, a mediados de los setenta en la
planicación del desarrollo de los países, principalmente del llamado
Tercer Mundo. Ésta es la génesis de las acciones de política pública hacia
las mujeres, sustentadas en el reconocimiento de la discriminación y
desigualdad.
La mayoría de las investigaciones supone que es sólo desde Beijing en
1995 que se comienza a hablar de políticas públicas para la igualdad, y
en términos concretos las políticas de desarrollo para las mujeres tienen
un largo recorrido. Así lo atestiguan varias investigaciones que desde
mediados de los ochenta informan sobre las características y objetivos
que han estado en la base de la implementación de acciones hacia las
mujeres, tanto desde el aparato del Estado como de organismos no
gubernamentales.13
12 Destacamos los trabajos a nivel nacional de Teresita de Barbieri, Sobre la categoría
de género: una introducción teórico metodológica, México, IIS, UNAM, 1997. Marcela
Lagarde. Género e Identidades, Taller de Metodología de Trabajo con Mujeres, México,
FUNDETEC-UNICEF, 1994 y Marta Lamas, (comp.). El género: La construcción cultural
de la diferencia sexual, México. PUEG-Porrúa, 1996.
13 Véase Barrig, Maruja. “El género en las instituciones: una mirada hacia adentro”, en Maruja
Barrig y Andy Wehkamp (eds.), Sin morir en el interno. Experiencias de planicación de
género en el desarrollo, Perú, 1994, pp. 75-101. Naila Kabeer. Realidades trastocadas. Las
jerarquías de género en el pensamiento del desarrollo, México, Paidós-PUEG, UNAM, 1998.
Peter de León, “Una revisión del proceso de las políticas públicas: de Lasswell a Sabatier”,
Gestión y Política Pública, vol. VI, núm. 1, primer semestre, 1997, pp. 5-17. Caroline Moser.
“La planicación de Género en el Tercer Mundo: Enfrentando las necesidades prácticas
y estratégicas de género”, en Virginia Guzmán. Patricia Portocarrero y Virginia Vargas
(comps.). Una nueva lectura: género en el desarrollo, Lima, Flora Tristán Ediciones, 1991,
pp. 55-124. Maruja Barrig Ediciones, 1991, pp. 55-124. María Nieves Rico. “Género en el
desarrollo en el contexto de la Conferencia de Beijing”, Equidad de Género y Desarrollo
Local, Rosa Candia Provoste (comp.). Santiago, Chile, Centro de Investigaciones Sociales,
Universidad ARCIS, 1995, pp. 22-29. Kate Young. “Reexiones sobre cómo enfrentar las
necesidades de las mujeres”, en Guzmán, Virginia et al. (eds.). Una nueva lectura: género
en el desarrollo, Perú, Entre Mujeres/ Floria Tristán, 1991, pp. 15-54.
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La literatura recoge cinco enfoques principales que han orientado la
conguración de las políticas públicas y de desarrollo para las mujeres:
Bienestar, Equidad, Antipobreza, Eciencia y Empoderamiento, y el marco
teórico y práctico en que se insertan son Mujeres en el Desarrollo (MED)
y Género en el Desarrollo (GED).
El enfoque MED apostaba a que el empleo remunerado y mayores niveles
de educación, salud y trabajo conseguirían integrar a la mujer al proceso
de modernización, lo que además traería aparejado la eliminación de la
discriminación sexual. Estas iniciativas se desarrollan durante la década
de 1970. Los modelos surgidos en este contexto (equidad, eciencia y
antipobreza), al ser del tipo de generación de ingresos, han producido
graves dicultades por la ampliación y extensión de la jornada de trabajo,
junto con la inexistencia de un cuestionamiento a las formas en que se
reproducen y perduran en las instituciones sociales y en las políticas
sociales la discriminación en contra de las mujeres. En muchos casos la
situación inicial de desigualdad en que se integran las mujeres al trabajo
signica muchas veces más explotación, subutilización, trabajo y pobreza
para las mujeres.
A mediados de los años 80 surge la perspectiva “Género en el desarrollo”
(GED), en el marco de una nueva propuesta de desarrollo impulsada por
mujeres pertenecientes a organizaciones de base en países en desarrollo.
El grupo GED cuestiona la aparente neutralidad de género en el proceso
de planicación y critica el supuesto que señala que el desarrollo benecia
a todas las personas por igual.14 Su base conceptual considera que la
discriminación que afecta a las mujeres tiene su origen en la forma en
que se constituye socialmente la división sexual del trabajo que regula la
esfera de la reproducción/producción con la consecuente relación entre lo
femenino y masculino. Además otro elemento importante que está en juego
es el escaso nivel de participación y exclusión de las mujeres en instancias
de toma de decisiones y ejercicio del poder en instancias de decisión.
Dentro de sus líneas de acción en materia de planicación social, el
enfoque GED considera como central evaluar los impactos diferenciales y
desiguales de género de las políticas de desarrollo. Para ello, se propone
considerar los efectos que los planes y programas de cualquier área
tiene en materia de equidad de género y cómo este principio atraviesa la
orientación de las políticas públicas en los países.
Esta conceptualización de la orientación de las políticas públicas hacia
las mujeres es la que se consolida hoy en día en términos discursivos, así
se constata en la mayoría de los planes y programas para la igualdad de
14 Véase Naila Kabeer. Realidades trastocadas. Las jerarquías de género en el pensamiento
del desarrollo, México, Paidós-PUEG, UNAM, 1998.
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oportunidades y pese a que una evaluación especíca de las acciones de
gobierno está alejada de esta orientación, a nivel discursivo ha alcanzado
gran legitimidad15.
Por su parte, la clásica distinción entre necesidades prácticas y
estratégicas de género16 como herramienta conceptual que traduce
en términos empíricos la forma en que se construyen y expresan las
diferentes necesidades e intereses de las mujeres y cómo estas deben
ser atendidas por los distintos organismos involucrados en la planicación
del desarrollo, ha cobrado forma, a mi juicio, en lo que operativamente se
ha diferenciado como políticas de igualdad y transversalidad de género.
b) Entorno político-económico que ha propiciado la emergencia
de las políticas públicas a favor de género: Actores claves y
principales demandas
La mayoría de las políticas implementadas en los países en desarrollo se
han transformado a través del tiempo. Este cambio de énfasis responde
principalmente a los esfuerzos emprendidos por el movimiento social de
mujeres, la acción de organismos internacionales y los contextos históricos
y políticos concretos que implican la emergencia de nuevos signicados
que deben acompañar a las políticas sociales para el desarrollo.
Del análisis de los distintos enfoques de planicación para el desarrollo
de la década los setenta y ochenta se desprende que la inclusión de las
problemáticas relativas a la mujeres va gestando determinados arreglos
institucionales condicionados a las políticas macro de desarrollo, es decir,
tendientes a aumentar los niveles de productividad y superar los niveles
de pobreza para la región.
15 Véase Daniela Cerva. Análisis Sociopolítico de los Procesos de Institucionalización de la
Perspectiva de Género en el Estado: Avances y Retrocesos en el Contexto de Transformación
del Sistema Político Mexicano, Tesis de Doctorado, México, FCPyS, UNAM, 2006.
16 Para Caroline Moser las necesidades prácticas de género se denen como las respuesta a
una necesidad inmediata que las mujeres identican desde un contexto especíco y que están
dirigidas a cambiar la condición o calidad de vida, así, “el terreno doméstico, las actividades
de generación de ingresos, y también los requerimientos de vivienda y servicios básicos...
la vivienda y el agua son necesidades básicas de toda la familia... pero son identicadas...
no sólo por quienes diseñan las políticas, preocupados por alcanzar objetivos de desarrollo,
sino también por las mismas mujeres. Caroline Moser. “La planicación de Género en el
Tercer Mundo: Enfrentando las necesidades prácticas y estratégicas de género”, op. cit.,
p.71. Por su parte, las necesidades estratégicas de género se reeren a los elementos
que explican la discriminación y subordinación y por lo tanto, las propuestas de solución
se dirigen a corregir las situaciones de desigualdad promoviendo políticas que impliquen
relaciones igualitarias y equitativas en la sociedad. Para K. Young, en su trabajo realizado
en 1991, los intereses estratégicos de género aparecen en escena cuando se cuestiona
la posición de las mujeres en la sociedad a partir de un análisis crítico de la forma en que
se estructuran y organizan las relaciones entre hombres y mujeres. La reexión y toma de
conciencia por parte de las mujeres es el primer paso que conduce a la identicación de
las causas y posibles alternativas de cambio social, político y económico con el objeto de
promover mayores niveles de igualdad y equidad entre los sexos.
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Frente a estrategias de carácter asistencialistas y subsidiarias que
propician acciones básicamente en materia de necesidades prácticas
de género, se incorporan nuevas concepciones acerca del rol que le
corresponde al Estado en la profundización de los derechos ciudadanos.
Precursor en este sentido fue el enfoque GED, el cual proponía realizar
un proceso gradual y constante de reorientación en la práctica de
planicación para el fortalecimiento de la capacidad de las mujeres en
el pleno ejercicio de sus derechos y deberes ciudadanos, potenciando
su capacidad de injerencia en los procesos de toma de decisión y
participación en la esfera pública17.
Junto con los procesos de democratización que surgen en la década de los
80’s en América Latina, se introduce un nuevo discurso de reivindicación
para las mujeres, el que proviene principalmente de organizaciones de
mujeres que luchan contra el autoritarismo político. Se plantea establecer
un nuevo escenario de compromiso y negociación con los partidos políticos
y el Estado, que incluya las demandas de las mujeres principalmente
en su relación con el mundo del trabajo, familia, participación política y
transformación en el sistema legal.
Tanto las Convenciones, Conferencias internacionales, Plataformas
de Acción y la cooperación internacional han sido un factor clave de
inuencia externa que ha presionado por incluir la política de género
dentro de los temas a ser priorizados por el Estado. Así mismo, el inujo
del movimiento feminista internacional, y las redes de trabajo que se han
consolidado desde nales de los ochenta forman parte de esta arena de
presión caracterizada por el trabajo desplegado por organizaciones no
gubernamentales en todo el mundo.
En relación a los principales temas que han sido objeto de política
pública, es preciso señalar que los problemas que han tenido mayores
posibilidades de acceder a las agendas son aquellos movilizados por
los actores centrales del sistema social y político y que presentan mayor
sintonía con las concepciones y normas discursivas compartidas18. A esto
es lo que se denomina agenda de género, entendida como aquellos temas
necesarios de atender en la medida en que la igualdad es un principio que
17 Edna Cleary. Género y Pobreza: Elementos para una discusión, Serie Documentos de
Trabajo núm. 29, Santiago de Chile, Sernam, 1995.
18 Consúltese Virginia Vargas. “Institucionalidad democrática y estrategias feministas
en los años 90”, en Eccher, Cecilia (coord.), De Poderes y Saberes. Debates sobre
Reestructuración Política y Transformación Social, Uruguay, DAWN-REPEN- Doble
Clic Editores, 2000. Virginia Vargas. “Los feminismos latinoamericanos en su tránsito
al nuevo milenio. (Una lectura político personal)”, en Mato, Daniel (coord.), Estudios y
Otras Prácticas Intelectuales Latinoamericanas en Cultura y Poder, Caracas, CLACSO-
Universidad Central de Venezuela, 2002, pp. 307-317.
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el Estado debe garantizar. Partiendo de los derechos legales y laborales,19
la agenda de género se ha ido complejizando, debido al reconocimiento de
que estas mejoras no han signicado cambios en la distribución del poder
en el ámbito de toma de decisiones, ni de igualdad de oportunidades en
la sociedad.
La entrada de la agenda de género a la agenda pública e institucional es
una de las etapas más difíciles para las políticas de igualdad, en muchos
casos este aspecto es más conictivo que el propio proceso de gestión
y puesta en práctica de la política.20 Los agentes institucionales tienen
tres posibilidades respecto a un tema político, pueden considerar el tema
como irrelevante y no entrar a la agenda política; pueden considerar el
tema, incluirlo en su agenda de actuación y sin embargo no implementar
una política sustantiva al respecto, con lo cual el tema desaparece de la
agenda; y por último, pueden considerar el tema, incluirlo en la agenda
e implementar acciones al respecto. Las siguientes epatas incluyen: la
decisión, la implementación y la evaluación de los resultados e impactos21.
(Martínez, 1997).
Los principales temas de la agenda de género que han sido incluidas
como políticas públicas durante los últimos años se relacionan con la
superación de la pobreza, la violencia contra las mujeres, la promoción
de la participación política a través de acciones armativas y, en menor
medida, los derechos sexuales y derechos reproductivos. No obstante,
hay que subrayar que pese a la presión de los movimientos de mujeres
y feministas, algunas problemáticas han sufrido retrocesos aun cuando
existen reformas legales y las convenciones suscritas por los países para
la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres.
c) Cambio de paradigma que se ha producido en el análisis de las
políticas públicas al incorporar el género como variable explicativa
de la desigualdad social
Es de común acuerdo sostener que las políticas de igualdad de
oportunidades pretenden generar condiciones para mejorar la vida de
las mujeres y transformar las relaciones de género. Para muchos son
acciones de justicia deliberada que pretenden corregir situaciones de
discriminación que afectan a las mujeres por su condición de género.
19 Solo por mencionar algunos temas: normatividad sobre propiedad conyugal y al derecho
frente a los hijos, poder acceder a créditos, poder trabajar sin contar con el permiso del
marido, cambio en las normativas sobre prohibición de ciertos trabajos para mujeres.
Además se modican los marcos legales haciendo explícita la no discriminación de género.
20 Un ejemplo de ello es el tema de los derechos sexuales y reproductivos, especícamente
referido al aborto. Éste ha sido un tema crucial para el movimiento feminista y que ha
presentado serias resistencias para ingresar como tema de política pública.
21 Véase Eva Martínez. “Políticas Públicas para la Igualdad entre los sexos: Reexiones
sobre el caso español (1975-1997)”, en E. Uriarte, y A. Elizondo (coords.), Mujeres en
Política, Barcelona, Ariel, 1997.
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La trayectoria de este proceso, en América Latina y otros países, nos
muestra que inicialmente con las iniciativas de MED y GED se fueron
consolidando programas y áreas de trabajo para impulsar políticas para
la equidad en los gobiernos y organismos internacionales, con el objetivo
de generar acciones que consideraran las necesidades especícas de las
mujeres y revertieran las condiciones de desigualdad entre los géneros
en ámbitos como la salud, educación, economía, entre otros. Surgen
así las llamadas políticas de igualdad, conducidas principalmente por
ocinas o unidades de la mujer. Estas experiencias no sólo llevaron a una
mayor legitimidad y conocimiento del tema, también signicó concentrar
experiencia e información, el desarrollo de comunidades de expertos y
mayor presión a las agendas de gobierno.
La presentación de los trabajos e informes sobre la materia exceden por
mucho las pretensiones de este escrito, sobre todo por la cantidad de
manuales, programas de intervención y guías que han sido elaborados
desde la década de los noventa y principios de este siglo por organismos
internacionales y agencias de cooperación a nivel internacional y
nacional.22 En términos generales, estos documentos apuntan a ser una
directriz de cómo emprender un proceso de incorporación de la perspectiva
de género en el Estado para consolidar políticas públicas a favor de la
equidad de género; es decir, tienen un n práctico como herramienta para
la administración pública y los gobiernos.
En general estos trabajos son una pauta descriptiva para que los gobiernos
incorporen la perspectiva de género en la planeación de políticas públicas.
Además de encontrar deniciones conceptuales sobre qué es el género,
incluyen una caracterización sobre los tipos de política existente23, los
factores a considerar para implementar políticas públicas a favor de
las mujeres24, así como algunas estrategias prácticas de diagnóstico
institucional y organizacional.
22 Sólo por mencionar algunos, está la Unidad de Mujer y Desarrollo de la CEPAL, Fondo
de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer UNIFEM, Instituto Internacional de
Investigaciones y Capacitación de las Naciones Unidas para la promoción de la Mujer UN-
INSTRAW, Unión Europea, Cooperación Técnica Alemana (GTZ), Instituto de la Mujer de
España, Servicio Nacional de la Mujer de Chile, Instituto Nacional de las Mujeres, México.
http://e-mujeres.net/sites/default/les/catalogo_politicas_publicas.pdf
23 Entre ellas están: las políticas ciegas al género porque contienen un sesgo a favor
de las necesidades e intereses de los hombres; las políticas neutras al género, que
reproducen los roles y estereotipos de género; políticas especícas para mujeres que
favorecen con recursos y actividades para darle benecios como grupo, pero no generan
necesariamente una transformación en las relaciones de género; políticas redistributivas
de género que buscan transformar las relaciones de género redistribuyendo con mayor
equidad los recursos, las responsabilidades y el poder.
24 Información desagregada por sexo, transformaciones normativas y legales, voluntad
política al más alto nivel, capacitación de funcionarias/os públicos, presupuesto especíco
y análisis de presupuesto con perspectiva de género, consolidación de una infraestructura
especíca (mecanismo de género), elaboración de un programa o plan de igualdad, entre
otros aspectos.
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Retomando los supuestos sobre políticas públicas descrito más arriba,
se advierte que en estos manuales se sigue la misma lógica en su
construcción.25 El punto distintivo, y por lo que se sostiene que el enfoque
de género es un nuevo paradigma de la política pública, radica en armar
que algo que parecía neutral y común a todos (las políticas públicas
benecian a “toda la población”) es cuestionado a la luz de la perspectiva
de género como una categoría especíca de la desigualdad social.
Así mismo, y como lo expondré de manera crítica en el último apartado,
incorporar la perspectiva de género signica que aquello que se hacen
dentro del Estado no sea simplemente producto de la voluntad pasajera
de una autoridad, sino que tenga un sustento que asegure su reproducción
como orientación de política y su generalización como práctica social. Lo
que está en juego es el valor de la igualdad y la justicia y, por tanto, se
hace preciso reconocer el sistema de jerarquía y poder entre los sexos
en las relaciones y en la dinámica social, y los efectos que ello tiene para
mujeres y hombres.
En la actualidad existe un consenso en hablar de transversalidad26 de
las políticas de género como una estrategia que logre un mayor impacto
en los resultados de las acciones a favor de la equidad de género27. Se
instala como concepto y práctica en la media en que las políticas de
igualdad quedaban aisladas de la corriente principal del desarrollo. En
muchos sentidos, las propias unidades de la mujer eran ghettos dentro de
los gobiernos, sin capacidad de incidencia mayor.
El objetivo de la transversalidad es transformar la forma en que operan las
dependencias públicas y sobre todo los procesos técnicos de formulación
y ejecución de las políticas públicas. La denición dada por el Consejo
Europeo en 1998, señala que “Es la (re)organización, mejora, desarrollo y
evaluación de los procesos de políticas, de forma que la perspectiva de la
igualdad de género se incorpora en todas las políticas y a todos los niveles
y en todas las fases, por parte de los actores normalmente implicados en
la formulación de políticas.28 De esta denición se desprende que:
• El acento es en el género y no en las mujeres, es decir, ir más allá
de las políticas especícas para las mujeres como grupo aislado.29
25 Diagnóstico de la situación social según género, formulación de programas y proyectos
de intervención, seguimiento y evaluación de cumplimiento de metas planteadas.
26 También se lo asocia a la noción de mainstreaming de género con la idea de transformar
la corriente principal de desarrollo e incluir la perspectiva de género en las políticas.
27 Véase Judith Astelarra. Veinte Años de Políticas de Igualdad, Madrid, Ediciones Cátedra,
2005 y Teresa Rees. Mainstreaming Equality in the European Union, Education, Training
and Labour Market, Nueva York, Routledge,1998.
28 Mieke Verlo. The Development of Gender Mainstreaming as a Political Concept for
Europe, Conference Gender Learning. Leipzig, 2002. P. 5.
29 Hay que precisar que la transversalidad no está reñida con la implementación de políticas
especícas para las mujeres, dado que las situaciones de discriminación que prevalecen
en la sociedad y que ameritan un tratamiento especíco a la problemáticas que afectan a
las mujeres por su condición de género.
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• El género como dimensión integral al proceso de la política, no
como agregación o componente aislado de la planeación general
de los gobiernos
• Cambios en los procesos de elaboración de políticas: debe estar
presente en todos los procesos de decisión e implementación de
políticas.
• Cambios en el sistema y estructura de las prácticas institucionales.
• Implica un análisis del impacto del género en los procesos de la
organización.
El elemento esencial en esta denición es la importancia que se le atribuye a
los cambios en los procesos de elaboración de las políticas, en la denición
de las rutinas, en las responsabilidades y en la capacidad de incorporar
la perspectiva de género como una estrategia que apunta a la idea más
general de “desarrollo”. Su implementación involucra un análisis de la
organización y del impacto del género en sus procesos de funcionamiento,
ya que se asume que las instituciones son un componente importante
de reproducción y reconstrucción de los mandatos, representaciones y
prácticas generizadas30 y que a menudo las organizaciones son ciegas
o neutras a considerar los efectos de la jerarquía sexual, concibiendo
políticas que no favorecen su superación.
El aspecto relativo a la organización supone que dentro de la estructura
de los gobiernos se promoverá una articulación proactiva de actores
involucrados con la hechura de las políticas, quiénes ubicados en diversos
planos de la estructura institucional, participarán de diferente manera en
la gestión de las estrategias de transversalidad. El problema principal
es que este objetivo se ha confrontado con la resistencia que existe en
transformar la forma en que operan las dependencias públicas, no sólo en
los procesos técnicos de formulación y ejecución de las políticas públicas
(que implica conocimiento y aprehensión del género), sino que por sobre
todo, en las dinámicas organizacionales características del sector público.31
30 La noción de prácticas generizadas reere a la construcción de una serie de divisiones
arbitrarias basadas en los atributos de género que posicionan diferencial y jerárquicamente
a los sujetos. Estas prácticas se retroalimentan de imágenes y símbolos que justican y
refuerzan los patrones de género a nivel personal y colectivo dentro de una organización.
31 Puede consultarse Daniela Cerva. “Trayectoria de los mecanismos institucionales a
favor de la equidad de género en México”, en Comisión de Equidad y Género, Cámara
de Diputados, LIX Legislatura, Avance de la perspectiva de género en las acciones
legislativas. Compendio, México, Editorial Santillana, 2006, pp. 253-271. Daniela Cerva.
“Cultura organizacional e institucionalización de las políticas de género en México: Notas
para el debate”, Revista GénEros, época 2, año 16, núm. 6, septiembre 2009- febrero
2010, pp. 55-70. Daniela Cerva. “Procesos de institucionalización de la perspectiva de
género en el Estado: Análisis desde la cultura organizacional”, en Juliana Ströbele-Gregor
y Dörte Wallrad (eds.), Espacios de Género, Alemania-Argentina, Friedrich Ebert Stiftung
y Nueva Sociedad, 2013, pp. 30-43.
Daniela Cerva Cerna Los espacios cuentan: prácticas y discursos en la Administración 145
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II. La respuesta institucional y el alcance de los ámbitos
organizacionales para la igualdad de género
Como ya fue mencionado, es a mediados de 1990 del siglo XX que
varios países empiezan a establecer mecanismos institucionales a favor
de la equidad de género asentados en el Poder Ejecutivo. En gran parte
como resultado de la promoción generada por la Cuarta Conferencia
Mundial de la Mujer en Beijing en 1995 y los acuerdos internacionales,
los gobiernos se comprometieron con los objetivos de la Plataforma de
Acción, entre los cuales se contaba con la creación y fortalecimiento de
instancias encargadas de impulsar políticas públicas de género a nivel
gubernamental.
Así, la institucionalización de la perspectiva de género se concibe como
el proceso político-institucional mediante el cual se legitima políticamente
la necesidad de establecer acciones dirigidas a superar las desigualdades
entre los sexos. La creación de ocinas o instancias estatales abocadas a
la generación de políticas públicas para el cumplimiento de este objetivo
forma parte de una amplia gama acciones establecidas en tal sentido.32
La creación de mecanismos de género implica la formación de un espacio
destinado a institucionalizar el valor de la equidad de género en las
prácticas y estructuras que organizan la intervención política, de manera
que este valor oriente la elección de alternativas y la evaluación de las
prácticas. Cuando este nuevo valor se convierte en un procedimiento
continuamente repetido, sancionado y mantenido genera una nueva rutina
institucional, un sentido común en la doble acepción del término: como
creencia compartida y como valor internalizado.33
Aun cuando no podemos reducir el proceso de institucionalización de
la perspectiva de género en la creación de instancias o mecanismos
dentro del aparato del Estado, en términos normativos estos espacios
institucionales son considerados como medios para incorporar los
valores de la equidad de género, como un objetivo rector del quehacer
institucional. A través de estas instancias y sus acciones formales se
espera hacer operativo este n.
La experiencia en México ha demostrado que este objetivo ideal no siempre
adquiere los mismos resultados a la hora de su despliegue. Aspectos
especícos del contexto en el cual se desarrolla la intervención estatal a
favor de la incorporación de la perspectiva de género, nos advierten de la
complejidad de este proceso. Un análisis que considere a los mecanismos
32 También se incluyen la creación de comisiones y unidades técnicas dentro de las
organizaciones del Estado, como por ejemplo la Comisión de Equidad de Género de la
Cámara de Diputados y en el Senado, así como en el Poder Judicial.
33 Véase Teresa, Incháustegui. “Incluir al género. El proceso de institucionalización de
políticas públicas con perspectiva de género”, en Griselda Gutiérrez (coord.), Feminismo
en México. Revisión histórico-crítica del siglo que termina, México, PUEG, UNAM, 2002,
pp. 343-371.
Revista de Administración Pública No. 142, Volumen LII, No. 1146
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de género como un campo político permite entender cómo, además de
fungir como los representantes “naturales” de las demandas de equidad
de género dentro del Estado, también son espacios en donde los intereses
políticos, el juego partidario y la confrontación ideológica tiene lugar.
Un análisis sustantivo sobre el fenómeno y que pone el acento en las
relaciones de poder que esta perspectiva ofrece, es la que realiza Teresa
Incháustegui. Retomando la reexión de Karen Levy, Incháustegui señala
que en el caso de la perspectiva de género, institucionalizar, por ejemplo
el valor de la equidad y la justicia de género, signica “integrar o reconocer
la existencia del sistema de jerarquía entre los sexos (sistema de género),
en las relaciones y en la dinámica social, como un asunto que está en el
centro de las cuestiones de poder. Por tanto su aplicación no reere a una
traducción inmediata entre principio y acción.
En efecto, a mi juicio el problema resulta de imponer un deber ético –justicia
de género– a las formas tradicionales de operar de las dependencias
gubernamentales, donde difícilmente las normas y códigos de conducta
cotidianos entran en consonancia con el sentido transformador del enfoque
de género.
Como lo analizaremos a continuación, el marco de la actuación
administrativa se evalúa en torno a dimensiones propias de la cultura
organizacional, y en algunos casos esos principios presentan discrepancia
no sólo con nuevas formas de gestión de las políticas públicas. La tensión
entre la racionalidad técnica y los objetivos políticos detrás de las acciones
en materia de igualdad son una constante muy pocas veces abordada.
A la luz de la experiencia mexicana, los procesos de incorporación de la
perspectiva de género reejan una suerte de reelaboración del discurso de
la igualdad de género, el cual transita desde un proceso de negociación-
apropiación-resignicación por parte de la institucionalidad, como una
estrategia política orientada bajo intereses pragmáticos. Así, el discurso
de género se utiliza como un medio de legitimación política en un contexto
en que la propia dinámica de cultura política resignica aquellas temáticas
que en el orden internacional tienen cabida.
Ahora bien, en el ámbito de la creación de instituciones, los mecanismos de
género en el Estado han sido entendidos como el espacio organizacional
para la incorporación de la perspectiva de género. Sin embargo, se
construyó un mecanismo formal en un ambiente institucional ya existente,
que tiene sus propias reglas y dinámicas de funcionamiento, y que
además forma parte de un contexto político, que para el caso mexicano,
aún no termina de consolidar una orientación participativa, democrática
y plural. Este aspecto no es menor, ya que indiscutiblemente las formas
características en la cual opera el intricado sistema de decisiones de política
estarán determinando el sentido que adquiera la llamada perspectiva de
género dentro del Estado.
Daniela Cerva Cerna Los espacios cuentan: prácticas y discursos en la Administración 147
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El excesivo centralismo del sistema político mexicano, dejando en manos
del poder ejecutivo las principales iniciativas de desarrollo y transformación
institucional, ha signicado que la inclusión de la perspectiva de género en
el quehacer regular de las instituciones estatales se traduzca en la sola
existencia de un mecanismo especíco encargado de supervisar, y en
algunos casos gestionar, políticas públicas dirigidas hacia la mujer.34 En la
mayoría de los casos es competencia del Ejecutivo el nombramiento del
titular del organismo, circunstancia que responde a criterios de anidad
partidaria de quien esté al mando del gobierno y no de su compromiso o
conocimiento con el tema.
La institucionalización del enfoque de género como paradigma orientador
de política dentro del Estado, no se resuelve con la creación de un
mecanismo o dependencia particular. Y es que en última instancia el
objetivo prioritario no es la creación de instituciones, sino más bien la
transformación de comportamientos y prácticas sociales fundadas en los
valores de la equidad. La creación de un mecanismo sería un vehículo,
un medio para alcanzar este n, como una forma de acción armativa
para promover cambios más profundos y constantes en la sociedad. Es
decir, no podemos ubicar el análisis sólo en torno a las consideraciones
de funcionalidad que supone la creación de organizaciones dedicadas a
promover la equidad de género, sobre todo si partimos del supuesto de
que ello ha sido principalmente producto de la necesidad de constituir las
bases para promover la legitimidad política.35
Así mismo, la verticalidad que ha caracterizado a la cultura política, las
formas típicas de relación de la elite política en el poder, así como el
carácter que actualmente tiene la gobernabilidad en México, son factores
que cuestionan los principios democráticos que pudiesen estar en la base
de estos procesos. Claro ejemplo de ello ha sido la cruzada para penalizar
el aborto, así como la falta de aplicabilidad de las leyes contra la violencia
de género y el feminicidio en varios estados de la República. A ello hay
que agregar la extendida situación de inseguridad derivada del crimen
organizado, el deterioro en la atención a las problemáticas vinculadas con
la migración, trabajo forzado y trata de personas, como un grave problema
a nivel nacional y que afecta principalmente a las mujeres.
34 La creación de estos mecanismos no signica que antes de su implementación no
existiesen políticas públicas hacia las mujeres. Es un hecho documentado por varios
investigadores e investigadoras, que desde nales de los sesenta los sucesivos gobiernos
priistas promovieron principalmente una política activa de control de la natalidad y
fecundidad, centrándose en los cuerpos femeninos para regular la población del país, en
función de la necesidad de disminuir los niveles de pobreza y marginación social. Recayó
en las mujeres la responsabilidad de evitar el crecimiento poblacional, estableciéndose
una serie de medidas sanitarias de anticoncepción y esterilización que en algunos casos
han signicado atentar contra los derechos de las mujeres.
35 Si bien no está documentado sistemáticamente, para el caso mexicano, la legitimidad
que encuentra la perspectiva de género en el Estado en función a lo “políticamente
correcto” ha signicado que se destinen una gran cantidad de recursos a investigación y
capacitación, sin que en todos los casos se dé un seguimiento o rendición de cuentas de
parte de las personas o grupos que se benecian de esos ingresos en función de evaluar
la calidad del trabajo desarrollado. Es de destacar el trabajo de Fundar, Consorcio y
la Coalición por la salud como grupos de interés feministas que dan seguimiento a las
acciones del gobierno.
Revista de Administración Pública No. 142, Volumen LII, No. 1148
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Como hemos querido dejar asentado, el análisis de las políticas públicas
no sólo se remite a su contenido. A nivel teórico, partimos de la relación
directa entre el análisis de las organizaciones y su cultura interna como un
aspecto pendiente en la reexión sobre las posibilidades de institucionalizar
una política de equidad género desde el Estado. Las organizaciones que
son parte de las instituciones del Estado juegan un papel fundamental en
la forma en que la desigualdad de género se reproduce.
Mirar a las organizaciones desde un enfoque de género lleva a la conclusión
de que todo ámbito organizacional está condicionado por el establecimiento
y reproducción de mandatos socioculturales acerca de lo que signica
ser mujer y varón en dichos espacios. No sólo la esfera privada como la
familia y la sexualidad son constitutivas de género, el mundo laboral, el
mercado y la política se sustentan bajo ciertas condiciones que posicionan
jerárquicamente a los sujetos según su sexo. Incluso las dinámicas que
se tejen en las organizaciones estatales no escapan a los mandatos de
género en su composición y reproducción.
El punto de partida es considerar que las organizaciones no son neutrales,
son espacios que surgen de ciertos contextos institucionales y en su base
se producen y a su vez reproducen relaciones de poder que tienen un
efecto en las desiguales de género.36 Esto encuentra su explicación en el
hecho que las organizaciones modernas se fundan y sostienen en torno a
los ideales del paradigma liberal dominante de imparcialidad, universalidad
y neutralidad de sus estructuras y procesos de funcionamiento.
36 Al revisar el estado del arte sobre teoría de las organizaciones y teoría feminista
encontramos que ésta surge hace poco más una década atrás y es producida principalmente
por académicas, consultores, agentes de género y funcionarios que pertenecen a las
agencias de cooperación internacional. Pionero es el trabajo académico de Joan Acker
sobre las organizaciones como espacios generizados, así como la contribución de
Anne-Marie Goetz (The Politics of Integrating Gender to State Development Processes:
Trends, Opportunities and Constraints in Bangladesh, Chile, Jamaica, Mali, Morocco and
Uganda”, Occasional Paper, vol. 2, 1995 y Gender and Accountability: Challenges for
Reform in Developing States, The Boston Consortium on Gender, Security and Human
Rights, Fletcher School of Law and Diplomacy, Tufts University, 2006); Aruna Rao, Rieky
Stuart y David Kelleher (Gender at work. Organizational Change for Equality, Connecticut,
Kumarian Press, 1999, “Unraveling Institutionalized”, Occasional Paper, núm 8, Canadá,
Association for Women’s Rights in Development AWID, 2002, y “Institutions, organizations
and gender equality in an era of globalization”, Gender and Development, vol. 11, núm. 1,
2003, pp. 142-149); Broadbridge, A., y Hearn, J. (“Gender and Management: New directions
in research and continuing patterns in practice”, British Journal of Management, núm.
19, 2008, pp. 38-49); Fergurson (The Feminist Case against Bureaucracy, Philadelphia,
Temple University Press, 1984); Lindsay Payne (Gendered Jobs and Gendered Workers:
Barriers to Gender Equality in Gendered Organizations, Canadá, College of Social and
Applied Human Sciences, University of Guelph, 2002); Hearn, J., et al., (The Sexuality
of Organization, Londres, Sage Publications, 1989.); Mandy Macdonald, Ellen Sprenger
y Ireen Dubel (Macdonald, Mandy, Sprenger, Ellen y Dubel, Ireen, Género y Cambio
organizacional. Tendiendo puentes entre las políticas y la práctica, Holanda, Kit Press,
2000); Natalia Navarro (Desigualdades de género en las organizaciones. Procesos de
cambio organizacional pro-equidad, Perú, PNUD, 2007), entre otros. A excepción del
trabajo de MacDonald et al., para el caso de las Naciones Unidas, no encontramos
trabajos especícos que realicen análisis organizacional y género en instituciones del
Estado destinadas a promover políticas de equidad de género.
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Los estudios sobre género y organizaciones sostienen que las
prescripciones de género han tenido un impacto signicativo en la forma en
que se ha congurado el modelo de organización del trabajo. Las prácticas
institucionales se han desarrollado en función de reproducir y naturalizar
ciertos patrones discriminatorios que cobran relevancia tanto los procesos
de reclutamiento, la asignación de personal para determinados puestos,
y las representaciones sobre el trabajo femenino dada su vinculación con
la esfera doméstica.37
Como sostiene Connell38 en referencia al Estado, las instituciones
representan la hegemonía masculina no sólo porque la personalidad de
los funcionarios que lo encabezan se ltre e impregne la institución, sino
que existe algo mucho más profundo: las prácticas de organización del
Estado se estructuran en relación a sesgos de género que se reejan
en que la mayoría de funcionarios de alto nivel son hombres, porque
existe una conguración de género en la contratación y promoción; una
conguración de género en la división interna del trabajo y los sistemas
de control; una conguración de género en el diseño de políticas, de las
rutinas prácticas y de las formas de movilizar el placer y el consentimiento.
En los últimos diez años han proliferado una serie de manuales y guías de
acción que proponen, con diferente énfasis y niveles de profundidad, rutas
o esquemas de intervención para hacer más sensibles a las organizaciones
en la necesidad de incorporar la perspectiva de género al interior y exterior
de su trabajo.39 Los esquemas de análisis del desempeño institucional
han obligado a revisar los procesos internos de estas organizaciones, que
teniendo como elemento distintivo promover políticas para la igualdad,
37 Véase Joan Acker. “Hierarchies, Jobs, Bodies: A Theory of Gendered Organizations”,
Gender and Society, año 2, Vol. 4, 1990, pp. 139-148. Acker, Joan, Gendering Organizational
Analysis, California, Sage Publications, 1992. Joan Acker “Revisiting class: lessons from
theorizing race and gender in organizations”, Working Paper, núm. 5, 1999, Boston MA,
Simmons School of Management. Joan, Acker “Jerarquías, trabajos y cuerpos: una teoría
sobre las organizaciones dotadas de género”, en Marysa Navarro y Catherine Stimpson
(comps.) Cambios sociales, económicos y culturales, Argentina, FCE, 2000, pp.111-139.
38 Connell Raewyn W., Masculinidades, México, PUEG, UNAM, 2003.
39 Entre algunos de los documentos consultados se destacan:
Mayda Álvarez, Noelia Mellero, Inalvis Rodríguez. Diagnóstico Institucional de Género
en las Agencias de Naciones Unidas en Cuba. PNUD-CUBA, 2004. Carmen De la Cruz,
Pilar Del Barrio y María Soler. Diagnóstico Institucional de Género. Agencia Española de
Cooperación Internacional para el Desarrollo, AECID, Ministerio de Asuntos Exteriores
y de Cooperación, Dirección de Cooperación Sectorial y Multilateral, Departamento de
Cooperación Sectorial y de Género 2009. Ligia Gutiérrez Rodríguez y Hermyda Soto
Vásquez. Gerencia de recursos humanos y equidad de género en la administración pública.
Proyecto de promoción de políticas de género, GTZ. Nicaragua, 2002. Raquel Lagunas
y Neus Bernabeu. Diagnóstico Institucional de Género, Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), San Salvador; 2004. Sigrid Meijer, Patricia Lindo &
Ivonne Siú. Haciendo Realidad la Equidad en las Organizaciones: guía metodológica,
Managua Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV), 2006. Natalia, Navarro.
“Desigualdades de género en las organizaciones. Procesos de cambio organizacional
pro-equidad”. PNUD. 2007.
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en los hechos no están ajenas a que su rendimiento institucional se vea
mermado por prácticas y discursos contrarios al género.
El análisis de estos documentos nos lleva a concluir que existen una serie
de constantes que es preciso atender para un cambio organizacional a
favor del género. Sin embargo, estos enfoques quedan incompletos al no
incorporar reexivamente la complejidad que suponen las organizaciones
del Estado; es decir ver los estereotipos y representaciones sobre
el género de las y los funcionarios públicos, que se traducen en
estrategias argumentales que reejan las resistencias y retrocesos que la
institucionalización de la perspectiva de género tiene a nivel organizacional
en el Estado, y que para el caso mexicano cobra particular importancia.
Resultados de investigaciones40 que incluyen entrevistas en profundidad y
grupos focales sostienen que la igualdad, como objetivo político, debe incluir
demandas por cambios organizacionales para que los propios procesos
de transformación social adquieran mayor signicancia para los sujetos y
el entramado institucional que las promueve. Pese a las diferencias que es
posible encontrar en las distintas organizaciones del Estado, se aprecian
elementos comunes relacionados con la implementación de acciones
dirigidas a promover políticas de igualdad de género.
Por una parte, la cultura del trabajo reproduce sesgos de género que se
asientan en un marco más general de relaciones determinadas por la
cultura y sistema político del país41. De manera general, los hallazgos en
torno a las prácticas y discursos asociados negativamente a las políticas
de género se reeren a:
• Lo políticamente correcto y su desfase en la organización:
Existen ideas compartidas por los miembros de las organizaciones
públicas acerca de lo contradictorio que resulta la retórica de compromiso
gubernamental a favor de un modelo de sociedad más igualitaria,
aspecto que no se reeja en la situación real que caracteriza el ambiente
organizacional interno, percibido como jerárquico, autoritario, discrecional
40 El análisis que presento integra varios referentes empíricos productos de un cuerpo de
investigación aplicada en el ámbito del Ejecutivo Federal, Ejecutivos Estatales, Poder
Judicial de la Federación y varios Tribunales Superiores de Justicia Estatales. Estos
hallazgos son fruto de una reexión analítica que va más allá del ámbito descriptivo; el
objetivo es presentar a las instituciones y organizaciones como aspecto centrales que
explican la reproducción de ciertos patrones de desigualdad social. En Cerva, Daniela,
“Cultura organizacional e institucionalización de las políticas de género en México: Notas
para el debate”. Op. cit.
41 Y es en este sistema político donde aparece como indudable el peso que los aspectos
informales tienen dentro de las organizaciones burocráticas: las relaciones cara a
cara, el clientelismo, la lealtad personal y la conanza, como criterios de evaluación
y desempeño, las redes de reciprocidad política, entre otros, constituyen patrones de
relaciones indispensables dentro de la cultura de las organizaciones públicas en México.
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en las decisiones y con una fuerte división entre el ámbito privado y público
de las personas.
• Mientras más visible, más borroso:
El desconocimiento sobre lo que signica una política de igualdad de
género produce una paradoja sobre la asimilación del enfoque, esto es,
mientras más visible se hace el discurso de igualdad en la organización
mayor es el desconocimiento de las reivindicaciones éticas y de justicia
social que esto conlleva. Las resistencias que se van generando alrededor
del enfoque de género se vinculan más con la orientación que cada
organización le da a las iniciativas de género, que, por lo general, son de
corte mujerista y con un escaso margen de inuencia a la labor general de
la organización. En algunos casos este rechazo va acompañado de un
estigma hacia aquellas/os que son designados por parte de las autoridades
para poner en marcha o dirigir las acciones relativas a la política de género.
Como lo señalan funcionarias y funcionarios públicos, ser designado para
coordinar y supervisar este tipo de medidas se convierte en una carga muy
difícil de llevar, debido al rechazo que produce en el resto de sus colegas.
Las iniciativas terminan personicándose en quien debe fungir como la/el
encargado de desarrollarlas, y éstos se constituyen en los únicos agentes
que manejan dicho conocimiento.
• Nueva administración, nuevo enfoque de género:
La eciencia y ecacia de las políticas para la igualdad de género, junto con
su continuidad son aspectos que inuyen en una práctica de rechazo y baja
legitimación del tema. Cambios en la orientación de las acciones debido a
una nueva administración de gobierno reejan la poca institucionalización
del tema dentro de las dependencias públicas. En los últimos diez años
cada nueva administración propone en sus planes establecer una serie
de metas adaptadas a la lógica propia de los intereses de las nuevas
autoridades. Es por eso que no es de extrañar que en muchos casos se
reera al género como una “moda que incomoda”, sobre todo cuando la
única estrategia seguida es la capacitación (el curso de género) en la que
reiteradamente son los mismos funcionarios quienes participan.
• La percepción del acoso y hostigamiento como persecución:
En algunos casos de la administración pública mexicana, las políticas de
género se han introducido dentro de las dependencias públicas en forma
de diagnósticos centrados en la situación de acoso y hostigamiento sexual
y laboral. Ello ha signicado mayores problemas y conictos en el clima
laboral dentro de las organizaciones y mayores estigmas sobre lo que el
género signica al no contar con los canales adecuados de resolución, ni
los protocolos formales. Las normas que regulan el hostigamiento y acoso
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sexual son percibidas, principalmente por el personal masculino, como un
recurso “de venganza” por parte algunas mujeres.
• La ilusión de los números:
Otro elemento discursivo de rechazo que aparece acompañado a las
políticas de género es la ilusión de los números como una forma de justicar
lo innecesario de este tipo de iniciativas dentro de las dependencias
públicas. Que exista mayor personal femenino es suciente para concluir
que en ese espacio organizacional la igualdad de oportunidades ya está
asegurada, pese a que su distribución en la pirámide organizacional reeja
inequidades importantes en términos de segregación horizontal y vertical.
De igual forma, se ha extendido el discurso que señala que al existir
ciertas mujeres que son un “símbolo” por ocupar posiciones de liderazgo
dentro de las organizaciones, ello supone que todas las mujeres tienen las
mismas oportunidades para acceder a dichos puestos. Mujeres en puestos
de poder son una demostración de la apertura de las organizaciones para
aceptar e integrar a más mujeres, por tanto la equidad ya está asegurada.
• Estigma sobre el liderazgo femenino:
A la par de lo anterior, sobre esta gura de mujer destacada también pesa
un estigma que cuestiona su distancia con el patrón femenino tradicional, e
incluso se señala que la mayoría de mujeres en cargos de poder tienen un
comportamiento mucho más agresivo y poco comprensivo con el personal.
La asimilación de estas mujeres a la cultura organizacional imperante es
quizá una de las respuestas más plausibles a esta confrontación. Ligado a
ello, encontramos tanto en varones como mujeres un rechazo a las cuotas
y acciones armativas dentro de las organizaciones para promover el
ingreso o ascenso de personal femenino. Señalar que varones y mujeres
no tienen las mismas oportunidades de partida y que por tanto es preciso
establecer una media de justicia que redistribuya el acceso a los cargos
de decisión, en muchos casos no es aprehendido por el personal. Es
decir, no alcanza a entenderse que es una medida temporal debido a que
en su establecimiento no ha existido un esfuerzo institucional por hacer
signicativa la experiencia de vida por las que muchas mujeres atraviesan
en su desarrollo profesional. En muchos casos las políticas o acciones se
imponen asumiendo que las personas de suyo saben interpretarlas.
• La planeación racional vs. la planeación de género: objetivos en
disputa:
La preocupación central de las organizaciones del Estado en materia
de género es cumplir con la planeación a partir del incremento de los
rendimientos de trabajo de las personas; es decir, en la lógica de que el género
debe agregarse a todos los procesos de la organización –transversalidad
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de género– termina signicando mayor carga de trabajo para las y los
funcionarios púbicos, por lo que su ingreso está siendo condicionado por
una representación negativa de su pertinencia en el ámbito laboral. Es
decir, incluir el género como variable es percibido como algo engorroso
y antojadizo, como una medida que no se ajusta a la racionalidad del
ejercicio administrativo de pensar en benecios a gran escala y neutrales
a toda la población.
Reexiones Finales
La experiencia de México demuestra que la perspectiva de género
ingresa como un mandato que no se articula con la lógica interna del
funcionamiento de las organizaciones, y sólo se dirige al ámbito de la
planeación y las políticas que se espera desarrollar para cumplir con
las metas gubernamentales, que en lo sustantivo signica número de
capacitaciones sobre género realizadas en una dependencia.
A casi veinte años de políticas de igualad en México, es preciso ampliar las
investigaciones desde un enfoque de política pública, que den cuenta de
cómo a los tradicionales estereotipos de género que proceden del ámbito
de la cultura e inuyen a las organizaciones (y viceversa), se le añaden
nuevas creencias y expectativas que se transmiten en relación a lo que
las políticas de género signica para las organizaciones. Es preciso un
proyecto destinado a articular la forma en que transversalmente se puede
inuir desde una lógica de igualdad de género las estructuras, los procesos
y las políticas, tomando en cuenta los contextos organizacionales y las
culturas burocráticas.
Los procesos generizados que operan para distinguir lo femenino y
masculino dentro de la organización ahora se han complejizado a raíz
del estatus que pesa sobre la institucionalización de la perspectiva de
género. Ello impacta en las actividades, pensamientos y creencias de
los individuos dentro de la organización y que a través de la interacción
individual y el uso del lenguaje van reproduciendo comportamientos que
refuerzan esas estructuras genéricas.
La importancia de las políticas de género sigue estando en México en
el ámbito de la sociedad –movimiento feminista y de mujeres– y aun
cuando se cuente con un marco normativo sumamente progresista (y que
es el soporte legal de las iniciativas de política pública a favor del género)
los ámbitos de poder y decisión encargados de implementarlas siguen
demostrando escasa voluntad y determinismo para que el enfoque de
género deje de ser marginal a las prioridades de política pública y a la
práctica de la planicación.
Por ello, más que un análisis centrado en cuáles serían las condiciones
que apunten a la eciencia, lo que debe estar en el centro del debate
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es cómo se ha desarrollado este proceso, cuáles son sus limitaciones y
cómo ello estaría condicionando un cambio a nuevas prácticas a favor
de la igualdad entre los géneros. Y es que aun cuando se establezcan
reglas formales destinadas a hacer legítima esta perspectiva, los objetivos
y procedimientos no siempre están en correspondencia con los valores y
la orientación que la perspectiva de género supone.
En tal sentido, difícilmente podemos sustraernos al hecho que la
incorporación de las demandas de género ha sido en gran parte producto
de la adaptación del sistema de gobierno al entorno internacional y al
contexto político nacional en transformación. La innovación gubernamental
y la capacidad de los agentes encargados de tomar las decisiones se
ven enfrentadas a enormes resistencias derivadas de las racionalidades
burocráticas y de cultura política en México. Aquí es donde la variable
organizacional cobra un sentido crítico.
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